Observation (CEACR) - adoptée 2022, publiée 111ème session CIT (2023)

Convention (n° 81) sur l'inspection du travail, 1947 - Fédération de Russie (Ratification: 1998)

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Observation

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La commission prend note des observations de la Confédération du travail de Russie (KTR) reçues le 31 août 2021.

Article 3, paragraphes 1 et 2, de la convention. Fonctions additionnelles confiées à l’Inspection du travail. Fonctions de l’Inspection du travail en matière de travail non déclaré. Dans ses observations, la KTR indique que le nombre de cas dans lesquels les inspecteurs ont identifié des travailleurs se trouvant dans une relation de travail informelle est insignifiant par rapport aux évaluations de l’ampleur des relations de travail non déclarées dans la Fédération de Russie. Elle observe que les rapports du Service fédéral du travail et de l’emploi (Rostrud) ne mentionnent pas le nombre d’affaires pénales ou administratives engagées en rapport avec l’identification de l’emploi informel par les inspecteurs, ni le nombre d’amendes infligées. La commission note que la KTR indique également qu’outre qu’il assure le suivi dans le domaine des relations de travail, le Rostrud est responsable du suivi et du contrôle dans d’autres domaines sociaux. La commission prie le gouvernement de faire part de ses commentaires à ce sujet. Elle le prie également d’indiquer si les inspecteurs du travail se voient confier des fonctions additionnelles autres que leurs fonctions principales, qui sont énumérées à l’article 3, paragraphe 1, de la convention. En outre, elle prie le gouvernement de fournir des données concernant l’application des dispositions légales relatives aux conditions de travail et à la protection des travailleurs au moyen des activités de l’Inspection du travail en matière de travail non déclaré (le nombre de cas dans lesquels les travailleurs ont été enregistrés auprès des autorités de sécurité sociale, le nombre de cas dans lesquels les salaires en souffrance des travailleurs, résultant de leur relation d’emploi antérieure, ont été payés, etc.). La commission prie également le gouvernement de fournir des informations sur le nombre estimé de travailleurs non enregistrés et de travailleurs non assurés.

La commission prend note de l’indication de la KTR selon laquelle l’Inspection ne contrôle pas la législation déterminant les droits des syndicats, notamment les garanties de protection contre la discrimination fondée sur l’engagement syndical, étant donné que ladite législation ne fait pas partie du droit du travail. À ce sujet, la commission renvoie à son observation au titre de la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, concernant la protection adéquate contre les actes de discrimination antisyndicale et d’ingérence.

Articles 6 et 10. Conditions de service. Nombre d’inspecteurs du travail. La commission note qu’en réponse à son précédent commentaire concernant le recrutement d’un nombre adéquat d’inspecteurs, le gouvernement indique qu’à l’heure actuelle, le nombre maximum de personnes employées par le Rostrud est approuvé par la résolution no 1724 de 2017. La commission note également que le rapport du gouvernement ne contient pas d’informations concernant le nombre d’inspecteurs du travail. Toutefois, la commission note avec préoccupation que, selon les rapports sur les activités du Rostrud partagés par la KTR, le nombre d’inspecteurs du travail a continué de diminuer, passant de 1 820, en 2019, à 1 793 en 2020. Selon ces rapports, en août 2021, 44 postes d’inspecteurs du travail de l’État étaient vacants.

Concernant les conditions de service de l’Inspection du travail, la commission note l’indication du gouvernement selon laquelle le décret no 481 du 7 octobre 2019 a multiplié les salaires officiels de tous les fonctionnaires par 1,043. Le gouvernement fait également état d’une série d’activités visant à assurer le développement professionnel et l’intégration des nouveaux employés dans les organes territoriaux du Rostrud, telles que le mentorat des nouvelles recrues et des formations ciblées pour un nombre présélectionné d’inspecteurs du travail afin de favoriser leur progression de carrière.

