Observation (CEACR) - adoptée 2023, publiée 112ème session CIT (2024)

Convention (n° 122) sur la politique de l'emploi, 1964 - Japon (Ratification: 1986)

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La commission prend note des observations formulées par la Confédération japonaise des syndicats (JTUC-RENGO) et de celles formulées par l’Organisation internationale des employeurs (OIE), jointes au rapport soumis par le gouvernement en 2023. La commission prend également note des observations formulées par le syndicat solidaire Suginami, Apaken Kobe (Syndicat des travailleurs non réguliers occasionnels/temporaires/à temps partiel), Syndicat solidaire des travailleurs – section d’Itabashi, Syndicat Rakuda (Syndicat indépendant des agents de la municipalité de Kyoto), reçues en septembre 2022 et des commentaires formulés à ce sujet par le gouvernement à partir de novembre 2022.

Articles 1 et 2 de la convention. Tendances de l’emploi et mesures actives du marché du travail. La commission note qu’en réponse à ses observations précédentes, le gouvernement donne un aperçu des diverses mesures et initiatives en faveur de l’emploi entreprises dans différents secteurs, notamment pour ce qui est du renforcement des qualifications, de l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée, du soutien à des groupes spécifiques tels que les femmes, les jeunes, les personnes âgées et les personnes en situation de handicap, ainsi que de l’intégration des ressources humaines étrangères. Le gouvernement souligne la nécessité d’une collaboration entre les secteurs public et privé pour améliorer la productivité du travail, les qualifications des travailleurs et la participation sociale. Plus particulièrement, le rapport indique que la stratégie de revitalisation du Japon a été remplacée par le «Grand projet et Plan d’action pour une nouvelle forme de capitalisme», approuvé le 7 juin 2022 par le cabinet. Le nouveau plan met l’accent sur le renforcement de l’investissement dans le capital humain, reconnaissant l’importance des personnes dans le contexte de changements majeurs comme la transition numérique et la transformation énergétique. Un ensemble de mesures d’un montant de 400 milliards de yens sur trois ans sera mis en œuvre à l’appui du renforcement des qualifications, du réemploi et de la progression des travailleurs, y compris des travailleurs non réguliers. Des initiatives découlant de la «Vision à long terme pour surmonter le déclin démographique et dynamiser l’économie locale au Japon» sont actuellement mises en œuvre pour encourager la participation active des femmes, des jeunes, des personnes âgées et des personnes en situation de handicap à la vie de la société. Les mesures en faveur des femmes comportent des plans d’action obligatoires, la divulgation d’informations, la certification d’excellence pour les employeurs et le soutien à l’équilibre entre la vie professionnelle et la vie privée, ainsi que l’octroi de subventions aux employeurs de PME. Le gouvernement indique en outre que les initiatives en faveur de l’emploi des jeunes se poursuivent dans le cadre de la loi sur la promotion de l’emploi des jeunes et que l’appui aux personnes âgées est apporté sous forme de guichets d’aide à la participation tout au long de la vie, des centres de ressources humaines «Silver» et le projet d’amélioration de l’environnement grâce à la participation de la communauté tout au long de la vie aux fins du développement. En outre, le «principe de base des politiques de l’emploi» met l’accent sur la réforme des modes de travail et souligne l’importance que revêt la création d’un environnement propice à l’acceptation de ressources humaines étrangères. À cet égard, les «principes directeurs pour la gestion de l’emploi de ressortissants étrangers» guident les bureaux du travail et «Hello Work» dans l’organisation de séminaires destinés aux employeurs qui recrutent des ressortissants étrangers, dans le but d’améliorer la gestion de l’emploi. Le gouvernement mentionne également l’existence de procédures qui visent à déterminer et à réviser les mesures en faveur de l’emploi, y compris les modifications de la législation du travail, et qui prévoient l’ouverture d’enquêtes et l’établissement de rapports par le Conseil de la politique de l’emploi, dont la composition est tripartite (secteur public, syndicats et direction). Se référant aux commentaires qu’il formule également à l’égard des groupes professionnels mentionnés ci-dessus, la commission prend bonne note de ces informations etprie le gouvernement de fournir des informations détaillées et actualisées sur l’impact de ces mesures sur la situation de l’emploi dans le pays. Elle prie également le gouvernement de continuer de fournir des informations détaillées et actualisées, notamment des statistiques sur les tendances de l’emploi, ventilées par âge, sexe et secteur économique, ainsi que des données sur la productivité du travail et la part du revenu disponible des catégories de la population les plus pauvres. La commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations détaillées et actualisées sur les procédures de décision et d’examen des mesures en faveur de l’emploi mises en œuvre dans le cadre d’une politique économique et sociale globale.

