Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 344, Mars 2007

1. 940. La plainte est contenue dans une communication de l’Union des travailleurs des secteurs de l’équipement électrique, de l’équipement radiophonique et des machines d’Amérique (UE) et de l’UE Local 150, datée du 7 décembre 2005 et du 8 septembre 2006. Dans une communication datée du 1er février 2006, l’ISP s’est associée à la plainte.
2. 941. Le gouvernement a répondu dans des communications datées du 3 novembre 2006 et 25 janvier 2007.
3. 942. Les Etats-Unis n’ont pas ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ni la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, ni la convention (nº 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Allégations des plaignants

1. 943. Dans sa communication datée du 7 décembre 2005, l’UE et l’UE Local 150 indiquent que l’UE est un syndicat de base national indépendant, représentant environ 30 000 travailleurs occupant des emplois divers dans le secteur manufacturier, le secteur public et le secteur privé à but non lucratif. L’UE Local 150, qui fait partie de l’UE, représente un nombre important de fonctionnaires laborieux de l’Etat de Caroline du Nord. La grande majorité des membres de l’UE Local 150 sont des femmes et des personnes de couleur qui occupent certains des emplois les plus difficiles et les plus mal rémunérés du secteur public de l’Etat (concierges, préposés à l’enlèvement des ordures, femmes de ménage, ouvriers jardiniers chargés de l’entretien de terrains, techniciens médicaux, conducteurs d’autobus et autres employés municipaux ou de l’Etat exerçant des fonctions essentielles).
2. 944. Les plaignants allèguent l’existence de violations flagrantes du droit des travailleurs de négocier collectivement en Caroline du Nord et, à ce titre, un manquement de la part des Etats-Unis aux obligations en matière de protection des droits fondamentaux visés par les conventions nos 87, 98 et 151, qui découlent pour eux de leur appartenance à l’OIT.
3. 945. Les plaignants précisent que le comité est compétent pour examiner cette plainte car l’UE est une organisation nationale de travailleurs qui a un intérêt direct dans la question, et les violations alléguées dans cette plainte enfreignent directement les droits fondamentaux que sont la liberté syndicale et la négociation collective; en qualité d’Etat Membre, les Etats-Unis ont l’obligation de faire respecter les normes fondamentales du travail à l’intérieur de leurs frontières.
4. 946. Selon les plaignants, la Loi générale de la Caroline du Nord (NCGS), article 95-98, déclare illégal, nul et de nul effet tout accord ou contrat conclu entre l’administration d’une ville, d’un comté ou autre municipalité de l’Etat de la Caroline du Nord et «tout syndicat ou organisation syndicale, en tant que négociateur pour le compte d’agents publics». Cette loi viole directement les principes du droit international qui garantissent le droit de négocier collectivement consacrés dans les conventions nos 98 et 151, et enfreint par conséquent le droit de s’organiser librement consacré dans la convention no 87 en plaçant hors d’atteinte les avantages que les organisations de travailleurs sont censées offrir.
5. 947. Selon les plaignants, le gouvernement des Etats-Unis n’a pas convenablement protégé les droits des travailleurs en Caroline du Nord. En vertu de la Constitution des Etats-Unis, le Congrès a clairement le pouvoir de réglementer les relations entre les Etats, en tant qu’employeurs, et leurs employés. De fait, à compter de 1997, certains membres du Congrès ont soumis un projet de loi qui garantirait les droits de négociation collective des travailleurs du secteur de la sécurité publique des Etats et des municipalités. Or à ce jour, le Congrès n’a pas promulgué de loi qui garantirait que les agents publics en Caroline du Nord puissent exercer leurs droits humains les plus fondamentaux énoncés dans les conventions nos 87, 98 et 151. A l’instar du Congrès, les tribunaux fédéraux ont rejeté les demandes présentées par les travailleurs pour que soit supprimé l’article 95-98 de la NCGS. Le manquement à l’obligation incombant au gouvernement des Etats-Unis d’empêcher la Caroline du Nord et les autres Etats de violer les droits fondamentaux des travailleurs du secteur public consacrés dans les principes internationaux fondamentaux que sont la liberté syndicale et le droit de négocier collectivement – droits que les Etats-Unis sont tenus de protéger, qu’ils aient ou non ratifié les conventions nos 87 et 98 – a un impact très fort sur la vie et les conditions de travail des travailleurs représentés par l’UE.
6. 948. En premier lieu, les plaignants allèguent que le fait pour le gouvernement de ne pas garantir le respect des principes fondamentaux de la liberté syndicale et du droit de négocier collectivement a entraîné l’établissement de conditions de travail pénibles et favorisé la discrimination fondée sur la race et le sexe sur les lieux de travail. Parce que les conventions nos 87, 98 et 151 ne sont pas respectées, les agents publics de la Caroline du Nord ont été privés de leurs droits humains fondamentaux en matière de liberté syndicale et un grand nombre d’entre eux connaissent des conditions de travail misérables: ils font état de violations des règles en matière de santé et de sécurité sur le lieu de travail, de salaires inéquitables, d’horaires de travail déraisonnables et présentant des risques pour la santé, d’énormes manques d’effectifs, d’heures supplémentaires déraisonnables et obligatoires, de favoritisme et de traitement irrespectueux de la part des supérieurs, entre autres plaintes. Tous ces problèmes sont aggravés par des procédures de réclamation incohérentes ne garantissant absolument pas l’équité. En outre, toutes ces plaintes pourraient être traitées par voie de négociation collective. Or la prohibition des conventions collectives en Caroline du Nord a empêché les agents publics de jouir de la dignité fondamentale liée à la possibilité de s’exprimer sur l’établissement de leurs propres conditions de travail, ainsi que du pouvoir accru qui va de pair avec le fait de parler d’une seule voix. Mais, selon les allégations des plaignants, le résultat peut-être le plus préoccupant de l’interdiction qui frappe depuis longtemps la négociation collective en Caroline du Nord dans le secteur public est que la discrimination fondée sur la race et le sexe est incontestablement très répandue et fréquente. Les employés se plaignent d’un traitement inégal visant les minorités raciales et les femmes en matière d’embauche, de promotion, de licenciement et de salaires. Les rapports détaillés établis par l’Etat lui-même ont déterminé que ces plaintes étaient fondées. Par exemple, les Américains d’origine africaine sont exagérément sous-représentés dans la fonction publique de l’Etat, surtout aux postes de direction et aux postes de spécialistes. Comme on peut s’y attendre, les Américains d’origine africaine et les femmes sont surreprésentés dans les emplois les moins bien rémunérés et, pour l’essentiel, n’ont pas pu briser le «plafond de verre» établi par l’Etat. Les agents publics font aussi état d’un grand nombre de cas de harcèlement racial et sexuel.
7. 949. Essentiellement, selon les plaignants, la NCGS, article 95-98, joue le rôle d’un obstacle voulu par le gouvernement à l’élimination de la discrimination fondée sur la race et le sexe. La négociation collective offrirait aux agents publics de nombreux moyens pour lutter contre le racisme et le sexisme permanents sur leurs lieux de travail. Avec l’établissement de critères réellement objectifs applicables aux décisions en matière d’emploi jusqu’à l’élaboration de mécanismes efficaces de lutte contre le harcèlement, le processus de négociation collective permettrait aux agents publics de s’exprimer dans le cadre de la modification du système actuel pour éliminer le racisme et le sexisme institutionnels largement répandus.
8. 950. En second lieu, les plaignants allèguent que la législation de la Caroline du Nord viole les principes consacrés dans les conventions de l’OIT nos 98 et 151, principes concernant des droits fondamentaux qui sont contraignants pour les Etats Membres, qu’ils aient ou non ratifié les conventions. Loin d’encourager et de promouvoir la négociation collective, comme le prévoient les conventions nos 98 et 151, l’interdiction de la négociation collective dans le secteur public prévue par la législation de la Caroline du Nord empêche totalement toute «négociation des conditions d’emploi». En outre, la prohibition s’applique à tous les agents publics, ce qui va donc au-delà des exceptions admissibles prévues dans les conventions. La prohibition totale des conventions collectives appliquée par la Caroline du Nord constitue une violation flagrante et grave des conventions nos 98 et 151.
9. 951. Troisièmement, les plaignants considèrent que la prohibition légale des conventions collectives en Caroline du Nord enfreint les principes du droit international consacrés dans la convention no 87 en faisant obstacle au but même de l’établissement d’organisations de travailleurs. Lorsque les travailleurs perdent le droit de négocier collectivement et de conclure avec leurs employeurs des accords relatifs aux conditions d’emploi, l’avantage qu’ils sont censés retirer des syndicats d’employés leur est refusé. Partant, leur droit en matière de liberté syndicale est vidé de son sens. L’incontestable interdépendance de ce droit et du droit de négocier collectivement a été reconnue dans les travaux préliminaires relatifs à l’adoption de la convention no 87. Le rapport de la 30e session de la Conférence internationale du Travail indique que «l’un des principaux objets de la garantie de la liberté syndicale» est d’encourager des conditions favorables à l’émergence de «conventions collectives librement conclues». [Rapport VII, Conférence internationale du Travail, 30e session, Genève, 1947, p. 52.] De même, lorsque Human Rights Watch a évalué la situation des droits des travailleurs aux Etats-Unis, elle a reconnu qu’il était impossible de protéger efficacement le droit relatif à la liberté syndicale lorsque la négociation collective était interdite. Dans son rapport, Unfair advantage: Workers’ freedom of association in the United States under international human rights standards, Human Rights Watch a relevé que les travailleurs du secteur public jouissaient généralement d’une protection contre le licenciement pour activités syndicales. Cependant, le rapport a souligné que «le problème en ce qui concerne les travailleurs du secteur public dans les Etats où la négociation collective est interdite est … la futilité des efforts déployés pour s’organiser». Ainsi, les travailleurs du secteur public en Caroline du Nord sont théoriquement libres de s’affilier à des organisations syndicales depuis 1969, mais la prohibition des conventions collectives a fortement compromis le principal objectif des travailleurs dans l’exercice de leur liberté syndicale sur le lieu de travail – la négociation collective. En tant que telle, la prohibition de la négociation collective établie en Caroline du Nord viole les droits des travailleurs au titre de la convention no 87.
