Observation (CEACR) - adoptée 2023, publiée 112ème session CIT (2024)

Convention (n° 122) sur la politique de l'emploi, 1964 - Madagascar (Ratification: 1966)

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La commission prend note des observations formulées par la Confédération générale des syndicats des travailleurs de Madagascar (FISEMA) et par la Confédération des syndicats des travailleurs malagasy révolutionnaires (FISEMARE), reçues le 1er septembre 2022. La commission note également que le rapport du gouvernement contient des observations attribuées à la FISEMA, mais constate que ces dernières sont identiques aux observations susmentionnées de la FISEMARE et que la FISEMA indique dans ses observations ne pas avoir reçu le rapport du gouvernement. La commission demande au gouvernement de communiquer ses commentaires sur les observations reçues des partenaires sociaux.

Articles 1 à 2 de la convention. Mise en œuvre d’une politique active de l’emploi. Dans ses commentaires précédents, la commission avait noté les indications du gouvernement selon lesquelles la loi no 2015-040 du 9 décembre 2015 portant Politique nationale de l’emploi et de la formation professionnelle (PNEFP) avait été adoptée, avec un Plan d’action opérationnel (PAO) contenant les différents axes de sa mise en œuvre. Dans son rapport soumis en août 2022, le gouvernement indique que les réalisations de la loi no 2015-040 portant PNEFP et de son PAO sont en cours de «validation» et qu’une nouvelle politique est en voie d’élaboration en collaboration avec les parties prenantes. Le gouvernement précise que les principales mises en œuvre récentes de la PNEFP sont: l’opérationnalisation de comités partenariaux de pilotage et de coordination; la mise en place d’une structure de veille informationnelle sur la compétence professionnelle; la mise aux normes des Établissements d’enseignements technique et de formation professionnelle/développement de compétences (EETFP/DC); la mise en place du Cadre national malagasy de certification (CNMC); la formation des agents du ministère sur l’ingénierie en Approche par les compétences (APC) et la formation de formateurs. Concernant l’impact de la PNEFP sur le taux d’emploi et de chômage, le gouvernement indique qu’une Enquête périodique auprès des ménages (EPM) est en cours de réalisation. Il ajoute que, selon le 3ème Recensement général de la population et de l’habitat (RGPH3), réalisé en 2018, le taux de chômage reste faible, malgré une hausse de 0,4 point par rapport à 2010 (soit 4,2 pour cent en 2018 contre 3,8 pour cent en 2010). En ce qui concerne l’impact de la PNEFP sur la transition de l’économie informelle vers l’économie formelle, le gouvernement note que la dernière Enquête nationale sur l’emploi et le secteur informel (ENEMPSI) date de 2012, soit avant l’adoption de la loi PNEFP. En 2012, 95,1 pour cent des emplois provenaient de l’économie informelle. En 2020, l’Office national de l’emploi et de la formation (ONEF) a réalisé en partenariat avec le BIT un diagnostic de l’économie informelle dans le secteur de la construction, secteur prioritaire selon la PNEFP. Selon cette étude, effectuée auprès de 62 entreprises réparties dans trois régions du pays, si 76,3 pour cent des entreprises dans le secteur de la construction sont «formelles», 43,5 pour cent des travailleurs dans ces entreprises sont en emploi informel. S’agissant de la politique économique de Madagascar et de sa contribution aux objectifs d’emploi tels qu’établis par la convention, le gouvernement indique que les informations à cet égard n’ont pas été communiquées par les départements concernés. Concernant les mesures adoptées ou envisagées pour créer des emplois durables parmi des catégories particulières de travailleurs, le gouvernement indique que, dans le cadre de la mise en œuvre de l’Initiative pour l’émergence de Madagascar (IEM) et conformément à la volonté de l’État Malagasy de promouvoir l’entrepreneuriat et la création d’emploi décent en faveur des personnes vulnérables, le ministère du Travail, de l’emploi, de la fonction publique et des lois sociales (MTEFPLS), en collaboration avec ses partenaires techniques et financiers, a initié les projets et programmes suivants: un plan de suivi de la feuille de route sur la capture du dividende démographique; un projet d’autonomisation des femmes vulnérables; l’institution du Pôle stages; l’orientation professionnelle des jeunes bacheliers et jeunes en classe de terminale; le programme «Sera ben’ny asa» et des forums sur l’emploi. Par ailleurs, le Centre national de formation professionnelle des personnes en situation de handicap (CNFPPSH) dispense deux types de formations: Formations professionnelles qualifiantes (FPQ) et Apprentissages aux métiers de base (AMB). En 2021, 191 personnes en situation de handicap ont été formées en FPQ et 2 085 personnes en situation de handicap ont été formées en AMB.

