Observation (CEACR) - adoptée 2023, publiée 112ème session CIT (2024)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Türkiye (Ratification: 1993)

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La commission note les observations de la Confédération des syndicats turcs (TÜRK-IS), de la Confédération turque des associations d’employés du secteur public (KAMU-SEN) et de la Confédération turque des associations d’employeurs (TİSK) communiquées avec le rapport du gouvernement. La commission note également les observations de la Confédération des syndicats progressistes de Türkiye (DİSK), de la Confédération syndicale internationale (CSI) et de la Confédération des syndicats de fonctionnaires (KESK), reçues les 30 août et 1er septembre 2023, ainsi que la réponse du gouvernement à ces observations, qui portent sur des questions examinées dans ce commentaire.

Libertés publiques. Dans ses commentaires précédents, la commission avait prié le gouvernement de fournir ses commentaires sur plusieurs allégations graves de violations des libertés publiques présentées dans les observations de la KESK, de la DİSK et de la CSI. La commission note les informations fournies par le gouvernement à cet égard comme suit.

Arrestation, détention et poursuite de dirigeants syndicaux. Concernant l’allégation d’arrestation à Ankara de huit dirigeants du Syndicat des employés de la santé publique et des services sociaux (SES) pour des chefs d’accusation non précisés le 25 mai 2021, la commission note l’indication du gouvernement selon laquelle une enquête a été ouverte contre ces personnes pour création ou direction d’une organisation terroriste armée (le PKK), comme prévu à l’article 314/1 du Code pénal turc. Par la suite, ils ont été libérés par des ordonnances judiciaires imposant des interdictions de voyager à l’étranger et des contrôles judiciaires. Toutefois, un individu, qui faisait l’objet d’un mandat d’arrêt à la suite de l’objection du procureur chargé de l’enquête, est toujours en fuite. La commission note également les dernières observations de la KESK à cet égard, affirmant que le Procureur de la République accuse cinq cadres du SES de direction d’une organisation illégale armée (Mme Selma Atabey, co-présidente et ancienne secrétaire de la section femmes, Mme Gonul Erden, ancienne co-présidente, Mme Bedriye Yorgun, ancienne présidente, M. Fikret Calagan, ancien membre du comité exécutif, et Mme Belkis Yurtsever, ancien membre du comité exécutif); et trois responsables syndicaux d’appartenir à la même organisation (Mme Rona Temelli, ancienne dirigeante de la branche SES d’Ankara, M. Ramazan Tas, ancien dirigeant de la branche SES d’Ankara et M. Erdal Turan, ancien dirigeant de la branche SES d’Ankara). La KESK affirme qu’il n’existe aucune preuve concrète confirmant ces accusations et que, le juge ayant décidé de déclarer le dossier confidentiel, l’équipe juridique n’a pas eu accès aux détails du dossier jusqu’à ce que la cour approuve l’acte d’accusation. La KESK indique que Mme Erden a été arrêtée le 22 septembre 2021 et libérée le 13 mars 2023, et que Mme Atabey a été arrêtée le 3 juillet 2022 et libérée le 5 juin 2023. La KESK allègue que le Procureur de la République utilise les activités syndicales des dirigeants syndicaux inculpés pour justifier l’accusation d’appartenance à un groupe armé illégal. La KESK indique que ces activités syndicales comprenaient des protestations contre les attaques de Daesh en Syrie et les couvre-feux dans la région sud-est de la Türkiye. Selon la KESK, les dirigeants accusés du SES avaient organisé des rassemblements publics pour demander au gouvernement de fournir des services sanitaires aux citoyens dans les zones sous couvre-feu. La commission note également l’observation de la KESK concernant le procès dans la municipalité de Van de Mme Figen Colakoglu et M. Zeki Seven, les co-présidents de la branche locale du SES, pour violation de la loi sur les manifestations, du fait de leur participation à une conférence de presse donnée le 8 février 2022 dans le cadre d’une journée de grève des employés du secteur de la santé organisée par l’Association turque des médecins. Le gouvernement indique à cet égard que les dirigeants syndicaux ont été informés que les services du gouverneur avaient décidé d’interdire la conférence de presse prévue devant le cabinet du médecin-chef de l’hôpital de formation et de recherche, et qu’une action en justice a été engagée contre eux après qu’ils ont refusé de se conformer aux avertissements des autorités. L’affaire est toujours en cours. Prenant note des informations soumises et soulignant l’importance du droit à un procès équitable pour la garantie de la liberté syndicale, la commission prie le gouvernement et la KESK de continuer à fournir des informations sur les procédures judiciaires engagées contre les 10 dirigeants du SES et sur leur issue. La commission prie le gouvernement de fournir une copie des décisions de justice une fois qu’elles auront été rendues.

