Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 333, Mars 2004

1. 521. Les plaintes figurent dans des communications de l’Association nationale des agents d’assurance (ANDAS) (23 juin 2003) et de l’Association nationale des employés publics et privés (ANEP) (1er mai 2003). L’ANDAS a présenté des informations complémentaires par communications du 23 juillet et du 16 septembre 2003, et l’ANEP par des communications du 26 et du 28 juillet 2003. Le gouvernement a envoyé ses observations par communications du 23 juillet, du 4 septembre et du 10 novembre 2003.
2. 522. Le Costa Rica a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des plaignantes

1. 523. Dans ses communications du 23 juin, du 23 juillet et du 4 septembre 2003, l’Association nationale des agents d’assurance (ANDAS) allègue que, pour éviter de payer les charges sociales, l’Institut national d’assurances (INS) a licencié arbitrairement et unilatéralement les agents d’assurance qui vendaient des polices d’assurance, y compris les membres du comité exécutif de l’ANDAS; elle a annulé partiellement les droits à des indemnités lors de la cessation de travail de ces employés, a annoncé que l’organisation syndicale et la convention collective n’existaient plus et que les contrats de travail étaient devenus des contrats commerciaux. Selon l’ANDAS, l’INS s’est livrée à des manœuvres politiques par l’intermédiaire du palais présidentiel et du bureau du Procureur général de la République afin que la relation de travail de ces employés soit considérée comme une relation commerciale en violation de la loi. Les agents d’assurance se trouvaient ainsi privés des garanties et droits sociaux (assistance en cas de maladie, vieillesse et décès). L’ANDAS relève qu’il s’agit de mesures unilatérales de l’INS, contraires à la Constitution et à la jurisprudence, sous couvert de prétendus contrats «commerciaux». L’ANDAS indique qu’elle a engagé une action en justice contre l’INS en avril 2001, mais que le procès peut durer des années, et une autre action en justice pour violation de la totalité de la convention collective. L’ANDAS signale que, si les agents d’assurance ont accepté en août 2000 le paiement partiel de leurs droits de cessation de service, c’est parce que l’INS ne leur laissait pas d’autre solution. En outre, le local syndical (qui était prévu dans la convention collective) et les cases des affiliés ont été supprimés et l’ANDAS ne reçoit plus de cotisations syndicales étant donné que l’employeur a cessé de les retenir à la source.
2. 524. Dans ses communications du 1er mai, des 26 et 28 juillet 2003, l’Association nationale des employés publics et privés (ANEP) allègue que le 4 juillet 2003 l’Etat, par l’intermédiaire des tribunaux, a ordonné l’arrestation et l’emprisonnement de M. Rodolfo Jiménez Morales, dirigeant de l’Association des agents d’assurance (AGEINS), après qu’une plainte en diffamation eut été déposée contre lui (sans lui être notifiée) par l’ex-président du conseil administratif de l’INS. Selon l’ANEP, il s’agit d’une mesure de représailles contre «le délit» de dénoncer devant l’opinion publique la violation de la convention (no 102) concernant la sécurité sociale (norme minimum), 1952, que constitue la renonciation forcée des agents d’assurance aux garanties sociales (ce qui, de l’avis dudit dirigeant, a coïncidé avec le début de la privatisation de l’INS), ainsi que le fait d’avoir porté plainte contre des actes de corruption et 33 anomalies imputables à l’ex-président de l’INS. Une enquête avait été demandée à l’assemblée législative sur les actes précités. Selon des comptes rendus de presse, la «privatisation dissimulée» de l’institut implique le paiement d’indemnités de cessation de service «sans ancienneté» aux agents d’assurance dont les contrats de travail ont été considérés comme ayant pris fin, alors que ces agents pouvaient continuer à exercer leurs fonctions et conserver leur clientèle.