S’agissant des observations des partenaires sociaux, la commission note que la FISEMA dénonce l’absence d’une politique de promotion de l’emploi à Madagascar. Elle observe une suspension, voire un abandon, de la PNEFP de 2015 et des textes adoptés subséquemment, notamment le PAO. Elle estime qu’un document de remplacement tarde à voir le jour. La commission note également que la FISEMARE, tout en reconnaissant la mise en place d’une politique de l’emploi et de la formation professionnelle, observe que cette dernière n’a pas eu l’impact escompté sur le taux de chômage et sur l’économie informelle. La FISEMARE signale que l’inadéquation entre offre de formation et marché de l’emploi persiste, que le niveau des «responsables» est faible et que la question de la pauvreté est loin d’être résolue. Pour la FISEMARE, la politique de l’emploi doit être mise en œuvre et son application doit faire l’objet d’un suivi périodique qui pourra donner lieu à des corrections de la politique de l’emploi si besoin est.

La commission rappelle que l’objectif de la convention est de stimuler la croissance et le développement économique, d’élever les niveaux de vie, de répondre aux besoins de main-d’œuvre et de résoudre le problème du chômage et du sous-emploi par l’application d’une politique active visant à promouvoir le plein emploi, productif et librement choisi (article 1 de la convention) (voir Étude d’ensemble 2020 sur la promotion de l’emploi, paragr. 39). À cet égard, la commission réitère, une nouvelle fois, sa demande au gouvernement de communiquer des informations permettant d’examiner comment les principales orientations de la politique économique du pays, dans des domaines tels que les politiques monétaire, budgétaire, commerciale ou de développement régional, contribuent, dans le cadre d’une politique économique et sociale coordonnée, à la poursuite des objectifs de l’emploi établis par la convention. En outre, la commission demande au gouvernement de fournir des informations sur les résultats des enquêtes, études et autres travaux relatifs à l’impact de la Politique nationale de l’emploi et de la formation professionnelle adoptée en 2015 (PNEFP) sur l’emploi, le chômage et la transition vers l’économie formelle. En outre, la commission demande au gouvernement de communiquer copie de l’Enquête périodique auprès des ménages (EPM), mentionnée dans son rapport, dès qu’elle aura été menée à terme.La commission demande également au gouvernement de continuer à fournir des informations actualisées sur toutes mesures mises en œuvre pour réduire le chômage et le sous-emploi, créer des emplois durables pour des catégories spécifiques de travailleurs telles que les femmes, les personnes en situation de handicap, les travailleurs ruraux, les jeunes et réaliser la transition de l’économie informelle vers l’économie formelle. Elle demande au gouvernement de continuer à fournir des informations concernant les formations dispensées par le Centre national de formation professionnelle des personnes en situation de handicap (CNFPPSH). S’agissant de la nouvelle politique de l’emploi, en cours d’élaboration, la commission demande au gouvernement de fournir des informations sur les progrès réalisés dans sa formulation. La commission rappelle au gouvernement qu’il a la possibilité de se prévaloir de l’assistance technique du Bureau à cet égard.

Coordination de la politique de l’éducation et de la formation avec la politique de l’emploi. En ce qui concerne les résultats de l’action menée pour assurer la coordination des politiques d’éducation et de formation professionnelle avec la politique de l’emploi, le gouvernement indique avoir développé différents programmes et objectifs afin de capturer le dividende démographique à Madagascar. Le gouvernement a notamment: mis en place un système de «Validation des acquis et des expériences»; renforcé les structures de formation des formateurs; mis en place un système de partenariat avec les entreprises pour la révision des curriculums de formation et développé la formation professionnelle des jeunes déscolarisés dans les Centres de promotion socio-économique. S’agissant des résultats obtenus par la mise en œuvre de ces programmes en termes d’accès des jeunes diplômés à un emploi durable, le gouvernement indique que les départements concernés n’ont pas communiqué les informations demandées. De la même manière, le gouvernement indique que les départements concernés n’ont pas communiqué les informations demandées concernant l’impact des mesures prises pour promouvoir la création de petites et moyennes entreprises. La commission demande au gouvernement d’indiquer comment l’objectif de coordination des politiques de l’éducation et de la formation avec celle de l’emploi sera pris en compte dans la nouvelle politique de l’emploi, en cours d’élaboration. Elle réitère par ailleurs sa demande au gouvernement de fournir des informations sur les résultats obtenus par la mise en œuvre des programmes de coordination de ces politiques en termes d’accès des jeunes diplômés à un emploi durable. La commission réitère également sa demande au gouvernement d’indiquer l’impact des mesures prises pour promouvoir la création de petites et moyennes entreprises.

