Rapport définitif - Rapport No. 343, Novembre 2006

1. 979. La plainte figure dans les communications de l’Union nationale du syndicat général des travailleurs de ZENROREN (ZENROREN-ZENKOKUIPPAN) datées des 14 janvier et 15 septembre 2004, et du 2 août 2005.
2. 980. Le gouvernement a fait parvenir ses observations dans des communications datées des 15 septembre 2004, 13 septembre 2005 et 19 septembre 2006.
3. 981. Le Japon a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des plaignants

1. 982. Dans ses communications du 14 janvier et du 15 septembre 2004, l’organisation plaignante, ZENROREN, déclare que le différend survenu dans le cas d’espèce oppose l’hôtel Hilton de Tokyo à certains de ses «Haizennin» (des serveurs qui sont également chargés d’accomplir toutes sortes d’autres tâches dans un restaurant) qui ont été présentés à la direction de l’hôtel par un «Haizennin Shohkaijo» ou un «Haizenkai» (agences de l’emploi spécialisées qui ont mis ces serveurs en relation avec des hôtels et des restaurants).
2. 983. L’organisation plaignante allègue que, le 9 mars 1999, l’hôtel Hilton de Tokyo a proposé au syndicat qui représente les Haizennin une réduction des salaires de 14 pour cent (soit 20 000 à 50 000 yen, selon la situation des différents plaignants), en précisant que tous les membres du syndicat qui refuseraient cette proposition seraient licenciés à compter du 10 avril 1999. Les membres de ce syndicat se sont ainsi retrouvés face à un dilemme: renoncer à leur droit de négociation collective et accepter une réduction des salaires ou perdre leur emploi. Le syndicat ZENROREN de Tokyo a écrit le 10 mai à la direction pour dire que ses membres acceptaient la réduction de salaire tout en se réservant le droit de contester cette décision par la suite. Considérant que cette acceptation conditionnelle ne valait pas approbation, la direction de l’hôtel a licencié les dix membres de ZENROREN qui n’avaient accepté qu’à cette condition. La direction a ensuite refusé d’engager de véritables négociations et a tenté de briser le syndicat.
3. 984. Le tribunal de district de Tokyo siégeant en mars 2002 a déclaré les licenciements non valables, au motif que, même si ces travailleurs n’étaient pas des permanents, ils avaient été employés au même endroit de manière continue, et que, si ce genre de licenciements était autorisé, les employeurs pourraient modifier les conditions de travail comme bon leur semblerait. Le syndicat a tenté de négocier avec la direction en s’appuyant sur la décision du tribunal de district de Tokyo, mais la direction de l’hôtel n’a repris aucun de ces travailleurs, et les négociations se sont arrêtées là. Saisie en appel, la Haute Cour de Tokyo a cassé en novembre 2002 le jugement rendu par le tribunal de district en s’appuyant sur le fait qu’en accordant une protection juridique aux travailleurs qui n’avaient accepté l’offre de la direction que sous certaines conditions, ce tribunal avait été d’une sévérité excessive avec cet employeur qui est tout simplement obligé de prendre des mesures de rationalisation et de réduction des dépenses s’il ne veut pas disparaître. Le syndicat a fait appel du jugement de la Haute Cour devant la Cour suprême, où l’affaire est en instance.
4. 985. ZENROREN affirme que, étant donné la situation, tout travailleur qui soulève des objections risque de se voir licencié. Si de tels licenciements déraisonnables étaient autorisés, les employeurs auraient le droit de modifier les conditions de salaire et de travail comme bon leur semble, ce qui reviendrait à priver les travailleurs de tout moyen d’expression. Ce serait également une violation des principes fondamentaux du droit de négociation collective contenus dans le Code du travail et dans la Constitution du Japon, qui exigent que les conditions de travail soient définies par les travailleurs et les employeurs sur un pied d’égalité.