La commission note également que, dans son observation, la KTR indique que, malgré l’extension des fonctions des inspecteurs du travail, le nombre d’inspecteurs n’augmente pas et continue au contraire à diminuer. En ce qui concerne les conditions de service, la KTR indique qu’en 2020, la limite supérieure des salaires des inspecteurs du travail n’a dépassé le salaire mensuel moyen russe dans aucune des entités constitutives ayant des postes vacants. Selon la KTR, le salaire des inspecteurs du travail de l’État ne représente même pas la moitié du salaire moyen des autres fonctionnaires fédéraux au niveau régional. La commission prie le gouvernement de faire part de ses commentaires à ce sujet. En outre, elle le prie instamment de prendre les mesures nécessaires pour que le nombre d’inspecteurs du travail soit suffisant pour assurer l’exercice efficace des fonctions du service d’inspection. À cet égard, elle prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations sur les actions engagées pour recruter de nouveaux inspecteurs du travail et pourvoir les postes vacants. Elle le prie en outre de fournir des informations sur le nombre d’inspecteurs du travail et sur la structure de carrière du Rostrud, y compris les grades et les postes ainsi que le nombre de nominations effectuées à chaque poste. Notant l’absence d’informations sur cette question, la commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations détaillées sur: i) les niveaux de rémunération de l’Inspection du travail par rapport aux niveaux de rémunération d’autres fonctionnaires exerçant des fonctions de complexité et de responsabilité similaires, tels que les inspecteurs des impôts et la police; et ii) la raison du taux de départs élevé des inspecteurs du travail.

Article 5, alinéa b). Collaboration avec les représentants des employeurs et des travailleurs. La commission prend note des observations de la KTR selon lesquelles la législation nationale ne prévoit qu’une indication générale de la nécessité pour l’Inspection de coopérer avec les syndicats et ne prévoit pas le droit des syndicats de déposer une plainte auprès de l’Inspection, ni la coopération de l’Inspection pour l’examen de ces plaintes. La commission prie le gouvernement de faire part de ses commentaires à ce sujet. Elle le prie également de fournir des informations sur les mesures prises pour promouvoir la collaboration entre l’Inspection du travail et les employeurs et les travailleurs ou leurs organisations.

Articles 7, paragraphe 3, 17 et 18. Application des dispositions du droit du travail. Depuis de nombreuses années, la commission constate une disparité entre le nombre de cas signalés par l’Inspection du travail, le nombre d’enquêtes ouvertes et le nombre de condamnations. La commission prend note des informations fournies par le gouvernement concernant les activités de contrôle pour 2019 et 2020. Elle note toutefois que le rapport du gouvernement est muet sur le nombre de poursuites pénales engagées et les condamnations effectives. La commission note que, en 2020, les tribunaux ont annulé 942 décisions prises par les inspecteurs du travail. Dans ses observations, la KTR indique que, bien que les rapports du Rostrud fournissent des indicateurs généraux concernant les procédures administratives engagées contre les employeurs, il y a un manque d’informations sur toutes les catégories de violations pour lesquelles les employeurs ont fait l’objet de procédures administratives. La KTR indique également que les pouvoirs des inspecteurs du travail de l’État sont limités à la réponse aux cas incontestés de violations du droit du travail, bien que n’aient été formellement définis ni ce qu’il faut entendre par «cas incontestés de violations du droit du travail» ni les limitations des pouvoirs des inspecteurs du travail de l’État dans ces cas-là. Le syndicat ajoute que cette approche des inspecteurs du travail est due à des pratiques juridiques ambiguës qui considèrent comme illégal le fait pour les inspecteurs du travail de l’État d’émettre des ordres contraignants à l’intention des employeurs ou d’imposer des amendes pour des violations de la loi en vue de «résoudre un conflit du travail individuel». Selon la KTR, étant donné que la législation n’établit pas de critères clairs permettant de différencier un «conflit du travail» d’une situation dans laquelle un inspecteur du travail de l’État est habilité à intervenir, les ordonnances des inspecteurs du travail de l’État sur n’importe quelle question peuvent, dans la pratique, être déclarées illégales par le tribunal pour excès de pouvoir des inspecteurs et ingérence dans un «conflit du travail». En ce qui concerne les mesures concrètes prises pour remédier aux déficiences identifiées, le gouvernement fait état d’une série de formations mais ne fournit pas d’informations spécifiques concernant la formation des inspecteurs du travail sur l’établissement et la finalisation des rapports de non-conformité, y compris le recueil des éléments de preuve nécessaires, comme l’a précédemment demandé la commission. La commission prie le gouvernement de faire part de ses commentaires au sujet des observations de la KTR. Elle le prie instamment de prendre les mesures nécessaires pour assurer l’application effective des dispositions légales applicables par les inspecteurs du travail. Elle prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations sur les mesures concrètes prises pour remédier aux déficiences identifiées, telles que la formation des inspecteurs du travail sur l’établissement et la finalisation des rapports de non-conformité, y compris: i) le recueil des éléments de preuve nécessaires; ii) l’amélioration des activités de communication et de coordination avec le pouvoir judiciaire au sujet des éléments de preuve requis pour établir et poursuivre efficacement les violations du droit du travail; et iii) la nécessité de communiquer en temps utile l’issue des affaires à l’Inspection du travail. La commission prie le gouvernement de fournir des statistiques concrètes sur les affaires administratives et pénales signalées par l’Inspection du travail, les enquêtes et les poursuites engagées, et les sanctions imposées en conséquence. Compte tenu des observations de la KTR, la commission demande également des informations sur les motifs d’annulation des décisions prises par les inspecteurs du travail par les tribunaux.

