RECLAMATION (article 24) - PEROU - C102 - 1995

Rapport du Comité chargé d'examiner la réclamation présentée par la Centrale latino-américaine des travailleurs (CLAT), en vertu de l'article 24 de la Constitution de l'OIT, alléguant l'inexécution par le Pérou de la convention (no 102) concernant la sécurité sociale (norme minimum), 1952

Décision

1. Le Conseil d'administration a adopté le rapport du comité tripartite. Procédure close.

Procédure de plainte

1. A. Introduction
2. 1. Invoquant l'article 24 de la Constitution de l'OIT, la Centrale latino-américaine des travailleurs (CLAT) a présenté, par lettre en date du 27 mai 1994, une réclamation alléguant l'inexécution par le gouvernement du Pérou de la convention (no 102) concernant la sécurité sociale (norme minimum), 1952. Dans cette communication, la CLAT se réfère à une documentation transmise antérieurement au BIT par la Fédération des travailleurs de la pêche artisanale du Pérou (FETPCHAP), organisation de travailleurs affiliée à la Centrale autonome des travailleurs du Pérou (CATP) et à la CLAT.
3. 2. La ratification de la convention (no 102) concernant la sécurité sociale (norme minimum), 1952, par le Pérou a été enregistrée le 23 août 1961 (Note 1). En application de l'article 2 de la convention no 102, le gouvernement du Pérou a accepté les obligations de la convention en ce qui concerne les parties suivantes: II (soins médicaux); III (indemnités de maladie); V (prestations de vieillesse); VIII (prestations de maternité) et IX (prestations d'invalidité). De même, selon ce que prévoit l'article 3, paragraphe 1, de cette convention, le gouvernement du Pérou a déclaré se réserver le bénéfice à des dérogations temporaires énoncées aux articles 9 d); 12, paragraphe 2; 15 d); 18, paragraphe 2; 27 d); 48 c) et 55 d) de la convention. La convention no 102 est en vigueur au Pérou dans ces conditions.
4. 3. Les dispositions de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail relatives aux réclamations sont les suivantes:
5. Article 24
6. Toute réclamation adressée au Bureau international du Travail par une organisation professionnelle des travailleurs ou des employeurs, et aux termes de laquelle l'un quelconque des membres n'aurait pas assuré d'une manière satisfaisante l'exécution d'une convention à laquelle ledit membre a adhéré, pourra être transmise par le Conseil d'administration au gouvernement mis en cause et ce gouvernement pourra être invité à faire sur la matière telle déclaration qu'il jugera convenable.
7. Article 25
8. Si aucune déclaration n'est reçue du gouvernement mis en cause dans un délai raisonnable, ou si la déclaration reçue ne paraît pas satisfaisante au Conseil d'administration, ce dernier aura le droit de rendre publique la réclamation reçue et, le cas échéant, la réponse faite.
9. 4. La procédure à suivre en cas de réclamations est régie par le règlement adopté par le Conseil d'administration, à sa 212e session (Note 2), en mars 1980.
10. 5. Conformément à l'article 1 et au paragraphe 1 de l'article 2 de ce règlement, le Directeur général a accusé réception de la réclamation présentée, en a informé le gouvernement du Pérou et a transmis cette réclamation au bureau du Conseil d'administration.
11. 6. La CLAT a transmis, le 11 août 1994, une documentation que la FETPCHAP lui avait fait parvenir.
12. 7. A sa 261e session (novembre 1994) (Note 3), sur recommandation de son bureau, le Conseil d'administration a décidé que cette réclamation était recevable et, aux fins de son examen, a constitué un comité composé des membres suivants: M. Vargas Campos (membre gouvernemental, Mexique), président, M. W. Durling (membre employeur, Panama) et M. R. Falbr (membre travailleur, République tchèque). A sa 264e session (novembre 1995), sur recommandation de son bureau, le Conseil d'administration a désigné M. S. Díaz Infante Méndez (membre gouvernemental, Mexique) en remplacement de M. Vargas Campos, qui n'était plus membre du Conseil d'administration.
13. 8. Tenant sa première réunion le 17 novembre 1994, le comité a décidé, conformément à l'article 4, paragraphe 1 c), du règlement, d'inviter le gouvernement du Pérou à communiquer, avant le 28 février 1995, des informations sur cette réclamation. Il a également décidé d'inviter l'organisation plaignante à fournir des informations complémentaires avant le 15 janvier 1995 et de préciser, en particulier, le type d'activité exercée par les pêcheurs couverts par la Caisse des prestations de sécurité sociale des pêcheurs (CBSSP), objet de la réclamation, en tenant à l'esprit qu'aux termes de l'article 77, paragraphe 1, de la convention no 102 cet instrument ne s'applique ni aux marins ni aux marins pêcheurs.
