Observation (CEACR) - adoptée 2023, publiée 112ème session CIT (2024)

Convention (n° 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949 - Guatemala (Ratification: 1952)

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La commission prend note des observations du Comité de coordination des associations de l’agriculture, du commerce, de l’industrie et de la finance (CACIF), reçues le 1er septembre 2023, qui portent sur les sujets examinés dans le présent commentaire. La commission note également que les observations sur l’application de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, formulées par la Confédération syndicale internationale (CSI), d’une part, et par le Mouvement syndical et populaire autonome du Guatemala et les Syndicats globaux du Guatemala, d’autre part, reçues respectivement les 27 et 29 septembre 2023, contiennent des éléments relatifs à l’application de la convention no 98 examinée dans le présent commentaire. La commission note que les observations du Mouvement syndical et populaire autonome du Guatemala et des Syndicats globaux du Guatemala contiennent en outre de nombreuses allégations de discrimination antisyndicale et d’entraves à la négociation collective dans les secteurs privé et public. Tout en prenant note des réponses du gouvernement à ces observations, la commission prie le gouvernement de continuer à suivre spécifiquement chacun des cas signalés par les organisations syndicales afin d’assurer l’application des garanties prévues par la convention.

La commission note que, depuis son dernier examen de l’application de la convention par le Guatemala, le Conseil d’administration a continué à suivre la mise en œuvre du programme de coopération technique du BIT «Renforcement de la Commission nationale tripartite des relations professionnelles et de la liberté syndicale au Guatemala aux fins de l’application effective des normes internationales du travail» (documents GB/346/INS/10 et GB/349/INS/10(Rev.1)). La commission observe que le Conseil d’administration a pris note en particulier de la mission conjointe de l’OIT, de l’Organisation internationale des employeurs (OIE) et de la CSI qui s’est rendue en septembre 2022 au Guatemala pour assurer le suivi de la coopération technique du BIT aux fins de la mise en œuvre de la feuille de route sur la liberté syndicale que le gouvernement a approuvée en 2013. La commission note que la mission et les membres de la Commission nationale tripartite des relations professionnelles et de la liberté syndicale (CNTRLLS) ont identifié ensemble un certain nombre d’actions prioritaires, dont plusieurs sont liées à l’application de la présente convention.

Présentation d ’ une pla i nte en vertu de l ’ article 26 de la Constitution de l ’ OIT

La commission note qu’à sa 349e session le Conseil d’administration a déclaré recevable une plainte qu’ont déposée plusieurs délégués en vertu de l’article 26 de la Constitution de l’OIT pour non-respect par le Guatemala des conventions nos 87 et 98. Le Conseil d’administration examinera quant au fond cette plainte à sa session de juin 2024 (GB/349/INS/19.2).

Article 1 de la convention. Protection contre la discrimination antisyndicale. Action de l’inspection du travail. Dans ses commentaires précédents, la commission avait examiné les effets, pour la protection contre la discrimination antisyndicale, de la mise en œuvre du décret législatif no 7/2017 qui a restitué à l’inspection du travail sa capacité d’imposer des sanctions. La commission note que, selon le gouvernement, l’Inspection générale du travail (IGT) applique une procédure spécifique d’enquête sur la liberté syndicale et la négociation collective qui contient plusieurs recommandations méthodologiques et techniques. Le gouvernement ajoute que, du 1er janvier 2021 au 16 août 2023, l’IGT: i) a traité 211 dossiers relatifs à des organisations syndicales et à la négociation collective; et ii) a constaté 36 infractions à la législation sur la liberté syndicale et imposé autant de sanctions pour un montant total de 1 021 532,73 quetzales (environ 132 800 dollars É.-U.). Le gouvernement indique aussi que, conformément à la législation en vigueur, ces sanctions peuvent faire l’objet de recours administratifs et contentieux-administratifs. La commission note également que, selon le gouvernement, à la demande du secteur des travailleurs, l’IGT a mis en place 80 instances de dialogue pour résoudre des conflits collectifs, et que des solutions satisfaisantes ont été trouvées pour le secteur des travailleurs, telles que la réintégration de travailleurs licenciés ou le paiement d’arriérés de salaires dans 19 cas. La commission prend dûment note de ces informations. Tout en notant la persistance de nombreuses allégations,de la part des organisations syndicales, de discrimination antisyndicale, la commission prie le gouvernement de continuer à renforcer ses mesures pour que l’inspection du travail traite en priorité les infractions aux droits syndicaux et de négociation collective. La commission prie le gouvernement de continuer à communiquer des informations sur le nombre et le type de sanctions imposées par l’IGT dans le domaine syndical, en précisant l’état d’avancement de leur exécution, et sur le nombre de recours administratifs ou judiciaires intentés contre ces sanctions.