Emploi des femmes. Faisant suite à ses commentaires précédents concernant l’emploi des femmes, la commission prend note des informations fournies par le gouvernement dans son rapport en ce qui concerne: i) la révision de la loi visant à promouvoir la participation des femmes à l’activité économique et leur carrière professionnelle, afin de demander aux employeurs comptant plus de 100 travailleurs réguliers de faire le point de la situation et d’analyser les questions liées à la participation active des femmes dans leur entreprise; et de leur demander également d’élaborer un plan d’action comprenant des objectifs chiffrés pour promouvoir la participation des femmes; ii) la révision de la loi sur le congé pour la garde d’enfants et pour les obligations familiales, afin d’établir un cadre flexible pour que les hommes puissent prendre congé pour s’occuper d’un enfant et de demander aux employeurs de créer un environnement de travail qui facilite cette prise de congé; et iii) la sensibilisation à la législation du travail grâce à l’élaboration de supports pédagogiques sous forme de bandes dessinées sur la législation du travail, qui sont distribués dans les écoles et les universités; le gouvernement dépêche également des fonctionnaires du Bureau du travail dans les établissements scolaires pour donner des conférences sur les lois et règlements relatifs au monde du travail; iv) la fourniture de conseils sur les systèmes de suivi de carrière – le gouvernement fait référence aux directives sur les considérations importantes que doivent prendre en compte les employeurs et qui fournissent des exemples de cas qui entrent immédiatement en contradiction avec la loi garantissant l’égalité de chances et de traitement entre femmes et hommes en matière d’emploi, ainsi que des exemples de questions qui devraient être prises en compte pour un fonctionnement plus approprié et plus harmonieux de ces systèmes; et v) le contrôle de l’application de la loi – des mesures strictes sont prises à l’encontre des employeurs qui utilisent des systèmes de suivi de carrière pour une gestion de l’emploi de facto fondée sur la ségrégation de genre. Selon le rapport, ces mesures ont permis de réaliser certains progrès dans la promotion de l’égalité de genre sur le lieu de travail. Le taux d’emploi des femmes est passé de 51,3 pour cent en 2018 à 53 pour cent en 2022. Toutefois, il reste encore beaucoup à faire; ainsi, le pourcentage de femmes occupant des postes de direction est encore relativement faible. Le gouvernement indique qu’il s’engage à continuer de prendre des mesures pour promouvoir l’égalité de genre sur le lieu de travail.

