Rapport définitif - Rapport No. 397, Mars 2022

1. 308. La plainte figure dans une communication du Syndicat des travailleurs de l’administration portuaire et de développement économique du versant atlantique (JAPDEVA) et des travailleurs portuaires assimilés (SINTRAJAP) et de la Confédération des travailleurs Rerum Novarum (CTRN) datée du 18 mars 2019.
2. 309. Par des communications du 19 décembre 2019 et du 22 juin 2020, le gouvernement a envoyé ses observations.
3. 310. Le Costa Rica a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (nos 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 311. Dans leur communication du 18 mars 2019, le SINTRAJAP et la CTRN indiquent que l’entreprise publique portuaire Administration portuaire et de développement économique du versant atlantique ((JAPDEVA), ci-après l’«entreprise») a conclu avec le SINTRAJAP une convention collective couvrant la période 2016-2018 et allèguent que cette convention est en vigueur, étant donné que son article 147 prévoit sa prorogation automatique jusqu’à ce qu’une nouvelle convention soit négociée.
2. 312. Les organisations plaignantes allèguent que, en 2011, l’entreprise a octroyé en concession la construction, l’administration et l’exploitation d’installations portuaires à l’entreprise transnationale APM Terminals (ci-après l’«entreprise transnationale»), en lui transférant la totalité du chargement des conteneurs. Les organisations plaignantes affirment que ce transfert a été effectué en violation de l’article 136 de la convention collective, qui se lit comme suit:
   • Article 136. Utilisation des équipements de JAPDEVA
   • JAPDEVA garantit que les équipements ou le personnel d’une entreprise privée ou d’autres entités ne seront pas utilisés pour supplanter ses travailleurs(euses) ou porter atteinte à leur droit au travail et aux dispositions de la présente convention collective. Au cas où JAPDEVA ne disposerait pas de l’équipement nécessaire et qu’elle doive utiliser des machines appartenant à des entreprises extérieures, ces équipements doivent être manipulés par le personnel de JAPDEVA, hormis lorsque, en raison de leur nature, il n’existe pas une offre suffisante sur le marché des équipements requis et/ou que leur propriétaire exige que son personnel se charge de leur manipulation spécifique, auquel cas le SINTRAJAP garantit que celui-ci pourra utiliser les équipements en permanence et sans heurt, conformément aux dispositions du présent article.
   • Il est entendu que JAPDEVA prend toutes les mesures nécessaires pour disposer des ressources appropriées afin d’exercer efficacement ses fonctions et de doter le personnel de la formation adéquate qu’exige la modernisation des équipements portuaires.
   • Si les opérations portuaires et de développement devaient être confiées en tout ou partie à une autre entité publique ou privée, les travailleurs(euses) couvert(e)s par la présente convention continueront de bénéficier de tous les droits qu’elle consacre, conformément aux dispositions de l’article 37 du Code du travail. Ces droits doivent être respectés et garantis par le nouveau patron dans un document qu’il conclura avec le SINTRAJAP avant le changement de patron, avec prise d’effet à compter de l’entrée en vigueur dudit document.
   • Si JAPDEVA entend, à un moment donné, transférer des services qu’elle fournit actuellement, à l’entreprise privée et à d’autres entités dépendant du gouvernement, elle en informe le syndicat au préalable et négocie chaque cas ou projet concret avec le SINTRAJAP, conformément à l’article 3 (trois) de la présente convention.