Article 12. Pouvoirs et prérogatives des inspecteurs du travail. En réponse au précédent commentaire de la commission, le gouvernement indique que la nouvelle loi fédérale no 248-FZ du 31 juillet 2020 prévoit des visites d’inspection inopinées, effectuées sans notification préalable et au cours desquelles l’inspecteur a accès sans entrave aux documents, aux installations et aux locaux, et a le droit d’effectuer une série d’actions de contrôle. À cet égard, la commission note qu’en vertu de l’article 78 de la loi fédérale no 248-FZ, l’inspecteur peut s’entretenir oralement avec la personne contrôlée. La commission note que, dans ses observations, la KTR indique que la loi fédérale no 248-FZ a été adoptée sans tenir compte de l’avis de la KTR et a maintenu des restrictions aux pouvoirs des inspecteurs du travail de l’État. En particulier, elle indique que: i) les inspections physiques ne sont possibles que si un inspecteur ne peut pas vérifier l’exhaustivité et l’exactitude des documents et des explications présentés par un employeur, afin d’évaluer la légalité de l’activité (de l’inactivité) de l’employeur par un autre moyen (loi no 248-FZ, article 73, paragraphe 3); ii) les visites d’inspection non planifiées ne sont autorisées qu’avec le consentement du procureur, sauf dans les situations où elles sont effectuées pour des raisons spéciales, telles que sur instruction du Président russe ou du gouvernement russe, à la demande du procureur, ou en l’absence de preuves de l’exécution par l’employeur d’un ordre précédemment émis (loi no 248-FZ, articles 73, paragraphe 5, 57, paragraphes 1, 3) à 6), et 3, et 66, paragraphe 12); et iii) les employeurs doivent être prévenus au moins 24 heures avant le début d’une visite d’inspection non planifiée (loi no 248-FZ, article 73, paragraphe 6). En outre, la commission note avec préoccupation que bon nombre des restrictions aux pouvoirs des inspecteurs du travail qu’elle a précédemment notées restent en place, y compris les restrictions à la libre initiative des inspecteurs du travail d’entreprendre des inspections sans préavis (articles 9, paragraphe 12, et 10, paragraphe 16, de la loi no 294-FZ) et au libre accès des inspecteurs du travail aux lieux de travail à toute heure du jour ou de la nuit (articles 10, paragraphe 5, et 18, paragraphe 4, de la loi no 294-FZ), ainsi que l’énumération de motifs limités pour lesquels des visites d’inspection non programmées peuvent être effectuées (article 10, paragraphe 2, de la loi no 294-FZ et article 10 du règlement no 875). La commission note également que, depuis un certain nombre d’années, elle note que, conformément à l’article 19, paragraphe 6, 1) et 2), du Code des infractions administratives, la responsabilité administrative des inspecteurs du travail peut être engagée lorsqu’ils ne respectent pas certaines restrictions. Elle note que le gouvernement n’a pas fourni d’informations pertinentes sur cette question. La commission prie le gouvernement de faire part de ses commentaires au sujet des observations de la KTR. Rappelant et soulignant l’importance d’habiliter pleinement les inspecteurs du travail à effectuer des visites sans avertissement préalable afin de garantir un contrôle efficace, la commission prie à nouveau instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour mettre la législation nationale en conformité avec l’article 12 de la convention, notamment en veillant à ce que les inspecteurs du travail soient habilités à effectuer des visites sans avertissement préalable, conformément à l’article 12, paragraphe 1, alinéas a) et b), de la convention. La commission prie à nouveau le gouvernement de fournir de plus amples informations sur les poursuites engagées contre des fonctionnaires de l’Inspection du travail de l’État en vertu de l’article 19, paragraphe 6, du Code des infractions administratives, en indiquant les dispositions de la législation sur le contrôle par l’État qui ont été violées, et en précisant notamment les violations liées à la réalisation d’inspections du travail pour des motifs autres que ceux autorisés par la loi, et toute sanction imposée aux inspecteurs sur la base de ces violations.

