Rapport intérimaire - Rapport No. 327, Mars 2002

1. 174. Le Congrès des syndicats du Commonwealth des Bahamas (CBTUC) et le Congrès national des syndicats (NCTU), agissant au nom du Syndicat des contrôleurs du trafic aérien des Bahamas (BATCU), ont présenté une plainte contre le gouvernement des Bahamas pour violation de la liberté syndicale dans une communication datée du 7 mai 2001. La Confédération internationale des syndicats libres (CISL) s’est associée aux organisations plaignantes dans une communication datée du 26 juin 2001.
2. 175. Le gouvernement a fait parvenir des observations dans des communications du ministère du Travail (1er octobre 2001) et du ministère des Transports (datée du 14 novembre 2001, reçue le 15 janvier 2002).
3. 176. Les Bahamas ont ratifié la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949; elles n’ont pas ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 177. Le Syndicat des contrôleurs du trafic aérien des Bahamas (BATCU) a été enregistré le 12 janvier 1988 et a conclu un accord consacrant officiellement sa reconnaissance le 31 mars 1995. Il est depuis reconnu comme agent négociateur de l’ensemble des employés, y compris les contrôleurs du trafic aérien, du Service du trafic aérien du ministère de l’Aviation civile (ci-après «le ministère»), dont les tâches et les responsabilités ne comportent pas de fonctions de direction.
2. 178. Le BATCU et le ministère ont commencé à négocier une convention collective le 6 mai 2000. Les négociations ayant abouti à une impasse, le BATCU, dans une communication datée du 20 décembre 2000 adressée au ministre du Tourisme, a menacé de déclencher des actions de revendication et exigé qu’une date soit arrêtée pour la conclusion de la convention. La communication traitait également de certaines questions concernant la rémunération, la délimitation de l’unité de négociation et les indemnités pour les jours fériés. Dans une communication datée du même jour, le ministre a prié le syndicat de suspendre son action et l’a assuré qu’il répondrait aux questions formulées dans sa lettre avant le 15 janvier 2001.
3. 179. Entre le 12 janvier et le 20 mars 2001, une série de consultations et de négociations se sont tenues entre le BATCU, le Premier ministre, le ministre du Tourisme, le ministre du Service public, des fonctionnaires gouvernementaux et d’autres hauts représentants de la fonction publique. Les points saillants de ces entretiens ont été les suivants:
   • — le 12 janvier 2001, le gouvernement a fait une proposition prévoyant le paiement de toutes les sommes dues aux contrôleurs et formulé une offre finale prévoyant une augmentation de salaire de 20 pour cent, qui pourrait être complétée par le versement d’indemnités;
   • — vers février-mars 2001, les parties s’étaient entendues sur 95 pour cent de l’accord proposé, les questions non résolues ayant trait aux salaires et au paiement des indemnités de responsabilité et de formation;
   • — le 5 mars 2001, avec l’aide d’un médiateur, les parties ont conclu un accord à l’amiable définissant les conditions de la poursuite des négociations;
   • — le 20 mars 2001, les parties se sont mises d’accord sur l’augmentation de salaire de 20 pour cent pour les membres de l’unité de négociation, y compris les responsables des opérations; le ministre a toutefois signalé qu’il soumettrait la question des indemnités de congé encore impayées au bureau du Procureur général, ce que le BATCU a considéré comme une violation de l’accord du 5 mars 2001.
4. 180. Le 21 mars 2001, le BATCU a donc déclenché une grève du zèle, en appliquant strictement les règlements de l’aviation civile sur le contrôle du trafic aérien, à la suite de quoi le gouvernement a pris les mesures suivantes:
   • — le 23 mars 2001, 27 contrôleurs du trafic aérien ont été mis en congé administratif, et le vice-président ainsi que le responsable des opérations du BATCU ont été suspendus;
   • — le 24 mars 2001, quatre contrôleurs du trafic aérien ont été suspendus;
   • — le 6 avril 2001, le secrétaire général du BATCU a été suspendu à son retour de vacances;
   • — le 8 avril 2001, le trésorier du BATCU, également de retour de vacances, a été suspendu;
   • — le 5 mai 2001, la secrétaire générale adjointe du BATCU, qui venait de terminer son congé de maternité, a été suspendue, et des lettres contenant des menaces de licenciement ont été adressées à sept membres du syndicat;
   • — seulement deux contrôleurs de la circulation aérienne ont été autorisés à reprendre leur travail (respectivement le 27 mars et le 12 avril 2001).