3. 313. Les organisations plaignantes allèguent que l’article 136 a été délibérément violé, malgré les appels et démarches du SINTRAJAP visant à faire respecter la convention collective, étant donné que l’entreprise a transféré les services susmentionnés à l’entreprise transnationale sans avoir consulté le SINTRAJAP pour régler le sort des emplois concernés, comme le prévoit l’article précité, et a adopté de son propre chef des mesures unilatérales impliquant des licenciements, un gel des postes, des restructurations et des transferts arbitraires ainsi que l’exclusion totale du syndicat de ce processus. Les organisations plaignantes indiquent que le SINTRAJAP a intenté une action en justice à cet égard. Conformément aux documents joints en annexes par les organisations plaignantes, le 10 août 2018, dans le cadre du dossier no 18 000657 0679 LA, le tribunal du travail du premier circuit judiciaire de la Zone atlantique aurait adopté une mesure conservatoire demandée par le syndicat et aurait ordonné la suspension immédiate de tout licenciement dans l’attente de l’issue de la procédure

B. Réponse du gouvernement

1. 314. Dans ses communications datées du 19 décembre 2019 et du 22 juin 2020, le gouvernement transmet ses observations ainsi que celles de l’entreprise créée en 1963 en tant qu’entité autonome de l’État chargée de construire, d’administrer, d’entretenir et d’exploiter le port de Limón et d’autres ports maritimes et fluviaux du versant atlantique. L’entreprise déclare que: i) en 2007, la Cour des comptes (Contraloría General de la República) a autorisé le recrutement d’un cabinet international de conseil afin d’élaborer un plan directeur pour le complexe portuaire Limón-Moín et d’évaluer le dragage des canaux du nord et le matériel de dragage nécessaire pour l’entretien des canaux de navigation; ii) en 2008, le cabinet de conseil a remis son rapport final sur le plan directeur, dans lequel il recommandait l’adoption de diverses mesures, telles que le renforcement de la capacité de l’infrastructure, la préparation de la concession et de la construction d’un nouveau terminal portuaire de conteneurs et le transfert des services portuaires de chargement et de déchargement de conteneurs à un concessionnaire privé; et iii) en 2009, l’appel d’offres public international a été publié et, le 1er mars 2011, conformément à la loi générale sur la concession de travaux publics de services publics, le pouvoir exécutif, composé de la Présidente de la République, du ministre des Travaux publics et des Transports et du ministre des Finances, a accordé une concession de trente-trois ans pour le financement, la conception, la construction, l’exploitation et l’entretien d’un nouveau terminal de conteneurs à Moín (contrat no 018 MOPT-H).
2. 315. S’agissant de la prétendue violation de l’article 136 de la convention collective, l’entreprise déclare que: i) la convention collective pour la période 2016-2018 est en vigueur; ii) même si cette dernière a force de loi pour les parties signataires et qu’elle s’applique à l’entreprise lorsque celle-ci agit unilatéralement, c’est-à-dire lorsque ses décisions et actions relèvent de sa compétence exclusive, la mobilisation de l’activité portuaire de chargement, dans le cadre d’un régime de concession en l’occurrence, est un acte administratif qui ne relève pas de la compétence exclusive de l’entreprise, mais bien du pouvoir du gouvernement central, lequel ne peut être limité par une convention; iii) l’administration qui a conclu la convention collective (l’entreprise) n’est pas identique à l’administration qui a conclu le contrat de concession, à savoir le pouvoir exécutif (Présidente de la République, ministre des Travaux publics et des Transports et ministre des Finances), le Conseil national des concessions et l’entreprise; et iv) la convention collective est subordonnée aux normes contenues dans les lois sur l’ordre public, d’autant plus qu’il s’agit de pouvoirs de commandement et de biens du domaine public, lesquels sont soumis au principe de primauté de la loi.
3. 316. L’entreprise indique qu’il existe trois procédures judiciaires en cours devant le tribunal du travail du premier circuit judiciaire de la Zone atlantique ayant pour objet de faire constater la violation de l’article 136 de la convention collective, la nullité du contrat de concession de travaux publics et, à titre subsidiaire, en cas de défaut d’annulation du contrat, d’ordonner l’indemnisation des dommages et préjudices causés aux travailleurs (dossiers nos 15-002232-1027-CA, 19-000459-679-LA et 18-000657-0679-LA).
4. 317. À cet égard, le gouvernement transmet les informations suivantes qui lui ont été communiquées par la Cour suprême de justice: i) dossiers no 15 002232 1027 CA: procédure de contentieux administratif engagée par le SINTRAJAP contre l’entreprise transnationale, dans laquelle le syndicat a argué que la concession allait affecter plus de 1 000 emplois dans l’entreprise et a demandé l’annulation du contrat de concession; dossier no 19-000459-0679-LA: recours pour non-respect de l’article 136 de la convention collective formé le 22 mai 2019; ce dossier serait en cours de traitement et un expert était sur le point d’être nommé; et iii) dossier no 18 000657 0679 LA: recours ordinaire du travail formé par le SINTRAJAP contre l’entreprise le 31 juillet 2018. Le 21 février 2019, la juridiction s’est déclarée incompétente et a ordonné le renvoi devant la Cour d’appel du contentieux administratif et civil des finances du deuxième circuit judiciaire de San José; cette décision a toutefois fait l’objet d’un recours, et le dossier a donc été renvoyé à la Cour d’appel civile et du travail de la Zone atlantique pour décision. Le 19 juillet 2019, le tribunal du travail de Limón a renvoyé l’affaire à la première chambre de la Cour suprême de justice pour qu’elle statue sur la compétence.