10. 952. Quatrièmement, les plaignants allèguent que la prohibition légale des conventions collectives en Caroline du Nord est incompatible avec les recommandations explicites formulées par le CLS au sujet des conventions pertinentes. Se référant abondamment à la jurisprudence du comité, les plaignants ont relevé que la NCGS, article 95-98, enfreignait directement les principes fondamentaux de la convention no 98. Plutôt que d’utiliser l’appareil d’Etat pour encourager l’emploi de conventions collectives comme le prescrit la convention no 98, la Caroline du Nord a utilisé ses moyens pour prohiber le recours aux conventions collectives.
11. 953. Cinquièmement, les plaignants allèguent que le gouvernement fédéral des Etats-Unis a refusé d’exercer son autorité sur les Etats pour garantir que la législation de la Caroline du Nord respecte les normes fondamentales du travail. Bien que les Etats-Unis n’aient pas ratifié les conventions nos 87, 98 ou 151, ils sont tenus de «respecter, promouvoir et réaliser, de bonne foi et conformément à la Constitution» les principes concernant les droits fondamentaux que sont la liberté syndicale et le droit de négocier collectivement du simple fait qu’ils sont Membres de l’Organisation internationale du Travail, en application de la Déclaration relative aux principes et droits fondamentaux au travail. En refusant de faire en sorte que la législation de la Caroline du Nord respecte les normes internationales fondamentales, le gouvernement des Etats-Unis n’a pas rempli cette obligation. Les tribunaux fédéraux des Etats-Unis n’ont pas protégé les droits des travailleurs et ont confirmé la constitutionnalité de la NCGS, article 95-98. Les tribunaux nationaux des Etats-Unis ne se sont pas encore prononcés sur la validité de la loi dans le contexte de sa conformité avec les principes du droit international et des traités internationaux auxquels les Etats-Unis sont partie.
12. 954. Les plaignants ajoutent à cet égard que, dans l’affaire Atkins v. City of Charlotte, 296 F.Supp. 1068 (WDNC 1969), les travailleurs employés par la ville de Charlotte, en Caroline du Nord, ont contesté la constitutionnalité de la NCGS, articles 95-97, 95-98 et 95-99. L’article 95-97 interdisait aux employés de l’Etat de s’affilier à des syndicats. L’article 95-99 portait sur la sanction des violations des lois. Le tribunal de district du district occidental de la Caroline du Nord a déclaré que les tribunaux fédéraux étaient compétents pour examiner les lois de l’Etat visant les droits des agents publics de s’affilier à un syndicat et de négocier collectivement. Le tribunal a déclaré inconstitutionnels les articles 95-97 et 95-99. Cependant, il a confirmé la constitutionnalité de l’article 95-98 en estimant que les Etats sont libres de refuser de conclure des conventions collectives et que, partant, ils sont en droit de prohiber ces conventions par voie législative. En 1974, le tribunal de district du district central de la Caroline du Nord a également examiné un recours introduit par un agent public visant l’article 95-98. L’affaire Winston-Salem/Forsyth County Unit of North Carolina Association of Educators v. Phillips, 381 F.Supp. 644 (MDNC 1974), portait sur la question de savoir si la prohibition des conventions collectives constituait une violation des droits relatifs à la liberté syndicale garantis par le Premier amendement de la Constitution. Le tribunal a jugé qu’en dépit des éventuels effets négatifs que la loi pouvait avoir sur la capacité des travailleurs de se syndiquer le gouvernement n’était pas tenu par la Constitution de négocier ou de conclure une convention avec une organisation quelconque. Dans les décisions Atkins et Phillips, le gouvernement des Etats-Unis a accordé aux gouvernements des Etats l’entière liberté d’interdire les conventions collectives. En ne prenant aucune mesure d’ordre législatif, réglementaire ou judiciaire contre la loi de la Caroline du Nord, article 95-98, le gouvernement des Etats-Unis ne se borne pas à reconnaître le droit de l’Etat, en qualité d’employeur, de rejeter les propositions de convention faites par les syndicats d’employés, il approuve officiellement les lois des Etats qui déclarent illégales les conventions qu’il a, en tant qu’Etat Membre de l’OIT, l’obligation positive d’encourager. Le gouvernement des Etats-Unis s’abrite derrière son système fédéral pour s’efforcer de ne pas s’acquitter des obligations qui découlent pour lui de son appartenance à l’OIT.
13. 955. Les plaignants ajoutent que la décision de la Cour suprême des Etats-Unis dans l’affaire Garcia, 469 US528,555-56 (1985) infirmant une décision contraire rendue dans le cadre de l’affaire National League of Cities v. Usery 426 US833 (1976) a établi que le Congrès des Etats-Unis avait le pouvoir constitutionnel d’imposer des protections en matière de salaire minimum et d’heures supplémentaires en ce qui concerne les employés des Etats. Le CSL a noté ce point dans le cas n° 1557, où il a observé que l’affaire Garcia «appu[yait] le principe que le gouvernement fédéral peut intervenir dans les questions concernant les agents des administrations des Etats et des collectivités locales». [291e rapport, 1993, paragr. 273.] Dans le cas susmentionné, le CLS n’a pas pris position quant au point de savoir si le Congrès avait le pouvoir constitutionnel d’imposer des règlements aux Etats en ce qui concerne les protections du droit de négocier collectivement. Le refus du CLS de trancher les questions relatives au droit constitutionnel des Etats-Unis ne l’a pas détourné de sa mission, à savoir déterminer si les principes de la liberté syndicale étaient respectés, en droit et dans les faits. Le CLS a conclu qu’hormis «les fonctionnaires commis à l’administration de l’Etat» aucun employé, même employé par le gouvernement, ne pouvait se voir refuser les garanties prévues par la convention no 98. [Voir op. cit., paragr. 281.]
14. 956. En conclusion, les plaignants indiquent qu’en permettant à l’Etat de Caroline du Nord d’interdire aux agents publics de conclure des conventions collectives le gouvernement des Etats-Unis a manqué à ses obligations les plus fondamentales en tant que Membre de l’OIT. Le refus de respecter le droit des agents publics de la Caroline du Nord de négocier collectivement et de jouir de la liberté syndicale a entraîné de graves abus sur les lieux de travail, y compris une discrimination omniprésente. Ils ont donc demandé que le Comité de la liberté syndicale emploie tous les moyens à sa disposition pour faire en sorte que le gouvernement des Etats-Unis prenne des mesures immédiates et efficaces pour se conformer aux conventions nos 87, 98 et 151, de façon que les agents publics de la Caroline du Nord puissent exercer leurs droits en matière de liberté syndicale et de négociation collective.
15. 957. Dans une communication du 8 septembre 2006, les plaignants ont présenté un rapport établi par la Commission internationale pour les droits dans le domaine du travail (ICLR) intitulé «Le refus des droits en matière de négociation dans le secteur public dans l’Etat de la Caroline du Nord (E.-U.): évaluation et rapport» (juin 2006). Ce rapport était l’expression de l’analyse faite par l’ICLR des obligations de la Caroline du Nord relatives aux droits des agents publics en matière de négociation collective au regard du droit interne et du droit international. Afin de préparer ce rapport, l’ICLR a envoyé une délégation d’experts internationaux de ces questions en Caroline du Nord afin qu’ils mènent une enquête approfondie pour établir les faits. Les plaignants ont présenté le rapport en tant qu’élément de preuve additionnel à l’appui de leur plainte. Selon eux, le rapport contient des constatations relatives à des violations importantes des normes du travail reconnues au plan international dans le secteur public de la Caroline du Nord, qui étaient étroitement corrélées à l’absence de droits en matière de négociation collective, y compris la discrimination fondée sur la race et le sexe aux niveaux de l’embauche, des promotions, de la rémunération, de l’exercice de la discipline et des licenciements; des violations systématiques des normes relatives à la santé et la sécurité au travail; et des politiques arbitraires applicables aux personnels. Des recommandations ont été formulées dans le rapport à l’intention du gouvernement fédéral en vue d’une ratification immédiate des conventions nos 87 et 98, à l’intention de l’Etat de la Caroline du Nord en vue de l’abrogation de la NCGS, article 95-98, et des organes de l’Etat en vue de l’établissement de mesures prévoyant l’organisation de réunions et de discussions qui auraient pour effet au minimum d’encourager la négociation avec les travailleurs, même si les résultats ne donnaient pas lieu à une exécution forcée, pour tenir compte du fait que ces organes de l’Etat sont liés par les dispositions de la NCGS, article 95-98.
