Observation (CEACR) - adoptée 2023, publiée 112ème session CIT (2024)

Convention (n° 169) relative aux peuples indigènes et tribaux, 1989 - Honduras (Ratification: 1995)

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La commission prend note des observations du Conseil hondurien de l’entreprise privée (COHEP), reçues le 31 août 2023. Elle prend également note des observations de la Fédération syndicale authentique du Honduras (FASH) reçues le 7 novembre 2023. La commission prie le gouvernement de fournir ses commentaires à cet égard.

Suivi des conclusions de la Commission de l ’ application des normes (Conférence internationale du Travail, 109 e session, mai-juin 2021)

La commission note que, dans ses conclusions, la Commission de l’application des normes de la Conférence (Commission de la Conférence)a prié le gouvernement: a) d’assurer l’application de la convention dans un climat de dialogue social et de compréhension, exempt de violence et d’intimidation; b) de mener sans délai des enquêtes et d’initier des poursuites indépendantes contre les auteurs d’actes criminels à l’encontre des peuples indigènes et afro-honduriens (PIAH) et leurs représentants; c) d’établir des procédures de consultation et de participation appropriées, conformément à la convention; d) d’assurer sans délai l’application de la convention, sur la base de consultations approfondies avec les partenaires sociaux, et conformément à l’article 6 de la convention, qui porte sur l’obligation de consulter les peuples indigènes; e) de continuer à prendre des mesures efficaces pour améliorer les conditions de travail des plongeurs Miskitos; et f) de veiller à ce que les PIAHs soient informés de leurs droits et aient accès à la justice. La Commission de la Conférence a prié instamment le gouvernement d’accepter une mission de contacts directs (ci-après dénommée la mission).

La commission note que la mission s’est déroulée en mai 2022 et a abordé les questions de la violence et de l’impunité, de la consultation et de la participation, de la situation du peuple Miskito et des terres. La commission note que la mission a écouté avec une profonde préoccupation les représentants des PIAH faire état de leur situation d’abandon, d’exclusion et de marginalisation, exacerbée par les faiblesses structurelles historiques de l’État, voire dans certains endroits l’absence de l’État, ce qui a une incidence sur le respect des droits de ces peuples. La mission a noté que les nouvelles autorités du gouvernement ont fait part de leur pleine volonté d’instaurer un climat de respect des droits consacrés par la convention et de respecter les engagements pris envers la mission dans les domaines susmentionnés. La commission salue la volonté exprimée par le gouvernement à cet égard et espère que la mise en œuvre des recommandations de la mission, ainsi que des commentaires qui suivent, contribuera à trouver des solutions aux difficultés rencontrées dans l’application de la convention.

Article 3 de la convention. Droits de l’homme. La commission observe que, dans le cadre de la mission, les autorités compétentes ont reconnu et fait part de leur engagement à faire face à la situation de violence, à la faiblesse des mécanismes de protection et à l’absence de réponse judiciaire adéquate. La mission a recommandé: que des enquêtes approfondies et des poursuites soient menées dans les plus brefs délais et des sanctions imposées aux responsables d’actes de violence à l’encontre de PIAH, qu’il s’agisse de leurs auteurs matériels ou de leurs commanditaires; que le système judiciaire, en particulier le bureau du Procureur spécial pour la protection des ethnies et du patrimoine culturel, soit renforcé avec une dotation en personnel et en ressources suffisante pour s’acquitter de son mandat (il a également été recommandé que cette unité qui dispose d’une connaissance spécifique de la situation des PIAH, soit également en mesure d’enquêter ou de participer aux enquêtes concernant les atteintes à la personne des PIAH); et que le système national de protection soit renforcé, pour garantir un accès universel et des réponses rapides et efficaces pour les membres du PIAH et leurs représentants qui sont en danger.

La commission note que le gouvernement communique dans son rapport des informations statistiques sur les plaintes examinées par le bureau du Procureur spécial pour la protection des ethnies et du patrimoine culturel de 2021 à 2023, qui concernent, entre autres délits, en 2021: 26 menaces, 1 meurtre et 7 blessures; en 2022: 11 menaces, 3 meurtres et 2 blessés; et en 2023: 15 menaces. La commission note qu’aucune plainte relative à un meurtre ou des blessures n’a été examinée en 2022 et en 2023.

