Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 360, Juin 2011

496. La plainte figure dans une communication du Syndicat des travailleurs de la Banque populaire (SIBANPO) en date du 10 novembre 2009. Dans une communication de février 2010, cette organisation a envoyé des informations complémentaires.

1. 496. La plainte figure dans une communication du Syndicat des travailleurs de la Banque populaire (SIBANPO) en date du 10 novembre 2009. Dans une communication de février 2010, cette organisation a envoyé des informations complémentaires.
2. 497. Le gouvernement a envoyé ses observations dans des communications en date du 24 janvier et du 1er avril 2011.
3. 498. Le Costa Rica a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 499. Dans sa communication du 10 novembre 2009, le Syndicat des travailleurs de la Banque populaire (SIBANPO) explique que ses membres sont employés par la Banque populaire et de développement communal, entreprise publique, qui a conclu successivement plusieurs conventions collectives avec le syndicat, la plus récente datant du 1er décembre 2008. Le SIBANPO allègue que, en raison de leur activité syndicale soutenue, ce syndicat et ses dirigeants sont en butte depuis un certain temps à une série de mesures arbitraires, antisyndicales et discriminatoires encouragées ou prises par les représentants de la direction de la Banque populaire, y compris par son administrateur général, dans l’intention de compromettre et de déstabiliser le fonctionnement de l’organisation syndicale. Ces pratiques antisyndicales de la direction se manifestent sous diverses formes: persécution des dirigeants syndicaux, harcèlement, sanctions disciplinaires arbitraires, refus injustifié d’octroyer des congés syndicaux, plaintes et actions pénales téméraires engagées par de hauts dirigeants de l’entreprise, exigences administratives illégales, répression de la liberté d’expression, etc. Plus concrètement, le SIBANPO allègue que, conformément à la convention collective, il a demandé des congés syndicaux avec traitement afin que certains de ses membres puissent participer à des activités de formation et autres activités revêtant toutes un intérêt du point de vue syndical, et que ces congés lui ont été refusés sans justification (communications jointes DDHO-047-2009 du 20 janvier 2009, DDHO-541-2009 du 16 juin 2009, DDHO-432-2009 du 13 mai 2009 et DDHO-640-2009 du 14 juillet 2009 de la Direction du développement humain et organisationnel). De même, plusieurs congés syndicaux demandés pour les membres de la commission électorale du SIBANPO ont été refusés, ce qui a perturbé le fonctionnement de cet organe syndical de la plus haute importance (communications DDHO-430-2009 du 11 mai 2009, DDHO-388-2009 du 29 avril 2009 et DDHO-897-2009 du 6 octobre 2009 de la Direction du développement humain et organisationnel); plusieurs congés syndicaux ont également été refusés aux cadres dirigeants du SIBANPO (communication DDHO-460-2008 du 9 mai 2008). L’employeur se retranche derrière l’argument habituel selon lequel les nécessités du service ne lui permettent pas d’accorder ces congés.
2. 500. Le SIBANPO allègue par ailleurs que, sur la base du rapport AG-606-2007 du service d’audit interne de la Banque populaire et de développement communal, le directeur juridique et fondé de pouvoir général de la banque, sur instructions de l’administration générale, a saisi le ministère public le 12 juin 2008 d’une plainte pénale contre Mme Oriette Zonta Elizondo, secrétaire générale du SIBANPO. Le motif y était énoncé comme suit: «(…) Il ressort de l’analyse des versements effectués par la Banque populaire à l’ordre du syndicat de ladite banque en vertu de l’article 72 de la convention qu’une partie de ces fonds a été utilisée pour financer des activités qui, de l’avis de la banque, s’écartent des fins légales auxquelles l’usage de ces fonds devait être destiné, étant donné qu’elles ne relèvent pas d’activités sociales, culturelles ou sportives organisées à l’intention des employés de la banque, mais bien d’activités propres au syndicat, lesquelles sont détaillées ci-après.»
3. 501. D’après le rapport d’audit, les fonds correspondant à la première avance effectuée en 2006 ont servi en partie à régler des services consultatifs, qui auraient dû être financés sur les fonds propres du syndicat. Cette information ne reflète pas la réalité, puisque la somme en question a été utilisée pour rémunérer les services d’un professionnel auquel il a été fait appel afin d’organiser une activité culturelle et former les travailleurs dans des domaines présentant généralement un intérêt pour l’entreprise (formation des travailleurs sur les banques de développement et des projets susceptibles de concerner la Banque populaire elle-même). Conformément à l’article 72 de la convention collective conclue avec le SIBANPO, il est précisé que cette avance de fonds a été autorisée par l’administrateur général en personne et que, nonobstant, une plainte a été présentée sur ses instructions au ministère public (communication GGC-1319-2006).
4. 502. Toujours d’après ce rapport d’audit inexact, l’avance de fonds en question (2006) a été utilisée par ailleurs pour régler des frais alimentaires, des dépenses d’équipement, des frais de transport et des services de formation occasionnés par l’organisation d’activités dans plusieurs succursales de la banque, et que la deuxième avance versée la même année a servi en partie à prendre en charge les dépenses afférentes aux activités de fin d’année organisées dans différentes agences de la banque. Selon l’étrange critère appliqué par le service d’audit, ces sommes ne pouvaient pas être allouées au financement d’activités propres au syndicat, ce qui laisse entendre que lesdites activités n’avaient pas été organisées dans l’intérêt direct des employés de la banque. Cette appréciation du service d’audit ne concorde pas non plus avec les dispositions de l’article 72 de la convention collective.
5. 503. En ce qui concerne les fonds versés en 2005, ils auraient en partie servi à financer la fête de fin d’année du personnel de la banque, ce qui d’après le service d’audit relève aussi d’une activité propre au syndicat. Toutefois, ces appréciations sont totalement erronées, étant donné qu’il ne fait aucun doute que ces activités constituent bien des activités à caractère social et culturel susceptibles d’être financées par les fonds visés à l’article 72 de la convention collective.