Procédures judiciaires efficaces. Dans ses commentaires précédents, la commission avait prié instamment le gouvernement de prendre, dans les meilleurs délais, des mesures pour éliminer les obstacles à l’application effective des décisions de réintégration rendues par la justice, et d’adopter de nouvelles règles de procédure pour veiller à ce que la justice examine très rapidement tous les cas de discrimination antisyndicale. La commission note que le gouvernement indique ce qui suit: i) un groupe de coordination a été formé en 2022, qui réunit le ministère public, le pouvoir judiciaire et le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale (MTPS), pour traiter bilatéralement les cas signalés par le secteur des travailleurs, ce secteur devant fixer une date pour commencer des réunions; ii) le 10 février 2023, le tribunal de paix collégial en matière pénale, qui siège dans la ville de Guatemala, a été institué pour connaître du délit d’inobservation de résolutions judiciaires dans les domaines du travail et de la prévoyance sociale; iii) ce tribunal est également compétent pour examiner les cas d’inobservation des décisions judiciaires de réintégration; iv) au 27 juillet 2023, le tribunal avait pris 137 résolutions; 38,34 pour cent des cas sont en cours d’instruction et, dans 38,4 pour cent des cas, une audience a été fixée pour le troisième trimestre de 2023 et/ou il a été donné suite à la procédure. La commission note que le gouvernement ajoute qu’il ne dispose pas de données spécifiques sur les procédures de réintégration pour licenciements antisyndicaux, étant donné que les litiges économiques et sociaux que les comités exécutifs des syndicats portent devant les tribunaux ne concernent pas tous des licenciements antisyndicaux. Cela étant, le gouvernement indique que, de 2020 à 2022, les autorités judiciaires ont examiné 21 actions en vue de la réintégration de dirigeants syndicaux ou de membres de syndicats qui étaient en cours de constitution, avec les résultats suivants: i) l’employeur a accepté la demande de réintégration dans un cas; ii) l’employeur ne l’a pas acceptée dans 4 cas; iii) l’action intentée n’a pas pu être menée à bien dans 12 cas; et iv) dans 4 cas la décision judiciaire n’a pas été respectée. Le gouvernement ajoute que, comme convenu par la mission conjointe de l’OIT, de la CSI et de l’OIE et par la CNTRLLS, le BIT procède actuellement à un diagnostic des difficultés d’exécution des décisions judiciaires de réintégration dans des cas de licenciements antisyndicaux. La commission note par ailleurs un certain nombre d’autres initiatives mentionnées par le gouvernement qui visent à accélérer les procédures judiciaires en matière de travail, notamment: i) la mise en place d’un système de notification électronique aux parties à la procédure; ii) la spécialisation de plusieurs tribunaux du travail et de la prévoyance sociale qui n’examinent plus les affaires familiales; et iii) la création, par la Cour suprême, de la sixième chambre du travail et de la prévoyance sociale, qui accélérera le traitement des cas qui ont fait l’objet d’un recours.

La commission prend bonne note de ces éléments et salue tout particulièrement la création du tribunal de paix collégial en matière pénale qui examinera les délits d’inobservation de résolutions dans le domaine du travail. De plus, la commission note: i) la persistance de nombreuses allégations d’absence de protection judiciaire contre la discrimination antisyndicale; ii) le fait que la mission conjointe de l’OIT, de l’OIE et de la CSI a constaté que des facteurs juridiques, institutionnels et pratiques concourent à entraver le fonctionnement efficace de la justice en ce qui concerne la discrimination antisyndicale, en général, et l’exécution des décisions de réintégration en particulier; et iii) le fait que les données fournies par le gouvernement sur un nombre limité de cas confirment qu’il est difficile de faire appliquer les décisions de réintégration. Compte tenu de ce qui précède, la commission prie le gouvernement de poursuivre et d’intensifier l’action en cours pour assurer le respect des décisions de réintégration, en tenant dûment compte des orientationscontenues dans le diagnostic que le Bureau élabore actuellement, et de fournir des statistiques sur les résultats concrets obtenus, par le nouveau tribunal, dans le sens du respect et de l’exécution des décisions de réintégration. Notant par ailleurs l’absence de progrès législatifs en ce qui concerne la procédure judiciaire dans le domaine du travail, la commission prie à nouveau instamment le gouvernement, en consultation avec les partenaires sociaux, de prendre les mesures nécessaires pour adopter de nouvelles règles de procédure afin de garantir que tous les cas de discrimination antisyndicale seront examinés très rapidement par les tribunaux, et que les décisions judiciaires correspondantes seront exécutées dans de brefs délais.