La commission souligne que l’absence de jugements prononcés à l’encontre des auteurs d’actes de violence implique une impunité de facto qui favorise le climat de violence et d’insécurité, ce qui est extrêmement préjudiciable à l’exercice des droits des peuples indigènes. La commission rappelle également l’importance qu’elle attache à la résolution judiciaire rapide des affaires, étant donné que la lenteur de la justice peut se transformer en un déni de justice. Dans ces conditions, la commission prie instamment le gouvernement de prendre des mesures pour donner suite aux recommandations de la mission. En outre, s’agissant des actes de violence spécifiques mentionnés dans son commentaire précédent, la commission prie instamment et fermement le gouvernement: 1) d’enquêter, d’établir les responsabilités et de sanctionner les responsables de l’enlèvement et de la disparition de quatre membres de la communauté garifuna d’El Triunfo de la Cruz, le 18 juillet 2020, et des meurtres, en décembre 2020, de José Adán Medina, membre de la communauté indigène Tolupán, et de Félix Vásquez, militant écologiste de la communauté Lenca; et 2) d’identifier et de sanctionner les commanditaires de l’assassinat de Berta Cáceres (ancienne présidente du Conseil civique des organisations populaires et indigènes du Honduras (COPINH)).

Articles 6 et 7. Procédure appropriée de consultation et de participation. La commission note que la mission a: 1) noté avec préoccupation que les PIAH ne disposent toujours pas d’un espace de dialogue formel avec les autorités au sein duquel ils peuvent présenter régulièrement leurs demandes, leurs priorités et leurs préoccupations; 2) noté que tous ses interlocuteurs ont souligné l’importance d’établir un cadre normatif pour la consultation au sens de la convention; 3) accueilli favorablement l’engagement du gouvernement de créer un groupe de travail technique afin que la Commission interinstitutionnelle des affaires indigènes du Honduras prépare un projet de loi sur la consultation préalable, libre et éclairée; et 4) a exprimé l’espoir que le gouvernement prendrait les mesures nécessaires pour intégrer pleinement et dès le début les représentants des PIAH dans ce processus et pour veiller à ce que l’avant-projet soit pleinement consulté avec les représentants des PIAH.

La commission note que le gouvernement indique que: i) conformément aux engagements pris à la suite de la visite de la mission, le ministère du Travail et de la Sécurité sociale (SETRASS) a convenu avec le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) de développer un projet intitulé: «Stratégie globale de formation et de promotion d’espaces d’interaction avec les PIAH», basée sur une approche fondée sur les droits et la participation sociale (avril-décembre 2023). L’objectif du projet est de soutenir une stratégie de partage d’informations pour élaborer et établir un mécanisme de mise en œuvre des consultations préalables, libres et éclairées avec les PIAH, et de définir les modalités de la participation des représentants des PIAH et des institutions de l’État ainsi que leurs responsabilités et attributions dans les domaines liés à l’application de la convention; ii) à l’appui opérationnel du PNUD, s’ajoute l’assistance technique fournie par le BIT pour l’élaboration de deux produits. Produit 1: favoriser un dialogue social institutionnalisé avec les PIAH en vue de l’élaboration d’un plan d’action pour la mise en œuvre de la convention et Produit 2: renforcer les capacités du SETRASS à promouvoir des espaces d’interaction visant à la résolution des conflits dans le cadre d’une approche territoriale; iii) l’objectif recherché à travers les activités spécifiques prévues pour ces deux produits est de mettre en œuvre plusieurs des recommandations de la mission, dont la création d’espaces permettant aux PIAH de présenter leurs demandes et leurs priorités aux autorités.

Le gouvernement ajoute que: 1) le ministère du Développement social (SEDESOL) a indiqué que le ministère des Droits de l’Homme travaillait à une analyse juridique du «contrôle de la conventionnalité» de la proposition d’avant-projet de loi sur la consultation préalable, libre et éclairée; 2) l’analyse a permis de déterminer que la mise en œuvre du projet de loi constituerait un progrès en matière des droits de l’homme grâce à l’établissement d’un mécanisme garantissant le consentement et la consultation préalable, libre et éclairée; 3) il a été souligné que le projet de loi a été élaboré entre 2014-2015, c’est pourquoi il requiert plusieurs modifications; 4) le ministère public, par l’intermédiaire du bureau du Procureur spécial pour la protection des ethnies et du patrimoine culturel a indiqué que des procédures judiciaires avaient été engagées contre des fonctionnaires pour ne pas avoir mené de consultations préalables, libres et éclairées avec les membres des communautés dans lesquelles des projets ont été développés qui affectaient leurs terres, territoires ou ressources naturelles; 5) en 2021, des fonctionnaires ont été formés dans le cadre du cours de formation continue «Rôle du consentement libre, préalable et éclairé dans la réduction des conflits dans le secteur minier» et depuis 2022, un espace de réflexion interinstitutionnelle a été construit et renforcé à travers la «Table ronde nationale pour la prévention et la gestion des conflits sociaux»; et 6) dans ce cadre, des activités ont été réalisées pour renforcer les capacités et souligner l’importance de la mise en œuvre des processus de consultation libre, préalable et éclairée avec les moyens existants.

