Observation (CEACR) - adoptée 2023, publiée 112ème session CIT (2024)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Ethiopie (Ratification: 1963)

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La commission prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI) reçues le 1 septembre 2021, ainsi que de celles de l’Internationale de l’éducation (IE) reçues le 31 août 2023, concernant les questions examinées dans le présent commentaire.

Suivi des conclusions de la Commission de l ’ application des normes (Conférence internationale du Travail, 109 e session, juin 2021)

La commission prend note de la discussion qui a eu lieu au sein de la Commission de l’application des normes de la Conférence (la «Commission de la Conférence») concernant l’application de la convention et examine ci-après la suite donnée à ses conclusions.

Articles 2 et 5 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations et de s’y affilier. Droit de constituer des fédérations et des confédérations et de s’y affilier. La Commission de la Conférence avait demandé au gouvernement de modifier l’article 3 de la Proclamation sur le travail no 1156/2019 (LP) afin de reconnaître et de garantir le droit d’organisation aux catégories de travailleurs exclues de son champ d’application. La commission rappelle que l’article 3(2) de la LP exclut de son champ d’application les catégories ci-après de relations professionnelles ou de travailleurs des secteurs public et privé: a) les contrats aux fins d’éducation, de soins ou de réadaptation; b) les contrats aux fins d’éducation ou de formation autres que les apprentis; c) les employés de direction; d) les contrats de service à la personne (domestique), et e) les employés de l’administration publique, les magistrats, les procureurs et toute autre personne dont l’emploi est régi par des lois spéciales. En ce qui concerne les travailleurs domestiques, la commission note que l’article 3(3)(c) de la LP prévoit que le Conseil des ministres publie un règlement régissant leurs conditions de travail. La commission note en outre que certains groupes exclus, tels que les enseignants, ont formé des «associations professionnelles» régies par la Proclamation sur les organisations de la société civile no 1113/2019 (CSOP), mais que, selon la CSI et l’IE, ces organisations ne peuvent pas s’affilier à des fédérations et à des confédérations. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle tout sera mis en œuvre pour résoudre le problème en menant une discussion reposant sur des études avec les parties prenantes, en utilisant la plateforme nouvellement créée, au sujet de l’inclusion du droit de constituer des organisations et de s’y affilier dans les lois spéciales régissant les conditions de travail des travailleurs exclus. La commission note avec préoccupation que quatre ans après son précédent examen de l’application de la convention en Éthiopie et deux ans après la discussion au sein de la Commission de la Conférence, aucune mesure concrète n’a été prise pour reconnaître et garantir le droit des travailleurs et des employeurs exclus de constituer des organisations et de s’y affilier. Rappelant que la seule exception possible à l’application de la convention concerne les membres de la police et des forces armées, la commission prie instamment le gouvernement soit de modifier l’article 3 de la LP, soit d’adopter des dispositions légales adéquates pour reconnaître et garantir les droits consacrés par la convention aux catégories de travailleurs et d’employeurs exclues. La commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées sur les mesures prises à cet égard.

Fonctionnaires. La Commission de la Conférence avait prié le gouvernement de fournir des informations sur l’état d’avancement de la réforme en cours de la fonction publique en ce qui concerne l’octroi du droit d’organisation à l’ensemble des fonctionnaires. La commission avait précédemment noté que le gouvernement avait affirmé à plusieurs reprises qu’il était prêt à se pencher sur la question et que, en pleine consultation avec les partenaires sociaux, il prendrait toutes les mesures nécessaires pour accorder aux fonctionnaires et aux agents de l’administration publique le droit de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier. La commission note avec préoccupation que le gouvernement ne fait état d’aucun progrès à cet égard, mais indique seulement que les fonctionnaires peuvent former des «associations professionnelles» et que le gouvernement est encore en train d’étudier et d’examiner des mesures visant à leur garantir le droit de s’organiser. La commission note en outre que les «organisations professionnelles» constituées en vertu de la CSOP ne semblent pas jouir de certains droits importants propres aux organisations d’employeurs et de travailleurs, tels que le droit de représenter leurs membres dans les relations de travail et de constituer des fédérations et des confédérations ou de s’y affilier, alors que ces droits sont uniquement définis dans le cadre de la LP. La commission ne peut donc que prier instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, en pleine consultation avec les organisations représentant les personnels concernés, pour reconnaître et garantir le droit d’organisation de tous les fonctionnaires, y compris les agents de l’administration publique, les enseignants des écoles publiques, le personnel soignant, les magistrats, les procureurs et les cadres, et de fournir des informations sur tout progrès accompli à cet égard.

