Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 329, Novembre 2002

1. 512. La présente plainte fait l’objet d’une communication en date du 19 mars 2001 de la Centrale syndicale indépendante et des fonctionnaires (CSI-CSIF).
2. 513. Le gouvernement a répondu par des communications en date des 26 septembre 2001, 27 février et 30 avril 2002.
3. 514. L’Espagne a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, la convention (nº 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, et la convention (nº 154) sur la négociation collective, 1981.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 515. Dans sa communication du 19 mars 2001, la Centrale syndicale indépendante et des fonctionnaires (CSI-CSIF) allègue que le gouvernement a modifié de manière unilatérale la loi no 30/1984 portant réforme de la fonction publique, en incluant dans le projet de loi des mesures fiscales, administratives et de caractère social («d’accompagnement de la loi sur le budget national pour 2001»), un changement concernant la mobilité géographique des fonctionnaires, approuvé par les Cortes generales et inscrit dans l’article 36 de la loi no 14/2000. Cette modification a consisté à supprimer l’article 20.1 d) de la loi no 30/1984 et à ajouter un nouveau paragraphe à l’alinéa c) de cet article à l’effet de permettre la mutation d’un fonctionnaire dans une autre localité, parfois à plus de 100 km de son domicile habituel et de son centre de travail précédent, sans autre justification que «les nécessités du service», une notion floue difficile à démontrer et relevant d’un pouvoir discrétionnaire absolu. L’organisation plaignante allègue qu’en introduisant cet amendement de manière unilatérale le gouvernement a enfreint la loi no 9/1987 relative aux organes de représentation, à la détermination des conditions de travail et à la participation du personnel au service des administrations publiques (ci-après dénommée LOR), modifiée par les lois nos 7/1990 et 18/1994. L’article 32 de la LOR comprend effectivement, entre autres questions soumises à la négociation collective:
2. …
3. j) toutes les questions qui affectent […] les conditions de travail des fonctionnaires publics et dont la réglementation exige une norme ayant rang de loi.
4. L’organisation plaignante ajoute que le non-respect de ce point a donné lieu, le 14 décembre 2000, à une grève d’ampleur nationale qui s’est révélée infructueuse, puisque la modification a finalement été apportée à la loi, sans négociation réelle et effective avec les syndicats représentatifs de la fonction publique espagnole bien que, selon la LOR, une telle négociation soit obligatoire.
5. 516. Deuxièmement, l’organisation plaignante allègue que le gouvernement fait peu de cas des syndicats pour l’élaboration du futur Estatuto Básico de la Función Pública, qui est la loi fondamentale régissant le statut des fonctionnaires publics. En effet, malgré le rappel du Tribunal constitutionnel que la Constitution politique a opté en faveur d’un régime statutaire général pour les serviteurs de l’Etat et que le régime de rétribution des fonctionnaires concerne directement son statut propre, nécessairement établi par la loi, l’avant-projet de loi relatif au statut en question, déjà convenu entre le gouvernement et les syndicats concernés et approuvé le 10 février 1998 par l’organisation plaignante, n’a toujours pas été approuvé.
6. 517. Dans sa troisième et dernière allégation, l’organisation plaignante évoque l’affaire déjà examinée par le Comité de la liberté syndicale en 1997 (cas no 1919), concernant le gel des salaires imposé la même année aux fonctionnaires publics. Elle indique que, conformément aux recommandations que le comité avait formulées en son temps à cet égard, l’Audencia National (Chambre du contentieux administratif) s’est prononcée (recours 1033/1997) contre ce gel et l’a déclaré nul, le considérant non conforme au droit, et a donc confirmé le droit des fonctionnaires visés par l’accord passé le 15 septembre 1994 entre l’administration et les syndicats à percevoir une augmentation de leur rétribution (selon la prévision budgétaire de l’augmentation de l’IPC en 1997), plus les montants restant à percevoir pour les années suivantes du fait de la non-application de l’augmentation indiquée. Cet organe syndical a également exigé de l’administration défenderesse que des négociations soient menées dans les plus brefs délais sur l’augmentation salariale prévue dans l’accord indiqué ci-dessus, avec effet à partir de l’année 1996 (où les négociations devaient être menées), et qu’il soit en outre mis l’accent:
7. a) sur le droit des fonctionnaires publics à la négociation collective énoncé dans la LOR;
8. b) sur l’obligation réelle de négocier sur des sujets déterminés (art. 34) et sur le fait que les parties aux accords et pactes sont véritablement liées (art. 35 );
9. c) sur le fait que l’organe administratif partie à la négociation (dans le cas présent, le ministre des Administrations publiques, qui a signé l’accord, et le Conseil des ministres, qui l’a approuvé) est lié.