16. B. Réponse du gouvernement
17. 958. Dans une communication datée du 3 novembre 2006, le gouvernement indique que les Etats-Unis respectent, favorisent et réalisent les principes et droits fondamentaux au travail qui sont consacrés dans la Constitution de l’OIT, et qu’ils respectent intégralement les obligations qu’ils peuvent avoir en vertu de leur appartenance à l’OIT. Les agents publics de la Caroline du Nord ont le droit, en vertu de la Constitution des Etats-Unis, de s’affilier à des syndicats ou à des associations d’employés, s’ils en font le choix, et ils ont le droit de participer aux processus démocratiques par lesquels sont fixées les conditions de leur emploi. En outre, les agents publics de la Caroline du Nord sont couverts – comme le sont les agents publics dans l’ensemble des Etats-Unis – par un filet de sécurité constitué de lois et pratiques au niveau fédéral et à celui des Etats qui garantissent leur droit de ne pas être soumis à une discrimination sur le lieu de travail, de ne pas avoir à travailler dans des lieux où les conditions de sécurité et les conditions sanitaires sont mauvaises et de ne pas se voir appliquer des conditions d’emploi et de rémunération inférieures aux normes.
18. 959. Les Etats-Unis n’ont pas ratifié les conventions de l’OIT nos 87, 98 et 151 et ne sont donc pas liés par leurs dispositions. Le Comité de la liberté syndicale a récemment reconnu ce principe fondamental, en 2003, dans le cas no 2227, paragraphe 599. (Les Etats-Unis n’ont pas d’obligations au plan du droit international en vertu des conventions qu’ils ne ratifient pas, y compris les conventions nos 87 et 98.) Dans un même ordre d’idées, et contrairement à ce qu’affirment les plaignants, les Etats-Unis n’ont pas d’obligations formelles en vertu de la Déclaration de l’OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail et son suivi. La Déclaration de l’OIT est une déclaration de principes non contraignante, n’est pas un traité et n’entraîne aucune obligation juridique. [Voir le Comité de la liberté syndicale, cas no 2227, paragr. 599.] Toutefois, le gouvernement des Etats-Unis a présenté des rapports annuels dans le cadre des procédures de suivi établies par la Déclaration de l’OIT qui démontrent qu’ils respectent, favorisent et mettent en œuvre les principes et droits fondamentaux au travail consacrés dans la Constitution de l’OIT.
19. 960. En premier lieu, le gouvernement insiste sur le fait que les agents publics en Caroline du Nord ont le droit d’établir des syndicats et de s’y affilier. Ils occupent des emplois très variés: des emplois manuels et des emplois non manuels, des emplois dans le domaine du maintien de l’ordre, des emplois techniques et des emplois de spécialistes et bien d’autres. Ce qui différencie les agents publics de leurs homologues du secteur privé, c’est bien entendu la nature particulière de leur employeur. En ce qui concerne l’emploi public, l’employeur est le peuple dans son ensemble qui s’exprime au moyen des lois qui sont promulguées par ses représentants. En dépit de la nature particulière des travailleurs du secteur public aux Etats-Unis, les individus employés à tous les niveaux de l’administration ont le droit d’établir des syndicats et de s’y affilier car le Premier amendement de la Constitution garantit les droits de toutes les personnes en matière de liberté syndicale. Ce principe fondamental est bien établi dans la jurisprudence du pays et a été expressément reconnu en Caroline du Nord, comme le concèdent les plaignants. Ainsi, dans l’affaire Atkins v. City of Charlotte, un collège de trois juges de tribunaux fédéraux et de tribunaux de districts a estimé que la garantie de la liberté syndicale prévue par la Constitution protégeait les droits des agents publics de la Caroline du Nord pour ce qui est de former des syndicats et de s’y affilier. Comme les dispositions de la Constitution ont prééminence sur les lois contraires des Etats en vertu de la clause de l’article VI, la Caroline du Nord n’est pas libre de restreindre ce droit fondamental en promulguant une législation contraire. Concrètement, cela signifie que la législation de la Caroline du Nord ne peut pas entraver les droits des agents commis à l’administration de l’Etat et des collectivités locales de former des syndicats ou des associations d’employés et de s’y affilier, et qu’elle ne le fait pas. Ainsi, le droit et la pratique des Etats-Unis en ce qui concerne la Caroline du Nord sont entièrement conformes aux principes qui sous-tendent la convention no 87.
20. 961. Cependant, dans l’affaire Atkins, le tribunal a relevé qu’il n’y avait rien dans la Constitution, y compris le droit à la liberté syndicale prévu dans le Premier amendement, qui oblige une partie à signer un contrat avec une autre partie. C’est pourquoi le tribunal a confirmé la validité de la Loi générale de la Caroline du Nord (NCGS), article 95-98, en disant que l’Etat de la Caroline du Nord était libre de décider, par l’intermédiaire des représentants du peuple démocratiquement élus, de conclure ou non de telles conventions. Un autre collège de juges de tribunaux fédéraux et de tribunaux des Etats a expliqué que le choix politique d’interdire les conventions collectives dans le secteur public fait par le corps législatif de la Caroline du Nord était une manière tout à fait appropriée d’établir un équilibre entre les intérêts concurrents des citoyens. Voir l’affaire Winston-Salem/Forsyth County Unit, NC Association of Educators v. Phillips, 381 F.Supp. 644 (MDNC 1974). Selon les termes employés par le tribunal:
21. [D]ans la mesure où les agents publics obtiennent un certain pouvoir par la reconnaissance et la négociation collective, d’autres groupes de pression ayant le droit de donner leur avis dans le fonctionnement des affaires publiques peuvent se trouver écartés de décisions politiques capitales. Ainsi, l’octroi de droits de négociation collective aux agents publics fait intervenir des questions importantes qui sont fondamentales pour notre forme de gouvernement démocratique. La fixation d’objectifs et la prise de décisions politiques sont des droits dont jouit chaque citoyen. Tous les citoyens ont le droit de former des groupes afin de faire valoir leurs intérêts particuliers auprès du gouvernement. C’est tout autre chose que d’accorder à tel ou tel groupe de pression un statut spécial et un accès particulier au processus de prise de décisions. [381 F.Supp. p. 647.]
22. 962. En second lieu, le gouvernement note que les syndicats d’agents publics de Caroline du Nord peuvent traiter, par la voie du processus législatif, les questions qui sont habituellement traitées par la négociation collective. Même s’ils ne peuvent pas conclure de conventions collectives avec des organismes publics, ils peuvent traiter les questions qui sont habituellement traitées par la négociation collective par la voie du processus législatif. Le tribunal saisi de l’affaire Phillips a permis que les questions relatives à la négociation collective dans le secteur public en Caroline du Nord soient résolues par voie législative, mais une cour d’appel fédérale a clairement indiqué que les agents publics avaient le droit, en vertu de la Constitution des Etats-Unis, de participer au processus d’élaboration des lois par l’intermédiaire de leurs syndicats. [Voir l’affaire Hickory Fire Fighters Association v. City of Hickory, 656 F.2d 917 (fourth Cir. 1981).] Plus concrètement, la cour a estimé que la prohibition de la négociation collective prévue par la NCGS, article 95-98, n’empêchait pas les employés, les syndicats ou les associations d’agents publics de la Caroline du Nord d’entreprendre des activités collectives pour traiter, par la voie du processus législatif, les questions qui sont habituellement traitées par la négociation collective, à savoir la rémunération, les avantages, conditions et autres éléments indissociables de l’emploi.
23. 963. Selon le gouvernement, l’existence et les activités des organisations d’agents publics en Caroline du Nord viennent à l’appui de la position du gouvernement et contribuent à réfuter l’accusation selon laquelle il aurait violé les normes internationales du travail et «privé les travailleurs du secteur public de la Caroline du Nord des droits humains fondamentaux en matière de liberté syndicale», comme le soutiennent les plaignants. Les agents publics et leurs représentants, en fait, participent activement aux processus démocratiques par lesquels les conditions de leur travail sont établies. Le site Web de l’UE Local 150, par exemple, indique qu’elle représente les agents publics dans l’ensemble de l’Etat, qu’elle établit des sections sur chaque lieu de travail, qu’elle rassemble les travailleurs pour discuter des problèmes et de solutions et qu’elle fait payer des cotisations à ses membres. Le syndicat s’est également vu attribuer le mérite d’avoir négocié la plus grosse augmentation de salaire jamais intervenue en quinze ans pour les employés de l’Etat «en raison de l’intense campagne de pressions que nous avons menée auprès du corps législatif», ainsi que le mérite d’avoir soulevé des préoccupations par la voie de forums de rencontres et de discussions avec les employeurs du secteur public, afin d’obtenir une procédure de règlement des différends plus équitable pour les employés de l’Etat et de confirmer le droit de s’organiser de ces employés.