Article 4. Promotion de la négociation collective. Dans ses observations précédentes, la commission avait noté l’existence de plusieurs obstacles législatifs (notamment ceux découlant de l’article 215(c) du Code du travail qui exige un taux d’affiliation d’au moins 50 pour cent dans un secteur donné pour constituer un syndicat de branche, si bien qu’il n’y a pas de négociation collective au niveau sectoriel) et d’obstacles, dans la pratique, à l’exercice de la négociation collective. La commission avait noté aussi le très faible nombre de conventions collectives conclues et ratifiées dans le pays. La commission note que le gouvernement mentionne tout d’abord plusieurs mesures destinées à promouvoir la négociation collective, notamment: i) la campagne d’information sur la liberté syndicale et les initiatives visant à faciliter l’enregistrement des syndicats qui sont mentionnées dans les commentaires de la commission sur l’application de la convention no 87; ii) les diverses initiatives du MTPS en général et de l’IGT en particulier pour résoudre les conflits collectifs par le dialogue (notamment au moyen des instances de dialogue mentionnées dans la section du présent commentaire sur l’application de l’article 1 de la convention); et iii) les cours de formation dispensés à des juges du travail, en particulier sur la question de la négociation collective. Le gouvernement ajoute qu’il attend l’assistance technique du Bureau pour faciliter un dialogue tripartite sur la réforme de la législation relative aux syndicats de branche et à la négociation sectorielle. La commission note enfin les informations qu’a fournies le MTPS au Conseil d’administration qui indiquent que, entre 2015 et juillet 2023, le MTPS a homologué 140 conventions collectives en tout (secteurs privé et public). La commission note également que les organisations syndicales et internationales continuent de faire état des obstacles importants et persistants à l’exercice de la négociation collective dans les secteurs privé et public, en particulier à cause du processus d’homologation qu’applique le MTPS. La commission constate avec regret qu’il ressort de ce qui précède que les obstacles législatifs, qui ne permettent pas la négociation collective au niveau sectoriel, persistent et qu’elle ne dispose pas d’informations spécifiques sur le nombre de conventions collectives au niveau de l’entreprise qui ont été conclues et ratifiées au cours des deux dernières années. La commission prie donc à nouveau instamment le gouvernement, en consultation avec les partenaires sociaux, de prendre les mesures nécessaires pour: i) réformer la législation afin que la négociation collective soit possible à tous les niveaux; ii) promouvoir activement le recours à la négociation collective libre et volontaire et assurer que la procédure d’homologation n’entrave pas la négociation collective. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations à cet égard ainsi que des informations complètes sur le nombre de conventions collectives adoptées et en vigueur dans le pays, sur les secteurs concernés et sur les travailleurs couverts.