La commission note que le COHEP indique dans ses observations que: 1) depuis la ratification de la convention, aucune mesure n’a été prise pour mettre en place un mécanisme de consultation sérieux et efficace et que les partenaires sociaux n’ont pas été consultés à cette fin; 2) les consultations qui ont été menées ont été réalisées conformément aux dispositions de la loi de 1919 sur les conseils publics, qui prévoit la tenue de consultations populaires de la population par les autorités municipales; ce qui signifie qu’il n’y a pas eu de consultations des PIAH, conformes aux dispositions de la convention et de l’avant-projet préparé en 2018 qui lui-même n’a pas fait l’objet de consultations adéquates; 3) le processus d’élaboration d’un nouveau projet de loi de consultation en conformité avec la convention devrait être une priorité pour le SETRASS, et il est important qu’avant d’être envoyé au Congrès national, le projet soit envoyé au Conseil économique et social pour consultation et approbation par les partenaires sociaux; et 4) aucune action ou initiative du gouvernement actuel visant à créer un espace de dialogue interinstitutionnel avec les PIAH n’est connue.

Tout en saluant les engagements pris par le gouvernement suite aux recommandations de la mission, la commission observe qu’aucun processus de consultation avec les PIAH ne semble avoir été mené. La commission veut croire que la mise en œuvre du projet bénéficiant de l’appui du PNUD auquel se réfère le gouvernement, qui établit la Stratégie globale de formation et de promotion d’espaces d’interaction avec les PIAH, permettra d’élaborer et d’établir un mécanisme de consultation préalable, libre et éclairée des PIAH. La commission rappelle qu’il est important que le cadre normatif proposé pour la consultation préalable fasse l’objet d’un réel processus de consultation libre et éclairée avec tous les PIAH. À cet égard, la commission encourage le gouvernement à promouvoir un espace de dialogue social dans le cadre duquel le projet de cadre normatif de consultation convenue avec les PIAH sera partagé avec les partenaires sociaux.

Jusqu’à l’adoption de ce cadre de consultation, la commission rappelle l’obligation qui incombe au gouvernement de tout mettre en œuvre pour consulter les peuples couverts par la convention au sujet de toute mesure législative ou administrative susceptible de les affecter directement, et prie de nouveau le gouvernement de fournir des informations sur les processus de consultation menés et leurs résultats.

Articles 8 et 12. Accès à la justice. La commission observe que la mission a recommandé au gouvernement de prendre des mesures pour s’assurer que dans toutes les régions fonctionne un système judiciaire «formé» afin d’assurer l’accès effectif des PIAH à la justice. À cet égard, le gouvernement indique que des visites de terrain ont été effectuées par le ministère des Droits de l’Homme pour se rapprocher des communautés dont les droits ont été violés afin de constater les violations, les menaces et les situations à risque; d’assurer l’accompagnement et la protection; d’analyser les défis liés à leur protection effective; et de coordonner la réponse de l’État avec les autorités compétentes (par exemple, visite à la communauté garifuna de «Punta Gorda» concernant des expulsions forcées; la communauté maya-chortí d’Azacualpa, La Unión, Copán concernant des menaces et la criminalisation de leurs défenseurs; la sensibilisation et la formation de la communauté noire anglophone de «Crawfish Rock» sur le système national de protection des droits de l’homme). Le gouvernement se réfère également aux analyses juridiques de «contrôle de la conventionnalité» menées par le ministère au sujet des expulsions forcées, de certains projets de loi ou projets de développement.

La commission note que, dans ses observations, le COHEP se réfère aux observations préliminaires de la Commission interaméricaine des droits de l’homme lors de sa visite au Honduras (avril 2023), selon lesquelles il y a une méfiance généralisée à l’égard des institutions judiciaires et les acteurs de la justice ne sont pas suffisamment formés à la composante ethnique et raciale des droits de l’homme.