3. 525. L’ANEP ajoute que le dirigeant syndical M. Rodolfo Jiménez Morales et son épouse Mme Kenya Mejía Murillo (également dirigeante syndicale de l’AGEINS) ont été – selon les annexes envoyées par l’ANEP – les seules personnes effectivement licenciées parce qu’elles ont refusé de signer un contrat commercial, dans le contexte d’une «réorganisation» d’un total de 243 agents d’assurance; les dirigeants du groupe parlementaire de l’opposition politique à l’assemblée législative ont demandé au Président de la République de réintégrer M. Rodolfo Jiménez Morales car son licenciement constituait une violation des conventions de l’OIT relatives à la liberté syndicale; ils ont également fait valoir que ce dirigeant avait donné l’impulsion au mouvement demandant que cette assemblée ouvre une enquête sur les irrégularités du processus de «privatisation dissimulée» et d’autres irrégularités au sein de l’INS, et que son licenciement était une mesure de représailles. L’ANEP ajoute que les deux dirigeants ont refusé, après leur licenciement, de signer un contrat administratif temporaire de six mois, qui supprimait leurs garanties sociales; enfin, l’INS a donné par la suite des instructions pour exclure M. Jiménez Morales et son épouse du processus de concours public devant leur permettre d’obtenir le nouveau statut de travail d’agent indépendant et une attestation de primes (une des exigences pour accéder au nouveau statut); en effet, selon l’INS, en ne signant pas le contrat temporaire, ils avaient perdu leur titre d’agent d’assurance et leur clientèle. Les autres agents d’assurance se sont vus dans l’obligation de signer le contrat temporaire susmentionné car on les avait menacés de confier leur clientèle à d’autres personnes.

B. Réponse du gouvernement

1. 526. Par communications du 23 juillet, du 4 septembre et du 10 novembre 2003, le gouvernement a envoyé ses observations, ainsi que les commentaires de l’Institut national d’assurances (INS) au sujet de la plainte. Le gouvernement déclare que la restructuration effectuée au sein de l’INS dans le secteur de la vente de polices d’assurance est fondée sur les dispositions de la loi no 7454, du 14 novembre 1995, qui approuve plusieurs conventions internationales datant de 1993 et de 1994 et conclues entre la République du Costa Rica et la Banque interaméricaine de développement qui prévoient, notamment, des prêts et des programmes sectoriels d’investissement et d’ajustement structurel devant supprimer les monopoles, introduire une concurrence active dans le secteur des assurances et des réassurances et permettre la participation du secteur privé et la restructuration de l’INS dans ce secteur. La réorganisation de l’INS avait pour objet de faire face à l’accroissement de la concurrence dans le domaine des assurances, de garantir la durabilité et l’augmentation des ventes et d’arriver à une meilleure gestion des services aux clients, en offrant aux assurés des services avec moins de frais d’intermédiaires, de créer un cadre de surveillance et de contrôle et de moderniser les dispositions de réglementation des activités d’assurance. Les accusations de corruption, de pratiques frauduleuses ou de pratiques illégales portées par les plaignants sont totalement fausses. Le gouvernement souligne que le présent cas n’a pas trait à des violations des droits syndicaux mais à des modifications des conditions de travail et du statut des employés d’assurance de l’INS, ces derniers n’étant plus des employés et sont devenus des agents indépendants ayant une relation commerciale.
2. 527. Le gouvernement et l’INS relèvent que: la réorganisation administrative pour les motifs exposés a conduit au licenciement, à partir de septembre 2000, de la totalité des 239 agents d’assurance de l’INS, syndiqués ou non (qui ont reçu des indemnisations dont le montant s’élève à plusieurs millions); on ne saurait donc affirmer que les licenciements ont été motivés par le harcèlement ou la discrimination antisyndicale. Les personnes touchées dans ce cas n’ont d’ailleurs pas fait valoir devant les instances administratives ou judiciaires des actes de harcèlement ou de discrimination antisyndicale, bien que la législation prévoie des moyens de recours à cet effet.