14. 9. Par communication du 4 mars 1995, la Confédération générale des travailleurs du Pérou (CGTP), la Centrale autonome des travailleurs du Pérou (CATP) et la Confédération des travailleurs du Pérou (CTP) ont fait connaître à l'OIT qu'elles faisaient leur et approuvaient la réclamation présentée par la CLAT.
15. 10. Par une nouvelle communication datée du 10 mars 1995, la CLAT a transmis des informations complémentaires.
16. 11. Le Bureau a communiqué copie au gouvernement du Pérou de toutes les communications et de tous les documents reçus afin que celui-ci soit en mesure de formuler ses propres observations à l'adresse du comité.
17. 12. Le gouvernement du Pérou a formulé des observations écrites sur la réclamation en juillet et en novembre 1994. En juin 1995, une nouvelle communication détaillée du gouvernement a été reçue.
18. 13. Outre les communications du gouvernement et de l'organisation plaignante, le comité a pu consulter les rapports sur l'application de la convention présentés par le gouvernement au titre de l'article 22 de la Constitution de l'OIT ainsi que les commentaires formulés à cet égard par la Commission d'experts sur l'application des conventions et recommandations.
19. 14. Après avoir siégé une première fois en novembre 1994, le comité s'est à nouveau réuni aux mois d'avril et de juin 1995. Il a adopté le présent rapport lors de sa réunion du 15 novembre 1995.
20. B. Examen de la réclamation
21. I. Allégations de l'organisation plaignante
22. 15. L'organisation plaignante déclare que le gouvernement du Pérou a adopté plusieurs décrets portant directement atteinte aux principes fondamentaux de sécurité sociale exprimés par la convention no 102. Le 11 décembre 1992, par résolution suprême no 020-92-TR, le gouvernement a enjoint la Caisse des prestations de sécurité sociale des pêcheurs (CBSSP) de se conformer aux dispositions du décret suprême no 162-92-EF du 9 octobre 1992 portant abrogation de diverses dispositions relatives au mécanisme de financement de cette Caisse, à l'application des mesures spécifiques concernant le recouvrement des cotisations et à la modification de la structure administrative de cet organisme. En conséquence de ces mesures, plusieurs articles des statuts de la CBSSP ont été temporairement suspendus, suspension qui a ensuite été prorogée. La représentation de l'Etat au sein de la CBSSP a été abolie le 11 mars 1993 par effet de la résolution suprême no 004-93-TR. Les instances de direction et de gestion de la CBSSP avec participation des armateurs, en tant qu'employeurs, et des pêcheurs, en tant que travailleurs, ont été établies le 21 juillet 1993 par effet de la résolution suprême no 011-93-TR. Ce dernier instrument prévoyait, en particulier, que deux représentants désignés par l'Association des armateurs de la pêche du Pérou et le président désigné d'un commun accord seraient incorporés au conseil de direction en remplacement des représentants de l'Etat.
23. 16. L'organisation plaignante ajoute que les 8 et 9 février 1994 le conseil de direction de la CBSSP a approuvé les nouveaux statuts de la Caisse. Ces statuts, de l'avis de l'organisation plaignante, portent gravement atteinte à la sécurité sociale des pêcheurs et aux buts et objectifs sociaux pour lesquels cette Caisse avait été conçue. L'organisation plaignante ajoute que ces nouveaux statuts ont en outre été adoptés sans le consentement de tous les membres du conseil de direction puisque le représentant de la Fédération des travailleurs de la pêche artisanale du Pérou (FETPCHAP) avait rejeté ce texte au nom de son organisation. L'organisation plaignante déclare que, dans ces conditions, la Caisse a été transformée en une "Caisse de prestations des armateurs, c'est-à-dire des employeurs". De plus, elle s'oppose à toute une série d'articles des nouveaux statuts de la CBSSP et souligne que ces statuts omettent de porter création de services à l'intention des pêcheurs et de leurs familles (fonds pour les périodes d'inactivité, logement, enseignement et formation technique, réadaptation et réorientation professionnelles, assistance juridique, loisirs et fonds d'assistance mutuelle).
24. 17. L'organisation plaignante déclare également que le 16 mars 1994 la vingtième Chambre du tribunal civil de Lima a adopté une résolution par laquelle elle déclare fondé le recours en "amparo" formé par la FETPCHAP et a prononcé la suspension des statuts de la CBSSP. Cette résolution ordonne également au conseil de direction de la Caisse de se rendre à ses termes. L'organisation plaignante affirme que, malgré tout, les décisions adoptées par le gouvernement sont restées en vigueur.