6. 504. Le SIBANPO conclut en indiquant qu’en fin de compte la plainte pénale n’a porté que sur la question des services consultatifs – qui consistaient en des activités de formation – et sur l’organisation de la fête de fin d’année du personnel en 2005, et qu’elle a été rejetée par le tribunal pénal de la seconde circonscription judiciaire de San José le 7 septembre 2009.
7. 505. D’après le SIBANPO, tout ce qui précède ne visait qu’à discréditer l’organisation syndicale et à priver ses dirigeants de leur crédibilité aux yeux des travailleurs.
8. 506. Abordant un autre point, le SIBANPO indique que le 6 juillet 2007 les services d’enquête judiciaire ont perquisitionné les bureaux des services d’audit interne et du conseil d’administration national de la Banque populaire et de développement communal dans le cadre d’une action pénale intentée par un journaliste costa-ricien. Cette procédure portait sur le fait qu’une personne engagée par la Banque populaire s’était présentée à deux agences de l’Entreprise d’électricité du Costa Rica en produisant un faux qui l’autorisait à obtenir le relevé des communications téléphoniques reçues ou passées par le journaliste en question.
9. 507. L’affaire, révélée le jour suivant par le quotidien La Nación, un des journaux à plus fort tirage du pays, a fait grand bruit au Costa Rica. L’article qui lui était consacré indiquait ce qui suit: «L’auditeur interne de la Banque populaire, avec l’aval du conseil d’administration de cette banque, a chargé deux détectives privés d’enquêter sur une “fuite d’informations” dans la presse.» On peut également y lire que l’une des deux personnes engagées a été condamnée pour abus de pouvoir et qu’il s’agissait d’un ancien agent de la section de répression des cambriolages de la police judiciaire. Celui-ci faisait partie des prévenus jugés dans l’affaire d’un présumé malfaiteur décédé quelques heures après avoir été arrêté et conduit au siège de la police judiciaire (un exemplaire du quotidien La Nación du 7 juillet 2007 est joint en annexe).
10. 508. L’information incontestablement très grave révélée par cet organe de presse a suscité une grande inquiétude au sein du personnel de la Banque populaire, qui a tenu par conséquent à adresser un courrier au conseil d’administration national de la banque. La lettre était fondée sur l’article du journal et son dernier paragraphe est reproduit ci-après:
    • Les travailleurs et travailleuses de la Banque populaire, ainsi que nos clients, exigent des éclaircissements sur ce qui s’est passé. En effet, les agissements et omissions de ce type risquent de susciter une certaine méfiance d’autant que, s’ils avaient été commis par tout autre fonctionnaire, le service d’audit aurait d’ores et déjà fermement exigé l’ouverture d’une enquête administrative. C’est pourquoi nous considérons que le conseil d’administration national doit prendre les mesures qui s’imposent en traitant tous les membres du personnel sur un pied d’égalité, quel que soit leur poste, afin d’établir la réalité des faits et surtout d’atténuer la mauvaise image que le service d’audit a donnée de l’entreprise en recrutant deux détectives privés (une copie de la communication 316-S-2007 du SIBANPO est jointe en annexe).
11. 509. Le SIBANPO ajoute que, à la suite de cette communication, l’auditeur interne de la banque a déposé une plainte pénale contre la secrétaire générale du syndicat, Mme Oriette Zonta Elizondo, pour calomnie, injure et diffamation.
12. 510. L’affaire a été portée devant la justice et a donné lieu à la décision no 1267 du tribunal de la première circonscription judiciaire de San José prononcée le 6 octobre 2008. Aux termes de cette décision, aucune charge n’a été retenue ni aucune peine requise contre la dirigeante syndicale en vertu du droit qu’elle avait de s’exprimer dans le cadre d’une dénonciation publique portant sur des questions d’intérêt national et il a été conclu qu’il n’y avait pas eu d’abus.
13. 511. Toutefois, toujours d’après le SIBANPO, cette décision de justice a été contestée dans un recours en cassation, qui a été déclaré sans fondement par la troisième chambre de la Cour suprême de justice, le 28 août 2009.
14. 512. Par ailleurs, l’administrateur général de la Banque populaire réclame avec insistance au syndicat la restitution partielle des sommes qui lui ont été versées en vertu de l’article 72 de la convention collective et qui étaient destinées à des activités sociales, culturelles et sportives (communications GGC-407-2009 du 11 mars 2009 et GGC-407-2009 du 24 avril 2009). En outre, il a décidé unilatéralement de suspendre le versement des fonds visés à l’article 72 de la convention collective pour 2008 et 2009. Cette décision, qui n’a pas eu pour effet de perturber ni de déstabiliser en profondeur les plans et programmes d’activités du syndicat (communication GGC-0640-2009), vise à fragiliser les bases financières de cette organisation et à compromettre ses programmes sociaux, culturels et sportifs. Les exigences de l’administration sont totalement irrecevables pour les raisons suivantes:
    • a) S’agissant de la demande de restitution des sommes versées, ces mises en demeure répétées sont de toute évidence sans fondement, car elles s’appuient sur une règle de gestion non valable qui a été modifiée unilatéralement sans aucune concertation avec le syndicat et sans que celui-ci ait eu connaissance de cette modification en temps voulu.
    • b) En ce qui concerne le remboursement de la somme de 3 000 000 de colones, il est clairement établi qu’elle a servi à rémunérer les services professionnels d’un expert qui a offert une formation aux travailleurs et travailleuses de la Banque populaire sur des questions intéressant l’entreprise (réformes de la Banque populaire et projet de loi sur la Banque de développement). L’emploi de cette somme est totalement conforme aux dispositions de l’article 72 de la convention et a été autorisé en temps voulu par l’administrateur général lui-même.