5. 986. L’organisation plaignante ajoute qu’en prenant fait et cause pour l’hôtel Hilton le gouvernement viole les conventions nos 87 et 98. La décision de la Haute Cour a non seulement autorisé la violation des conventions de l’OIT par la direction de l’hôtel, mais aussi entravé ou empêché la fixation libre des salaires par le biais de la négociation collective. Le gouvernement a choisi d’approuver les mesures de rationalisation et de réduction des dépenses prises par l’hôtel dans le cadre du programme de stabilisation de la situation économique plutôt que de protéger les droits des travailleurs et de promouvoir la négociation collective.
6. 987. L’organisation plaignante renvoie à la décision prise par le comité dans le cas no 2186 [voir 330e rapport, paragr. 382], qui vient conforter sa position. Elle joint à son argumentation une traduction officieuse des jugements rendus par le tribunal de district et par la Haute Cour, et sur lesquels elle fonde les allégations ci-dessus.
7. 988. Dans sa communication du 2 août 2005, en réponse aux informations supplémentaires demandées par le comité sur les allégations [voir 337e rapport, paragr. 7], l’organisation plaignante déclare poursuivre ses efforts en vue de communiquer des renseignements additionnels sur les licenciements à l’hôtel Hilton et toute information permettant d’établir un lien entre les licenciements de ces travailleurs et leurs activités syndicales.
8. 989. Dans sa communication du 15 janvier 2006, l’organisation plaignante fournit de nouvelles informations à l’appui de ses allégations. Elle déclare qu’un certain nombre de communications entre elle et la direction du Hilton de Tokyo confirment l’existence d’un accord de travail; des documents tels que les lettres de confirmation des minutes du 21 juillet 1988 et du 17 novembre 1994, faisant référence au salaire du travail de nuit et aux indemnités de transport pour les Haizennin, sont des accords de travail dûment établis qui sont contraignants et valables jusqu’à ce que leur annulation mutuelle devienne effective.
9. 990. L’organisation plaignante allègue qu’en vertu de la loi sur les syndicats, si la direction souhaite annuler un accord de travail, elle doit le faire par écrit et donner au syndicat un préavis de 90 jours. Autrement, la direction doit tenir une séance de négociation avec le syndicat, et les deux parties doivent se mettre d’accord pour annuler l’accord existant; si aucun consensus ne se dégage sur l’annulation de l’accord, la direction doit établir un nouvel accord de travail avec le syndicat. En outre, la direction n’est pas autorisée à obliger les membres du syndicat, en les menaçant de les licencier, à accepter des conditions de travail à la baisse. L’organisation plaignante déclare que la direction de l’hôtel Hilton n’a pas procédé comme il se doit à l’annulation de l’accord de travail existant, car elle n’a pas accompli les formalités nécessaires; elle n’a pas non plus obtenu le consentement de l’organisation plaignante pour annuler cet accord.
10. 991. Enfin, l’organisation plaignante allègue que, suite à la proposition initiale de l’hôtel Hilton de Tokyo de réduire les salaires des Haizennin, elle a tenté d’organiser une négociation collective avec l’employeur à plusieurs occasions. Le 13 janvier 1999, l’organisation plaignante a envoyé une contre-proposition par écrit à l’employeur, signifiant qu’elle ne pouvait accepter les réductions proposées par lui. Le 9 mars 1999, une séance de négociation collective a eu lieu entre l’organisation plaignante et l’employeur, au cours de laquelle l’employeur a distribué des documents intitulés «avis de notification des conditions de travail» et a prévenu qu’il relèverait de leurs fonctions les membres du syndicat qui refuseraient d’accepter sa proposition après le 10 avril 1999. Outre ces tentatives de négociation collective, une médiation a été demandée au Conseil du travail de Tokyo: la première séance de médiation a eu lieu le 8 mars 1999 et la dernière le 30 avril 1999. Cependant, ces séances n’ont pas abouti car l’employeur a refusé de modifier sa proposition de base consistant à modifier les conditions de travail des Haizennin.