Articles 4 et 6. Promotion de la négociation collective dans le secteur public. Dans ses commentaires précédents, la commission avait prié le gouvernement de fournir des informations sur les délais d’homologation des conventions collectives relatives aux conditions de travail dans le secteur public, et sur les motifs des décisions de non-homologation. La commission avait également prié le gouvernement de fournir des informations sur l’évolution des cas dans lesquels la validité de certaines clauses de conventions collectives dans le secteur public aurait été contestée en justice. La commission prend note des indications du gouvernement selon lesquelles: i) le délai d’homologation des conventions collectives, dans le secteur privé ou public, est de 25 jours ouvrables, l’application de ce délai étant subordonnée aux commentaires («préalables») que l’administration du travail formule, afin de s’assurer de la légalité des conventions collectives et de s’assurer aussi que les parties disposent de suffisamment de temps pour répondre au sujet de ces commentaires; ii) l’homologation d’une convention collective n’est pas acceptée si les parties n’ont pas répondu aux commentaires de l’administration du travail; iii) de 2012 à juillet 2023, 119 conventions collectives dans le secteur public ont été homologuées, dont 23 ont été homologuées avec des réserves, et 25 conventions n’ont pas été homologuées; iv) dans le cadre des actions prioritaires identifiées par la mission conjointe de l’OIT, de l’OIE et de la CSI, est prévue la réalisation d’un examen tripartite, avec l’aide du BIT, de la pratique de l’homologation des conventions collectives du secteur public; et v) le gouvernement requiert des précisions sur les cas spécifiques qui auraient donné lieu à des actions en justice intentées par les autorités contre des conventions collectives du secteur public.

La commission prend également note des observations des organisations syndicales nationales et internationales qui continuent de dénoncer, dans des allégations spécifiques, le fait que la procédure d’homologation par le MTPS des conventions collectives du secteur public donne lieu à des pratiques contraires à la négociation collective libre et volontaire, et que le bureau du Procureur général de la nation (PGN) continue de contester devant les tribunaux la validité de certains conventions collectives déjà signées.

Tout en prenant note des informations fournies par le gouvernement - tant les informations générales que celles ayant trait à des cas spécifiques soulevés par les syndicats – la commission note les profondes divergences qui existent entre le gouvernement et les syndicats au sujet de la pratique du MTPS en ce qui concerne l’homologation des conventions collectives, et le fait que le PGN contesterait des conventions déjà conclues dans le secteur public. La commission rappelle que, dans des commentaires précédents, elle avait encouragé les efforts déployés par le gouvernement afin d’assurer un cadre normatif clair et équilibré pour la négociation collective dans le secteur public, mais qu’elle n’a pas reçu ensuite d’informations à cet égard. Compte tenu de ce qui précède et rappelant que le Guatemala a également ratifié la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981, la commission prie le gouvernement de mener à bien d’amples consultations avec les organisations syndicales concernées afin: i) d’évaluer et de garantir, dans le contexte spécifique de l’administration publique, la conformité dans la pratique de l’homologation des conventions collectives avec le principe de la négociation collective libre et volontaire; et ii) d’identifier les réformes nécessaires pour que la négociation collective dans le secteur public soit dotée d’un cadre normatif clair et équilibré. La commission rappelle que le gouvernement peut continuer à se prévaloir de l’assistance technique du Bureau à cet égard.

Application de la convention dans la pratique. Secteur des maquilas. Dans ses commentaires précédents, la commission avait noté avec regret que l’exercice des droits collectifs demeure à un niveau très bas dans le secteur des maquilas et qu’il n’y avait pas de mesures effectivement axées sur la promotion de ces droits. La commission note que le gouvernement indique ce qui suit: i) quatre des cas examinés par le tribunal de paix collégial en matière pénale, qui a été récemment institué pour connaître du délit d’inobservation de résolutions dans les domaines du travail et de la prévoyance sociale, sont liés au secteur des maquilas; en 2023, ii) l’IGT s’est rendue dans 177 entreprises du secteur des maquilas sans qu’aucune atteinte à la liberté syndicale et à la négociation collective n’ait été signalée; et iii) des activités de formation sont dispensées à des femmes qui travaillent dans les maquilas, par exemple une formation diplômante en «soins infirmiers auxiliaires, avec une spécialisation dans les droits reproductifs et la promotion des droits de l’homme», activités dans le cadre desquelles il est fait référence aux conventions ratifiées de l’OIT. Tout en prenant note de ces éléments, la commission observe ce qui suit: i) elle n’a plus reçu d’informations actualisées sur l’exercice des droits collectifs dans le secteur des maquilas (par exemple sur la négociation ou la signature de conventions collectives ou sur l’enregistrement d’organisations syndicales); ii) elle n’a pas été informée d’actions spécifiques visant à promouvoir les droits syndicaux et la négociation collective dans le secteur des maquilas; et iii) la plainte déposée en juin 2023 au titre de l’article 26 de la Constitution de l’OIT allègue que le harcèlement antisyndical est habituel dans le secteur des maquilas. Compte tenu de ce qui précède, la commission prie instamment le gouvernement, en collaboration avec les partenaires sociaux et conformément à la campagne de promotion mentionnée dans les commentaires de la commission sur l’application de la convention no 87, de prendre des mesures spécifiques pour promouvoir la liberté syndicale et la négociation collective dans le secteur des maquilas, et de communiquer des informations à ce sujet. La commission prie en outre le gouvernement de fournir des informations actualisées sur l’exercice des droits collectifs dans le secteur des maquilas, en particulier sur le nombre de conventions collectives en vigueur et le nombre de travailleurs couverts par ces conventions, et sur le nombre d’organisations syndicales actives.