25. 18. Les éléments présentés ci-avant expliquent la réclamation de la CLAT devant l'OIT, compte tenu du fait que, de l'avis de l'organisation plaignante, le gouvernement du Pérou autorise aujourd'hui une véritable distorsion des caisses de sécurité sociale, lesquelles étaient jusque-là administrées par les intéressés eux-mêmes. Dans le cas de la CBSSP, les intérêts des travailleurs et les cotisations versées par ceux-ci ont été placés entre les mains des employeurs (les armateurs). Cette évolution -- de l'avis de l'organisation plaignante -- constituerait une nette contradiction par rapport aux fondements sociaux de la Caisse et la négation même de ces fondements.
26. 19. L'organisation plaignante a présenté au comité une abondante documentation relative aux statuts de la CBSSP et aux actions exercées en justice, ainsi qu'une copie des communications envoyées par la FETPCHAP aux réunions statutaires de la CBSSP. S'y ajoutent également des informations relatives au régime de travail et de sécurité sociale propre aux pêcheurs et aux conditions de vie et de travail de cette catégorie particulière de travailleurs que constituent les pêcheurs au Pérou.
27. II. Observations du gouvernement
28. 20. Dans son rapport du 11 juillet 1994, le gouvernement évoque la privatisation de la sécurité sociale. Il déclare que, conformément aux articles 10 et 11 de la Constitution politique du Pérou, le droit à la sécurité sociale des travailleurs est garanti, que ce soit par l'intermédiaire de l'Institut péruvien de sécurité sociale ou par celui des administrations privées de fonds de pensions ou d'autres types d'organismes -- comme la CBSSP --, y compris par le contrôle de l'efficacité de son fonctionnement. Il déclare également qu'il n'est aucune des dispositions de la convention qui ne soit appliquée.
29. 21. Dans sa communication, le gouvernement aborde successivement les questions relatives au fonctionnement de la CBSSP, à l'exclusion de la représentation de l'Etat dans cet organisme, à la modification de ses statuts et au rapport de cet organisme avec les buts et objectifs sociaux de protection des pêcheurs. Pour ce qui est du fonctionnement de la CBSSP, le gouvernement rappelle que, s'il est vrai que l'obligation, pour les entreprises industrielles de la pêche, d'obtenir de la CBSSP une attestation de non-endettement et de la présenter aux douanes pour pouvoir exporter a été abrogée, le nouveau statut de cette Caisse dispose que les cotisations peuvent donner lieu à un recouvrement forcé -- sans que les opérations ordinaires de pêche ne soient paralysées.
30. 22. Le gouvernement rappelle également que le décret-loi no 25897 du 27 novembre 1992, qui porte création du système à statut privé de fonds de pensions, dispose que les organismes qui assurent des prestations de pensions sont soumis au contrôle de la Superintendance des administrations privées de fonds de pensions (SAFP). Considérant que la CBSSP relève de l'application de cette norme, il a été décidé -- par résolution suprême no 004-93-TR du 11 mars 1993 -- d'exclure les représentants de l'Etat du conseil de direction et du conseil de surveillance de la Caisse. Le gouvernement déclare que cette mesure ne porte pas atteinte à la sécurité sociale mais obéit à la politique de non-intervention de l'Etat.
31. 23. Une fois exclus les représentants de l'Etat, la CBSSP a adopté ses nouveaux statuts en instaurant une structure organique paritaire composée d'un conseil supérieur, d'une direction, d'un comité de surveillance et d'une administration générale. Le conseil supérieur compte huit membres de plein droit (quatre représentants des armateurs et quatre représentants des pêcheurs) et la direction 13 membres, six représentants des armateurs, six représentants des travailleurs et un président nommé par le conseil supérieur. Le gouvernement souligne que la représentation des armateurs et des travailleurs est ainsi réalisée de manière équilibrée, raison pour laquelle les plaignants ne sont pas fondés à dire qu'il s'agit d'une "caisse de l'employeur".
32. 24. Par communication du 15 novembre 1994, le gouvernement ajoute que l'Etat est étranger aux décisions que prend l'organisme en cause, la CBSSP; en conséquence, si les travailleurs estiment qu'il y a atteinte à leurs droits, c'est aux tribunaux qu'il leur faut s'adresser.
33. 25. Dans un autre rapport, daté du 9 juin 1995, le gouvernement réitère que l'Etat ne doit pas interférer dans le fonctionnement ou dans le contrôle d'une institution telle que la CBSSP, qui est une institution de droit privé dotée de la personnalité juridique et d'un patrimoine propre, distinct de celui de l'Etat, et à laquelle l'affiliation est volontaire. Il rappelle que la CBSSP est soumise au contrôle de la Superintendance des administrateurs privés de fonds de pensions (SAFP) et aux dispositions que ce contrôle implique.