24. 964. Local 150 n’est pas la seule «organisation d’agents publics» de la Caroline du Nord, telle que cette expression est définie dans la convention no 151. L’Association des agents de l’Etat de la Caroline du Nord (SEANC) est, selon son site Web, «un organisme unifié de 55 000 agents de l’Etat en activité ou à la retraite» dont la priorité est de protéger et de favoriser les droits et avantages des agents de l’Etat. Elle allègue avoir obtenu de nombreux succès dans le domaine législatif, y compris des augmentations de salaire, un plan de rémunération accéléré pour les travailleurs faiblement rémunérés, des prestations de soins de santé et de retraite et des protections contre les licenciements, entre autres choses. En outre, la SEANC inscrit l’abrogation de l’article 95-98 parmi ses dix premiers objectifs de politique prioritaires pour 2006 [1]. Enfin, la SEANC a conclu un partenariat avec le Syndicat international des agents publics (SEIU) en 2004 pour accroître l’efficacité de son pouvoir politique. Selon le SEIU, celui-ci a accepté ce partenariat afin d’apprendre comment la SEANC avait bâti «une telle organisation d’agents publics de grande envergure et efficace» de sorte que «ses dirigeants puissent appliquer ce qu’ils apprennent pour bâtir des organisations d’agents publics similaires, de grande envergure et efficaces, dans d’autres [Etats]».
25. 965. Le gouvernement ajoute que l’emploi dans le secteur public aux Etats-Unis se situe au niveau fédéral, à celui des Etats et au niveau local, avec des milliers d’unités administratives distinctes gérant les relations de travail du secteur public ou exerçant une influence en la matière. Ce système décentralisé et divers est enraciné dans la Constitution des Etats-Unis, qui a établi un système fédéral dans lequel le gouvernement national exerce uniquement les pouvoirs que la Constitution lui confère; tous les autres pouvoirs sont réservés aux 50 Etats ou au peuple lui-même. Les Etats, à leurs tours, peuvent déléguer leurs pouvoirs aux collectivités locales, comme les villes, les comtés ou les municipalités. La réglementation des relations de travail aux Etats-Unis respecte la répartition du pouvoir prescrite par la Constitution entre le gouvernement national et celui des Etats. Lorsque le Congrès a promulgué, en 1935, la législation de base sur la négociation collective, la loi sur les relations de travail nationales, il a expressément exclu l’administration des Etats et les collectivités locales, en tant qu’employeurs, du champ d’application de la loi, respectant ainsi les principes du fédéralisme. [Voir 29 USC §152(2).] Depuis lors, des projets de loi ont parfois été soumis pour permettre une surveillance par l’administration fédérale de la négociation collective au niveau des Etats, mais ils n’ont jamais obtenu l’appui de la majorité à l’une ou l’autre des chambres du Congrès et n’ont pas été promulgués, en partie parce qu’il reste des questions concernant la légitimité d’une ingérence du gouvernement fédéral dans le pouvoir de l’administration des Etats de conclure leurs propres conventions. Respectant l’autonomie des Etats, s’agissant de l’élaboration de lois et politiques du travail pour leurs propres agents, le gouvernement fédéral encourage et favorise néanmoins activement de bonnes pratiques en matière de négociation collective tant au niveau fédéral qu’à celui des Etats. Quel que soit le niveau, toutefois, les syndicats du secteur public aux Etats-Unis ont de nombreux adhérents. En fait, les agents publics sont bien plus susceptibles de se syndiquer que les employés du secteur privé. Le Bureau des statistiques du travail du département du Travail estime que, sur les 15,7 millions d’employés salariés du pays qui étaient syndiqués en 2005, 7,4 millions travaillaient dans une administration de tel ou tel niveau, soit 36,5 pour cent de la main-d’œuvre du secteur public. Dans le secteur privé, 7,8 pour cent de la main-d’œuvre est syndiquée.
26. 966. A la pointe des efforts déployés par le gouvernement fédéral pour encourager et promouvoir des pratiques saines en matière de négociation collective figure le Service fédéral de médiation et de conciliation (FMCS). Créé en 1947 lorsque le Congrès à promulgué la loi sur les relations professionnelles, le FMCS est chargé de promouvoir des relations saines et stables par des services de médiation et de règlement des différends. [Voir 29 USC §172.] Pour remplir sa mission, le FMCS met un certain nombre de services à disposition dans le secteur public au niveau fédéral et à celui des Etats. Par exemple, le FMCS aide à régler les différends dans le secteur fédéral, celui des Etats et le secteur local en offrant plusieurs types de services de médiation, y compris par la négociation collective. Ces services incluent la mise à la disposition des parties elles-mêmes de médiateurs du FMCS, l’élaboration de méthodes et de stratégies pour améliorer le règlement des différends et l’offre d’une formation par l’intermédiaire de l’Institut de gestion des différends. En 1978, le Congrès a élargi la mission du FMCS en lui ordonnant d’encourager et d’appuyer des commissions mixtes regroupant des représentants des employés et des employeurs qui permettraient, entre autres choses, aux travailleurs de participer aux décisions qui ont une incidence sur leurs emplois, y compris en améliorant les communications sur les sujets qui présentent un intérêt mutuel. [Voir 29 USC §175a(a)(1).] Le Congrès finance cette initiative par des dotations budgétaires annuelles, et le FMCS, à son tour, alloue des dotations aux commissions qui élaborent des approches communes innovantes des problèmes qui se posent sur les lieux de travail. Au cours de l’exercice budgétaire le plus récent, par exemple, le FMCS a alloué des dotations aux commissions de l’Ohio et de la Californie chargées des questions relatives aux prestations de soins de santé dans le secteur public, et à un dispositif éducatif de la Floride qui s’appuie sur un partenariat entre les employés et le patronat pour améliorer les résultats scolaires.
27. 967. Le gouvernement ajoute que la législation de la Caroline du Nord, NCGS, article 95-98, n’ouvre pas, comme les plaignants le laissent entendre, la voie à la discrimination, au travail dans des conditions d’insécurité et d’insalubrité ou à une rémunération inférieure à la norme parce que la Constitution des Etats-Unis de même que les lois fédérales et les lois des Etats prohibent de telles pratiques et prévoient des voies de recours efficaces pour les personnes lésées et leurs représentants. La clause relative à l’égalité de la protection prévue dans le Quatorzième amendement de la Constitution interdit aux gouvernements de traiter les personnes d’une manière différente en fonction de caractéristiques comme la race ou le sexe, pour lesquelles aucune distinction ne saurait être légalement justifiée. De même, l’article 1981 a) de la loi de 1866 sur les droits civils, 42 USC §1981, garantit que toutes les personnes «jouiront du même droit dans chaque Etat et territoire ... de conclure et de faire appliquer des conventions ... que celui dont jouissent les citoyens blancs». L’article 1983 de la loi de 1871 sur les droits civils renforce ces garanties en disposant qu’un fonctionnaire qui agit sous couvert de la loi pour priver un individu de «tels ou tels droits, privilèges ou immunités garantis par la Constitution et les lois» sera légalement responsable vis-à-vis de la partie lésée. [Voir 42 USC §1983.] Une autre loi fédérale importante qui s’oppose à la discrimination, le titre VII de la loi de 1964 sur les droits civils, rend illégal le fait, pour les Etats ou les autorités locales en tant qu’employeurs, entre autres, d’établir une discrimination dans tel ou tel aspect de l’emploi en ce qui concerne la race, la couleur, la religion, le sexe ou l’origine nationale. [Voir 42 USC §2000e-2(a).]
28. 968. La législation fédérale interdit la discrimination dans les programmes – y compris les programmes des Etats ou des collectivités locales – qui reçoivent un financement fédéral. Par exemple, le titre VI de la loi sur les droits civils, 42 USC §2000d, interdit la discrimination sur la base de la race, de la couleur ou de l’origine nationale dans les programmes ou activités en général qui bénéficient de l’aide du pouvoir fédéral. De même, le titre IX des amendements de 1972 relatifs à l’éducation, 20 USC §1681, interdit la discrimination fondée sur le sexe dans l’administration des programmes d’enseignement dans les établissements qui reçoivent un financement fédéral, ce qui couvre les employés de la plupart des écoles et universités publiques. De plus, la loi de 1998 sur l’investissement en main-d’œuvre interdit la discrimination dans les programmes et activités de formation professionnelle financés par le pouvoir fédéral, sur la base de la race, de la couleur, de la religion, du sexe, de l’origine nationale, de l’âge, du handicap ou bien de l’affiliation ou des convictions politiques. [Voir 29 USC §2938(a)(2).] Le gouvernement fédéral, en tant que bailleur des fonds, a le pouvoir de faire appliquer ces lois en enquêtant sur les plaintes et en recherchant une réparation appropriée par voie judiciaire, si nécessaire. Les individus ont aussi le droit d’intenter leurs propres actions en justice pour corriger des actes de discrimination dans le cadre de tels programmes. En outre, la Section des différends du travail de la Division des droits civils du département de la Justice des Etats-Unis assure le respect de dispositions importantes de la législation fédérale qui prohibent la discrimination dans l’emploi de la part des Etats ou des autorités locales en tant qu’employeurs. Elle le fait en intentant des actions en justice dans les cas où les autorités, par les pratiques qu’elles mettent en œuvre, refusent des possibilités d’emploi ou de promotion à une catégorie donnée d’individus, ou en intentant des actions en justice dans les cas qui donnent lieu à des allégations de discrimination formulées par des individus, qui sont renvoyés devant le département de la Justice par la commission pour l’égalité des chances en matière d’emploi après enquête. Le gouvernement fédéral, par l’intermédiaire de cette commission, publie aussi des directives pour aider les autorités des Etats et les collectivités locales, en tant qu’employeurs, entre autres, à se conformer aux lois fédérales visant à lutter contre la discrimination. Avant de publier ces directives dans le Code des règlements fédéraux, la commission sollicite les observations des parties intéressées, y compris les agents publics et les syndicats. La commission encourage aussi depuis longtemps les employeurs, les syndicats et d’autres parties à faire part de leurs vues sur les questions importantes par des réunions, des appels téléphoniques ou par écrit, auprès des représentants et employés de la commission. Par exemple, elle a rencontré il y a plusieurs années plus de 18 000 individus et groupes en application d’une directive présidentielle, afin d’obtenir des informations en retour sur la manière dont l’organisme s’acquittait de ses diverses tâches.