Collecte et utilisation des données sur l’emploi. Dans son précédent rapport, le gouvernement faisait état d’un projet, en partenariat avec le Bureau, de système de bases de données sur l’emploi et avait indiqué avoir commencé à mettre en place un Système régional d’information pour l’emploi (SRIE). En ce qui concerne le projet de système de bases de données, le gouvernement indique qu’un arrêté a été pris en 2018, portant création d’un Système d’information sur le marché du travail et de la formation professionnelle (SIMTFP). Toutefois, suite à des difficultés financières rencontrées par l’ONEF et à un changement «au niveau de l’organigramme du ministère de rattachement», l’opérationnalisation du SIMTFP, initié avec l’aide du Bureau, a été ajournée. L’ONEF projette maintenant de mettre en place une plateforme numérique appelée «e-KANDRA», pour faciliter la rencontre entre l’offre et la demande d’emploi et assurer la fluidité des informations sur le marché du travail. Concernant la mise en œuvre du SRIE, le gouvernement indique qu’il a été opérationnel dans 5 régions. Le gouvernement estime que le SRIE a facilité la collecte et l’utilisation des données sur l’emploi. L’utilisation d’une application a notamment permis de récolter des informations et de les transmettre pour traitement et analyse à l’ONEF. L’application n’a cependant fonctionné qu’une année. Le COVID-19 ayant réduit le budget de fonctionnement du SRIE, son hébergement a été interrompu. Le MTEFPLS cherche actuellement des solutions pour relancer et développer le SRIE. Le gouvernement souligne que l’ONEF a par ailleurs réalisé plusieurs études sur l’emploi depuis 2018, notamment sur: la situation des jeunes sur le marché du travail, la participation des femmes dans la vie active et dans les sphères décisionnelles, l’employabilité et l’inclusion des personnes en situation de handicap, le travail des enfants, les indicateurs relatifs à l’Objectif de développement durable 8 pour le travail décent (ODD 8), l’économie informelle dans le secteur de la construction, les besoins en compétence dans le secteur du tourisme, l’hôtellerie et la restauration, le déficit et l’opportunité de travail décent dans la chaîne de valeur textile. Le gouvernement ne communique pas ces études ni les informations qu’elles contiennent. La commission note que les données dont dispose le Département statistique du BIT (ILOSTAT) pour Madagascar remontent à 2015. La commission demande au gouvernement de continuer à communiquer des informations détaillées et actualisées sur les mesures prises pour recueillir des données sur le marché de l’emploi et les utiliser pour mettre en œuvre ou revoir la politique de l’emploi. À cet égard, elle invite notamment le gouvernement à fournir de plus amples informations sur le projet de plateforme numérique «e-KANDRA» ainsi que sur une possible relance du Système d’information sur le marché du travail et de la formation professionnelle (SIMTFP) et du Système régional d’information pour l’emploi (SRIE). La commission demande également au gouvernement de fournir des copies ou extraits des rapports, enquêtes, études et informations statistiques actualisées sur les tendances du marché de l’emploi, notamment sur l’emploi, le chômage et le sous-emploi visible, ventilées par sexe et par âge.