3. 528. Selon le gouvernement, le processus de réorganisation est intervenu de manière transparente; en fait, les employés d’assurance et l’ANDAS ont participé activement à ce processus et à diverses activités; le gouvernement annexe à sa réponse une circulaire d’août 2000 dans laquelle l’ANDAS (reconnue comme le principal groupement des agents d’assurance) signale qu’elle «a participé à ce processus, et a bien entendu cherché – dans toute la mesure possible – à obtenir un modèle de changement qui porte le moins préjudice aux agents» et une communication datée du 22 juillet 2000 dans laquelle elle relève «dans la poursuite de notre participation à la recherche de solutions aux problèmes qui se répercutent sur notre relation de travail, il est dans l’intérêt de l’institution de mener à bien la conception d’un modèle d’agent indépendant, à laquelle l’administration nous a demandé de participer…».
4. 529. Le gouvernement ajoute qu’à plusieurs occasions le dirigeant syndical d’AGEINS M. Rodolfo Jiménez Morales a été convoqué pour discuter du nouveau statut d’agent indépendant, mais qu’il n’a montré aucun intérêt et n’a pas répondu aux invitations envoyées – c’est du moins ce qui ressort de la documentation soumise par l’INS.
5. 530. Le tribunal du travail, en rendant le 28 juillet 2003 la sentence no 372, a fait savoir clairement qu’à partir du 1er septembre 2000 les agents d’assurance ont cessé d’être des employés ou des travailleurs de l’INS et sont devenus des agents indépendants soumis au régime du recrutement administratif régi par la loi relative au recrutement administratif (contrat commercial et non pas contrat de travail); il ne s’agit donc pas d’un simulacre de relation du travail.
6. 531. Un groupe comprenant un nombre considérable d’agents d’assurance a engagé une procédure ordinaire (actuellement en cours) auprès du tribunal du travail pour faire valoir précisément qu’il existe une relation de travail entre les agents indépendants et l’INS (depuis la réorganisation dudit institut).
7. 532. Le gouvernement déclare que les agents n’ont pas été privés d’assistance sociale; rien ne limite le droit de chaque agent ou de chaque famille de contracter une assurance volontaire auprès de la Caisse costaricienne de sécurité sociale, comme l’a fait valoir l’autorité judiciaire dans le cadre de la procédure ordinaire engagée contre l’INS.
8. 533. Bien que la relation de travail des agents ait pris fin avec un plan transitoire de six mois, les personnes concernées pouvaient continuer à offrir leurs services en acceptant un contrat administratif temporaire; elles avaient donc la possibilité de se présenter à un concours public devant leur permettre d’obtenir un contrat administratif d’agent indépendant et de conclure des contrats avec des sociétés commerciales de leur convenance. C’est ainsi que les résultats ont été très satisfaisants pour l’INS (croissance soutenue des recettes provenant des ventes, réduction des frais administratifs, meilleures possibilités d’accès aux services, décentralisation des démarches administratives, etc.).
9. 534. Selon le gouvernement, M. Rodolfo Jiménez Morales et son épouse Mme Kenya Mejía Murillo ne se sont pas présentés pour signer le contrat temporaire de service dans les délais prescrits et se sont ainsi eux-même exclus du processus de recrutement temporaire et du nouveau statut d’agent indépendant, préférant engager une action en justice pour revendiquer leur réintégration dans l’INS (bien entendu sans invoquer à aucun moment le harcèlement antisyndical); ils sont d’ailleurs actuellement les seuls agents d’assurance qui se trouvent dans ce cas. C’est parce qu’ils n’ont pas accepté le contrat temporaire qu’ils ont perdu leur titre et que leur clientèle a été transférée à l’INS. Par ailleurs, d’après les informations contenues dans la documentation du gouvernement, l’Association des agents d’assurance de l’INS (AGEINS), dont les époux sont des dirigeants, qui s’est formée le 1er août 2000 avec 14 affiliés, n’est pas un syndicat et n’est pas enregistrée en tant que tel; elle est une association inscrite au registre du commerce.