    • c) Pour ce qui est des autres sommes dont la restitution est exigée, elles ont été utilisées pour financer différentes activités de fin d’année (2005) dans différentes agences de la banque. Les fonds versés au syndicat à la fin de l’année 2007 ont été consacrés à l’organisation d’activités culturelles et sportives, mais l’administration a une fois encore modifié ses règles de gestion sans consulter le syndicat et sans l’en informer. Dans la communication SPR-415-2009 du Département du budget, l’administrateur général indique que c’est la troisième fois qu’il doit examiner l’arrêté de comptes soumis par le SIBANPO. Autrement dit, le syndicat avait présenté l’arrêté de ses comptes dans les délais mais, du fait que l’administration a modifié les règles de gestion, les factures ne pouvaient pas logiquement tenir compte des changements effectués ultérieurement.
15. 513. L’injonction formulée par l’administrateur général est sans objet dans tous les cas, étant donné que l’emploi des sommes versées est pleinement conforme à l’article 72 de la convention collective et qu’il est attesté par les factures soumises avec leurs justificatifs.
16. 514. Par ailleurs, la syndicaliste Fressy Chavarría Marchena, qui encore très récemment occupait le poste de secrétaire chargé du règlement des conflits au comité directeur du SIBANPO (2009), est victime de harcèlement professionnel persistant et insidieux. Elle a été sanctionnée injustement à plusieurs reprises, notamment sur la base d’une preuve obtenue illégalement par l’administration (communication DDHO-1062-2006 du 27 juin 2006) portant sur des relevés d’accès à Internet, qui ont été sciemment modifiés par des fonctionnaires du service de sécurité informatique, comme l’indique le courrier du 1er avril 2008 adressé à la syndicaliste. En outre, sa productivité au travail a été mise en cause sans raison et sans analyse préalable. Elle s’est vu refuser sans aucune justification plusieurs congés qui lui auraient permis de participer à des activités syndicales (communication DDHO 0264-2009 du 18 mars 2009). Enfin, la direction du développement humain et organisationnel de la Banque populaire a requis l’ouverture d’une procédure administrative à l’encontre de cette fonctionnaire, au motif que le 27 mars 2009 elle a assisté, alors qu’elle était en arrêt de travail, à un séminaire sur les conséquences de la crise financière et économique sur les stratégies de gestion des ressources humaines des entreprises. La participation de Mme Chavarría à ce séminaire a été prise en charge par l’organisation syndicale, étant donné qu’il s’agissait d’un thème intéressant du point de vue professionnel et syndical. Le SIBANPO ajoute que, en raison du harcèlement dont a fait l’objet Mme Chavarría, une plainte a été déposée au bureau du Défenseur des citoyens de la République dans laquelle sont résumés les différents actes de harcèlement dont elle a été victime à maintes reprises.
17. 515. Enfin, l’organisation plaignante indique qu’elle saisit le Comité de la liberté syndicale, d’une part, parce que les hauts dirigeants de la banque mènent une campagne organisée et de plus en plus virulente contre le syndicat et, d’autre part, en raison du caractère récurrent de ces pratiques discriminatoires.
18. 516. Dans sa communication de février 2010, le SIBANPO joint une communication de l’administrateur général, datée du 22 décembre 2009, dans laquelle celui-ci réclame en toute illégalité au syndicat la somme de 10 617 579 colones, qui lui avait été versée en 2006, versement dûment autorisé par les dispositions de l’article 72 de la convention collective. Ce montant a été utilisé pour financer des activités de formation organisées par le SIBANPO ainsi que les fêtes de fin d’année auxquelles ont participé toutes les travailleuses et tous les travailleurs de la banque, membres ou non du syndicat. De nouveau, l’entreprise persiste dans sa volonté de contraindre le syndicat à restituer des sommes qui lui ont été dûment versées au titre de la convention collective et autorisées en temps voulu par l’administration générale, sans reconnaître que la juridiction pénale a d’ores et déjà établi dans un jugement définitif que le syndicat n’avait commis aucune irrégularité en l’espèce.

B. Réponse du gouvernement

1. 517. Dans ses communications en date du 24 janvier et du 1er avril 2011, le gouvernement résume les principales allégations de l’organisation plaignante, à savoir: a) l’organisation syndicale a fait l’objet de mesures arbitraires de nature antisyndicale et discriminatoire, encouragées ou prises par les représentants de la direction de la Banque populaire; b) refus ou restriction injustifiée d’octroyer des congés syndicaux avec traitement à des dirigeants et membres du syndicat ainsi qu’à des membres d’autres organes de l’entité syndicale; c) dépôt d’une plainte pénale contre la secrétaire générale de l’organisation syndicale en ce qui concerne l’administration des fonds du syndicat; d) dépôt d’une plainte pénale contre la secrétaire générale de l’organisation syndicale pour calomnie, injure et diffamation; e) décisions administratives arbitraires de la direction visant toutes à déstabiliser financièrement et à compromettre les programmes sociaux, culturels et sportifs de l’organisation syndicale.
2. 518. Le gouvernement indique avoir communiqué une copie de la plainte à l’administrateur général de la Banque populaire et de développement communal pour qu’il puisse répondre des faits incriminés, ce qu’il a fait dans un rapport détaillé (joint à la réponse du gouvernement), et souligne que le système juridique garantit la transparence de la fonction publique moyennant des dispositions régissant la mise en place, le fonctionnement, le maintien, le perfectionnement et l’évaluation de mécanismes de contrôle interne, conformément à la loi no 8292.