Enseignants. La Commission de la Conférence avait demandé au gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires, en droit et dans la pratique, pour que les syndicats d’enseignants soient enregistrés et reconnus en tant que tels et puissent s’affilier à d’autres organisations syndicales. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle la Haute Cour nationale a décidé qu’en raison de l’existence d’une association professionnelle précédemment enregistrée sous le nom d’Association nationale des enseignants (NTA), aucune autre association ne pouvait être enregistrée sous ce nom. La commission note également que le gouvernement a indiqué à la Commission de la Conférence que l’Association des enseignants éthiopiens (ETA), affiliée à l’IE et comptant plus de 600 000 membres, est enregistrée depuis 1949 et œuvre à la promotion des droits et des intérêts des enseignants. La commission note que, selon l’IE, l’ETA n’est pas en mesure de devenir membre de la Confédération des syndicats éthiopiens en raison de l’exclusion des travailleurs occupés dans les secteurs de l’éducation et de la formation du champ d’application de la LP. Elle prend également note de l’indication de la CSI selon laquelle, alors que la demande d’enregistrement de la NTA semble avoir échoué, l’ETA n’est reconnue qu’en tant qu’organisation professionnelle, alors qu’elle demande depuis longtemps à être reconnue en tant que syndicat afin de pouvoir représenter pleinement ses associés dans les négociations collectives et de s’affilier à une confédération syndicale; toutefois, en l’absence de réformes législatives, une telle reconnaissance reste impossible. La commission rappelle qu’en mai 2013, dans le cadre de la déclaration conjointe sur la visite de travail de la mission de l’OIT, le gouvernement s’était engagé à enregistrer la NTA en vertu de la Proclamation sur les organismes caritatifs et les sociétés (la loi qui a précédé la CSOP). La commission note avec regret qu’en dépit de cet engagement formel de longue date du gouvernement, la NTA n’est pas parvenue à se faire enregistrer. La commission note que les questions juridiques soulevées concernant la pleine reconnaissance et la garantie du droit syndical des enseignants éthiopiens sont dues: i) à l’exclusion des enseignants des secteurs privé et public du champ d’application de la LP et, ii) à l’insuffisance des garanties accordées aux associations d’enseignants régies par la CSOP, qui ne permettent pas à l’ETA de s’affilier à une confédération ou de représenter ses membres dans le cadre de négociations collectives. Par conséquent, la commission prie instamment le gouvernement de revoir la législation, en pleine consultation avec les partenaires sociaux, en vue de reconnaître et de garantir pleinement les droits des enseignants des secteurs privé et public en vertu de la convention. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur toute mesure prise à cet égard.

Articles 2 et 7. Droit de constituer des organisations sans autorisation préalable, conditions de reconnaissance de la personnalité juridique. La Commission de la Conférence avait demandé au gouvernement de revoir l’article 59.1(b) de la CSOP afin de s’assurer que les motifs de refus d’enregistrement d’un syndicat ne soient pas de portée excessivement large. La commission note que l’article 59.1(b) prévoit que l’Agence des organisations de la société civile (ACSO) a l’obligation de refuser d’enregistrer une organisation lorsqu’elle estime que le but de l’organisation ou les activités décrites dans ses règles sont contraires à la loi ou à la morale publique. La commission note avec regret que le gouvernement ne fournit aucune information à cet égard, alors que, dans sa communication écrite à la Commission de la Conférence, il avait indiqué que cette disposition visait principalement à prévenir les actes répréhensibles commis par des organisations de la société civile et des organisations non gouvernementales (ONG). La commission note en outre qu’en vertu de l’article 61 de la CSOP, l’acquisition de la personnalité juridique dépend de l’enregistrement. La commission rappelle de nouveau que l’enregistrement devrait être une simple formalité et ne devrait pas subordonner la constitution d’organisations à l’obtention d’une autorisation préalable, et que le «motif de moralité publique» constitue un motif trop large et trop vague de refus d’enregistrement et d’acquisition de la personnalité juridique, conférant aux autorités un pouvoir discrétionnaire excessivement étendu qui leur permet de bloquer l’enregistrement et l’acquisition de la personnalité juridique de certaines organisations. Par conséquent, la commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour réviser l’article 59.1(b) de la CSOP en vue de supprimer l’expression «contraire à la morale publique» comme motif de refus d’enregistrement d’une organisation et de fournir des informations sur les mesures prises à cet égard.