10. 535. De la sentence no 372, rendue par le tribunal du travail le 28 juillet 2003, il ressort clairement que la convention collective signée par l’INS et l’ANDAS qui régissait la relation des employés d’assurance et prévoyait un local pour le syndicat n’est plus en vigueur, l’employeur ayant résilié cette convention collective un mois avant son échéance; la sentence arbitrale qui régissait les relations du travail valait jusqu’au 27 novembre 1992. En outre, par un acte qui portait atteinte au principe de bonne foi, les agents d’assurance ont utilisé des cases pour recevoir de la correspondance et un local syndical pour engager une procédure judiciaire en vue d’obtenir le rétablissement de la relation de travail, après que ces agents eurent signé un contrat administratif. Les agents ont pu continuer à utiliser ces cases et ce local jusqu’au moment où ils ont essayé de faire valoir en justice que l’utilisation de ces installations démontrait que le contrat de travail existait toujours (le gouvernement a envoyé des documents à ce sujet).
11. 536. Selon la documentation transmise, c’est par défaut que l’autorité judiciaire a donné l’ordre d’arrêter et d’emprisonner M. Rodolfo Jiménez Morales, car ce dernier n’a pas comparu devant le tribunal chargé d’examiner la plainte en diffamation déposée contre lui par l’ex?président de l’INS. L’autorité judiciaire a décidé de statuer par défaut, l’accusé n’ayant pas pu être trouvé à l’adresse qu’il avait lui-même donnée; le greffier lui avait préalablement téléphoné deux fois pour l’informer de la plainte et de la nécessité de se présenter. La plainte fait valoir que M. Jiménez Morales a déclaré à «Radioperiódicos» que le président de l’INS était une personne «qui falsifie les factures … et qui achète des consciences». Le gouvernement déclare que la plainte déposée par le président de l’INS est d’ordre privé, entre les intéressés, et qu’elle n’engage pas la responsabilité de l’institution ou du gouvernement. L’INS confirme que la plainte n’a pas été déposée en son nom.

C. Conclusions du comité

1. 537. Le comité observe que dans le présent cas les organisations plaignantes allèguent que l’Institut national d’assurances (INS) a été réorganisé unilatéralement en août 2000 et que la relation de travail de 243 employés d’assurance (239 selon le gouvernement), y compris des membres du comité exécutif de l’ANDAS a été résiliée avec le versement d’indemnités insuffisantes; que, en violation de la loi, de la Constitution et de la jurisprudence, ces employés se sont vus offrir une relation commerciale sans garanties sociales; que deux dirigeants de l’AGEINS ont été licenciés car ils ont refusé d’accepter le changement de statut, l’INS ayant alors donné des instructions pour les exclure du nouveau statut d’agent indépendant, qui n’est pas une relation de travail. Les plaignantes allèguent également qu’un tribunal a ordonné l’arrestation et l’emprisonnement d’un dirigeant de l’AGEINS accusé de diffamation à cause de déclarations faites sur cette «privatisation dissimulée». Elles allèguent enfin que les facilités syndicales prévues dans la convention collective (local, cases, etc.) n’ont pas été respectées, et que le syndicat et la convention ont été déclarés inexistants.