3. 519. S’agissant des mesures arbitraires antisyndicales et discriminatoires alléguées, qui ont été encouragées ou prises par les représentants de la direction de la Banque populaire, le gouvernement déclare que, d’après le rapport de la direction de ladite banque, l’organisation plaignante ne mentionne pas de faits concrets de nature à mettre en évidence le recours à des mesures arbitraires et que, par conséquent, il est difficile de répondre à des affirmations vagues et infondées. En tout état de cause, la direction fait observer qu’elle reconnaît l’immunité conférée par la loi aux représentants des travailleurs qui les protège contre tout acte susceptible de leur porter préjudice, y compris le licenciement. De même, la Chambre constitutionnelle reconnaît le droit des chefs d’entreprise de restructurer leur société et de réduire les coûts en vue de stabiliser leurs bases financières, conformément au droit constitutionnel à la liberté du commerce, pour autant que cela ne porte pas atteinte aux libertés et aux droits fondamentaux des citoyens. Il doit donc exister un équilibre entre ces deux droits consacrés par la Constitution quand vient le moment de les mettre en pratique.
4. 520. Pour ce qui est du refus présumé ou de la restriction injustifiée des congés syndicaux avec traitement demandés par des dirigeants et membres du syndicat ainsi que par des membres d’autres organes de l’entité syndicale, le gouvernement indique que, selon le rapport de la banque du 6 septembre 2010, les paragraphe 63 à 66 et 70 et 71 de la convention collective en vigueur au sein de ladite banque régissent le régime des congés syndicaux avec traitement accordés aux dirigeants du syndicat, aux membres de ses organes et en général à tous les travailleurs affiliés. A cet égard, la direction de la banque déclare qu’elle n’a pas accordé la totalité des congés syndicaux demandés, mais qu’il n’est pas possible d’affirmer pour autant que cela a nuit au fonctionnement optimal de l’organisation syndicale. Dans son rapport, la direction de la banque précise que les cas dans lesquels les congés n’ont pas été accordés sont justifiés par la nécessité de garantir, dans des circonstances particulières, le bon fonctionnement du service public offert aux citoyens, conformément aux dispositions de la convention no 135 de l’OIT qui prévoient que «L’octroi de telles facilités (aux représentants des travailleurs) ne doit pas entraver le fonctionnement efficace de l’administration ou du service intéressé.» La proportion des congés accordés par rapport à ceux qui ont été refusés est la suivante:
   • Statut de la demande de congé / Jours/heures-homme / Pourcentage
   • Congés accordés / 808,5 / 89,10
   • Congés refusés / 84 / 9,25
   • Demandes de congé non traitées / 15 / 1,65
   • Total / 907,5 / 100
5. 521. Par conséquent, si l’on tient compte du fait que les demandes de congé non traitées correspondent aux demandes qui ne sont pas accordées au motif que le fonctionnaire est en vacances, en congé de maladie, ou qu’il n’est pas affilié au syndicat, ou encore qu’il ne souhaite pas en bénéficier, seuls 9,25 pour cent des demandes traitées ont été rejetées, et ce pour des raisons d’ordre strictement professionnel et non d’ordre syndical.
6. 522. S’agissant de l’allégation selon laquelle le rapport d’audit interne de la Banque populaire susmentionné n’est pas objectif et a des visées antisyndicales, à savoir discréditer l’organisation et lui faire perdre sa crédibilité aux yeux des affiliés, le gouvernement déclare que le Costa Rica est un Etat de droit dans lequel les agents de la fonction publique sont régis par des normes d’ordre public et tenus de faire preuve de probité et de respecter le système juridique. A cet égard, la direction de la banque fait valoir ce qui suit: «... C’est dans ce cadre d’action que doivent agir la direction de la banque, l’auditeur général, le directeur des services juridiques, tout comme la secrétaire générale de l’organisation syndicale plaignante.» En outre, elle ajoute qu’il leur est fait obligation de dénoncer tout acte contraire au principe d’une gestion saine des fonds publics et que c’est dans ce cadre juridique que s’inscrit le rapport d’audit interne mis en cause par l’organisation plaignante.
7. 523. Se référant plus en détail au rapport d’audit, la direction de la Banque populaire expose dans son rapport ce qui suit:
   • La question n’est pas ici d’examiner si les fonds versés à l’organisation syndicale en vertu de l’article 72 de la convention collective ont été ou non correctement gérés.
   • La présente analyse doit porter sur la question de savoir si, une fois que l’auditeur général de la banque a constaté que ces fonds ont effectivement été mal gérés, la plainte pénale déposée par la banque constitue ou non une atteinte à la liberté syndicale, parce qu’elle visait, comme le soutient l’organisation syndicale, à «discréditer l’organisation syndicale et à faire en sorte que ses dirigeants perdent leur crédibilité aux yeux des travailleurs...». Les auditeurs internes des banques de l’Etat, à l’instar de celui qui travaille pour la Banque populaire et de développement communal, jouissent d’une indépendance suffisante, y compris au sein de la chaîne hiérarchique de la banque, à telle enseigne que pour mettre un terme à leurs fonctions il faut obtenir l’approbation de la Cour des comptes elle-même. Le renforcement de leur stabilité a justement pour objet de leur conférer une autonomie suffisante pour leur permettre de vérifier, entre autres choses, l’administration des fonds publics, et ce même si cette administration est effectuée par leur propre employeur. L’article 25 intitulé «Indépendance de fonction et de jugement» de la loi générale sur le contrôle interne no 8292 du 31 juillet 1992 dispose que «Les fonctionnaires des services d’audit interne exercent leurs attributions en toute indépendance de fonction et de jugement, au regard de la hiérarchie et des autres organes administratifs.»
   • Par conséquent, dans le cas où l’administrateur général de l’entité publique est en désaccord avec le contenu du rapport, il n’a pas le droit de ne pas l’appliquer ni de demander qu’il soit archivé ou modifié, à moins de suivre la procédure prévue à cet effet par la législation.