Liberté de réunion et de manifestation pacifique. La commission prend note des indications générales du gouvernement concernant le cadre juridique de l’exercice de la liberté de réunion en Türkiye, qui reproduisent les explications des années précédentes relatives à la loi no 2911. Le gouvernement indique que les réunions et les manifestations tenues dans des lieux désignés peuvent se dérouler librement, à condition que les autorités administratives en soient informées, pour faciliter les mesures de sécurité nécessaires. Le critère principal pour la détermination de ces lieux et itinéraires est d’assurer que la vie quotidienne des citoyens ne soit pas excessivement perturbée. Le gouvernement indique également que les données sur les trois dernières années montrent que pour les «manifestations illégales», à savoir celles où les manifestants se sont rassemblés dans des lieux autres que ceux désignés par les autorités malgré un avertissement contraire, ou n’ont pas dûment notifié la manifestation, les autorités ont essayé de résoudre la situation par des négociations avec les manifestants, et que par conséquent le taux d’intervention des forces de l’ordre a diminué au cours de cette période. Selon le gouvernement, 22 millions de personnes ont participé à 64 993 manifestations ou événements en 2022, dont 697 manifestations illégales. Seules 335 manifestations «illégales» ont fait l’objet d’une intervention, ce qui représente 0.5 pour cent du nombre total de manifestations qui ont eu lieu dans le pays. Il s’agit d’un net recul par rapport aux deux pour cent enregistrés en 2016.

Concernant l’allégation du DİSK relative à l’interdiction des célébrations du 1er mai sur la place Taksim à Istanbul, la commission note l’indication du gouvernement selon laquelle les manifestations sont interdites sur la place Taksim non seulement le 1er mai, mais tout au long de l’année, car cette zone ne figure pas parmi celles énumérées dans la décision des services du gouverneur d’Istanbul, publiée le 27 février 2023, qui désigne les lieux où les réunions et les manifestations sont autorisées à se dérouler. Le gouvernement indique qu’à certaines occasions dans le passé, l’administration a autorisé un nombre limité de représentants syndicaux à tenir une réunion commémorative sur la place Taksim à l’occasion du 1er mai, le requérant ayant invoqué l’importance symbolique de la tenue de l’événement à cet endroit. L’administration a limité le droit de réunion et de manifestation dans cette zone, considérant que les risques pour la sécurité lors d’une réunion avec une forte participation sur la place Taksim sont plus importantes que l’inconvénient causé par l’interdiction de la réunion. La commission rappelle que la question de l’interdiction des manifestations du 1er mai à Taksim a été portée à son attention pour la première fois en 2008 et note que la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) a statué sur deux affaires concernant l’interdiction de la manifestation du 1er mai à Taksim en 2008 et l’intervention de la police contre les syndicalistes qui avaient tenté de se rassembler malgré l’interdiction. Dans les deux cas, la Cour a conclu à une violation du droit à la liberté de réunion, en raison du caractère disproportionné de l’intervention de la police dans une manifestation pacifique, bien que non autorisée [voir affaire Disk et Kesk c. Türkiye (2012), et affaire Süleyman Çelebi et autres c. Türkiye (no 2) (2017)]. La commission note en outre que dans la première affaire, la CEDH a noté qu’en 1977, lors des célébrations du 1er mai sur la place Taksim, 37 personnes avaient trouvé la mort lorsqu’un affrontement avait éclaté. En conséquence, la place Taksim est devenue un symbole de cet événement tragique, et c’est pour cette raison que les requérants ont insisté pour y organiser les célébrations du 1er mai. La commission note que, conformément aux indications du gouvernement et de la DİSK, l’interdiction des rassemblements du 1er mai à Taksim reste effective, et les travailleurs qui souhaitent célébrer le 1er mai à Istanbul sont tenus de se rassembler dans d’autres lieux. Plus généralement, la commission prend note de l’observation du DİSK, qui indique que chaque année, lors des célébrations du 1er mai, de nombreuses personnes sont détenues et blessées en raison des attaques violentes de la police et de l’utilisation de gaz lacrymogènes. La commission prend note de l’indication du gouvernement à cet égard selon laquelle, en 2022, des poursuites judiciaires ont été engagées contre 222 personnes ayant agi illégalement dans le cadre d’actions ou de manifestations organisées à l’occasion du 1er mai, mais cela doit être replacé dans le contexte où 337 manifestations du 1er mai ont eu lieu dans tout le pays avec la participation de 144 262 personnes. La commission note également qu’en ce qui concerne l’allégation d’interdiction absolue de toute forme de rassemblement public dans la ville de Van, le gouvernement indique qu’en 2023, la KESK a organisé 16 événements à Van, qui se sont tous terminés sans incident.