5. 181. Le 18 avril 2001, saisie par le BATCU, la Cour suprême a jugé illégales les actions du gouvernement et décidé que les contrôleurs du trafic aérien devaient être autorisés à retourner travailler. Le 19 avril 2001, le directeur de l’aviation civile a envoyé une lettre au BATCU, invitant les contrôleurs suspendus à reprendre leur activité le jour même. Ceux qui se sont conformés à cette invitation ont toutefois reçu un nouveau courrier les avisant qu’ils étaient relevés de leurs fonctions en attendant le résultat de l’enquête sur les retards de vols à l’aéroport de Nassau et leur «accordant» trois mois de congé rémunérés, avec les prestations sociales correspondantes, à compter du 23 mars 2001. Le 23 avril 2001, le gouvernement a introduit un recours contre la décision de la Cour suprême auprès de la Cour d’appel, qui a infirmé ladite décision et conclu que les mesures du gouvernement n’étaient pas illégales ou excessives.
6. 182. Les organisations plaignantes font valoir que le gouvernement a pris des mesures contraires aux conventions nos 87 et 98 de l’OIT, en ce qu’elles violent le droit des employés à être représentés par un syndicat, et qu’il a commis des actes de discrimination à l’encontre d’employés syndiqués en les privant illégalement de leur droit au travail. Les plaignants invoquent également l’absence de protection législative contre les actes de discrimination antisyndicale et contre les actes d’ingérence des employeurs, et font part de leur vive inquiétude face au refus du gouvernement de respecter la législation nationale et les normes internationales en matière de sécurité aérienne. Les plaignants soulignent le caractère d’urgence de la situation, étant donné que les travailleurs placés en congé administratif ne pouvant se présenter au travail vont perdre leur certification.
7. 183. D’autres allégations des plaignants concernent divers problèmes, sans lien avec ce conflit du trafic aérien, qui ont touché les secteurs de l’hôtellerie, du tourisme et des salons de jeux et qui constituent à leurs yeux une preuve de l’hostilité systématique du gouvernement envers les syndicats, hostilité dont ils affirment qu’elle s’est intensifiée au cours des cinq dernières années. Selon eux, le syndicalisme est gravement menacé aux Bahamas, et le lock-out imposé à l’ensemble d’un syndicat, par ailleurs légalement reconnu, est le dernier exemple d’une série d’infractions et de violations que les syndicats ont récemment subies de la part de leur employeur, le gouvernement des Bahamas.

B. Réponse du gouvernement

1. 184. Dans sa communication datée du 1er octobre 2001, le ministère du Travail déclare que le gouvernement n’a jamais empêché les membres du BATCU de bénéficier de la protection de leur syndicat, ni agi de manière discriminatoire à l’égard de leur emploi ou de leur droit au travail.
2. 185. Durant les négociations, le BATCU a organisé une série d’actions collectives (grève du zèle, grève perlée, déclaration fictive de maladie) qui ont ralenti le progrès des négociations. Les perturbations qui en ont résulté pour les départs et les arrivées des vols ont entraîné de sérieux contretemps pour les passagers et d’importantes pertes économiques aux compagnies d’aviation intérieures et internationales. L’aéroport a été paralysé à plusieurs reprises pendant une à deux heures, et la régulation du trafic aérien a pris systématiquement entre 45 à 90 minutes. Etant donné les retards considérables dans les vols — tant pour les départs que pour les arrivées —, la direction a décidé de supprimer les laissez-passer de sécurité de tous les employés qui participaient aux actions revendicatives. Le ministère de l’Aviation civile n’a enfreint aucune réglementation, s’efforçant au contraire de protéger les passagers nationaux et internationaux et l’économie des Bahamas contre les agissements abusifs d’une trentaine de personnes. En formulant des demandes excessives ne pouvant faire l’objet d’une négociation — comme par exemple le paiement des heures supplémentaires et des indemnités de vacances sur une période de 27 années —, le BATCU a tout simplement essayé d’intimider le public et s’est livré à une opération de chantage sur le gouvernement.
3. 186. La loi sur les relations du travail n’a pas été enfreinte. C’est le syndicat qui, en choisissant de porter le conflit devant la Cour suprême plutôt que de l’enregistrer au ministère du Travail en vue d’une conciliation, a refusé de se conformer aux procédures qu’il a lui-même instituées, telles qu’elles sont établies dans l’accord d’accréditation qu’il a passé avec le ministère de l’Aviation civile (art. 8, paragr. 1 et 2). Les contrôleurs du trafic aérien ont été placés en congé administratif payé («garden leave») pour permettre le déroulement d’une enquête sur certaines irrégularités commises par des contrôleurs, ayant perturbé le trafic aérien. Les contrôleurs placés en congé administratif, loin d’accomplir leurs tâches, participaient à des actions qui menaçaient la sécurité et la prospérité économique du pays.