La commission note que, conformément aux observations formulées par la JTUC-RENGO, si 53,4 pour cent des femmes employées exercent une forme de travail non régulier, ce n’est le cas que de 22,2 pour cent des hommes employés, soit moins de la moitié du taux des femmes pour la même catégorie. L’évaluation de la participation active des femmes ne doit pas se fonder uniquement sur l’augmentation du nombre d’emplois, mais également sur la qualité de leur emploi. Le mauvais classement du Japon (125e sur 146 nations) en ce qui concerne l’indice des inégalités de genre (GGI) est dû à la prise tardive de mesures politiques et économiques visant à remédier à ces inégalités. La politique prioritaire du gouvernement (2023) pour la participation active des femmes et l’égalité de genre vise un ratio de 30 pour cent de femmes dans les entreprises de premier plan cotées en bourse d’ici 2030. Cela étant, des problèmes urgents persistent, en particulier pour les femmes qui exercent un travail non régulier. La répartition des rôles entre hommes et femmes, profondément ancrée, contribue à ce que de nombreuses femmes occupent des emplois non réguliers, au fait que les hommes participent peu aux tâches ménagères et à l’éducation des enfants, ce qui exacerbe le problème. La JTUC-RENGO juge insuffisants les efforts mis en œuvre pour diffuser des informations dans le cadre de la loi sur la promotion de la participation des femmes à la vie active, soulignant la nécessité d’une analyse approfondie et de mesures correctives. Malgré la révision en 2023 de la loi sur les congés pour la garde d’enfants et pour les obligations familiales, le taux des congés parentaux pris par les hommes reste faible, d’où la nécessité pour le gouvernement d’inciter et de promouvoir une culture qui valorise l’équilibre entre la vie professionnelle et la vie privée pendant la période d’éducation des enfants. Tout en reconnaissant les mesures prises par le gouvernement contre la discrimination fondée sur le genre dans le système de suivi de carrière, la JTUC-RENGO réclame davantage de mesures pour que les employeurs se conforment à la loi, ainsi que l’ouverture d’enquêtes pour vérifier l’existence d’une éventuelle utilisation déguisée de divers systèmes de travailleurs réguliers visant à contourner la loi sur l’égalité des chances en matière d’emploi.

Compte tenu des informations ci-dessus, la commission estime que, dans le contexte d’un marché du travail affecté par la diminution et le vieillissement de la population, l’augmentation de l’emploi des femmes par la réduction des facteurs de désincitation au travail dans les systèmes fiscal et de sécurité sociale, par le développement des services de garde d’enfants et par la suppression du dualisme existant sur le marché du travail, aurait des effets positifs sur l’emploi et contribuerait également à réduire les inégalités de revenus et à stimuler la productivité en encourageant éventuellement aussi la formation en entreprise. La commission prie donc le gouvernement de continuer de fournir des informations détaillées et actualisées, y compris des données statistiques ventilées par sexe, âge et type de contrat de travail, sur toutes les mesures prises ou envisagées pour promouvoir l’accès des femmes à des emplois décents et durables, y compris à des postes de direction et de décision, et prévenir la discrimination fondée sur le genre. Compte tenu des observations formulées par la JTUCRENGO, la commission prie le gouvernement de continuer de fournir des informations sur les mesures visant à promouvoir un partage équitable des responsabilités familiales qui permettent aux femmes et aux hommes d’exercer leur droit de mieux concilier leurs responsabilités professionnelles et familiales et de garantir l’égalité de chances et de traitement au travail tant du point de vue du genre que de celui des responsabilités familiales. Elle prie également le gouvernement de continuer de fournir des informations sur les restrictions liées au système de suivi de carrière fondé sur le genre afin que les femmes et les hommes jouissent de la liberté de choix en matière d’emploi et de profession, comme le prévoit l’article 1, paragraphe 2 c), de la convention.