34. 26. Le gouvernement explique que, dans le secteur de la pêche, il existe deux modalités d'engagement. La première est celle que constituent les pêcheurs en relation de dépendance (salariés), c'est-à-dire qui ont un contrat de travail avec un armateur. La loi prévoit que ces pêcheurs doivent être affiliés par l'armateur à l'Institut péruvien de sécurité sociale (IPSS). La deuxième modalité, appelée "quote-part", consiste dans le fait qu'un pêcheur (ou un groupe de pêcheurs) perçoit un pourcentage préétabli des prises ou du produit de la vente des prises. La CBSSP est constituée de groupements d'armateurs et de pêcheurs régis par le système des quotes-parts. Selon le gouvernement, la totalité des pêcheurs du Pérou obéit à ce régime. Par ailleurs, les pêcheurs qui ne se trouvent pas en relation de dépendance peuvent s'affilier à l'IPSS sous le régime de l'assurance volontaire.
35. 27. Le gouvernement déclare qu'il s'acquitte de ses obligations pour ce qui est d'assurer des prestations de sécurité sociale minimales à sa population et que la CBSSP, étant un organisme privé, ne fonctionne pas obligatoirement comme substitut ou complément direct de la sécurité sociale incombant à l'Etat.
36. 28. Soulignant l'autonomie du pouvoir judiciaire, le gouvernement rappelle que la FETPCHAP a déposé, en ce qui concerne la CBSSP, deux actions pénales devant les tribunaux compétents pour abus de biens sociaux et fraude dans l'administration de personnes morales.
37. 29. Se référant aux obligations qui lui incombent quant au champ d'application personnel de la convention, le gouvernement indique que l'affiliation à la CBSSP représente 0,99 pour cent de la population environ, par rapport à la population assurée auprès de l'IPSS.
38. III. Conclusions du comité
39. 30. Le comité constate que les allégations de l'organisation plaignante sur le non-respect de la convention sont relativement générales et partent de l'idée que le gouvernement n'assumerait pas ses responsabilités en ce qui concerne les prestations de sécurité sociale, en particulier dans le secteur de la pêche. L'organisation plaignante conteste en particulier les modifications apportées aux statuts de la CBSSP, modifications adoptées sans l'approbation d'une organisation de travailleurs pêcheurs et qui concernent le financement de cet organisme, le recouvrement des cotisations et la structure administrative de l'organisme; elle souligne notamment l'absence de représentation de l'Etat dans les instances dirigeantes de la CBSSP.
40. 31. Les questions soulevées par l'organisation plaignante s'inscrivent dans le contexte plus général de la privatisation du système de pensions décidée en 1992. A sa réunion de février-mars 1995, la commission d'experts a examiné le décret-loi no 25897 du 27 novembre 1992 et la législation complémentaire sur l'établissement d'un système privé de pensions. A cet égard, le comité a pris connaissance des commentaires formulés par la commission d'experts à propos de l'application de la convention no 102, commentaires qui font ressortir que le système privé d'administration des fonds de pensions pose certains problèmes par rapport à l'application de la convention.
41. 32. Sans préjuger de l'importance des questions soulevées, le comité estime qu'il ne convient pas d'entrer dans un examen plus détaillé des allégations de l'organisation plaignante étant donné que, selon les informations transmises et disponibles, les travailleurs couverts par la CBSSP sont des marins pêcheurs, de ce fait expressément exclus du champ d'application de la convention no 102 aux termes de l'article 77, paragraphe 1, de ce dernier instrument.
42. 33. La disposition précitée dispose en effet que la convention ne s'applique ni aux marins ni aux marins pêcheurs (Note 4); des dispositions pour la protection des marins et des marins pêcheurs ont été adoptées par la Conférence internationale du Travail dans la convention (no 70) sur la sécurité sociale des gens de mer, 1946, et dans la convention (no 71) sur les pensions des gens de mer, 1946 (Note 5).
43. C. Recommandations du comité
44. 34. Le comité recommande au Conseil d'administration:
45. a) a) d'adopter le présent rapport;
46. b) de déclarer close la procédure entamée à la suite de la réclamation.
47. Note 1
48. Bulletin officiel, 1961 vol. XLIV, no 8, p. 579.
49. Note 2
50. Voir Bulletin officiel, vol. LXIV, 1981, série A, no 1, pp. 99-101.
51. Note 3
52. Document GB.261/14/13.
53. Note 4
54. L'article 87 de la convention no 102 dispose que les versions anglaise et française du texte font également foi. La version anglaise de l'article 77, paragraphe 1, de la convention no 102 parle de "seafishermen" et la version française de "marins pêcheurs".
55. Note 5
56. Les conventions nos 70 et 71 ont été ratifiées par le Pérou le 4 avril 1962. La convention no 70 n'est pas entrée en vigueur.