4. 187. S’agissant de l’action judiciaire, le gouvernement fait observer qu’il n’a pas enfreint la décision de la Cour suprême, qui a décidé qu’une suspension de trois mois était une mesure excessive qui pourrait entraîner la perte de certification des contrôleurs, mais n’a pas pour autant exigé leur réintégration. La Cour d’appel a quant à elle jugé que le gouvernement avait agi raisonnablement et dans le strict respect de la loi. Il a été fait appel de cette décision auprès du Conseil privé, où elle est en instance.
5. 188. Dans sa communication du 14 novembre 2001, le ministère du Transport, de l’Aviation civile et du Gouvernement local reprend pour l’essentiel les renseignements déjà fournis par le ministère du Travail sur la chronologie des événements. Il ajoute certaines informations sur les mesures prises contre les employés au terme de l’enquête:
   • a) six officiers ont fait l’objet d’une interdiction et ont été placés en demi-solde;
   • b) trois officiers et cinq contrôleurs, qui ne faisaient pas partie des employés placés en congé, n’ont pas repris le travail malgré un ordre direct en ce sens et ont fait l’objet de sanctions disciplinaires pour insubordination;
   • c) sept contrôleurs ont été réaffectés au Service d’information aéronautique;
   • d) trois contrôleurs ont été réaffectés aux services responsables de la formation et de la certification des aéronefs;
   • e) trois contrôleurs ont reçu d’autres affectations au sein du ministère.
     • La direction a recommandé que l’augmentation salariale annuelle de tous les contrôleurs concernés soit différée d’un an. Tous les autres officiers n’ayant pas fait l’objet d’une interdiction reprendront leur service actif une fois complétées les formalités médicales.
   • 189. Quant à la situation en matière de sécurité, des membres accrédités du personnel de direction, assistés par une équipe de contrôleurs accrédités récemment formés, ont été désignés pour accomplir les opérations requises, ce qui a permis la normalisation du trafic aérien. Les mesures prises par le gouvernement n’ont jamais été de nature à mettre les passagers en danger ou à créer un climat d’insécurité.

C. Conclusions du comité

1. 190. Le comité observe que cette plainte a pour objet les mesures prises par le ministère de l’Aviation civile des Bahamas contre des dirigeants syndicaux et des syndiqués dans le cadre d’un conflit du travail, dur et prolongé, concernant les contrôleurs du trafic aérien. Les événements se sont déroulés comme suit:
   • a) en mai 2000, les contrôleurs du trafic aérien ont entamé des négociations avec leur employeur, soit à toutes fins utiles le gouvernement;
   • b) entre mai 2000 et mars 2001 se sont succédé des échanges de communications et des séances de négociation dans le cadre desquels ont été formulées des demandes et des contre-propositions;
   • c) si un accord a pu être trouvé sur la plupart des points, quelques divergences irréductibles n’ont pu être résolues, ce qui a poussé les membres du BATCU, en mars 2000, à lancer diverses actions de revendication, sans aller jusqu’à la grève au sens traditionnel du terme;
   • d) la plupart des travailleurs concernés ont alors été mis en congé administratif rémunéré («garden leave») pour une durée de trois mois, ou suspendus provisoirement de leurs fonctions pendant le déroulement de l’enquête menée par les autorités. Ces dernières ont justifié leur action en invoquant principalement les désagréments pour le public et les pertes financières des compagnies aériennes nationales et internationales ainsi que pour des raisons de sécurité; selon les informations disponibles à la date du dépôt de la plainte, deux contrôleurs seulement ont été autorisés à retourner travailler, respectivement les 27 mars et 12 avril 2001;
   • e) le BATCU a engagé une procédure judiciaire pour contester la mesure imposée par l’employeur; la Cour suprême a reconnu le bien-fondé de cette demande, considérant que les mesures du gouvernement étaient excessives. Cette décision a été cassée par la Cour d’appel, qui a conclu que les mesures du gouvernement n’enfreignaient pas la loi et n’étaient pas excessives. L’affaire est actuellement en instance devant le Conseil privé.
2. 191. Le comité rappelle que le contrôle du trafic aérien peut être considéré comme un service essentiel, dans lequel la grève peut faire l’objet de restrictions ou d’interdictions. [Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 544.] Ce principe s’applique à toutes les grèves, quelle que soit leur forme
   • — grève du zèle, grève perlée, déclaration fictive de maladie —, car elles peuvent s’avérer aussi dangereuses qu’une grève ordinaire pour la vie, la sécurité personnelle ou la santé de tout ou partie de la population.