Travailleurs âgés. En réponse aux demandes précédentes de la commission, le gouvernement présente des initiatives visant à relever les défis et à saisir les opportunités liées à l’allongement de l’espérance de vie, dans le but de mettre en place une société active tout au long de la vie, dans laquelle les personnes âgées désireuses de travailler peuvent continuer de le faire quel que soit leur âge. Parmi les mesures on peut citer les actions visant à garantir un emploi stable, telles que la loi sur la stabilisation de l’emploi des personnes âgées, qui requiert des entreprises qu’elles garantissent l’emploi jusqu’à l’âge de 65 ans et accorde des subventions à celles qui prolongent l’emploi des travailleurs âgés de 66 ans ou plus. Conscient de la diversité des besoins, le gouvernement encourage, de manière non contraignante, les entreprises à adopter des mesures permettant de travailler jusqu’à 70 ans. En juin 2022, la quasi-totalité des entreprises de 21 salariés ou plus avaient mis en place de telles mesures. Le gouvernement prévoit un accompagnement continu pour les petites entreprises. Les mesures de soutien au réemploi comprennent notamment l’augmentation du nombre de guichets d’aide à la participation tout au long de la vie, un projet d’agence pour la carrière des retraités et des subventions pour les entreprises qui embauchent des travailleurs d’âge moyen et des travailleurs âgés. Des perspectives d’emploi local variées sont encouragées par le biais du projet d’amélioration de l’environnement grâce à la participation de la communauté tout au long de la vie aux fins du développement et des centres de ressources humaines «Silver». La commission prend bonne note des mesures susmentionnées et tient à souligner que la promotion de la participation des travailleurs âgés à la vie active est de la plus haute importance et qu’elle requiert une stratégie à multiples facettes qui permette de relever les défis démographiques, d’améliorer la productivité économique, d’assurer la viabilité des systèmes de sécurité sociale et de favoriser le bien-être des individus et de la société dans son ensemble. La commission prie le gouvernement de continuer de fournir des informations détaillées et actualisées sur l’impact des mesures prises pour promouvoir l’emploi productif des travailleurs âgés, en indiquant en particulier: i) les évaluations de la manière dont la participation des travailleurs âgés à la vie économique peut contribuer à une croissance économique soutenue et de l’impact du maintien de l’emploi des travailleurs âgés sur l’entrée des femmes et des jeunes sur le marché du travail; ii) comment les mesures prises pour promouvoir le taux d’activité des travailleurs âgés ont contribué à relever les défis et les déséquilibres démographiques et à atténuer l’impact économique de la contraction de la main-d’œuvre; iii) les effets attendus du maintien en activité des travailleurs âgés sur la productivité économique globale et la viabilité de la sécurité sociale, en tenant compte du fait que le Japon assume des obligations au titre de la partie V de la convention (no 102) concernant la sécurité sociale (norme minimum), 1952; iv) si le fait d’encourager le maintien de l’emploi s’accompagne d’une quelconque manière d’une réduction des possibilités de retraite ou des mesures d’incitation pour les travailleurs âgés; et v) si et comment le maintien en activité des travailleurs âgés a permis de remédier aux pénuries de main-d’œuvre qualifiée et de maintenir la compétitivité de certaines industries, mais aussi de contribuer au transfert de connaissances vers les jeunes générations et au vieillissement actif, en favorisant le sentiment d’utilité et le lien social, réduisant ainsi le risque d’isolement social.

Article 3. Consultations. En réponse aux commentaires précédents de la commission, le gouvernement réitère que les questions importantes relatives à la promulgation, à la révision et à l’application des lois et règlements sur les politiques de l’emploi sont examinées au sein du Conseil de la politique de l’emploi. Ce conseil, qui fonctionne selon le principe du tripartisme avec des représentants de l’intérêt public, des travailleurs et des employeurs, fait office de forum de discussions. Parallèlement, le gouvernement a mené des consultations avec les représentants des employeurs et des travailleurs concernés par les politiques de l’emploi. Les discussions qui ont lieu et les avis soumis lors des conseils correspondants sont pris en compte lors de l’élaboration et de la planification des politiques de l’emploi. Depuis juin 2016, le Conseil de la politique de l’emploi s’est réuni environ 850 fois (y compris les sous-comités et les groupes de travail) pour passer en revue la loi sur la sécurité de l’emploi et la loi sur la promotion du développement des aptitudes professionnelles. En ce qui concerne la manière dont les représentants des personnes touchées par les mesures concernées sont consultés, le gouvernement prend l’exemple de la façon dont sont élaborées les politiques de l’emploi tenant compte des besoins des personnes en situation de handicap, en indiquant que les participants tripartites, ainsi que les représentants des personnes en situation de handicap, expriment largement leurs opinions au sein du sous-comité pour l’emploi des personnes en situation de handicap, qui relève de la compétence du Conseil de la politique de l’emploi. Dans ses observations jointes au rapport du gouvernement en 2023, la JTUC-RENGO, se référant au «Grand projet et Plan d’action pour une nouvelle forme de capitalisme», estime qu’il est important que les questions relatives à l’emploi et au travail, qui sont d’une grande importance, fassent l’objet d’examens approfondis au sein du Conseil de la politique de l’emploi, qui fonctionne selon le principe du tripartisme, associant le gouvernement, les travailleurs et les employeurs, et que les résultats de ces examens soient intégrés dans les politiques gouvernementales. La transposition de ces débats en politiques et mesures concrètes est à venir, et il est donc impératif que ces décisions soient prises à l’issue de délibérations approfondies. À cet égard, il est essentiel de prendre en compte, au sein du Conseil de la politique de l’emploi, les points de vue des travailleurs et des employeurs, qui ont une connaissance approfondie de la dynamique du lieu de travail. La commission prie le gouvernement de continuer de fournir des informations sur les activités du Conseil tripartite de la politique de l’emploi en ce qui concerne l’élaboration, la mise en œuvre et l’examen des mesures et programmes de la politique de l’emploi, et la manière dont ils sont coordonnés avec d’autres politiques économiques et sociales.