8. 524. Par ailleurs, la direction de la banque reconnaît que l’article 72 de la convention collective en vigueur dispose que la Banque populaire doit affecter 0,10 pour cent du budget annuel prévu pour les services au personnel à l’élaboration de programmes sociaux, culturels et sportifs destinés à tous les travailleurs et que, à cet effet, les fonds publics correspondants sont transférés au syndicat afin que celui-ci organise les activités conformément aux modalités énoncées par la convention collective. Toutefois, en l’espèce, le rapport d’audit interne a relevé que l’administration de ces fonds publics par la secrétaire générale du Syndicat des travailleurs de la Banque populaire était apparemment entachée d’irrégularités du fait que la secrétaire générale aurait approuvé l’utilisation de ces fonds, transférés en vertu de l’article 72 de la convention collective, pour financer des dépenses découlant d’activités propres au syndicat.
9. 525. Compte tenu des recommandations formulées dans le rapport d’audit interne, et afin qu’une enquête soit menée pour vérifier et contrôler l’administration des fonds publics, la direction de la banque a déposé une plainte pénale auprès du Procureur de la République contre la secrétaire générale du syndicat, le 12 juin 2008. Ultérieurement, le 7 septembre 2009, le tribunal pénal de la seconde circonscription judiciaire de San José a rejeté la demande d’ouverture d’une procédure pénale, en l’absence de preuves établissant l’existence d’irrégularités dans les faits signalés par les services d’audit de la Banque populaire.
10. 526. Il est évident que les dirigeants syndicaux doivent avoir la garantie que le principe de la présomption d’innocence sera respecté dans leur cas comme dans celui de tout autre justiciable ainsi que leur droit d’être jugés par une autorité judiciaire impartiale et indépendante, dans le cadre d’une procédure équitable et dans les plus brefs délais. C’est ce qu’a indiqué le Comité de la liberté syndicale.
11. 527. Toutefois, cet organe de contrôle a également indiqué qu’il incombe au gouvernement de démontrer que les mesures qu’il a adoptées ne sont pas motivées par les activités syndicales de la personne concernée. En outre, le Comité de la liberté syndicale a établi que la charge de représentant syndical ne confère aucune immunité ni privilège à son titulaire devant la justice.
12. 528. Tous les principes qui viennent d’être rappelés ont été respectés par la direction de la banque. En effet, la secrétaire générale n’a pas été privée des droits et garanties auxquels elle peut prétendre en matière pénale, ni des éléments attachés au principe constitutionnel du droit à un procès équitable. Par conséquent, on ne saurait en conclure qu’il y a eu violation de la liberté syndicale ou atteinte à cette liberté.
13. 529. Il s’ensuit que l’organisation syndicale avance des allégations qui sont inexactes lorsqu’elle affirme que les libertés et droits syndicaux de la secrétaire générale ont été bafoués, car ce grief doit être examiné dans son contexte, et non isolément, et pas sans avoir d’abord pris en considération les antécédents et les indices qui justifiaient la conduite d’une enquête objective menée par les instances du pouvoir judiciaire, pouvoir indépendant de la République.
14. 530. En ce qui concerne les faits survenus le 6 juillet 2007 dans les bureaux des services d’audit interne et du conseil d’administration de la banque, ainsi que la plainte pénale déposée contre la secrétaire générale du SIBANPO par un autre employé de la banque, le gouvernement indique que la direction générale signale que ces conflits ne sont souhaitables pour aucune entreprise ou entité, mais qu’ils sortent du domaine de compétence de l’employeur. La liberté d’opinion et d’expression est effectivement un droit constitutif de la liberté syndicale. Cependant, ce droit ne doit pas être considéré comme un droit absolu et illimité. Le Comité de la liberté syndicale a énoncé ce qui suit:
    • Le plein exercice des droits syndicaux exige la libre circulation des informations, des opinions et des idées, de sorte que les travailleurs et les employeurs, tout comme leurs organisations, devraient jouir de la liberté d’opinion et d’expression dans leurs réunions, publications et autres activités syndicales. Néanmoins, dans l’expression de leurs opinions, les organisations syndicales ne devraient pas dépasser les limites convenables de la polémique et devraient s’abstenir d’excès de langage.
15. 531. D’après la direction de la banque, dans un cas comme celui-ci, l’employeur ne pourrait exercer aucun type de contrôle préalable à la diffusion de l’information en vue d’en restreindre la portée ou l’objectif. Il ne pourrait le faire qu’une fois l’information diffusée.
16. 532. Il y a également lieu d’indiquer que la direction de la Banque populaire fait observer dans son rapport de défense que, en l’occurrence, ce n’est pas elle qui a décidé d’ester en justice, mais bien un autre travailleur, camarade syndiqué de la secrétaire générale, qui a engagé l’action judiciaire. De ce fait, on ne saurait considérer qu’il y a eu atteinte à la liberté syndicale, dès lors que le travailleur qui s’est estimé blessé dans son honneur a voulu obtenir réparation en vertu de la législation pénale nationale.
17. 533. Sur ce point particulier, la direction de la banque indique que: «... lorsque des critiques sont émises au sujet de la relation de travail, il faut parvenir à la “pondération nécessaire” entre le droit des travailleurs de défendre librement leurs idées et opinions et l’obligation qu’ils ont de respecter entre autres choses la dignité et l’honneur des personnes physiques qui se trouvent sur leur lieu de travail».
18. 534. A ce jour, comme l’organisation plaignante l’a indiqué dans l’exposé de sa plainte, la juridiction pénale a déclaré la plainte sans fondement, laquelle a été instruite dans le respect des droits de la défense consacrés par la Constitution et la loi.
19. 535. En ce qui concerne la demande de restitution des sommes qui ont été versées en vertu de l’article 72 de la convention collective, pour les années 2008 et 2009, le gouvernement indique que la direction de la banque informe dans son rapport de défense que la décision de demander au SIBANPO la restitution de ces sommes a été prise sur la base des recommandations du service d’audit interne de la banque, recommandations qui ont un caractère obligatoire dès lors qu’elles sont avalisées par le responsable hiérarchique.