2. 538. Le comité prend note des déclarations du gouvernement et de l’INS par lesquelles ils rejettent les allégations et affirment que: 1) la réorganisation de l’INS pour des raisons de rationalisation et la réduction des frais n’ont pas été décidées unilatéralement et que, comme le montre la documentation jointe, elles sont intervenues avec la participation des agents d’assurance et de l’ANDAS, tandis que le représentant de l’AGEINS n’a pas répondu aux invitations qui lui ont été adressées; 2) la totalité des employés d’assurance a été touchée par les licenciements et on ne saurait donc parler en l’espèce de discrimination antisyndicale; 3) les licenciés ont reçu leurs indemnités et on leur a offert un contrat administratif temporaire avec la possibilité de participer ultérieurement à un concours public pour obtenir le titre d’agent d’assurance indépendant; 4) l’autorité judiciaire a déclaré que la convention collective (dénoncée par l’employeur un mois avant son échéance), y compris la clause relative au local syndical et la sentence arbitrale (qui avait cessé d’être valable) n’étaient pas applicables; 5) l’autorité judiciaire a déclaré qu’à partir du 1er septembre les employés d’assurance avaient cessé d’être des travailleurs ou des employés de l’INS et étaient devenus des agents indépendants soumis au régime du recrutement administratif, et qu’il ne s’agit donc pas d’un simulacre de relation du travail; 6) en ce qui concerne les droits à l’assistance sociale, les agents peuvent contracter une assurance volontaire auprès de la Caisse costaricienne de la sécurité sociale, comme l’a déclaré l’autorité judiciaire; 7) les deux dirigeants de l’AGEINS mentionnés par les plaignantes ne sont pas des dirigeants d’un syndicat mais d’une association inscrite au registre du commerce; après leur licenciement, ils n’ont pas accepté le contrat administratif temporaire offert et ont ainsi perdu leur titre et leur clientèle, car ils ont choisi de réclamer leur réintégration dans leur poste par voie judiciaire; 8) l’autorité judiciaire a donné par défaut l’ordre d’arrêter et d’emprisonner le dirigeant de l’AGEINS, M. Jiménez Morales, car ce dernier n’avait pas comparu devant l’instance judiciaire chargée d’examiner la plainte en diffamation présentée par l’ex-président de l’INS après que M. Jiménez Morales eut déclaré à la radio que l’ex-président «falsifiait des factures» et «achetait des consciences»; la plainte, selon les données de l’INS et du gouvernement, a été présentée à titre personnel par l’ex-président de l’INS et non pas au nom de l’INS; 9) la documentation envoyée par le gouvernement contient la preuve que les facilités dont disposait l’ANDAS (local et cases) ont fait l’objet d’une action en justice cherchant à démontrer la continuité du contrat de travail, après que les agents eurent signé un contrat administratif, mais que ces facilités leur ont été retirées.
3. 539. Le comité souligne à cet égard que le droit d’exprimer des opinions par la voie de la presse ou autrement est l’un des éléments essentiels des droits syndicaux. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 153.] Le comité a également signalé qu’il ne peut se prononcer sur les allégations concernant les programmes et les mesures de restructuration ou de rationalisation économique, que ceux-ci impliquent ou non des réductions de personnel ou des transferts d’entreprises ou des services du secteur public au secteur privé, que dans la mesure où ils ont donné lieu à des actes de discrimination ou d’ingérence antisyndicaux. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 935.]
4. 540. Dans ces conditions, observant que les organisations syndicales ont pu participer au processus de restructuration de l’INS et que les licenciements ont touché la totalité des employés d’assurance de l’INS, le comité conclut qu’il ne semble pas qu’ils aient eu un caractère antisyndical. Le comité observe que la restructuration consiste essentiellement en un changement de statut juridique des employés d’assurance auxquels on a offert la possibilité de se présenter – après un contrat administratif temporaire – à un concours public pour devenir des agents indépendants, à un moment où la convention collective avait expiré. Le comité estime que la procédure engagée n’a en elle-même pas de lien avec la liberté syndicale.
5. 541. Quant aux allégations selon lesquelles l’INS aurait donné des instructions pour exclure les dirigeant syndicaux de l’AGEINS, M. Rodolfo Jiménez Morales et son épouse Mme Kenya Mejía Murillo, du processus de concours public pour obtenir le nouveau statut d’agent indépendant, le comité note les explications du gouvernement à cet égard et son rejet de ces allégations. Le comité observe en outre que le gouvernement nie que ces personnes étaient des dirigeants d’un syndicat. Etant donné que les plaignantes ont fait valoir que la cessation de la relation de travail de ces personnes avec l’INS est à l’origine d’activités de défense des intérêts des agents d’assurance (notamment de plaintes pour irrégularités et tentative d’empêcher la constitution d’une commission d’enquête de l’assemblée législative sur la restructuration), le comité demande au gouvernement de le tenir informé du résultat de la procédure engagée et de la sentence qui sera prononcée au sujet des deux dirigeants. Le comité demande également au gouvernement de lui communiquer la sentence qui sera prononcée dans le cadre du procès en diffamation intenté contre M. Rodolfo Jiménez Morales.