29. 969. La législation et la pratique de la Caroline du Nord sont compatibles avec la protection fédérale contre la discrimination dans l’emploi. La Constitution de cet Etat, par exemple, dispose que nul ne sera «soumis à une discrimination de la part de l’Etat en raison de sa race, de sa couleur, de sa religion ou de son origine nationale» (art. I, §19). La législation de l’Etat rend ce point encore plus clair en ce qui concerne l’emploi dans le secteur public en prévoyant que tous les départements, organismes et sous-sections de l’Etat sont tenus d’«offrir des possibilités égales d’emploi et de rémunération, sans considération de la race, de la religion, de la couleur, des convictions religieuses, de l’origine nationale, du sexe, de l’âge ou du handicap» [NCGS §126-16]; il leur est également interdit d’appliquer des mesures de rétorsion à tout employé qui a allégué une telle discrimination. [NCGS §126-17.] Les tribunaux de l’Etat de la Caroline du Nord sont habilités à faire respecter les dispositions de la Constitution et de la législation de l’Etat relatives à la non-discrimination. [Voir, par exemple, NCGS §7A-245.] En plus de suivre les voies de recours prévues au niveau fédéral et à celui des Etats en cas de discrimination évoquées plus haut, les agents publics de la Caroline du Nord peuvent engager une procédure de règlement des différends au niveau de l’Etat ou au niveau local, une procédure de règlement des différends de substitution, ou ils peuvent directement faire appel auprès de la Commission du personnel de l’Etat pour obtenir réparation. [NCGS §126-34.] A un niveau plus général, la Commission du personnel de l’Etat est tenue de présenter un rapport annuel au corps législatif qui inclut des renseignements sur les données démographiques relatives à la main-d’œuvre ainsi que l’état d’avancement du «Plan relatif à l’égalité des chances» imposé par l’Etat à chaque organisme public qui, en vertu de la loi, doit inclure «des objectifs et des programmes qui comportent des mesures positives pour garantir une représentation équitable et juste des citoyens de la Caroline du Nord». [NCGS §126-19.]
30. 970. Bien que les plaignants citent deux rapports de l’Office du personnel d’Etat comme éléments de preuve de l’existence de mécanismes d’Etat pour garantir l’égalité des chances, le gouvernement estime que c’est précisément le contraire qui est vrai: les rapports ont mis en lumière – comme ils étaient censés le faire – des renseignements importants sur les données démographiques et les tendances relatives à la main-d’œuvre, de façon que les fonctionnaires de l’Etat puissent prendre des décisions en toute connaissance de cause quant à la manière dont les programmes de l’Etat relatifs aux ressources humaines pouvaient être améliorés. Contrairement à l’allégation des plaignants selon laquelle les rapports de l’Etat confirmaient l’exactitude des allégations de discrimination, l’Etat a indiqué avec prudence qu’il n’avait pas tiré de conclusions au sujet des causes des données démographiques ou des tendances exposées.
31. 971. En ce qui concerne la rémunération des employés, la législation fédérale interdit toute rémunération inégale ou inférieure aux normes et prévoit des moyens appropriés pour que les particuliers et leurs représentants puissent obtenir réparation. Par exemple, la loi sur l’égalité de rémunération, 29 USC §206(d), exige des employeurs qu’ils versent des salaires égaux aux hommes et aux femmes qui accomplissent un travail égal nécessitant les mêmes compétences, efforts et responsabilités et qui est exécuté dans des conditions de travail similaires. De même, la loi sur les normes en matière d’équité au travail, 29 USC §201, garantit que la rémunération des employés réponde à certaines normes nationales en matière de salaire et d’heures supplémentaires. Le salaire minimum est actuellement fixé à 5,15 dollars de l’heure pour toutes les heures travaillées, et les heures supplémentaires sont rémunérées au taux de 150 pour cent du taux ordinaire pour toutes les heures travaillées durant la semaine au-delà de 40 heures. [Voir 29 USC §206 (salaire minimum); 29 USC §207 (heures supplémentaires).] La loi sur l’égalité de rémunération et la loi sur les normes en matière d’équité au travail couvrent chacune les agents de l’Etat et des autorités locales, entre autres, et chacune autorise le gouvernement fédéral à solliciter une réparation appropriée en justice au nom des employés à titre individuel. [Voir 29 USC §203(e); 29 USC §216(c)].
32. 972. Au niveau de l’Etat, la Caroline du Nord a établi, par voie législative, que la rémunération des agents de l’Etat devait être suffisante pour encourager l’excellence et maintenir la compétitivité sur les marchés du travail. [NCGS §126-7(a).] A cette fin, l’Etat a adopté un «système de rémunération global» qui inclut des dispositions relatives aux augmentations de salaire annuelles, aux hausses du coût de la vie et aux primes de rendement [NCGS §126-7(bI)], qui doivent être réparties équitablement. [NCGS §126-7(c)(7).] Pour faire en sorte que le système fasse l’objet d’une surveillance appropriée, le Directeur du personnel de l’Etat fait rapport chaque année à la Commission du personnel de l’Etat, au gouverneur et au corps législatif; il recommande aussi à ce dernier, aux fins d’approbation, des sanctions contre les départements, organismes et institutions qui n’appliquent pas les dispositions pertinentes. [NCGS §126-7(c)(9).]
33. 973. Enfin, les efforts déployés au niveau fédéral et à celui des Etats garantissent les droits des agents publics de la Caroline du Nord de bénéficier de lieux de travail sûrs et salubres. La loi fédérale sur la sécurité et la santé au travail s’efforce «de garantir dans la mesure du possible à chaque travailleur et travailleuse de la nation des conditions de travail sûres et salubres», en encourageant notamment les Etats à élaborer des plans pour garantir que les lieux de travail sur le territoire de l’Etat soient sûrs et salubres. [29 USC §651(b); 29 USC §651(b)(11).] Ces plans, lorsqu’ils sont soumis à l’administration fédérale chargée de la sécurité et de la santé au travail, doivent contenir «des garanties satisfaisantes indiquant que l’Etat en question établira et maintiendra un programme efficace et global en matière de santé et de sécurité au travail applicable à tous les employés des organismes publics de l’Etat et à ses subdivisions politiques». [29 USC §667(c)(6).]
34. 974. Pour obtenir l’approbation de son plan au niveau fédéral, le programme de l’Etat relatif aux agents publics de l’Etat et des collectivités locales doit comporter, entre autres choses, des normes qui sont au moins aussi effectives que celles qui s’appliquent aux employeurs privés. [29 CFR §1952.11(b)(3).] Le programme doit aussi contenir des dispositions prescrivant des inspections périodiques des lieux de travail fondées sur des plaintes, une notification de leurs droits aux employés, des protections contre les mesures de rétorsion en cas d’exercice des droits prévus par la loi, un accès à l’information relative à l’exposition à des matières toxiques et à des agents dangereux pour la santé sur le lieu de travail et aux procédures pour limiter et éliminer un danger imminent. [29 CFR §1952.11(b)(3).]
35. 975. L’Etat de la Caroline du Nord a soumis son plan visant à faire respecter les normes en matière de santé et de sécurité sur le lieu de travail et en a obtenu l’approbation. [Voir 29 CFR §1952.154 (approbation prenant effet le 10 décembre 1996).] Avant que le Secrétaire adjoint à la santé et à la sécurité au travail du département du Travail des Etats-Unis n’approuve le plan de la Caroline du Nord, il a procédé à l’évaluation d’opérations réelles durant au moins une année et a sollicité les commentaires du public; ce n’est qu’après qu’il a déterminé que le programme de l’Etat était «au moins aussi efficace que le programme fédéral pour ce qui est d’offrir un emploi et des lieux de travail sûrs et salubres» et approuvé le plan. [29 CFR §1952.154(a).]
36. 976. Le plan de l’Etat, avec certaines exceptions qui ne sont pas pertinentes pour le présent cas, couvre toutes les activités des employeurs et tous les lieux de travail en Caroline du Nord. Pour faire en sorte que tous ses propres travailleurs jouissent de conditions de travail sûres et salubres, l’Etat exige de ses organismes qu’ils élaborent des programmes écrits en matière de santé et de sécurité, qu’ils établissent des programmes d’éducation et de formation et qu’ils incluent les employés dans les commissions chargées des questions de santé et de sécurité; l’Etat encourage aussi les employés à faire part de leurs doléances dans ce domaine et il enquête sur les plaintes et les accidents.