20. 536. A cet égard, le rapport d’audit susmentionné attire l’attention de la direction générale de la banque sur le fait que «tout manquement injustifié aux devoirs et responsabilités en matière de contrôle interne de la part du responsable hiérarchique, de ses subordonnés et des autres agents de la fonction publique engage la responsabilité administrative conformément aux dispositions de l’article 39 de la loi générale sur le contrôle interne».
21. 537. L’article 39 de la loi générale sur le contrôle interne dispose que les responsables hiérarchiques, leurs subordonnés et les autres agents de la fonction publique verront leur responsabilité administrative engagée au cas où ils se conduiraient de manière à affaiblir les mécanismes de contrôle interne ou omettraient de prendre les mesures requises pour instituer ces mécanismes, les maintenir en place, les perfectionner et les évaluer, conformément aux règlements techniques applicables.
22. 538. De même, la loi susmentionnée dispose que les responsables hiérarchiques, leurs subordonnés et les autres agents de la fonction publique verront également leur responsabilité administrative et civile engagée, s’ils entravent ou retardent le travail de l’auditeur, de l’auditeur adjoint et des autres fonctionnaires du service d’audit interne.
23. 539. Il ressort de ce qui précède que, bien que le rapport d’audit interne ne contienne que des recommandations, dès lors qu’elles sont jugées conformes et adaptées au fonctionnement financier efficace de la banque par le responsable de l’institution bancaire, ces recommandations prennent un caractère contraignant, conformément à la loi générale sur le contrôle interne no 8292.
24. 540. Par conséquent, la direction générale de la Banque populaire et de développement communal a agi à la seule fin de s’acquitter des obligations qui lui incombent, étant donné que son directeur et les autres autorités sont tenus, en leur qualité d’agents de la fonction publique, de vérifier et de garantir la bonne administration des fonds publics. Il ne s’agit en aucun cas d’une pratique professionnelle déloyale ou discriminatoire de la part de la direction de la banque, contrairement à ce qu’avance l’organisation syndicale plaignante.
25. 541. En tout état de cause, le gouvernement entend fermement sanctionner toute pratique antisyndicale et n’hésite pas à faire strictement appliquer la loi dans les cas où il est prouvé que de tels actes illicites ont été commis.
26. 542. Dans ce sens, le gouvernement s’emploie actuellement à renforcer la législation nationale afin de mieux garantir le respect des droits des travailleurs syndiqués, conformément aux garanties d’une procédure équitable et aux droits de la défense consacrés par la Constitution, ainsi qu’il l’a fait savoir dans ses rapports qu’il a remis en réponse dans le cadre des cas nos 2490 et 2518, dont est saisi le comité.
27. 543. Pour ce qui est des actes discriminatoires allégués contre des membres du comité directeur du SIBANPO qui auraient été commis par les autorités de la Banque populaire et de développement communal, le gouvernement indique que l’organisation plaignante fait référence de façon générale à des actes discriminatoires commis par les autorités de la banque à l’encontre de membres de son comité directeur, en particulier dans le cas de la secrétaire générale, Mme Oriette Zonta Elizondo (faits exposés dans les paragraphes antérieurs), et dans celui de la secrétaire chargée du règlement des conflits syndicaux, Mme Fressy Chavarría Marchena.
28. 544. En ce qui concerne le cas de Mme Chavarría Marchena, la direction générale de la banque indique que la fonctionnaire en question fait effectivement l’objet d’une enquête disciplinaire au motif qu’elle a participé à un séminaire de formation intitulé: «Les conséquences de la crise financière et économique sur les stratégies de gestion des ressources humaines des entreprises», alors qu’elle était en arrêt de travail pour raisons de santé. Toutefois, pour rendre compte de l’avis de la direction générale de la banque et présenter des éléments tendant à prouver la déformation des faits incriminés, on a reproduit ci-après dans leur intégralité certains des arguments de la direction:
    • Tout d’abord, si nul ne peut contester que la liberté syndicale est un droit fondamental, nul ne peut contester non plus que ce droit n’est pas absolu et qu’il a ses limites.
    • Lorsque, par son comportement, un représentant syndical ou un simple membre du syndicat outrepasse les limites de ce qui fait l’essence même de ce droit fondamental, il ne peut bénéficier d’une protection et doit donc assumer les conséquences disciplinaires de ses actes.
    • Tel est le cas qui nous occupe. Mme Chavarría Marchena a certes demandé un congé syndical le 10 mars 2009 pour participer à un cours de formation ayant trait à son activité professionnelle, mais ses supérieurs lui ont fait savoir le 18 mars qu’ils ne pouvaient pas le lui accorder au motif qu’elle devait achever le travail qui lui avait été confié. Ayant renouvelé sa demande, l’intéressée s’est vu expliquer en détail les raisons professionnelles pour lesquelles ce congé ne pouvait pas lui être accordé. Le 26 mars, Mme Chavarría informe qu’elle est en arrêt de travail pour des raisons de santé à compter du même jour et jusqu’au 2 avril; le 27 elle assiste au cours de formation pour lequel elle avait demandé à bénéficier d’un congé.
    • Compte tenu de ces faits qui en toute logique peuvent donner lieu à une enquête afin de corroborer le bien-fondé ou non du congé de maladie et, dans le cas où celui-ci serait justifié par l’état de santé de l’intéressée, de vérifier si celle-ci était en état de suivre ce cours de formation, la Banque populaire a décidé de saisir la commission d’examen préliminaire pour qu’elle détermine s’il existait ou non suffisamment d’éléments pour ouvrir une procédure administrative disciplinaire. Organe bipartite interne institué en vertu de la convention collective qui a été signée avec l’organisation plaignante, la commission d’examen préliminaire a compétence pour, comme son nom l’indique, examiner à titre préliminaire les plaintes concernant un manquement aux obligations professionnelles en vue de déterminer si les éléments de preuve sont suffisants ou non pour ouvrir une procédure disciplinaire contre un fonctionnaire de la banque. La commission a été saisie de l’affaire à sa session ordinaire no 202009, tenue le 17 juin 2009, et ses membres ont décidé à l’unanimité de demander l’institution d’un organe directeur chargé de conduire une procédure administrative contre Mme Chavarría Marchena. Etant donné qu’elle a été adoptée à l’unanimité, cette décision a donc bénéficié du vote favorable du représentant syndical du SIBANPO, autrement dit le camarade syndical de Mme Chavarría qui avait été désigné pour représenter la secrétaire générale de l’organisation plaignante. Par conséquent, il serait absurde que le syndicat plaignant reproche à son propre représentant à la commission d’examen préliminaire d’avoir commis un acte antisyndical.