La commission note en outre les réponses du gouvernement à 14 allégations spécifiques concernant des événements survenus entre novembre 2021 et août 2023, au cours desquels des réunions publiques, des manifestations ou des conférences de presse organisées par des syndicats n’ont pas été autorisées, parce que les itinéraires choisis par les organisateurs ne figuraient pas parmi ceux désignés par les autorités, ou parce que le gouvernorat avait pris une décision d’interdiction spécifique concernant une action. Les syndicats concernés étaient la KESK et ses affiliés EğitimSen, TUM BEL SEN et SES, ainsi que Birlesik Metal Is, affilié à la DİSK, et le Syndicat des enseignants du secteur privé. Le gouvernement indique que dans ces cas, les organisateurs ont été avertis que leur action n’était pas autorisée, mais qu’ils ont agi sans tenir compte de ces avertissements. Le gouvernement informe que les autorités sont intervenues dans toutes ces manifestations. Dans cinq cas, le gouvernement indique que l’action s’est terminée pacifiquement après des négociations entre les autorités et les organisateurs, notamment lorsque les groupes ont volontairement cessé leurs actions ou accepté de changer de lieu, mais dans neuf autres cas, certains manifestants ont persisté à poursuivre leurs actions et des «mesures légales» ont été prises à leur encontre. La commission note que les «mesures légales» peuvent référer à l’arrestation d’un nombre indéterminé de participants. Dans un cas, une amende administrative a été imposée. Dans un cas au moins, des participants ont été inculpés et leur procès est actuellement en cours (l’affaire concernant deux dirigeants du SES à Van mentionnée ci-dessus). Il y a eu des allégations de violence policière, y compris l’utilisation de gaz lacrymogène et de gaz poivré dans quatre cas, mais le gouvernement rejette toutes ces allégations ou n’y répond pas.

La commission note avec préoccupation que, selon les indications du gouvernement, dans au moins 14 cas spécifiques, des réunions publiques organisées par des syndicats ont été interdites et, comme les participants persistaient à poursuivre leur action, les autorités sont intervenues pour y mettre fin et, parfois, les membres et dirigeants des syndicats participants ont été arrêtés. La commission note que, dans aucun de ces cas, le gouvernement n’indique que les réunions publiques n’étaient pas pacifiques: ces réunions étaient «illégales» parce qu’elles n’avaient pas eu lieu dans les lieux désignés ou parce qu’elles n’avaient pas respecté une interdiction spécifique de manifester. La commission note à cet égard que la CEDH a considéré dans l’affaire Disk et Kesk c. Türkiye (paragraphe 29) qu’il est important que les autorités publiques fassent preuve d’un certain degré de tolérance à l’égard des rassemblements pacifiques, afin que la liberté de réunion ne soit pas vidée de sa substance. La commission souhaite relever une nouvelle fois l’interdépendance entre les libertés publiques, y compris la liberté de réunion, et les droits syndicaux, et souligner l’idée qu’un mouvement syndical réellement libre et indépendant ne peut se développer que dans un climat exempt de violence, de pressions et de menaces de quelque nature que ce soit à l’encontre des dirigeants et des membres de ces organisations. La commission prie donc instamment le gouvernement de veiller à ce que les mesures prises pour protéger l’ordre public ne privent pas les organisations de travailleurs de leur droit d’organiser des manifestations pacifiques et des réunions publiques pour défendre leurs intérêts, et prie en outre instamment le gouvernement de s’abstenir d’arrêter, de détenir prisonnier et de poursuivre des travailleurs et des syndicalistes pour avoir participé à des réunions publiques pacifiques.