37. 977. En conclusion, le gouvernement indique qu’il demeure fermement déterminé à respecter les principes et les droits énoncés dans la Constitution de l’OIT et dans la Déclaration de Philadelphie. Le peuple de la Caroline du Nord, par l’intermédiaire de ses représentants élus, a décidé que les autorités de l’Etat et les collectivités locales ne pouvaient pas conclure de conventions collectives, mais les agents publics de la Caroline du Nord et leurs syndicats conservent le droit à la liberté syndicale et le droit de participer aux processus démocratiques au niveau local, à celui de l’Etat et au niveau fédéral, en engageant avec l’administration des discussions libres et ouvertes au sujet de questions relatives au travail et à la vie dans le secteur public, et au sujet de la négociation collective elle-même. Ainsi, rien ne justifie de contester l’engagement du gouvernement en faveur des principes fondamentaux sur lesquels est fondée l’appartenance à l’OIT.
38. 978. Dans une communication datée du 25 janvier 2007, le gouvernement ajoute des observations supplémentaires concernant le rapport de la Commission internationale pour les droits dans le domaine du travail (ICLR) que les plaignants ont soumis comme preuve additionnelle au soutien de leur plainte communiquée le 8 septembre 2006. Le gouvernement a affirmé que le rapport de l’ICLR répétait des questions soulevées dans la première communication des plaignants; le gouvernement en avait déjà traité dans sa réponse. Le gouvernement ajoute qu’il prend très au sérieux quelconques allégations d’abus sur les lieux de travail, y compris ceux soulevés par l’ICLR dans son rapport, c’est-à-dire des allégations de discrimination fondée sur la race et le sexe, des allégations de conditions de travail malsaines et dangereuses et des allégations que les salaires ne sont pas conformes à certains standards minimums. Même si certaines des allégations contenues dans les déclarations non assermentées de l’ICLR semblent soulever de sérieuses questions, le droit américain a été conçu afin de déterminer si, dans les faits, de telles allégations sont vraies et afin de procurer réparation dans les cas appropriés. Ni l’ICLR ni les plaignants ont démontré de manière crédible qu’une réparation légale n’était pas disponible. A la lumière du système complet de protection des droits sur le lieu du travail, que le gouvernement a décrit dans sa première observation – les plaignants n’ont pas démontré que les procédures et remèdes du système n’étaient pas disponibles ou étaient sans substance –, le Comité de la liberté syndicale ne devrait donner aucun poids aux déclarations suggérant que des procédures ou remèdes additionnels sont nécessaires.

C. Conclusions du comité

1. 979. Le comité note que le présent cas concerne des allégations selon lesquelles la législation de la Caroline du Nord prohibe expressément la conclusion de conventions collectives entre les villes et municipalités ou l’Etat et un syndicat quelconque du secteur public, violant ainsi les principes de l’OIT relatifs à la négociation collective. Il est également allégué que le gouvernement viole les principes de la liberté syndicale énoncés par l’OIT en faisant obstacle au but même dans lequel sont établies les organisations de travailleurs.
2. 980. Le comité observe que la Loi générale de la Caroline du Nord (NCGS), article 95-98, déclare illégal et nul et d’effet nul tout accord ou contrat conclu entre l’administration d’une ville, d’un comté ou autre municipalité ou de l’Etat de la Caroline du Nord et «tout syndicat ou organisation de travailleurs agissant en tant qu’agent de négociation pour le compte d’agents publics». Selon les plaignants, cette disposition viole les principes consacrés dans les conventions nos 98 et 151 relatifs au droit de négocier collectivement, ainsi que les principes de la liberté syndicale consacrés dans la convention no 87, en plaçant hors d’atteinte les avantages que sont censées apporter les organisations de travailleurs; le gouvernement fédéral a violé les principes susmentionnés en ne promulguant pas de loi qui garantirait que les agents publics de l’Etat puissent exercer leurs droits de s’organiser en vue de négocier collectivement.
3. 981. Le comité note que, selon les plaignants, le fait de ne pas garantir le respect des principes de la liberté syndicale en Caroline du Nord a entraîné des conditions de travail pénibles pour beaucoup de travailleurs du secteur public qui font état de violations en matière de santé et de sécurité sur leur lieu de travail, de salaires inéquitables, d’horaires de travail déraisonnables et présentant des risques pour la santé, d’énormes manques d’effectifs, d’heures supplémentaires déraisonnables et obligatoires, de favoritisme et de traitement irrespectueux de la part des supérieurs, ainsi que de procédures de réclamation qui ne garantissent absolument pas l’équité. Tous ces problèmes auraient pu être réglés par voie de négociation collective. En outre, selon les plaignants, l’interdiction de la négociation collective dans le secteur public a eu pour conséquence que la discrimination fondée sur la race et le sexe est incontestablement très répandue et fréquente, en particulier, les minorités raciales et les femmes font l’objet d’un traitement inégal en matière d’embauche, de promotion, de licenciement et de salaires, et le harcèlement racial et sexuel est courant. La négociation collective pourrait offrir aux agents publics de nombreux moyens pour lutter contre le racisme et le sexisme sur les lieux de travail, depuis l’établissement de critères réellement objectifs applicables aux décisions en matière d’emploi jusqu’à l’élaboration de mécanismes efficaces pour lutter contre le harcèlement. La plainte concerne en particulier les membres de l’UE Local 150, composée en grande majorité de femmes et de personnes de couleur occupant certains des emplois les plus difficiles et mal rémunérés du secteur public (concierges, préposés à l’enlèvement des ordures, femmes de ménage, ouvriers jardiniers chargés de l’entretien de terrains, techniciens médicaux, conducteurs d’autobus, etc.).
4. 982. Les plaignants allèguent que le gouvernement fédéral a refusé d’exercer son autorité sur les Etats pour faire en sorte que la législation de la Caroline du Nord respecte les principes fondamentaux consacrés dans les conventions nos 87, 98 et 151. Bien que les Etats-Unis n’aient pas ratifié ces conventions, les plaignants s’appuient sur la Déclaration de l’OIT relative aux principes et aux droits fondamentaux au travail pour étayer leur argument selon lequel le gouvernement est tenu de respecter, de favoriser et de réaliser les principes consacrés dans ces conventions, qu’il les ait ratifiées ou non.
5. 983. Le comité relève que les plaignants se réfèrent à la jurisprudence des tribunaux fédéraux des Etats-Unis qui ont confirmé la NCGS, article 95-98, en considérant que les Etats en tant qu’employeurs sont libres de refuser de conclure des conventions collectives et, par extension, sont en droit d’interdire ces conventions par voie législative [Atkins v. City of Charlotte, 296 F.Supp. 1068 (WDNC. 1969)]; en outre, selon ces jugements, en dépit d’éventuels effets négatifs que la NCGS, article 95-98, pourrait avoir sur la capacité des travailleurs de se syndiquer (un droit garanti par le Premier amendement de la Constitution des Etats-Unis), le gouvernement n’a aucune obligation constitutionnelle de négocier ou d’établir une convention avec telle ou telle organisation. [Winston-Salem/Forsyth County Unit of North Carolina Association of Educators v. Phillips, 381 F. Supp. 644 (MDNC 1974).] Selon les plaignants, en ne prenant aucune mesure d’ordre législatif, réglementaire ou judiciaire contre la NCGS, article 95-98, le gouvernement approuve officiellement les lois des Etats qui déclarent illégales les conventions mêmes que, en tant qu’Etat Membre de l’OIT, il a l’obligation positive d’encourager et de favoriser, en s’abritant derrière son système fédéral pour s’efforcer de ne pas s’acquitter des obligations qui découlent pour lui de son appartenance à l’OIT. Les plaignants ajoutent à cet égard que la Cour suprême des Etats-Unis a établi, dans le cadre de l’affaire Garcia [469 US528,555-56 (1985)], que le Congrès des Etats-Unis avait le pouvoir constitutionnel d’imposer des protections en matière de salaire minimum et d’heures supplémentaires en ce qui concerne les agents des Etats et que donc le gouvernement ne pouvait pas alléguer qu’il n’avait pas le pouvoir d’intervenir à cet égard.
6. 984. Le comité note que dans sa réponse, le gouvernement souligne qu’il respecte, favorise et met en œuvre les principes et droits fondamentaux au travail qui sont consacrés dans la Constitution de l’OIT et qu’il se conforme pleinement aux obligations qu’il peut avoir en vertu de son appartenance à l’OIT. Se référant au fait que le comité a reconnu, dans le cas no 2227, que les Etats-Unis n’avaient pas d’obligations au plan du droit international en vertu des conventions qu’ils ne ratifiaient pas, y compris les conventions nos 87 et 98 [332e rapport, paragr. 599], le gouvernement fait par ailleurs observer qu’il n’a pas d’obligations formelles en vertu de la Déclaration de l’OIT relative aux droits et principes fondamentaux au travail, qui est une déclaration de principes non contraignante. En dépit de ce qui précède, le gouvernement a présenté des rapports annuels au titre du mécanisme de suivi établi par la Déclaration qui démontrent qu’il respecte, favorise et réalise les principes et droits fondamentaux au travail consacrés dans la Constitution de l’OIT.