Application de la convention dans les municipalités. Dans ses commentaires précédents, compte tenu de l’existence de nombreuses allégations d’infractions à la convention dans plusieurs municipalités du pays, la commission avait prié instamment le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires, y compris législatives si besoin, pour garantir l’application de la convention dans les municipalités. La commission note que le gouvernement déclare ce qui suit: i) trois des cas examinés par le nouveau tribunal de paix collégial en matière pénale ont trait à des municipalités; ii) comme indiqué précédemment, un groupe de coordination composé du ministère public, du pouvoir judiciaire et du MTPS a été créé. Il est à la disposition du secteur du travail pour examiner les cas qu’il considère prioritaires; iii) l’IGT traite de manière prioritaire 54 plaintes relatives à la liberté syndicale et à la négociation collective qui ont été déposées contre des municipalités entre 2022 et avril 2023; et iv) 12 des 19 instances de dialogue instituées par l’IGT, dans le cadre desquelles des résultats satisfaisants ont été obtenus, se trouvent dans des municipalités. La commission salue les diverses initiatives institutionnelles mentionnées par le gouvernement pour résoudre les conflits existants dans un certain nombre de municipalités, et prend bonne note des informations détaillées qui ont été fournies au sujet des cas spécifiques dénoncés par les organisations syndicales. Toutefois, la commission note que, nonobstant ce qui précède: i) la persistance de nombreuses allégations de discrimination antisyndicale et d’entraves à la négociation collective dans le secteur municipal, ce qui pourrait témoigner de difficultés structurelles dans les relations de travail dans ce secteur, lequel représente une source importante d’emplois formels; et ii) l’entrée en fonction de nouveaux maires en janvier 2024, à la suite des élections tenues en 2023 dans les 340 municipalités du pays, est susceptible de créer de nouveaux conflits. Compte tenu de ce qui précède, la commission prie instamment le gouvernement: i) de renforcer les mesures qu’il prend actuellement pour résoudreconformément à la convention les conflits existants au sein de municipalités; ii) d’engager avec les partenaires sociaux et les autorités compétentes un ample dialogue afin de trouver des solutions durables, y compris législatives, aux difficultés mises en évidence dans l’exercice des droits collectifs des travailleurs municipaux. La commission prie le gouvernement de fournir des informations à ce sujet.

Règlement tripartite des conflits en matière de liberté syndicale et de négociation collective. Dans ses commentaires précédents, la commission avait constaté avec regret que la sous-commission de médiation et de règlement des conflits de la CNTRLLS n’avait pas encore commencé à exercer effectivement ses fonctions. La commission prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle: i) la sous-commission n’a pas encore de médiateur, raison pour laquelle elle n’a pas pu examiner les 14 dossiers qu’elle a jugés recevables; ii) la mission conjointe de l’OIT, de l’OIE et de la CSI a estimé prioritaire de définir le profil du médiateur; et iii) la sous-commission s’est réunie deux fois en 2023 et la définition du profil du médiateur poursuit son cours. Compte tenu des nombreux différends évoqués par le gouvernement et les organisations syndicales, la commission souligne l’importance de renforcer les mécanismes fondés sur le dialogue social pour résoudre les conflits. La commission encourage donc les mandants tripartites du pays à redoubler d’efforts pour doter la sous-commission de médiation et de règlement des conflits d’un ou de plusieurs médiateurs afin qu’elle puisse commencer à exercer ses fonctions. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations à ce sujet.

Notant la persistance de lacunes importantes dans l’observation de la convention, la commission prie instamment le gouvernement, avec l’assistance technique du Bureau, de redoubler d’efforts pour surmonter les difficultés législatives et pratiques examinées dans le présent commentaire.