11. B. Réponse du gouvernement
12. 992. Dans sa communication du 15 septembre 2004, à laquelle est jointe la position de l’hôtel Hilton, le gouvernement déclare que l’hôtel a averti les Haizennin qu’il allait modifier leurs conditions de travail (rémunération des heures de travail effectuées uniquement, et non des pauses et des heures de repas; modification des indemnités de transport; réduction du montant des primes pour les travaux effectués après ou avant certaines heures). La majorité des Haizennin ont accepté ces modifications, mais certains d’entre eux ne les ont acceptées que sous réserve, se réservant le droit de contester cette décision par la suite. L’hôtel refusant de renouveler leur contrat, ils ont intenté une action devant les tribunaux pour demander entre autres la confirmation des droits que leur confère leur contrat de travail et pour contester la validité de la décision de non-renouvellement de leurs contrats.
13. 993. Dans sa communication du 31 août 2004, la direction de l’hôtel explique qu’une entité juridique japonaise portant le nom de Nihon Hilton KK a été créée en 1983 sous la forme d’une coentreprise formée par Tokyo Toshikaihatsu KK (40 pour cent, et propriétaire du bâtiment), Hilton International (40 pour cent) et Nipponkoa Insurance Co. Ltd. (10 pour cent), etc. Nihon Hilton KK ne gère qu’un seul hôtel (le Hilton de Tokyo) par l’intermédiaire du gérant qu’il a choisi, le Hilton International. Les dix travailleurs qui sont à l’origine de la plainte («les Dix») étaient employés par Nihon Hilton KK. Par conséquent, le Hilton Tokyo n’est pas leur employeur au sens strict. C’est le Nihon Hilton KK qui a été attaqué en justice par les dix travailleurs en question et par leur syndicat. Le fait que la direction réponde à cette plainte ne signifie pas qu’elle admet les avoir employés.
14. 994. Le Hilton dément catégoriquement avoir licencié les dix travailleurs en raison de leurs activités syndicales, ou avoir tenté de briser le syndicat et violé les principes de liberté syndicale. La base contractuelle sur laquelle les Haizennin ont été recrutés oppose clairement l’hôtel et le syndicat. Alors que ce dernier affirme que tous les Haizennin étaient des travailleurs permanents, le Hilton déclare que les Haizennin qu’il a employés, y compris les dix travailleurs, l’ont été sur une base strictement journalière. Le tribunal de district de Tokyo et la Haute Cour ont tous deux entendu les arguments des parties sur cette question et ils ont rejeté la requête du syndicat; l’affaire est en instance devant la Cour suprême. La demande de qualification de la rupture de la relation entre les Dix et le Hilton en «licenciement» présentée par le syndicat dépend du succès de son argumentation ci-dessus. Le Hilton estime que cette argumentation n’a aucune valeur et qu’il a été soutenu par deux fois par les tribunaux. Ces travailleurs ayant été embauchés par le Hilton sur une base journalière, on ne peut pas dire qu’ils ont été licenciés puisqu’il n’y avait pas d’engagement à proprement parler.
15. 995. Indépendamment de la question de la qualification de la rupture de la relation d’emploi, le Hilton affirme qu’il a engagé convenablement et constamment des négociations collectives avec le syndicat et qu’il n’a cherché à aucun moment à les rompre. La décision du Hilton de ne pas engager les dix travailleurs après le 11 mai 1999 n’a aucun rapport avec leurs activités syndicales et s’explique simplement par la situation économique difficile et par l’incapacité dans laquelle se trouvaient les parties de parvenir à un accord en revoyant les conditions de travail.
16. 996. Depuis la fin de la période de prospérité, au début des années quatre-vingt-dix, l’économie japonaise a connu une longue et profonde récession qui a frappé de plein fouet toute l’industrie de l’hôtellerie, forçant plusieurs hôtels de renom à fermer. Le Hilton n’a pas échappé à la crise: après six années de déficit consécutives, il accusait, vers la fin de l’année budgétaire 1998, 3,7 milliards de yen de pertes et 5,59 milliards de yen de dettes, dont 2,9 milliards ont été financés par des prêts à court terme qu’il a dû renouveler chaque fois afin de couvrir les frais de fonctionnement. En septembre 1998, les banques ont refusé de renouveler le crédit si la Toshikaihatsu KK n’acceptait pas d’émettre un emprunt obligataire, ce qu’elle a refusé de faire, mettant ainsi fin au bail du Hilton à compter du 30 novembre 1998. A partir de cette date, le Hilton a donc dû concentrer toute son énergie sur les négociations: avec les banques pour obtenir de nouveaux prêts; avec les actionnaires pour obtenir de nouveaux capitaux; et avec le bailleur de l’immeuble pour qu’il retire son préavis de résiliation du bail et pour obtenir une baisse du loyer et un nouveau report des délais de paiement. La plupart de ces négociations ont fini par aboutir, ce qui a permis d’éviter la fermeture de l’établissement, à une condition toutefois: que le Hilton réduise ses dépenses de fonctionnement, y compris les dépenses liées au personnel.