Droit à un recours effectif et à un procès équitable des membres et dirigeants des syndicats dissous en vertu des décrets-lois sur l’état d’urgence. La commission rappelle que, dans le cadre du suivi des recommandations du comité tripartite (réclamation faite en vertu de l’article 24 de la Constitution de l’OIT), elle avait demandé instamment au gouvernement de veiller à ce que le droit à un recours effectif des membres et dirigeants syndicaux ayant subi des représailles et des mesures de rétorsion en raison de leur appartenance aux syndicats dissous sous l’état d’urgence, ainsi que le droit à un procès équitable des dirigeants et membres de ces syndicats emprisonnés, soient dûment respectés. La commission note que le gouvernement indique que les personnes physiques et morales faisant l’objet de procédures fondées sur des décrets-lois n’ont subi aucun préjudice. Elles pourraient soumettre leurs demandes à la commission d’enquête créée à cet effet. Pour les juges et les procureurs, une voie de recours interne au Conseil d’État a été introduite en ce qui concerne les décisions de «destitution», ce qui leur permet d’engager de nouvelles actions liées à des recours antérieurs devant les tribunaux administratifs, y compris lorsqu’ils ont été déboutés. Les personnes concernées peuvent présenter leur défense devant un tribunal impartial. Des voies d’objection, d’appel et de recours individuel devant la Cour constitutionnelle sont également disponibles. Le gouvernement indique également que les travailleurs du secteur privé qui estiment avoir été injustement licenciés par leur employeur ont le droit d’engager une procédure devant les tribunaux du travail sans passer par la commission d’enquête. En ce qui concerne les syndicalistes emprisonnés, le gouvernement se contente d’indiquer en termes généraux que les personnes reconnues coupables d’infraction à la loi sont traitées conformément à l’État de droit et que la législation contient des garanties importantes pour protéger les travailleurs, les représentants syndicaux sur le lieu de travail et les dirigeants d’organisations de travailleurs contre les licenciements pour des motifs liés aux activités syndicales.

La commission note avec un profond regret qu’une fois de plus, le gouvernement n’indique aucune mesure spécifique prise pour mettre en œuvre les recommandations du comité tripartite. Concernant la commission d’enquête sur les mesures d’urgence de l’État, la commission note que son mandat a pris fin en janvier 2023 après cinq ans de fonctionnement et que les personnes ayant reçu des décisions négatives disposaient de 60 jours après la notification de la décision pour faire recours aux tribunaux administratifs désignés à Ankara. La commission note que la procédure devant la commission d’enquête ne présentait pas les garanties d’une procédure régulière en termes de droits de la défense, et que l’obligation de passer par cette étape a retardé pendant longtemps l’accès des agents publics révoqués aux tribunaux. La commission rappelle également que le comité tripartite avait noté à cet égard que dans les affaires portées par des personnes licenciées en raison de leur appartenance à un syndicat lié à la FETÖ/PDY, la commission d’enquête n’avait examiné ni la base légale de la dissolution du syndicat concerné ni les activités des personnes en question. L’appartenance à un syndicat fermé a été facilement prouvée, par exemple, par des informations attestant que les cotisations syndicales étaient déduites du salaire du requérant et considérées comme un motif suffisant pour motiver le refus de toute demande de recours contre le licenciement [voir le rapport du comité chargé d’examiner la réclamation alléguant l’inexécution par la Türkiye de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, GB.341/INS/13/5, annexe 1, paragr. 28]. Compte tenu de cequi précède, la commission prie le gouvernement de: i) prendre des mesures spécifiques pour garantir un examen exhaustif, indépendant et impartial au sujet de toutes les personnes ayant subi des représailles, des mesures de rétorsion et des licenciements en raison de leur appartenance aux syndicats dissous dans le cadre de l’état d’urgence, qu’elles aient ou non saisi la commission d’enquête, et ii) fournir des informations sur le nombre de membres et de dirigeants emprisonnés de ces syndicats, ainsi que sur le déroulement et le résultat de leurs procès.