    • En outre, le 23 juillet de cette année, l’organe directeur chargé de la procédure administrative a fixé la date à laquelle Mme Chavarría devait produire les éléments de preuve qu’elle jugeait opportuns pour sa défense, outre le fait qu’elle avait le droit de se faire accompagner à l’audience par un représentant du syndicat. Tant que la procédure disciplinaire ne sera pas achevée, on ne saura pas avec certitude s’il y a eu faute ni quelle sanction devrait être appliquée. En attendant, la procédure qui a été suivie au cours de l’enquête est régie par la loi générale de l’administration publique, qui garantit au fonctionnaire le droit à une procédure équitable et à être défendu en vertu des principes de la constitution.
    • Il en a été de même dans le cas de l’avertissement, évoqué plus haut, que Mme Chavarría a reçu pour avoir, d’après le relevé de ses accès à Internet, consulté des sites électroniques sans rapport avec son travail. Comme indiqué dans la communication no DDHO-393-2009 datée du 30 avril 2009, après réception du rapport de la Direction des technologies de l’information de la banque, l’intéressée a eu la possibilité de se défendre avant le transfert du rapport la concernant, les éléments de preuve existants ont été analysés et la sanction correspondante lui a été finalement appliquée, à l’instar de tout autre employé de la banque qui aurait commis la même faute.
    • Comme on le sait, la sécurité informatique est beaucoup plus sensible dans le cas des établissements bancaires et exige des contrôles préventifs plus stricts que ceux habituellement exercés dans d’autres branches d’activité économique.
29. 545. Le gouvernement conclut que preuve est faite que les mesures prises par la direction de la Banque populaire et de développement communal et par son conseil d’administration n’ont en aucun cas été guidées par des motivations antisyndicales et qu’elles se fondent au contraire sur les recommandations du service d’audit interne ainsi que sur les procédures administratives et judiciaires prévues par la Constitution et la législation applicable. D’après la direction générale, toutes ces mesures ont été prises aux fins d’un meilleur fonctionnement interne et d’une gestion plus adéquate des fonds publics.
30. 546. Sur la base des raisons de fait et de droit exposées ci-dessus, le gouvernement demande au Comité de la liberté syndicale de rejeter dans son intégralité la plainte du SIBANPO, attendu que les représentants de la direction de la Banque populaire et de développement communal ont agit dans le respect de la légalité qui fonde le système juridique du Costa Rica ainsi que des principes et droits qui découlent de la liberté syndicale et que leurs actions n’étaient pas motivées par des buts antisyndicaux.

C. Conclusions du comité

1. 547. Le comité note que, dans la présente plainte, l’organisation plaignante allègue que la Banque populaire et de développement communal (BPDC), qui est une entité publique, mène une campagne de dénigrement et de déstabilisation contre le syndicat et ses dirigeants qui se manifeste par une série d’actes antisyndicaux. Il observe que les faits allégués ont pour une grande part été portés devant la justice et que les dirigeants syndicaux concernés ont été déclarés non coupables des chefs d’accusation qui pesaient contre eux au pénal. Il s’agit concrètement: 1) d’une plainte pénale contre la secrétaire générale du syndicat pour utilisation des fonds versés par la banque à des fins non conformes à celles prévues dans la convention collective – plainte rejetée par l’autorité judiciaire dans une décision du 7 septembre 2009; et 2) d’une procédure pénale engagée par des représentants de la banque contre la même dirigeante syndicale pour calomnie, injure et diffamation, au terme de laquelle l’autorité judiciaire n’a retenu aucun chef d’accusation – dans ses arrêts du 6 octobre 2008 et du 28 août 2009 en cassation –, en faisant valoir le droit qu’avait l’intéressée, en sa qualité de dirigeante syndicale, de s’exprimer dans le cadre d’une dénonciation publique impliquant la banque. En ce qui concerne le point 1), le comité prend note des déclarations de la direction de la banque selon lesquelles la plainte pénale contre la secrétaire générale du syndicat a été déposée lorsque le service d’audit interne a constaté des irrégularités apparemment commises par cette dirigeante dans l’utilisation des fonds publics transférés en application de l’article 72 de la convention collective; tout manquement injustifié aux devoirs et responsabilités en matière de contrôle interne engage la responsabilité administrative de l’employeur en vertu de la loi générale sur le contrôle interne; la plainte en question n’a donc pas été déposée à des fins antisyndicales et a été rejetée par l’autorité judiciaire. En ce qui concerne la plainte contre la même dirigeante syndicale pour calomnie, injure et diffamation, le comité note que, selon les déclarations de la direction de la banque, cette plainte a été déposée par un camarade de ladite dirigeante syndicale – qui, s’estimant blessé dans son honneur, a voulu obtenir réparation – et non par la direction de la banque; la direction de la banque confirme que cette plainte a été déclarée sans fondement par l’autorité judiciaire. Compte tenu des décisions judiciaires en vertu desquelles les plaintes pénales susmentionnées ont été rejetées ou déclarées sans fondement, le comité ne poursuivra pas l’examen de ces allégations.