17. 997. Le Hilton a commencé par réduire ses dépenses en sous-traitant certains de ses services de restauration et de nettoyage, a réduit de 64 le nombre des nouveaux salariés recrutés en 1999 et a négocié une réduction du montant total des indemnités avec le syndicat qui représente les salariés travaillant à plein temps (gel de la hausse des salaires pour l’année budgétaire 1999; réduction des primes annuelles, qui sont passées de 5 mois de salaire à 3,45 mois; et réduction du congé payé spécial). En revanche, les négociations avec ZENROREN ont pris un autre cours.
18. 998. Le 16 octobre 1998, le syndicat et le Hilton se sont retrouvés pour leur séance annuelle de négociation collective. Le syndicat a demandé une hausse des salaires et une prime forfaitaire annuelle pour les Haizennin. Le Hilton a expliqué que ses difficultés financières ne lui permettaient pas d’accéder à ces demandes et que l’établissement ne pourrait s’en sortir que s’il revoyait les conditions de travail des Haizennin et s’il rationalisait tous les aspects de sa gestion, faute de quoi il serait probablement contraint de réduire, transférer ou supprimer ses activités, et ne pourrait plus employer un seul Haizennin. Le 27 octobre, l’hôtel a expliqué sa position au syndicat par écrit (gel des hausses de salaires à partir du 1er octobre 1998 et impossibilité de payer la prime forfaitaire). Le syndicat a réitéré ses demandes le 19 novembre 1998.
19. 999. Lors d’une deuxième séance de négociation collective qui a eu lieu le 27 novembre 1998, le Hilton a expliqué de nouveau sa situation et les mesures qu’il avait prises pour réduire les dépenses, y compris la décision de sous-traiter éventuellement toutes les tâches accomplies par les Haizennin. Après plusieurs discussions avec le syndicat, cette idée a finalement été abandonnée et le Hilton a fait une offre de compromis allant dans le sens des conditions de travail offertes dans des établissements hôteliers similaires (rémunération des heures de travail effectuées uniquement, et non des pauses et des heures de repas; modification du montant de la prime de déplacement; réduction du montant des indemnités pour les heures effectuées tard ou tôt dans la journée) et représentant des économies annuelles estimées à 40 millions de yen. Le syndicat a rejeté cette offre par écrit le 13 janvier 1999 et a réitéré sa demande d’augmentation des salaires.
20. 1000. La troisième séance de négociation, qui a eu lieu le 26 janvier 1999, n’ayant pas permis de sortir de l’impasse, une quatrième séance de négociation s’est tenue le 9 mars 1999, date à laquelle le Hilton a informé le syndicat par écrit que le changement des conditions de travail des Haizennin interviendrait dès le 10 avril 1999: «Veuillez noter que le Hilton Tokyo ne pourra pas employer les Haizennin qui n’auront pas accepté les nouvelles conditions de travail d’ici le 10 avril 1999.»