7. 985. Le comité rappelle, comme il l’avait fait lorsqu’il avait examiné le cas no 2227 [op. cit., paragr. 600] que, depuis sa création en 1951, il s’est vu confier la tâche d’examiner des plaintes alléguant l’existence de violations de la liberté syndicale, que le pays concerné ait ou non ratifié les conventions pertinentes de l’OIT. Son mandat n’est pas lié à la Déclaration de l’OIT de 1998 – qui comporte ses propres mécanismes de suivi – mais découle plutôt directement des buts et objectifs fondamentaux énoncés dans la Constitution de l’OIT. Le comité a souligné à cet égard que la fonction de l’Organisation internationale du Travail en matière de liberté syndicale et de protection de l’individu était de contribuer à la mise en œuvre effective des principes généraux de la liberté syndicale qui est l’une des garanties primordiales de la paix et de la justice sociale. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 1, et Annexe I, paragr. 13.] C’est dans cet esprit que le comité entend, comme il l’a fait dans le cas no 2227, poursuivre l’examen de la présente plainte qui se limite exclusivement à l’examen de la situation de la négociation collective en Caroline du Nord.
8. 986. Le comité note que, selon le gouvernement, les agents publics occupent généralement des emplois très variés: des emplois manuels et des emplois non manuels, ainsi que des emplois dans le domaine du maintien de l’ordre et de la défense; ce qui les différencie de leurs homologues du secteur privé, c’est la nature particulière de leur employeur, qui est le peuple dans son ensemble, s’exprimant au moyen des lois promulguées par ses représentants. En dépit de la nature particulière des agents publics aux Etats-Unis, ils ont le droit d’établir des syndicats et de s’y affilier en vertu du Premier amendement de la Constitution des Etats-Unis. Ce principe fondamental est bien établi dans la jurisprudence du pays et a été expressément reconnu en Caroline du Nord. [Atkins v. City of Charlotte, 296 F.Supp. 1068 (WDNC. 1969.)] Cependant, il n’y a rien dans la Constitution des Etats-Unis, y compris le droit à la liberté syndicale prévu dans le Premier amendement, qui oblige une partie à entrer en contact avec une autre partie. C’est pourquoi le tribunal a confirmé la validité de la NCGS, article 95-98, en disant que l’Etat de la Caroline du Nord était libre de décider, par l’intermédiaire des représentants du peuple démocratiquement élus, de conclure ou non de telles conventions. [Atkins, 296 F.Supp., p. 1077.] Un autre collège de juges de tribunaux fédéraux et de tribunaux des Etats a expliqué que cette interdiction était une manière tout à fait appropriée d’établir un équilibre entre les intérêts concurrents des citoyens: «dans la mesure où les agents publics obtiennent un certain pouvoir par la reconnaissance et la négociation collective, d’autres groupes de pression ayant le droit de donner leur avis dans le fonctionnement des affaires publiques peuvent se trouver écartés de décisions politiques capitales. [...] Tous les citoyens ont le droit de former des groupes afin de faire valoir leurs intérêts particuliers auprès du gouvernement. C’est tout autre chose que d’accorder à tel ou tel groupe de pression un statut spécial et un accès particulier au processus de prise de décisions.». [Winston-Salem/Forsyth County Unit, NC Association of Educators v. Phillips, 381 F. Supp. 644 (MDNC 1974), p. 647.]
9. 987. Par ailleurs, le comité note que, selon le gouvernement, les travailleurs du secteur public ont le droit de traiter, par la voie du processus législatif, les questions qui sont habituellement traitées par la négociation collective. Une cour d’appel fédérale a estimé que la prohibition de la négociation collective énoncée dans la NCGS, article 95-98, «ne s’étend[ait] pas à la défense d’un point de vue particulier par un syndicat» [Hickory Fire Fighters Association v. City of Hickory, 656 F.2d 917 (4th Cir. 1981), p. 921]. Ainsi, il n’est pas interdit aux agents publics d’entreprendre des activités collectives pour traiter par la voie du processus législatif des questions comme la rémunération, les avantages, les conditions de travail et autres éléments de l’emploi. Le gouvernement souligne que c’est effectivement le cas en Caroline du Nord et que ce fait est reconnu dans les déclarations figurant sur les sites Web de l’organisation plaignante locale (UE Local 150), ainsi que d’autres organisations d’agents publics.
10. 988. En outre, le comité note que, selon le gouvernement, les travailleurs du secteur public de la Caroline du Nord sont couverts – comme le sont les travailleurs du secteur public dans l’ensemble des Etats-Unis – par un filet de sécurité constitué de lois et pratiques au niveau fédéral et à celui des Etats qui garantissent leur droit de ne pas être soumis à une discrimination sur le lieu de travail, de ne pas avoir à travailler dans des lieux où les conditions de sécurité et les conditions sanitaires sont mauvaises et de ne pas se voir appliquer des conditions d’emploi et de rémunération inférieures aux normes. Le gouvernement se réfère abondamment à ces lois dans sa réponse. Enfin, le gouvernement considère que l’interdiction légale de la négociation collective n’a aucune incidence sur les effectifs syndicaux. Selon les renseignements statistiques communiqués par le gouvernement, les agents publics sont plus susceptibles de se syndiquer que les employés du secteur privé; sur les 15,7 millions d’employés salariés du pays qui étaient syndiqués en 2005, 7,4 millions travaillaient dans une administration de tel ou tel niveau, soit 36,5 pour cent de la main-d’œuvre du secteur public.
11. 989. Le comité rappelle les conclusions et recommandations qu’il a formulées dans le cas no 1557 qui portait sur des restrictions des droits des agents publics de s’organiser et de négocier collectivement aux Etats-Unis. [Voir 284e rapport, paragr. 758 à 813, et 291e rapport, paragr. 247 à 285.] Le comité rappelle, en ce qui concerne la Caroline du Nord en particulier, qu’il avait souligné que seuls les agents publics commis à l’administration de l’Etat pouvaient être exclus des garanties des principes énoncés dans la convention no 98 et qu’il avait rappelé l’importance qu’il attachait au principe voulant que la priorité soit accordée à la négociation collective dans le sens le plus complet possible comme moyen de régler les différends survenant à l’occasion de la détermination des conditions d’emploi dans le service public. [Voir 291e rapport, paragr. 281.] Le comité souligne qu’il est nécessaire que la législation reconnaisse explicitement et clairement, dans des dispositions concrètes, le droit des organisations de travailleurs et de fonctionnaires qui n’agissent pas en tant qu’agents de l’administration de l’Etat de conclure des conventions collectives. Selon les principes énoncés par les organes de contrôle de l’OIT en ce qui concerne la convention no 98, ce droit ne peut être refusé qu’aux fonctionnaires occupés dans les ministères et dans d’autres organismes gouvernementaux comparables, et non, par exemple, aux personnes occupées dans des entreprises publiques ou dans des institutions publiques autonomes. En outre, le simple fait que des fonctionnaires fassent partie de la catégorie dite des «cols blancs» n’est pas en soi un critère déterminant de leur appartenance à la catégorie des agents «commis à l’administration de l’Etat», sinon la portée de la convention no 98 se trouverait très réduite. En résumé, l’ensemble des fonctionnaires, à la seule exception de la police et des membres des forces armées et des fonctionnaires commis à l’administration de l’Etat, devrait jouir des droits de négociation collective. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 893 et 892.]
12. 990. En ce qui concerne la constatation du tribunal fédéral dans l’affaire Atkins, selon laquelle l’interdiction de la négociation collective prévue par la loi est admissible au regard de la Constitution des Etats-Unis parce qu’il n’y a rien dans la Constitution, y compris le droit de se syndiquer librement prévu dans le Premier amendement, qui oblige une partie à entrer en contact avec une autre partie, le comité, tout en rappelant l’importance qu’il attache à l’obligation de négocier de bonne foi pour le maintien d’un développement harmonieux des relations professionnelles, voudrait souligner que la négociation volontaire de conventions collectives, et donc l’autonomie des partenaires de négociation, constitue un aspect fondamental des principes de la liberté syndicale. La négociation collective doit, pour conserver son efficacité, revêtir un caractère volontaire et ne pas impliquer un recours à des mesures de contrainte qui auraient pour effet d’altérer ce caractère. Aucune disposition de l’article 4 de la convention no 98 n’impose à aucun gouvernement l’obligation de recourir à des mesures de contrainte pour obliger les parties à négocier avec une organisation déterminée, mesures qui auraient clairement pour effet de transformer le caractère de telles négociations. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 925 à 927 et 934.] Ainsi, une disposition législative qui obligerait une partie à conclure un accord avec une autre partie serait contraire au principe des négociations libres et volontaires, mais une disposition législative, comme la NCGS, article 95-98, qui interdit aux autorités publiques et aux agents publics, même ceux qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat, de conclure une convention, même s’ils le veulent, est également contraire à ce principe.