2. 548. Le comité note par ailleurs les allégations suivantes de l’organisation plaignante: 1) depuis mars-avril 2009, la banque réclame au syndicat la restitution des sommes qu’elle lui a versées en vertu de la convention collective au titre du financement d’activités sociales, culturelles et sportives; et 2) la banque a décidé unilatéralement de suspendre le versement des fonds visés par la convention collective pour les années 2008 et 2009. Le comité relève que, d’après la direction de la banque, la réclamation par la banque de ces sommes versées au syndicat se fonde sur des recommandations formulées par le service d’audit interne qui ont un caractère contraignant et qu’elle ne saurait être assimilée à une pratique discriminatoire ou déloyale.
3. 549. Dans sa dernière communication (février 2010), l’organisation plaignante allègue que la banque lui réclame également la somme de 10 617 579 colones, soit le montant qui lui a été versé en 2006 en vertu de la convention collective et qui était destiné, selon le syndicat, au financement d’activités de formation organisées par le syndicat et d’activités sociales auxquelles tous les employés de la banque ont participé (syndiqués ou non); toujours selon l’organisation plaignante, cette réclamation a été faite malgré la décision de justice du 7 septembre 2009 qui rejette une plainte déposée antérieurement contre la secrétaire générale à ce sujet.
4. 550. Le comité tient à préciser que l’application des conventions collectives est certes obligatoire, mais qu’il n’est pas en mesure d’évaluer si tous les paiements effectués par un syndicat sur des fonds versés par l’employeur à des fins de formation ou d’activités sociales et culturelles étaient bien destinés aux fins prévues par la convention collective. Par ailleurs, le comité estime que le recours systématique à la justice pour régler les conflits entre le syndicat et la banque, du fait de l’ouverture d’actions judiciaires pénales, même si celles-ci ont abouti à des décisions en faveur du syndicat, a provoqué une détérioration des relations entre les parties en raison de la durée des procédures (deux ans) et a perturbé l’exercice normal des droits syndicaux. Le comité suggère que l’organisation plaignante et la banque envisagent la possibilité de nommer une commission paritaire, dans le cadre de la convention collective, qui serait chargée de vérifier périodiquement la légalité des activités financées par les fonds dont la gestion est confiée au syndicat en vertu de ladite convention. Le comité prie le gouvernement de porter cette recommandation à la connaissance de l’organisation plaignante et de la banque, et de le tenir informé de toute décision prise en la matière.
5. 551. En ce qui concerne l’allégation relative au refus injustifié d’octroyer des congés syndicaux avec traitement qui a porté préjudice à l’organisation plaignante et qui est contraire à la convention collective, le comité note que, selon l’organisation plaignante, des congés syndicaux ont été refusés à différents membres qui souhaitaient participer à des activités de formation et autres activités, ainsi qu’à plusieurs dirigeants du SIBANPO et à des membres de la commission électorale du syndicat. Le comité note que, d’après la direction de la banque, 89,10 pour cent des demandes de congé syndical ont été accordées et que les congés refusés l’ont été pour des raisons professionnelles et non syndicales. A cet égard, le comité souligne qu’il n’est pas en mesure d’examiner si, dans chaque cas concret où elle a refusé d’accorder des congés syndicaux, l’entreprise a respecté ou non les dispositions de la convention collective en la matière. Par conséquent, il suggère que les conflits concernant l’octroi de congés syndicaux prévus dans la convention collective soient soumis à l’examen d’une commission paritaire, présidée le cas échéant par une personne indépendante, afin de garantir le respect dans la pratique du droit du syndicat d’obtenir les congés syndicaux visés dans la convention collective sans que cela ne compromette le bon fonctionnement de la banque. Le comité prie le gouvernement de porter cette recommandation à la connaissance du syndicat et de la banque, et de le tenir informé sur ce point.
6. 552. Pour ce qui est des allégations concernant Mme Fressy Chavarría Marchena, qui encore très récemment occupait le poste de secrétaire chargé du règlement des conflits au sein du SIBANPO, le comité note que, selon les allégations, l’intéressée a été victime d’un harcèlement professionnel persistant: mise en cause de sa productivité au travail, refus de divers congés, imposition de sanctions à plusieurs reprises, notamment sur la base d’une preuve obtenue illégalement par l’administration, et ouverture d’une procédure administrative disciplinaire au motif que l’intéressée, alors en arrêt de travail, avait assisté à un séminaire organisé par le syndicat sur les conséquences de la crise financière, bien que ses frais de participation aient été pris en charge par le syndicat. Le comité note les indications du gouvernement selon lesquelles, d’après la direction de la banque, le congé syndical demandé le 10 mars 2009 par l’intéressée qui souhaitait assister à un cours de formation en rapport avec son activité professionnelle n’a pas pu lui être accordé au motif qu’elle devait achever le travail qui lui avait été confié. Par la suite, d’après la banque, l’intéressée a informé qu’elle se trouvait en arrêt de travail pour raisons de santé et a suivi le lendemain le cours de formation en question. Par conséquent, une procédure administrative à l’encontre de la dirigeante susmentionnée a été ouverte sur décision unanime des membres d’une commission bipartite interne, décision qui a également reçu le vote favorable du représentant du syndicat plaignant nommé pour représenter ladite dirigeante syndicale. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé du résultat de ladite procédure administrative. Le comité note également que, selon la direction de la banque, la dirigeante syndicale en question a reçu un avertissement dans le cadre d’une procédure menée conformément aux droits de la défense et qui a été engagée parce que l’intéressée a consulté des sites Internet sans rapport avec son activité professionnelle.
7. 553. D’une manière générale, le comité souhaite préciser que le présent cas porte sur un nombre important de conflits entre la banque et le syndicat. Le comité exprime l’espoir que les deux parties s’efforceront d’améliorer leurs relations professionnelles et que les mécanismes de règlement des litiges suggérés dans ses précédentes conclusions seront mis en place dans un futur très proche.