Article 14. Notification des accidents du travail et des cas de maladies professionnelles à l’Inspection du travail. Depuis plusieurs années, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur toute modification législative établissant la notification systématique des cas de maladies professionnelles à l’Inspection du travail. Elle rappelle que, selon l’arrêté du ministère de la Santé no 176 du 28 mai 2001, le Centre de surveillance sanitaire et épidémiologique porte uniquement les cas de maladies graves à la connaissance de l’inspecteur du travail de l’État territorial. Dans ses observations, la KTR indique que l’Inspection n’est pas habilitée à recueillir des informations complètes sur les accidents du travail et les maladies professionnelles et renvoie à l’article 228.1 du Code du travail, selon lequel les employeurs ne sont tenus d’informer l’Inspection que des accidents du travail collectifs, des accidents du travail graves ou des accidents du travail mortels. La commission souligne une fois de plus que notifier systématiquement les accidents du travail et les cas de maladies professionnelles à l’Inspection du travail est important pour permettre à celle-ci de s’acquitter de ses fonctions et obligations, y compris la planification des visites d’inspection du travail et l’inclusion de ces informations dans les rapports annuels sur l’inspection du travail. Par conséquent, la commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations sur toute mesure prise ou envisagée pour établir une procédure garantissant que l’Inspection du travail est informée de tous les types d’accidents du travail et de cas de maladies professionnelles. Elle le prie également de veiller à ce que des statistiques représentatives à cet égard soient incluses dans le rapport annuel sur l’Inspection du travail.