5. 318. En ce qui concerne l’allégation relative à la restructuration, aux licenciements et aux transferts arbitraires et unilatéraux, le gouvernement estime important de souligner les efforts qui ont été consentis et avaient pour objectif premier la protection des droits du travail des travailleurs de l’entreprise. Le gouvernement déclare que, avant la présentation à l’Assemblée législative du projet de loi no 21426 relative à la transformation de l’entreprise et à la protection de ses travailleurs (devenu la loi no 9764 du 15 octobre 2019), le gouvernement a mené des négociations avec le SINTRAJAP, au cours desquelles des accords ont été conclus tant en faveur de l’entreprise que des travailleurs. Le gouvernement indique que les parties ont convenu de conduire ce processus dans un climat de paix sociale et d’ouverture afin de parvenir à un accord favorable aux travailleurs de l’entreprise et précise que ces négociations sont en cours depuis 2008 et qu’il n’y a donc pas eu de prise de décisions unilatérales du gouvernement; au contraire, les secteurs concernés ont pris une part active à l’ensemble du processus.
6. 319. Le gouvernement déclare que, aux termes de l’article premier de la loi no 9764, l’entreprise devait procéder à sa réorganisation administrative, financière et opérationnelle afin d’assurer son équilibre financier, sa viabilité et la réalisation de ses objectifs. La loi autorise l’entreprise à déterminer la structure administrative et opérationnelle appropriée pour son bon fonctionnement, ainsi qu’à effectuer les études techniques et à prendre les mesures nécessaires pour conserver uniquement les travailleurs nécessaires afin de garantir la continuité de l’activité et l’équilibre financier à court et long terme.
7. 320. Le gouvernement indique que les mesures suivantes figurent parmi celles prévues par la loi susvisée: le transfert de salariés vers d’autres entités publiques; l’octroi d’une incitation supplémentaire au paiement des prestations des travailleurs de l’entreprise optant pour la cessation de leurs fonctions, ainsi qu’un régime spécial de retraite anticipée. À compter de la publication de la loi, les travailleurs disposaient d’un délai d’un mois pour se décider et opter officiellement pour l’une des modalités précitées et, une fois le délai écoulé, l’entreprise était tenue de procéder au licenciement du personnel nécessaire afin d’atteindre son point d’équilibre financier.
8. 321. Le gouvernement déclare que le projet de loi, qui a abouti à la loi no 9764, a été examiné par la chambre constitutionnelle de la Cour suprême de justice par le vote no 2019 018505, émis le 24 septembre 2019, conformément à une consultation législative facultative, et que, sur les deux points sur lesquels elle a été consultée, la cour a considéré que le projet n’était entaché d’aucune inconstitutionnalité. Le gouvernement souligne que la protection des droits du travail du personnel de l’entreprise a été la priorité du gouvernement et que les droits ont été préservés dans le cadre légal en vigueur.
9. 322. De son côté, l’entreprise souligne que, tout au long du processus de transformation, un dialogue a eu lieu auquel ont participé les autorités gouvernementales, y compris le ministère du Travail et de la Sécurité sociale, et les représentants des travailleurs, dont le SINTRAJAP. L’entreprise déclare avoir réalisé, au cours des douze dernières années, quatre études et propositions de modifications de sa structure organisationnelle et précise que le dernier programme de réorganisation a été présenté en mars 2019, avant la crise financière qu’elle connaît aujourd’hui. Elle affirme également que cette proposition de réorganisation a été élaborée avec des représentants de ses différents départements et intègre des éléments des études précédentes. Elle ajoute que cette proposition de réorganisation a été transmise au SINTRAJAP par la communication no PE 184 2019 du 10 juillet 2019. Par ailleurs, elle indique que les dirigeants de l’entreprise ont rencontré le SINTRAJAP à diverses reprises pour discuter du projet de réorganisation et que l’entreprise a reçu des observations des représentants syndicaux, qui ont été débattues.