13. 991. S’agissant de l’argument du gouvernement selon lequel l’interdiction de la négociation collective prévue par la loi n’a pas d’incidence sur les effectifs syndicaux, le comité souligne que l’un des principaux objectifs des travailleurs dans l’exercice de leur droit de s’organiser est de négocier collectivement les conditions de leur emploi. [Cas no 2292 (Etats-Unis), 343e rapport, paragr. 796.] Il considère donc que des dispositions qui interdisent aux syndicats de négocier collectivement font nécessairement obstacle à l’objectif principal et à l’activité principale pour lesquels ces syndicats sont établis, et que cela est contraire non seulement à l’article 4 de la convention no 98, mais aussi à l’article 3 de la convention no 87 qui dispose que les syndicats doivent avoir le droit d’exercer leurs activités et de formuler leurs programmes en toute liberté.
14. 992. En ce qui concerne la conclusion du tribunal fédéral dans l’affaire Phillips selon laquelle l’interdiction de la négociation collective dans le secteur public en Caroline du Nord constituait une manière appropriée d’établir un équilibre entre les intérêts concurrents des citoyens en évitant d’accorder à un groupe de pression un statut spécial et un accès au processus de prise de décisions du gouvernement, le comité souhaite préciser que le principe de la négociation collective permet des négociations entre les fonctionnaires et le gouvernement en qualité d’employeur et non en tant que pouvoir exécutif; elle porte plus concrètement sur les conditions d’emploi des fonctionnaires et n’inclurait pas nécessairement des questions de politique publique qui pourraient concerner les citoyens en général. A cet égard, le comité rappelle l’avis exprimé par la Commission d’investigation et de conciliation en matière de liberté syndicale:«il est certaines questions qui, manifestement, relèvent au premier chef ou essentiellement de la gestion des affaires du gouvernement; ces questions peuvent raisonnablement être considérées comme étrangères au champ de la négociation.» Il est également évident que certaines autres questions se rapportent au premier chef ou essentiellement aux conditions d’emploi et qu’elles ne devraient pas être considérées comme étant en dehors du champ de négociations collectives menées dans une atmosphère de bonne foi et de confiance mutuelles. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 920.]
15. 993. S’agissant des arguments du gouvernement selon lesquels les négociations peuvent valablement être interdites dans le secteur public parce que l’employeur des agents publics est constitué par le peuple dans son ensemble et que les agents publics peuvent traiter par la voie législative les questions qui sont habituellement traitées par la négociation collective, le comité souligne que ce sont les autorités gouvernementales qui exercent les fonctions d’employeur des agents publics et que des mesures devraient être prises pour encourager et promouvoir le développement et l’utilisation les plus larges de procédures de négociation volontaire de conventions collectives entre les employeurs et les organisations d’employeurs, d’une part, et les organisations de travailleurs, d’autre part, en vue de régler par ce moyen les conditions d’emploi. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 880.] L’intervention législative n’est pas une solution qui se substitue aux négociations libres et volontaires sur les conditions d’emploi des agents publics qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat.
16. 994. Cela étant dit, le comité a aussi repris à son compte le point de vue exprimé par la commission d’experts dans son étude d’ensemble de 1994 selon lequel les particularités de la fonction publique appellent une certaine souplesse dans l’application du principe de l’autonomie des parties à la négociation collective. Ainsi, sont compatibles avec la convention les dispositions législatives qui permettent au Parlement ou à l’organe compétent en matière budgétaire de fixer une «fourchette» pour les négociations salariales ou d’établir une «enveloppe» budgétaire globale dans le cadre desquelles les parties peuvent négocier les clauses monétaires ou normatives (par exemple, réduction du temps de travail ou autres aménagements, modulation des augmentations salariales en fonction des niveaux de rémunération, modalités d’étalement des revalorisations), ou encore celles qui confèrent aux autorités financièrement responsables un droit de participation à la négociation collective aux côtés de l’employeur direct, dans la mesure où elles laissent une place significative à la négociation collective. Il est essentiel, toutefois, que les travailleurs et leurs organisations puissent participer pleinement et de façon significative à la détermination de ce cadre global de négociation, ce qui implique notamment qu’ils aient à leur disposition toutes les données financières, budgétaires ou autres, leur permettant d’apprécier la situation en toute connaissance de cause. Il en va différemment des dispositions législatives qui imposent par exemple de façon unilatérale un pourcentage donné d’augmentation salariale et suppriment toute possibilité de négociation. Le comité est conscient de ce que la négociation collective dans le secteur public exige la vérification des ressources disponibles au sein des différents organismes ou entreprises publiques, de ce que ces ressources dépendent du budget de l’Etat et de ce que la période de validité des conventions collectives du secteur public ne coïncide pas toujours avec celle de la loi relative à ce budget, ce qui peut poser des difficultés. Il considère cependant que les autorités devraient privilégier dans toute la mesure possible la négociation collective pour fixer les conditions de travail des agents publics qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 1038.]
17. 995. En conclusion, le comité souligne que le droit de négocier librement avec les employeurs au sujet des conditions de travail constitue un élément essentiel de la liberté syndicale, et les syndicats devraient avoir le droit, par le moyen de négociations collectives ou par tout autre moyen légal, de chercher à améliorer les conditions de vie et de travail de ceux qu’ils représentent. Les autorités publiques devraient s’abstenir de toute intervention de nature à limiter ce droit ou à en entraver l’exercice légal. Toute intervention de ce genre semblerait une violation du principe selon lequel les organisations de travailleurs et d’employeurs ont le droit d’organiser leur gestion et leur activité et de formuler leur programme d’action. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 881.]
18. 996. Le comité note enfin que, selon le gouvernement, l’emploi dans le secteur public se situe au niveau fédéral, à celui des Etats et au niveau local, dans un système décentralisé et divers qui est enraciné dans la Constitution des Etats-Unis, en vertu de laquelle le gouvernement national exerce uniquement les pouvoirs que la Constitution lui confère; tous les autres pouvoirs sont réservés aux Etats ou au peuple lui-même. Les Etats, à leur tour, peuvent déléguer leurs pouvoirs aux organes administratifs locaux, comme les villes, les comtés ou les municipalités. La réglementation des relations de travail aux Etats-Unis respecte la répartition du pouvoir, prescrite par la Constitution, entre le gouvernement national et celui des Etats. Lorsque le Congrès, en 1935, a promulgué la législation de base sur la négociation collective, la loi sur les relations de travail nationales, il a expressément exclu l’administration des Etats et des collectivités locales en tant qu’employeurs du champ d’application de la loi, respectant ainsi les principes du fédéralisme. Depuis lors, des projets de loi ont parfois été soumis pour permettre une surveillance par l’administration fédérale de la négociation collective au niveau des Etats, mais ils n’ont jamais obtenu l’appui de la majorité à l’une ou l’autre des chambres du Congrès et n’ont pas été promulgués, en partie parce qu’il reste des questions concernant la légitimité d’une ingérence du gouvernement fédéral dans le pouvoir des gouvernements des Etats de conclure leurs propres conventions. Respectant l’autonomie des Etats dans ce domaine, le gouvernement fédéral encourage et favorise néanmoins activement de bonnes pratiques en matière de négociation collective tant au niveau fédéral qu’à celui des Etats, en particulier par l’intermédiaire du Service fédéral de médiation et de conciliation qui met à disposition un certain nombre de services à utiliser dans le secteur public au niveau fédéral comme à celui des Etats (médiation, y compris la médiation dans le domaine de la négociation collective, commissions mixtes travailleurs-employeurs, etc.).
19. 997. Le comité fait observer qu’il prend toujours en compte les particularités nationales telles que l’histoire des relations professionnelles ou la situation sociale et économique lorsqu’il examine une plainte, mais les principes de la liberté syndicale s’appliquent uniformément et constamment à tous les pays. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 10.] Ainsi, tout en prenant note des questions qui résultent de la structure fédérale du pays, le comité est tenu de faire observer que la responsabilité d’appliquer les principes de la liberté syndicale incombe en dernier ressort au gouvernement. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 17.] En outre, le comité rappelle que, dans le cas no 1557, le gouvernement a indiqué que la décision de la Cour suprême dans l’affaire Garcia «appu[yait] le principe que le gouvernement fédéral peut intervenir dans les questions concernant les agents des administrations des Etats et des collectivités locales». [Voir 291e rapport, paragr. 273.]
20. 998. Le comité rappelle que, dans le cas no 1557, il avait pris note de plans visant à établir un Conseil de partenariat national chargé d’élaborer et de promouvoir un nouveau cadre pour les relations professionnelles au gouvernement fédéral, et avait recommandé que les principes sous-jacents débattus au sein de cet organe mixte servent de lignes directrices utiles pour l’établissement d’un cadre pour la négociation collective adapté aux conditions rencontrées dans les Etats et les collectivités locales, y compris la Caroline du Nord. [Voir 291e rapport, paragr. 281.] Le comité déplore le fait qu’il n’a jamais reçu d’informations sur la suite donnée à cette recommandation. Il demande au gouvernement de favoriser l’établissement d’un cadre pour la négociation collective dans le secteur public en Caroline du Nord – avec la participation des représentants de l’administration de l’Etat et des collectivités locales et des syndicats d’agents publics, et de l’assistance technique du Bureau s’il le souhaite – et de prendre des mesures en vue de rendre la législation de l’Etat, notamment par l’abrogation de la NCGS, article 95-98, conforme aux principes de la liberté syndicale, garantissant ainsi la reconnaissance effective du droit de négocier collectivement sur tout le territoire. Le comité demande à être tenu informé des faits nouveaux à cet égard.