Article 16. Fréquence des inspections du travail et soin apporté à celles-ci. En réponse au précédent commentaire de la commission, le gouvernement indique que les visites d’inspection selon l’approche fondée sur le risque ne sont effectuées que sur une base programmée. Il ajoute que, au plus tard le 1er juillet de l’année précédant l’année d’inspection prévue, certaines informations sur les employeurs dont les activités sont classées comme présentant un risque élevé ou significatif sont affichées et tenues à jour sur le site Internet officiel du Rostrud. Il indique également qu’il a développé une série d’outils en ligne pour renforcer le travail de prévention du Rostrud sous la forme d’une consultation en ligne pour les employés et les employeurs. Cela inclut également la possibilité pour les employeurs d’effectuer des auto-inspections au moyen d’une liste de contrôle électronique. Le gouvernement ajoute que la loi fédérale no 122-FZ du 24 avril 2020 sur l’expérimentation de l’utilisation de documents de travail électroniques facilitera la mise en œuvre de la surveillance électronique tout en évitant l’interaction directe avec les employeurs, ce qui réduira considérablement la charge de travail des inspecteurs. Dans ses observations, la KTR souligne l’augmentation des intervalles entre les inspections, et elle indique que les critères d’affectation des employeurs aux différentes catégories de risque suscitent les préoccupations suivantes: i) la réglementation ne contient aucune instruction sur le droit des travailleurs et des syndicats de contacter l’Inspection pour lui communiquer des informations sur des faits ayant une incidence sur l’affectation d’un employeur à une catégorie de risque; ii) l’affectation des employeurs aux catégories de risque est largement fondée sur le critère formel du type d’activité économique principal indiqué par l’employeur, sans tenir compte du fait que les employeurs peuvent en même temps exercer dans la pratique des activités affectées à un risque plus élevé; iii) l’un des critères influençant l’établissement des catégories de risque des employeurs est l’existence ou l’absence de procédures administratives pour violation du droit du travail, qui est pris en considération indépendamment de leur nombre, et n’encourage donc pas les employeurs peu scrupuleux à respecter le droit du travail s’ils ont déjà été tenus administrativement responsables de sa violation; iv) la prise en compte des critères du nombre de travailleurs dans l’effectif d’une entreprise et du type d’activité économique fait que la majorité des petites et moyennes entreprises sont considérées comme à faible risque et donc exclues des inspections prévues.

La commission prend note du nombre d’inspections, y compris les inspections programmées, effectuées par l’Inspection nationale du travail durant la période 20162020. Elle note que le nombre d’inspections a sensiblement diminué, passant de 131 286 en 2019 à 69 895 en 2020 – une diminution qui, selon le gouvernement, est due aux restrictions liées à l’adoption de décisions prises dans le contexte de la pandémie de COVID-19. À cet égard, la KTR se réfère une fois de plus aux contraintes qui pèsent sur le travail de l’Inspection du travail de l’État dans le contexte de la pandémie du fait de législations adoptées depuis 2020, et à une augmentation des plaintes des travailleurs concernant le non-respect du droit du travail par les employeurs. La commission prie le gouvernement de faire part de ses commentaires au sujet des observations de la KTR. Elle le prie de prendre des mesures, y compris des modifications législatives, en ce qui concerne les critères d’affectation des employeurs aux différentes catégories de risque, afin que les lieux de travail soient inspectés aussi souvent et aussi soigneusement que nécessaire pour assurer l’application effective des dispositions légales pertinentes. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des statistiques sur le nombre d’inspections du travail effectuées chaque année, y compris le nombre d’inspections programmées et non programmées, et sur les inspections effectuées sur place et celles effectuées sans visite de l’établissement. Elle prie à nouveau le gouvernement de fournir la ventilation des inspections dans les petites, moyennes et grandes entreprises. En outre, la commission prie le gouvernement de donner des informations détaillées sur les circonstances dans lesquelles les employeurs procèdent à des auto-inspections, et d’indiquer le nombre d’auto-évaluations réalisées ainsi que le nombre de visites de suivi des inspecteurs du travail en cas d’infraction. La commission prie également le gouvernement d’indiquer si des restrictions à l’inspection du travail liées à la pandémie de COVID-19 sont toujours en place.

Articles 20 et 21. Rapport annuel de l’Inspection du travail. La commission prend note des observations de la KTR selon lesquelles, bien que les rapports de l’Inspection contiennent une série de statistiques sur le nombre de plaintes reçues par l’Inspection et la répartition des visites par secteur économique, ils ne fournissent pas de statistiques sur les maladies professionnelles et ne contiennent que quelques statistiques sur les accidents du travail graves plutôt que sur tous les accidents. La commission prie le gouvernement de répondre à cet égard et d’indiquer toute mesure prise ou envisagée en vue de publier un rapport consolidé de l’Inspection du travail contenant des informations détaillées sur tous les points énumérés à l’article 21, alinéas a) à g), de la convention.