3. 192. Le comité rappelle également le principe corollaire, et tout aussi important, selon lequel les travailleurs privés du droit de grève devraient bénéficier d’une protection adéquate de manière à compenser les restrictions imposées à leur liberté d’action dans les différends survenant dans lesdits services. La limitation du droit de grève devrait par conséquent s’accompagner de procédures de conciliation et d’arbitrage appropriées, impartiales et expéditives, aux diverses étapes desquelles les intéressés devraient pouvoir participer, et dans lesquelles les sentences rendues devraient être appliquées entièrement et rapidement. [Recueil, op. cit., paragr. 546-547.] Sur la base des informations disponibles, il ne semble pas que la législation des Bahamas comporte ce type de procédures impartiales pour compenser la restriction du droit de grève imposée aux contrôleurs du trafic aérien. Le comité prie donc le gouvernement de mettre rapidement en place les procédures appropriées et de le tenir informé de l’évolution de la situation à cet égard.
4. 193. En ce qui concerne l’action judiciaire en cours, le comité note que l’une des principales questions — peut-être la plus importante — débattue devant la Cour suprême et la Cour d’appel portait sur la durée du congé administratif imposé aux contrôleurs, ces derniers risquant de perdre leur licence, compte tenu de la réglementation très stricte en vigueur dans le secteur du trafic aérien, suite à cette mesure qui constituait véritablement une suspension forcée de leur activité professionnelle. Ils pourraient, en ce sens, être doublement pénalisés, d’abord par leur mise en congé administratif (même rémunéré), ensuite par la perte de certification qui les empêcherait de reprendre leur activité de contrôleur du trafic aérien sans faire toutes les démarches nécessaires pour obtenir à nouveau cette certification.
5. 194. En rapport avec ce qui précède se pose la question des sanctions imposées aux contrôleurs du trafic aérien. Ni la plainte ni la communication du gouvernement en date du 1er octobre 2001 (venant du ministère du Travail) ne donnaient d’information précise et finale sur le sujet. La deuxième communication du gouvernement (venant du ministère du Transport, de l’Aviation civile et du Gouvernement local), reçue le 15 janvier 2002, fournit certes quelques renseignements à cet égard, mais il subsiste des contradictions et une certaine confusion sur la nature exacte des sanctions imposées en dernier recours aux travailleurs concernés, par exemple: la première communication du gouvernement mentionne que certains contrôleurs ont été placés en congé administratif rémunéré («garden leave»), tandis que la seconde déclare que six officiers ont fait l’objet d’une «interdiction» (la signification de ce terme et les conséquences que cette mesure peut avoir pour l’avenir professionnel des personnes qu’elle vise ne sont pas claires) et placés en demi-solde; la deuxième communication fait état de mesures disciplinaires, sans autres détails (s’agissait-il de licenciements? de suspensions?). Toutes ces mesures administratives et disciplinaires sont-elles permanentes? La décision finale du Conseil privé n’est-elle pas susceptible d’annuler ou de modifier ces mesures? Le comité invite donc le gouvernement et les organisations plaignantes à lui fournir des informations à jour sur la nature exacte des sanctions imposées en dernier recours aux travailleurs concernés. Il invite également le gouvernement à le tenir informé de l’issue du jugement du Conseil privé en l’espèce, y compris ses conséquences pratiques pour les travailleurs concernés, et à lui communiquer copie du jugement.
6. 195. En ce qui concerne les négociations dans le cadre de la présente affaire, le comité rappelle que la question de savoir si une partie a adopté une attitude raisonnable ou intransigeante vis-à-vis de l’autre relève de la négociation entre les parties, mais que les employeurs et les syndicats doivent négocier de bonne foi et n’épargner aucun effort pour aboutir à un accord. [Recueil, op. cit., paragr. 817.] Il note que l’accord conclu le 5 mars 2001 lui semble un pas important accompli dans cette direction, et recommande que les négociations reprennent sur cette base.
7. 196. Le comité estime que les allégations faisant état d’une violation du droit des employés à une représentation syndicale sont sans fondement puisque, à l’évidence, le BATCU est une organisation légalement enregistrée et reconnue, habilitée à négocier au nom de ses membres, et notamment à les représenter dans les procédures judiciaires. Par ailleurs, le comité estime qu’il n’a pas compétence pour se prononcer sur des questions de sécurité, et notamment sur la différence entre contrôleurs «qualifiés» et contrôleurs «certifiés». Enfin, le comité demande aux organisations plaignantes de fournir des informations additionnelles sur les allégations concernant la situation syndicale dans le secteur du tourisme, de l’hôtellerie ainsi que dans les secteurs connexes.