21. 1001. Le Hilton rejette l’allégation de l’organisation plaignante l’accusant d’avoir entravé le processus de négociation collective en cours, ajoutant qu’il a suivi la procédure en vigueur au Japon, qu’il a négocié en toute bonne foi aussi longtemps qu’une entente mutuelle paraissait possible, et qu’il a continué de négocier après le 9 mars 1999, participant, sans succès, à des séances de médiation avec la Commission des relations locales de travail du gouvernement métropolitain de Tokyo, qui a siégé les 8, 20 et 30 avril 1999. Une cinquième séance de négociation a eu lieu le 7 mai 1999, date à laquelle le syndicat a informé la direction de l’hôtel que ses membres acceptaient l’offre qu’elle lui avait faite tout en se réservant le droit de contester par la suite le changement défavorable apporté aux conditions de travail. Estimant que cette réponse était davantage une contre-proposition qu’une acceptation, le Hilton a informé le syndicat par écrit le 10 mai 1999 qu’une acceptation conditionnelle n’était pas une acceptation mais plutôt le rejet de l’offre qu’il avait faite. Il a également fait placarder à l’entrée du lieu de travail un avis dans lequel on pouvait lire ce qui suit: «L’acceptation par écrit des changements apportés aux conditions de travail doit nous parvenir aujourd’hui 11 mai à minuit au plus tard. Veuillez noter que les Haizennin qui n’auront pas donné leur acceptation par écrit ne seront pas engagés le 11 mai, ni après.» Les dix personnes concernées n’ont pas accepté, et le Hilton ne les a pas employées après cette date.
22. 1002. Le Hilton conclut que la décision qui avait été prise de ne plus employer les dix personnes n’a aucun rapport avec les activités syndicales de ces personnes et qu’il a expliqué à plusieurs reprises au syndicat les graves difficultés financières auxquelles il était confronté et n’a cherché à aucun moment à l’affaiblir. Il ajoute qu’au contraire il a négocié constamment avec le syndicat et a accepté de faire certaines concessions et que, même après le 11 mai 1999, la négociation collective s’est poursuivie à intervalles réguliers jusqu’à présent; les salariés actuels du Hilton sont membres de différents syndicats, y compris l’organisation plaignante. Le Hilton n’a jamais cherché à décourager les salariés qui veulent adhérer à un syndicat, et il participe librement aux négociations collectives, comme il l’a fait avec l’organisation plaignante. Le Hilton n’a jamais violé les principes de la liberté syndicale.
23. 1003. En ce qui concerne le jugement rendu par la Haute Cour de Tokyo, le Hilton estime que la traduction communiquée par l’organisation plaignante renferme de nombreuses inexactitudes et ajoute que la cour a estimé que l’hôtel avait des raisons valables de ne pas renouveler ces contrats, à savoir: que la modification des conditions de travail était motivée par un souci de réduction des dépenses; que l’hôtel avait négocié collectivement avec le syndicat et avait expliqué à plusieurs reprises les raisons de ces modifications; que l’acceptation conditionnelle des Haizennin équivalait à un rejet de la proposition qui leur avait été faite par l’hôtel; et que ce serait trop demander à ce dernier que d’exiger de lui qu’il renouvelle les contrats de travail journaliers.
24. 1004. Le gouvernement joint à sa communication du 13 septembre 2005 copie du jugement de la Cour suprême rejetant le pourvoi de ZENROREN-ZENKOKUIPPAN, au motif que l’appel n’était pas fondé, rendant ainsi finale et exécutoire la décision du tribunal de district de Tokyo. Dans une communication du 19 septembre 2006, le gouvernement a réitéré les observations qu’il avait transmises dans ses communications précédentes.

C. Conclusions du comité

1. 1005. Le comité note que la présente plainte concerne des allégations de licenciements de syndicalistes, avec refus d’un employeur privé de participer à de véritables négociations collectives, une situation que le gouvernement aurait prétendument encouragée en entérinant l’attitude de l’employeur, violant ainsi les conventions relatives à la liberté syndicale. L’employeur dément avoir licencié les salariés pour leurs activités syndicales, avoir tenté de briser le syndicat ou avoir violé les principes de la liberté syndicale.