La commission prie le gouvernement de continuer à prendre des mesures pour faciliter l’accès à la justice des PIAH et, à cette fin, d’élaborer des programmes de formation à l’intention des PIAH afin qu’ils connaissent leurs droits et les mécanismes pour les faire valoir; et faire en sorte que les autorités compétentes continuent d’effectuer des visites de terrain afin de se rapprocher des membres des communautés dont les droits ont été violés et de leur fournir un soutien juridique et une protection personnelle lorsqu’ils sont victimes de menaces. La commission prie également le gouvernement de fournir des informations sur les activités de formation menées à destination des autorités policières et judiciaires sur la portée des droits des peuples indigènes garantis par la convention.

Article 14. Terres. La commission note que la mission a noté avec préoccupation que, en plus des revendications de longue date qui n’ont toujours pas trouvé de réponses, les PIAH sont confrontés à l’occupation de leurs terres par des tiers, y compris des trafiquants de drogue. Les contentieux liés aux terres sont non seulement à l’origine de plusieurs situations de conflit et de violence, mais ont également abouti à la criminalisation des défenseurs des PIAH. La mission a souligné que les mesures de reconnaissance, régularisation et attribution de titres de propriété des terres sont des outils importants pour réduire les conflits dans ce domaine. La mission a encouragé le gouvernement à continuer de prendre des mesures pour répondre aux demandes des PIAH et a indiqué que, pour traiter plus efficacement la question des terres, des mesures devaient être prises pour clarifier les attributions des différentes institutions compétentes en matière d’attribution des titres fonciers, aux niveaux national et local; assurer une meilleure coordination entre ces institutions; et les doter du budget nécessaire pour mener à bien les processus de régularisation des terres des PIAH.

La commission note que le gouvernement indique que 14 comités techniques ont été mis en place au niveau national pour répondre aux problèmes liés à la propriété des terres des PIAH et qu’un protocole pour traiter les conflits et les expulsions forcées a été élaboré dans le but d’assurer une attention et un suivi coordonnés des cas d’expulsions.

La commission note avec préoccupation l’information selon laquelle les différents liés aux terres génèrent une violence qui affecte le PIAH. À l’instar de la mission, la commission souligne l’importance de coordonner et de clarifier les attributions des institutions de l’État compétentes en matière d’attribution de titres de propriété des terres des PIAH. La commission prie instamment le gouvernement d’intensifier ses efforts pour assurer une protection effective des droits de propriété et de possession des PIAH sur les terres qu’ils occupent traditionnellement et de fournir des informations sur les progrès accomplis en matière de régularisation des terres et d’attribution de titres de propriété.

Articles 20, 24 et 25. Protection des droits du peuple Miskito. La commission note que, comme elle l’a constaté antérieurement dans ses commentaires, la mission a reçu des témoignages faisant état d’accidents graves, parfois mortels, survenus dans le cadre d’activités de pêche sous-marine, des conditions de travail difficiles auxquelles sont confrontés les plongeurs, ainsi que de l’insuffisance de l’assistance prodiguée aux plongeurs handicapés et à leurs familles. La mission a reçu des informations du gouvernement faisant état de progrès dans les domaines suivants: 1) formation de 11 inspecteurs du travail sur les thèmes concernant les plongeurs et les pêcheurs afin de leur permettre de vérifier les conditions de travail tant au port qu’en haute mer; 2) organisation d’un cours sur une pratique sûre de la plongée à destination des pêcheurs et des employeurs; et 3) recrutement d’un procureur du travail qui assiste le peuple Miskito à accéder à la justice. La mission a exhorté les autorités à tout mettre en œuvre pour sans délai: 1) assurer le bon fonctionnement de l’inspection du travail, dans les ports comme en haute mer; 2) assurer le recrutement formel des plongeurs afin qu’ils puissent bénéficier des droits du travail et de la protection sociale; 3) prendre des mesures pour attribuer aux personnes accidentées une indemnité ou des prestations couvrant leurs besoins; 4) former les plongeurs sur les techniques de pêche sûres; 5) renforcer la Commission Interinstitutionnelle pour l’Attention et la Prévention du Problème de la Pêche sous-marine (CIAPEB) afin qu’elle veille à l’application de la réglementation et réponde aux demandes des plongeurs; et 6) mettre à disposition un nombre suffisant de chambres hyperbares, dotées d’un personnel spécialisé et situées dans des zones facilement accessibles.