10. 323. L’entreprise indique que, conformément aux dispositions de la loi no 9764 et reconnaissant l’importance et le droit à l’information des travailleurs durant le processus de réorganisation, plusieurs canaux de communication ont été mis en place pour informer sur le processus et dissiper les doutes que tant les travailleurs que leurs représentants avaient transmis à la direction, rendant ainsi le processus parfaitement transparent et clair. L’entreprise souligne que des réunions ont eu lieu avec les représentants syndicaux, lesquels ont constamment consulté la direction au sujet de la loi, et que des rencontres ont été organisées entre le SINTRAJAP, la direction de l’entreprise et des représentants du ministère du Travail et de la Sécurité sociale, de manière à pouvoir répondre à leurs questions sur les points d’interprétation ou les divergences entre les parties. Elle insiste également sur le fait que, au cours de cette étape, la coordination interinstitutionnelle a été précieuse et qu’en outre divers documents d’information détaillant les différentes étapes prévues du processus de transformation de l’entreprise ont été distribués.

C. Conclusions du comité

1. 324. Le comité observe que le cas concerne le non-respect allégué d’une convention collective par une entreprise publique du secteur portuaire. Le comité prend note du fait que les organisations plaignantes allèguent ce qui suit: i) l’entreprise a octroyé en concession la construction, l’administration et l’exploitation d’un nouveau terminal portuaire à l’entreprise transnationale, en lui transférant la totalité du chargement des conteneurs; et ii) cela a été fait en violation de l’article 136 de la convention collective, au motif que l’entreprise n’a pas consulté le SINTRAJAP pour régler le sort des emplois comme le prévoit ledit article, en adoptant des mesures ayant entraîné des licenciements, des restructurations et des transferts arbitraires.
2. 325. Le comité prend note du fait qu’à cet égard l’entreprise déclare que, bien que la convention collective couvrant la période 2016-2018 soit en vigueur et s’applique à l’entreprise lorsque ses décisions et actions relèvent de sa compétence exclusive, ce n’est pas l’entreprise qui a octroyé la concession, mais bien l’administration concédante, composée du pouvoir exécutif (Présidente de la République, ministre des Travaux publics et des Transports et ministre des Finances), le Conseil national des concessions et l’entreprise. Le comité prend également note du fait que le gouvernement et l’entreprise déclarent que: i) en 2007, la Cour des comptes (Contraloría General de la República) a autorisé le recrutement d’un cabinet international de conseil afin d’élaborer un plan directeur pour le complexe portuaire; ii) en 2008, le cabinet de conseil a recommandé l’adoption de mesures, notamment la construction d’un nouveau terminal de conteneurs et le transfert des services portuaires de chargement et de déchargement de conteneurs à un concessionnaire privé; iii) en 2009, l’appel d’offres public a été publié et, en 2011, le pouvoir exécutif a octroyé une concession de trente-trois ans pour la conception, le financement, la construction, l’exploitation et la maintenance du terminal de conteneurs de Moín à l’entreprise transnationale; iv) en 2019, la loi no 9764 relative à la transformation de l’entreprise et à la protection de ses travailleurs a été adoptée et, avant de présenter le projet de loi, le gouvernement a mené des négociations avec le SINTRAJAP, a conclu des accords en faveur de l’entreprise et des travailleurs, et il existait un accord pour conduire le processus dans un climat de paix sociale (le gouvernement indique que ces négociations étaient en cours depuis 2008); et v) au cours du processus de transformation, des réunions ont eu lieu entre l’entreprise, les autorités gouvernementales et les représentants des travailleurs, y compris le SINTRAJAP, auquel le projet de réorganisation a été transmis au préalable.
3. 326. Le comité observe qu’il a été convenu, dans le contrat de concession signé en 2011, que l’entreprise transnationale allait construire un nouveau terminal de conteneurs, et que la totalité des services portuaires de chargement et de déchargement de conteneurs allait lui être transférée. Le comité croit comprendre, selon des informations de notoriété publique, que la construction du terminal de conteneurs a débuté en 2015 et que le terminal est opérationnel depuis février 2019. Le comité observe que les organisations plaignantes allèguent que l’entreprise n’a pas respecté la convention collective parce qu’elle n’a ni avisé ni consulté le SINTRAJAP sur le sort des emplois qui allaient être affectés par la mise en service du terminal. Le comité croit comprendre que la mise en service du terminal et le transfert de la totalité des services de chargement et de déchargement de conteneurs à l’entreprise transnationale allaient entraîner une transformation et une restructuration de l’entreprise.