Article 3 de la convention. Droit des organisations de travailleurs d’organiser leurs activités et de formuler leur programme d’action. Services essentiels. Dans ses commentaires précédents, la commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour supprimer les services de transport aérien et de métro léger de la liste des services essentiels. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle, à l’heure actuelle, le métro léger constitue le principal moyen de transport pour un grand nombre de citadins et sera supprimé de la liste des services essentiels lorsque d’autres possibilités de transport public commenceront à être largement utilisées. La commission rappelle que ces services ne constituent pas des services essentiels au sens strict du terme, c’est-à-dire des services dont l’interruption mettrait en danger, dans l’ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé des personnes. La commission prie donc de nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que les services de transport aérien et de métro léger soient supprimés de la liste des services essentiels figurant à l’article 137.2(a) et (d) de la LP et rappelle qu’il pourrait envisager comme mesure de remplacement la mise en place d’un système de service minimum dans ces services d’utilité publique. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées à cet égard.

Quorum requis pour un scrutin de grève. La commission note que l’article 159.3 de la LP prévoit que la décision de lancer une action de grève doit être appuyée par une majorité simple des travailleurs concernés lors d’une réunion à laquelle participent au moins les deux tiers des membres du syndicat. La commission rappelle qu’elle avait prié le gouvernement de réviser la législation, en vue de réduire le quorum des deux tiers requis pour le scrutin de grève, qui risque d’entraver indûment la possibilité de déclencher une grève. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle le droit de grève ne serait pas effectif en l’absence du soutien de la majorité des travailleurs. Rappelant que la grève est un moyen essentiel dont disposent les travailleurs et leurs organisations pour protéger leurs intérêts, la commission considère que, lorsque la loi exige un vote des travailleurs avant qu’une grève puisse être organisée, il ne devrait être tenu compte que des votes exprimés et le quorum et la majorité requis devraient être fixés à un niveau raisonnable. Réunir un quorum des deux-tiers des membres syndicaux peut se révéler difficile et de ce fait indûment entraver le droit de grève dans la pratique. Par conséquent, la commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 159.3 de la LP et de fournir des informations sur les mesures prises à cet égard.

Article 4. Dissolution et suspension d’organisations par voie administrative. La Commission de la Conférence avait demandé au gouvernement de s’assurer que l’appel des membres fondateurs ou directeurs contre la dissolution de leur organisation par décision administrative ait un effet suspensif. La commission note que l’article 77.4 de la CSOP donne au directeur général de l’Agence des organisations de la société civile le pouvoir d’ordonner la suspension des activités d’une organisation pendant une durée maximale de trois mois, lorsqu’il apparaît, après enquête, qu’une violation grave de la loi en relation avec ces activités a été commise. L’article 77.5 prévoit un droit de recours de l’organisation devant le conseil d’administration de l’Agence, puis devant la Haute Cour fédérale. Le pouvoir du directeur général de suspendre les activités de l’organisation est également prévu à l’article 78.4, dans le cas où une organisation ne modifie pas ou ne rectifie pas ses pratiques après avoir reçu un avertissement ferme. Dans ce cas, la décision de suspension peut entraîner la dissolution de l’organisation, à moins qu’elle n’ait été levée par le conseil d’administration de l’Agence ou par une décision de justice. L’article 78.5 de la CSOP prévoit un droit de recours des membres fondateurs ou dirigeants de l’organisation dissoute par décision du conseil d’administration auprès de la Haute Cour fédérale. La commission note avec regret que le gouvernement ne fournit aucune information concernant l’effet suspensif des recours et rappelle que la dissolution et la suspension des organisations syndicales constituent des formes extrêmes d’intervention des autorités dans les activités des organisations et devraient donc être entourées de toutes les garanties nécessaires. Celles-ci ne peuvent être assurées que par une procédure judiciaire normale, qui devrait par ailleurs avoir un effet suspensif (voir Étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, paragr. 162). Par conséquent, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la CSOP de manière à ce que le recours contre de telles décisions administratives ait un effet suspensif. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises à cet égard.

La commission rappelle au gouvernement qu’il peut se prévaloir de l’assistance technique du BIT concernant les questions soulevées dans le présent commentaire.

[ Le gouvernement est prié de répondre de manière complète aux présents commentaires en 2024. ]