La commission note que le gouvernement reconnaît que le peuple Miskito a été marginalisé, discriminé et fait l’objet de violence en partie à cause de l’absence de l’État, de la mise en œuvre de politiques publiques globales et de contrôle et de protection de leurs droits au travail. Ceci s’est traduit par des conditions de travail précaires, une grave détérioration de l’environnement et des possibilités de développement social et économique, ainsi que par de graves conséquences sur la santé mentale et physique des membres de ces communautés. Au cours de la mission, les autorités du SETRASS ont réaffirmé leur engagement à mettre en œuvre des actions concrètes qui prennent en compte les besoins et les réalités du peuple Miskito et qui garantissent leurs droits au travail. Afin de réduire l’écart qui sépare la situation actuelle des PIAH de l’accès au travail décent, le SETRASS a pris une série d’engagements pour améliorer les conditions de travail de la population Miskito par le biais d’actions à court terme dans les domaines de l’inspection, de la santé et sécurité au travail et de la protection sociale. Le SETRASS, par l’intermédiaire du Secrétariat aux relations du travail, a effectué en avril 2023 un déplacement intitulé «Renforcement dans le domaine du droit du travail dans la zone hondurienne de la Moskitia, en particulier la zone de la municipalité de Puerto Lempira». Le déplacement s’est déroulé en présence d’une équipe de travail composée des directions générales de l’inspection du travail, de l’emploi, de la protection sociale et du bureau du Procureur général du travail, qui ont travaillé au renforcement de la présence du SETRASS dans la région et à l’élargissement du champ de son action, permettant ainsi au SETRASS de fournir au peuple Miskito et à la population en général l’accès à la large gamme de services que l’on trouve normalement au siège du ministère ou dans les antennes régionales les plus proches, à savoir La Ceiba et Trujillo. L’équipe a tenu des réunions avec des institutions gouvernementales et des membres de la communauté à Puerto Lempira et Kaurika pour établir des alliances et mettre en œuvre des actions communes: par exemple, une formation sur la mise en œuvre de le Règlement sur la sécurité et la santé au travail de la pêche sous-marine, une conférence sur le « Syndrome de décompression» ou la réalisation d’études socio-économiques basées sur un échantillon de deux familles de plongeurs, celle d’un plongeur accidenté et celle d’un plongeur en activité sein de la communauté.

En ce qui concerne les actions dans le domaine de l’inspection du travail, le gouvernement fait référence aux actions suivantes: la mise en place de procédures conjointes avec le personnel de l’hôpital de Puerto Lempira pour le renvoi des cas d’accidents du travail impliquant des plongeurs en vue d’une attention complémentaire et du calcul des indemnités versées par le SETRASS; l’examen de deux pêcheurs plongeurs qui ont souffert du syndrome de décompression pour émission de certificats médecine du travail; l’exercice pratique d’inspections ordinaires avec les inspecteurs du travail de Puerto Lempira afin d’uniformiser les étapes des inspections et la documentation requise pour chacune des situations prévues dans la loi sur l’inspection du travail; la mise en place de canaux de communication entre les bureaux de Puerto Lempira et de La Ceiba et de procédures à suivre pour intégrer le bureau local de Roatan dans les enquêtes faisant suite aux réclamations administratives présentées par les travailleurs. Le gouvernement indique en outre qu’une demande officielle de pardon a été présentée en application des résolutions contenues dans l’arrêt de la Cour interaméricaine des droits de l’homme concernant l’affaire des plongeurs miskitos (Lemoth Morris et al. contre le Honduras), et l’acte de reconnaissance de la responsabilité des violations des droits de l’homme commises à l’encontre de 42 indigénes Miskito a été émis. Un dossier socio-économique est également en cours de préparation pour l’octroi de prestations monétaires aux plongeurs handicapés et à leurs familles et l’installation de bureaux pour la prise en charge des plongeurs handicapés dans la moskitia.

La commission salue le fait que le gouvernement reconnaisse l’importance de prendre des mesures pour remédier à la situation difficile dans laquelle se trouve le peuple Miskito et la nécessité de prendre des mesures concrètes pour que les plongeurs Miskito jouissent de leurs droits au travail, comme l’a mentionné la mission. La commission encourage le gouvernement à continuer de prendre des mesures pour améliorer les conditions de travail des plongeurs Miskito, notamment en renforçant la présence et le travail de l’inspection du travail.

Enfin, la commission encourage le gouvernement à continuer de bénéficier de l’assistance technique du Bureau en ce qui concerne toutes les questions soulevées.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.