4. 327. Le comité constate que la convention collective prévoit que l’entreprise doit informer le SINTRAJAP et négocier avec ce dernier si elle décide de transférer des services qu’elle fournissait à une entreprise privée, ce qui est le cas de la concession en cause. Tout en rappelant que les accords doivent être obligatoires pour les parties et que le respect mutuel des engagements pris dans les accords collectifs est un élément important du droit de négociation collective et doit être sauvegardé pour fonder les relations professionnelles sur des bases solides et stables [voir Compilation des décisions du Comité de la liberté syndicale, sixième édition, 2018, paragraphes 1334 et 1336], le comité observe que les documents fournis sembleraient indiquer qu’il y a eu un dialogue avec le SINTRAJAP sur le sort des emplois et la restructuration de l’entreprise: i) un bulletin d’information, daté du 24 août 2018 (no 11 2018) et transmis par le SINTRAJAP à ses affiliés, indique que le 18 juillet de la même année, le syndicat a eu une première réunion avec l’entreprise en vue d’entamer l’examen des questions de restructuration; ii) dans un autre bulletin daté du 28 août 2018 (no 12-2018), le SINTRAJAP informe ses affiliés qu’il a rencontré le ministre du Travail et que des groupes de travail ont été mis en place pour savoir quels seraient les travailleurs intéressés par un transfert vers d’autres entités publiques; iii) par la communication no PE 184 2019 du 10 juillet 2019, l’entreprise a transmis au SINTRAJAP le «Programme de réorganisation de l’entreprise»; iv) les dirigeants de l’entreprise ont rencontré le SINTRAJAP le 22 juillet 2019 et ont à nouveau souligné l’importance de la révision du document qui leur a été remis; v) le 24 octobre 2019, le programme a été discuté avec le syndicat; et vi) en outre, l’entreprise soutient qu’elle a reçu des observations du SINTRAJAP, lesquelles ont été examinées durant les sessions de la commission de mise en œuvre de la restructuration, qu’un engagement a été pris d’organiser des réunions de suivi et que, entre-temps, la direction exécutive de l’entreprise a également reçu des groupes de travailleurs accompagnés du SINTRAJAP afin d’écouter leurs commentaires et leurs contributions au processus.
5. 328. Le comité observe que la loi no 9764 relative à la transformation de l’entreprise a été approuvée six mois après la présentation de la plainte. Il observe également que, selon le site Web du pouvoir judiciaire du Costa Rica, le 27 novembre 2019, le SINTRAJAP a engagé un recours en inconstitutionnalité contre la loi no 9764, lequel a été rejeté par la chambre constitutionnelle par décision du 15 janvier 2020 au motif que les licenciements prévus par la loi n’étaient pas automatiques et étaient fondés sur la nécessité pour l’entreprise de prendre des mesures destinées à garantir son équilibre financier face aux problèmes économiques qu’elle rencontrait. Il est de notoriété publique qu’après l’adoption de la loi no 9764 quelque 800 licenciements auraient eu lieu.
6. 329. Le comité prend note du fait que tant les organisations plaignantes que le gouvernement et l’entreprise font état de trois procédures judiciaires intentées par le SINTRAJAP en rapport avec les points faisant l’objet de la présente plainte. Le comité observe que, bien qu’il soit indiqué qu’une mesure conservatoire a été décidée en faveur du SINTRAJAP dans le cadre de l’une de ces procédures, aucune copie des arrêts rendus dans ces procédures judiciaires n’a été communiquée. Observant que, selon ce qu’il ressort du site Web du pouvoir judiciaire du Costa Rica, les procédures sont toujours en cours, le comité veut croire que les arrêts seront rendus dans les meilleurs délais.
7. 330. Enfin, observant qu’il est de notoriété publique que, en 2021, l’entreprise et le SINTRAJAP auraient organisé des réunions en vue de renégocier la convention collective, le comité encourage les parties à poursuivre le dialogue et à s’efforcer de parvenir à un accord sur la renégociation de la convention collective.