2. 1006. En ce qui concerne les arguments du Hilton se rapportant à la structure juridique de la coentreprise créée pour assurer le fonctionnement de l’hôtel et l’impact qu’elle pourrait avoir sur la relation de travail qui relie le Hilton et les Haizennin (serveurs), le comité note que l’identité de l’employeur n’a pas été un élément déterminant des décisions prises par les différents tribunaux, y compris le jugement de la Haute Cour de Tokyo qui a donné raison au Hilton; dans les deux cas, il a surtout été question de la nature du contrat et de la question de savoir si la rupture de la relation d’emploi constituait un licenciement illégal ou n’était qu’un non-renouvellement de contrats individuels justifié par les circonstances particulières. Le tribunal de district s’est prononcé en faveur des plaignants; la Haute Cour a cassé cette décision et la Cour suprême a rejeté l’appel de ZENROREN-ZENKOKUIPPAN, rendant ainsi final et exécutoire le jugement de la Haute Cour de Tokyo. Compte tenu des éléments fournis, le comité estime que le Hilton était à tout le moins l’employeur de facto des Haizennin: pendant plusieurs années, il y a eu des négociations collectives sur les conditions de travail entre le syndicat qui représente les Haizennin et la direction de l’hôtel; et les personnes qui travaillent comme serveurs dans un établissement du Hilton peuvent légitimement estimer qu’elles sont employées par le Hilton. En outre le comité note que, bien que l’organisation plaignante affirme que les actions du Hilton sont uniquement motivées par un esprit antisyndical, le Hilton allègue qu’elles sont motivées par une nécessité de maîtriser les coûts, et qu’il a négocié avec le syndicat à plusieurs reprises. Par conséquent, du point de vue de la liberté syndicale, le comité estime que l’organisation plaignante n’a pas prouvé que ces mesures étaient motivées par un esprit antisyndical, c’est-à-dire que les membres du ZENROREN qui étaient serveurs ont été traités différemment que les autres en matière de licenciement (indépendamment de la manière dont la Cour suprême qualifiait la cessation de travail, qu’il s’agisse d’un licenciement illégal dans le contexte d’un contrat de travail ou d’un non-renouvellement parfaitement légitime d’un emploi journalier). Compte tenu du jugement de la Cour suprême, le comité conclut que cet aspect de l’affaire n’appelle pas d’examen plus approfondi.
3. 1007. En ce qui concerne l’allégation du plaignant selon laquelle l’employeur aurait refusé de participer à de véritables négociations, le comité rappelle que, si la question de savoir si une partie a adopté une attitude raisonnable ou intransigeante vis-à-vis de l’autre relève de la négociation entre les parties, les employeurs et les syndicats doivent toutefois négocier de bonne foi et n’épargner aucun effort pour aboutir à un accord. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 817.] Il ressort des éléments fournis qu’il y a eu au moins cinq séances de négociations directes entre les parties et trois séances de médiation devant la commission compétente des relations de travail et que ces séances ont toutes abouti à une impasse. Le comité note par ailleurs que l’employeur a fait des concessions et des contre-propositions qui ont été rejetées par le syndicat, celui-ci s’en tenant à ses demandes initiales pendant tout le processus. Cela étant, le comité conclut que, si décevants que puissent être les résultats pour les travailleurs concernés, le processus de négociation collective a été mené à terme d’abord lors de séances de négociations directes, puis avec l’aide du mécanisme de conciliation et de médiation existant au niveau national. Le comité considère que les allégations de partialité et de violation des conventions relatives à la liberté syndicale formulées à l’encontre du gouvernement ne peuvent pas être retenues.
4. 1008. Concernant l’allégation de tentative d’affaiblissement du syndicat par l’employeur, le comité note qu’il s’agit d’une allégation pure et simple, sans aucun élément de preuve. La négociation collective s’est poursuivie jusqu’à ce jour au Hilton Tokyo avec différents syndicats, y compris l’organisation plaignante.
5. 1009. En ce qui concerne la référence du plaignant au cas no 2186, qui porte sur un autre pays, le comité fait remarquer que toutes les plaintes sont examinées au cas par cas, compte tenu des spécificités de chacune, et que si les éléments qui avaient été fournis pour ce cas-là ont permis de conclure qu’il y avait bien ingérence et discrimination antisyndicale de la part de l’employeur [voir 330e rapport, paragr. 377-378] il n’en va pas de même dans le présent cas.