Article 3. Participation des partenaires sociaux à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques. Le gouvernement indique que les deux structures d’élaboration de la nouvelle politique nationale de l’emploi, à savoir la Cellule de coordination et le Comité technique d’exécution, incluent des représentants des employeurs et des représentants des travailleurs. Plus précisément, la Cellule de coordination est composée de: deux représentants du ministère de l’Enseignement technique et de la formation professionnelle (METFP), deux représentants du MTEFPLS, un représentant de la primature, un représentant du ministère de l’Économie et des finances (MEF), deux représentants des employeurs et deux représentants des travailleurs. La cellule de coordination a notamment pour mission de tracer les points saillants de la réforme, d’assurer le respect des délais prévus par la feuille de route et de faire l’intermédiaire entre les membres du Comité technique d’exécution et ses consultants. Pour sa part, le Comité technique d’exécution est composé de: deux représentants du METFP, deux représentants du MTEFPLS, un représentant du ministère en charge de la Population, un représentant du ministère en charge de la Jeunesse, cinq représentants de ministères sectoriels, deux représentants des employeurs et deux représentants des travailleurs . Le Comité technique d’exécution a pour mission de collecter et d’analyser les documents officiels ainsi que les informations et observations émanant des parties prenantes puis de préparer des entretiens et réunions, avant de consolider les données accumulées et d’accompagner la formulation du document de politique nationale, tout en «garantissant le parallélisme des formes avec les autres textes de référence existants». Le gouvernement indique par ailleurs que, lors de la consultation nationale élargie pour la refonte du code du travail, des représentants des personnes en situations de handicap ont été invités et ont participé aux débats. Un syndicat représentatif des personnes en situation de handicap a également participé aux débats pour la refonte du Statut général des fonctionnaires. Le gouvernement ne fournit toutefois pas d’information concernant les consultations menées en matière de politique de l’emploi avec les représentants des catégories les plus défavorisées de la population, en particulier avec les représentants des travailleurs des zones rurales et de l’économie informelle. S’agissant des observations des partenaires sociaux, la commission note que la FISEMA déplore que la consultation des partenaires sociaux sur les questions relatives à la politique de l’emploi ne se fasse pas au sein du Comité national du travail (CNT), l’organe tripartite de consultation des partenaires sociaux en matière d’emploi. La FISEMA observe que le dysfonctionnement du CNT empêche une bonne information et évaluation des actions gouvernementales en matière d’emploi et que l’existence de départements ministériels distincts pour l’emploi et la formation professionnelle rend ce travail encore plus complexe. La FISEMA note que les demandes de soutien aux emplois impactés par la pandémie de COVID-19 ont rencontré une fin de non-recevoir de la part du gouvernement.

La commission rappelle que le gouvernement est dans l’obligation de consulter les représentants des employeurs et des travailleurs afin de pleinement tenir compte de leur expérience et de leur opinion, et qu’ils collaborent entièrement à l’élaboration desdites politiques (article 3 de la convention) (voir Étude d’ensemble de 2020 sur la promotion de l’emploi, paragr. 94). Or, la commission constate l’existence d’un désaccord entre le gouvernement et certains partenaires sociaux les plus représentatifs quant à la manière dont la politique nationale de l’emploi est conçue et mise en œuvre. La commission considère qu’en l’absence d’un dialogue efficace entre tous les milieux intéressés comme le requiert la convention, sa bonne mise en œuvre, qui est en soi déjà très complexe, est rendue plus difficile encore ou pourrait être totalement compromise. Aussi, la commission demande au gouvernement de fournir des informations démontrant comment les objectifs de la convention sont poursuivis en y associant dûment les représentants de l’ensemble des milieux intéressés, en particulier dans le cadre de l’élaboration de la nouvelle politique nationale de l’emploi. À cet égard, elle réitère, une nouvelle fois, sa demande au gouvernement de fournir des informations détaillées sur les consultations menées avec les représentants des catégories les plus défavorisées de la population, en particulier avec ceux des travailleurs des zones rurales et de l’économie informelle.

Partie VII du formulaire de rapport. Organisations représentatives consultées. La commission note que le gouvernement indique avoir consulté les organisations représentatives d’employeurs et de travailleurs lors d’un atelier de présentation et de validation du rapport qui s’est tenu du 3 au 5 août 2022. Le gouvernement précise avoir communiqué copie du rapport au Groupement des entreprises de Madagascar (GEM) et au «Fivondronan’ny Mpandraharaha eto Magagasikara» (FIVMPAMA) (pour les organisations d’employeurs) ainsi qu’à la FISEMARE, à la FISEMA et à la Confédération chrétienne des syndicats malgaches (SEKRIMA) (pour les organisations de travailleurs). La FISEMA observe néanmoins que le rapport du gouvernement ne lui est pas parvenu. La commission rappelle que, conformément à l’article 23, paragraphe 2, de la Constitution de l’OIT, le gouvernement est dans l’obligation de communiquer le rapport aux organisations représentatives et demande au gouvernement de fournir ses commentaires sur l’observation de la FISEMA selon laquelle le rapport du gouvernement ne lui est pas parvenu.