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs, sans distinction aucune, de créer des organisations et de s’y affilier. Hauts fonctionnaires, magistrats et personnel pénitentiaire. Depuis de nombreuses années, la commission prie le gouvernement de modifier l’article 15 de la loi no 4688 qui exclut les hauts fonctionnaires, les magistrats et le personnel pénitentiaire du droit d’organisation. La commission note que le gouvernement indique une fois de plus que l’article 15 a été conçu conformément aux dispositions légales, à la jurisprudence et aux conventions de l’OIT, et que la raison d’être de ces limitations repose sur l’importance de garantir la fourniture de services publics de manière impartiale et non biaisée par ces fonctionnaires. Le gouvernement mentionne également l’exclusion de certains fonctionnaires du champ d’application de la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978. La commission rappelle à cet égard que: i) en vertu de l’article 1(1) de la convention no 151, les dispositions plus favorables d’autres conventions internationales du travail sont sauvegardées et que la convention no 87 garantit le droit de constituer des organisations et de s’y affilier à tous les travailleurs des secteurs privé et public, à la seule exception des forces armées et de la police; ii) le fait d’exclure les hauts fonctionnaires du droit de s’affilier à des syndicats qui représentent d’autres travailleurs du secteur public n’est pas nécessairement incompatible avec la liberté syndicale, à condition qu’ils aient le droit de créer leurs propres organisations pour défendre leurs intérêts; et iii) si l’exclusion des forces armées et de la police du droit d’organisation n’est pas contraire à la convention, il n’en va pas de même pour le personnel pénitentiaire.

Les travailleurs suppléants (enseignants, infirmières, sage-femmes, etc.), les fonctionnaires travaillant sans contrat de travail et les retraités. Dans son précédent commentaire, la commission avait noté que les travailleurs suppléants qui occupent temporairement des postes tels que ceux d’enseignants, d’infirmières et de sage-femmes dans la fonction publique, ainsi que les fonctionnaires travaillant sans contrat de travail et les retraités, n’ont pas le droit de s’affilier à des syndicats de la fonction publique en vertu de la loi no 4688 et avait prié le gouvernement de garantir leur droit de s’affilier à des organisations ou d’en créer. La commission note que le gouvernement réitère ses précédentes indications à cet égard, à savoir que: i) seuls les fonctionnaires tels que définis à l’article 3 de la loi no 4688 peuvent s’affilier à des syndicats établis dans le cadre de cette loi et que les travailleurs suppléants ne peuvent être employés dans aucun cadre ou poste tel que spécifié à l’article 3; et ii) les fonctionnaires retraités ne peuvent créer ou s’affilier à des syndicats de fonctionnaires, les articles 6 et 14 de la loi no 4688 limitant ces droits aux fonctionnaires en activité. Selon le gouvernement, ils ont cependant formé plusieurs associations qui peuvent porter les questions les concernant à l’attention du gouvernement. Notant avec regret l’absence de progrès à cet égard, la commission rappelle à nouveau que: i) en ce qui concerne le droit de créer des organisations et de s’y affilier, la convention n’autorise aucune distinction fondée sur le fait que les employés sont engagés sur une base permanente ou temporaire, ou sur leur statut contractuel ou l’absence de celui-ci; et ii) la législation ne devrait pas empêcher les anciens travailleurs et les retraités de s’affilier à des syndicats, s’ils le souhaitent, en particulier lorsqu’ils ont participé à l’activité représentée par le syndicat.

Compte tenu de ce qui précède, la commission prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour réviser la législation ou adopter une législation spécifique en vue de garantir que les hauts fonctionnaires, les magistrats et le personnel pénitentiaire, les travailleurs suppléants, les fonctionnaires travaillant sans contrat de travail et les retraités puissent jouir et exercer leur droit de créer des organisations et de s’y affilier. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises à cette fin.