En outre, la commission note également que dans leurs observations de septembre 2022, le syndicat solidaire Suginami, Apaken Kobe (Syndicat des travailleurs non réguliers occasionnels/temporaires/à temps partiel), le Syndicat solidaire des travailleurs – section d’Itabashi, et le Syndicat Rakuda (Syndicat indépendant des agents de la municipalité de Kyoto), font référence à de graves problèmes découlant de la révision de 2017 de la loi sur l’administration publique locale. Les syndicats affirment que le principe de la consultation tripartite pour la révision des lois sur le travail, en particulier pour la loi sur la fonction publique, a été négligé, ce qui va à l’encontre du processus observé pour la révision des lois générales sur le travail. Les syndicats affirment que cette situation va à l’encontre de l’objectif de l’article 3 de la convention. Cette révision n’a pas seulement eu un impact sur les droits fondamentaux au travail, mais aussi sur la politique de l’emploi dans la fonction publique en créant une nouvelle catégorie de fonctionnaires dont les contrats sont renouvelables pour une durée maximale d’un an. Cette catégorie constitue désormais 30 pour cent des effectifs des administrations locales, dont 76,6 pour cent sont des femmes. Selon les syndicats, l’une des principales préoccupations concerne le renouvellement annuel de ces contrats, qui donne lieu à des évaluations arbitraires du personnel et à des licenciements pour des motifs tels que la maternité, la garde d’enfants, la maladie, les activités syndicales ou le fait d’avoir fait part de ses préoccupations à l’administration. Dans sa réponse à ces observations, le gouvernement considère que celles-ci sont inexactes sur le plan factuel et indique que la loi sur l’administration publique locale n’établit pas le principe de l’emploi à vie et que la mise en place du système de fonctionnaires non permanents a pour but de favoriser la nomination et le traitement du personnel temporaire et à temps partiel. Le personnel non permanent nommé pour un exercice fiscal peut être à nouveau nommé à un poste avec la même fonction au terme de son mandat, ce qui correspond à une nouvelle nomination à un poste différent sans prolongation du mandat ni garantie de reconduction au même poste. Enfin, le gouvernement souligne que la mise en place du système de personnel non permanent visait à favoriser la nomination et le traitement du personnel temporaire et à temps partiel. En outre, avant d’adopter cette réforme, le gouvernement a organisé un groupe d’étude composé d’experts, de représentants de la Confédération japonaise des syndicats (RENGO), de la Fédération japonaise des entreprises (KEIDANREN) et des administrations locales. Le groupe d’étude a organisé des entretiens avec les représentants des travailleurs et des employeurs afin de débattre de la meilleure façon de nommer le personnel non-permanent. La commission prend note de ces informations et prie le gouvernement d’indiquer si, après plus de cinq ans de mise en œuvre de ce nouveau système, il est prévu de procéder à une évaluation en vue d’identifier les insuffisances potentielles et d’améliorer la politique de l’emploi dans le secteur public, en consultation avec les partenaires sociaux, et toutes les autres parties intéressées, conformément aux articles 2 et 3 de la convention, qui requièrent que les mesures prises pour atteindre les objectifs de la convention soient régulièrement revues et que les représentants des milieux intéressés soient consultés afin qu’il soit pleinement tenu compte de leur expérience et de leur opinion, qu’ils collaborent entièrement à l’élaboration de ces politiques et qu’ils aient à recueillir des appuis en faveur de ces dernières.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.