Article 3. Droit des organisations de travailleurs d’organiser leurs activités et de formuler leurs programmes. Suspension et interdiction des grèves. Dans son précédent commentaire, la commission avait prié le gouvernement de veiller à ce que l’article 63(1) de la loi no 6356 ainsi que la KHK no 678 soient appliqués conformément au principe selon lequel les grèves ne peuvent être suspendues que dans les services essentiels au sens strict du terme, pour les fonctionnaires exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’État ou en cas de crise nationale aiguë. La commission note que le gouvernement indique une fois de plus que la décision du président de reporter une grève est prise en fonction du contexte et que la raison en est clairement indiquée, de sorte que ce pouvoir est exercé dans des limites clairement définies. En outre, conformément à l’article 125 de la Constitution, en tant que décision administrative elle peut faire l’objet d’un contrôle judiciaire. Notant qu’aucune grève n’a été suspendue depuis 2019, la commission espère que le gouvernement appliquera l’article 63(1) et la KHK 678 d’une manière qui ne porte pas atteinte au droit des organisations de travailleurs d’organiser leurs activités sans ingérence du gouvernement et prie le gouvernement de fournir des informations sur tous les cas futurs de suspension de grèves par l’autorité exécutive.

Article 4. Dissolution des syndicats. Dans son précédent commentaire, la commission avait pris note des conclusions du comité tripartite mentionnée ci-dessus concernant la situation des syndicats dissous en vertu du décret-loi no 667. Le comité tripartite a noté que ces syndicats ont été dissous par le pouvoir exécutif et que, bien que, selon le gouvernement, les représentants de ces syndicats n’aient pas déposé de demandes auprès de la commission d’enquête chargée d’examiner leur cas, le comité tripartite a noté qu’ils avaient une capacité limitée de présenter leurs revendications en raison de l’emprisonnement de leurs dirigeants et membres et de la saisie de leurs fonds en vertu des décrets-lois sur l’état d’urgence. Le comité tripartite avait prié instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que la dissolution des syndicats en vertu du décret-loi no 667 fasse l’objet d’un réexamen dans le cadre des procédures judiciaires ordinaires, ce qui devrait également permettre à ces syndicats d’être pleinement représentés pour la défense de leur cause. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle le décret-loi no 667 qui a dissous Aksiyon-İş a été approuvé par la Grande Assemblée nationale, l’organe législatif, et qu’il ne peut pas être annulé par une décision d’un tribunal administratif. Selon le gouvernement, la commission d’enquête sur les mesures d’état d’urgence était l’instance appropriée à laquelle le plaignant devait s’adresser. Ce n’est qu’après une décision négative de la commission, qui est une décision administrative, que l’affaire peut être portée devant un tribunal administratif. Le gouvernement indique qu’Aksiyon-İş n’a pas choisi d’épuiser les voies de recours internes. La commission note avec regret que le gouvernement semble indiquer qu’il n’y aura pas de recours judiciaire pour les syndicats dissous qui n’ont pas saisi la commission d’enquête. La commission note également l’indication du gouvernement selon laquelle 4 confédérations, 19 fédérations et 19 syndicats ont été dissous après que les tribunaux ont estimé qu’ils étaient affiliés à des organisations terroristes. La commission rappelle une nouvelle fois que la dissolution et la suspension des organisations syndicales constituent des formes extrêmes d’intervention des autorités dans les activités des organisations et devraient donc être entourées de toutes les garanties nécessaires. Celles-ci ne peuvent être assurées que par une procédure judiciaire normale, qui devrait par ailleurs avoir un effet suspensif (voir Étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentalesparagr. 162 Par conséquent, la commission prie à nouveau instamment le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour se conformer à la recommandation du comité tripartite concernant tous les syndicats dissous en vertu du décret-loi no 667 dont les cas n’ont pas encore été examinés par un organe judiciaire et de fournir des informations sur les mesures prises à cet égard. La commission prie en outre le gouvernement de fournir des informations sur tous les cas de dissolution de syndicats qui ont été confirmés par les tribunaux et de fournir des copies des décisions.

La commission soulève d’autres questions dans une demande adressée directement au gouvernement.