10. 518. A la suite de cette décision, l’organisation plaignante a demandé le 26 janvier 2001 au ministre susmentionné de convoquer en réunion extraordinaire à la table des négociations toutes les parties concernées de l’administration publique avec, à son ordre du jour, entre autres, l’exécution de l’arrêt précité et la négociation du contenu figurant concrètement au titre II de l’accord passé le 15 septembre 1994 entre l’administration et les syndicats (augmentation des rétributions des fonctionnaires en fonction, naturellement, de l’évolution de certains paramètres économiques et dont l’obtention doit faire l’objet d’une négociation collective). Cela dit, le gouvernement, disposé à faire appel de la décision, n’a pas jugé opportun de convoquer ladite réunion, de sorte que, selon l’organisation plaignante, le gouvernement ne négocie pas les conditions de travail des employés du secteur public avec les syndicats admis à la table de négociations pour la fonction publique, mais se limite à les informer des décisions adoptées de manière unilatérale.
11. B. Réponse du gouvernement
12. 519. Dans sa communication du 26 septembre 2001, le gouvernement déclare que la modification par l’administration de l’article 20.1 c) de la loi no 30/1984 a fait l’objet d’une négociation en vertu de l’article 32 de la LOR. De fait, à l’ordre du jour de la réunion générale de négociation du 19 septembre 2000 figuraient, entre autres:
13. 1) les mesures concernant le personnel et les rétributions à inclure dans le projet de loi budgétaire pour 2001 et autres projets de mesures fiscales, administratives et d’ordre social;
14. 2) l’accord relatif à la stabilité de l’emploi public.
15. Malgré cela, lors de la réunion, les syndicats habilités à négocier ne se sont pas manifestés sur ce point et, quelques jours seulement après que certains médias eurent publié le contenu du projet de loi d’accompagnement pour l’année 2001 (avec la nouvelle version de l’article 20.1 c) de la loi no 30/1984), les organisations syndicales ont prétendu que l’on avait tenté d’«escamoter» de la réunion générale de négociation le projet de nouvelle législation relative à la mobilité forcée. Le gouvernement indique que, dans ces conditions, il a convoqué le 23 octobre 2000 les porte-parole des organisations syndicales participant à ces négociations, au cours desquelles la mobilité forcée avait été largement débattue, mais que ces organisations se sont refusées à l’unanimité à aborder la question, exigeant le retrait pur et simple de la mesure prévue dans le projet de loi. Malgré le fait que, lors des négociations menées à la réunion générale avant la grève du 14 décembre 2000, mentionnée par le plaignant, une réunion ait été consacrée à la mobilité forcée et que l’administration ait été disposée à négocier, les organisations syndicales ont expressément déclaré que l’incorporation de la mesure sur la mobilité dans le projet de loi était l’un des principaux motifs pouvant conduire un grand nombre d’employés du secteur public à faire grève. C’est pourquoi, explique le gouvernement, comme les négociations n’ont débouché sur aucun accord et devant le refus des organisations syndicales d’envisager une autre voie intermédiaire qui ne soit pas le retrait pur et simple de la mesure sur la mobilité prévue dans le projet de loi d’accompagnement pour 2001, l’administration n’avait pas d’autre alternative que d’établir de manière unilatérale les conditions de travail en maintenant la proposition initiale sans y apporter de modifications (en vertu de l’article 37.2 de la LOR qui, en cas de désaccord dans la négociation ou à défaut d’une approbation expresse et formelle, autorise l’administration à fixer les conditions de travail des fonctionnaires publics), puisque les anciennes dispositions réglementaires régissant la mobilité présentaient, de son point de vue, de graves inconvénients pour la gestion des ressources humaines des administrations publiques. Il n’y a donc pas le moindre doute que l’administration a manifesté la volonté de négocier avec les représentants légitimes des fonctionnaires publics non seulement la modification de l’article 20.1 c) de la loi no 30/1984, mais aussi l’élaboration de ladite norme (ce à quoi les syndicats se sont maintes fois refusés). Aussi, le gouvernement affirme que l’administration a négocié de bonne foi mais que, faute de parvenir à un accord satisfaisant avec les organisations syndicales, il a décidé, en tant que principal responsable du fonctionnement de l’administration publique et au nom de l’intérêt général, de maintenir dans son projet de loi d’accompagnement pour 2001 la modification de l’article 20.1 c) (en vertu de l’article 37.2 de la LOR).
16. 520. A propos de l’allégation selon laquelle le gouvernement fait peu de cas des syndicats pour l’élaboration de la future loi fondamentale pour la fonction publique, le gouvernement déclare qu’en juin 1999 le projet de loi correspondant, dont le contenu avait été convenu avec les organisations syndicales, a été effectivement remis au Congrès, mais que la dissolution des chambres législatives survenue en janvier 2000 a rendu automatiquement caducs tous les projets parlementaires. Le gouvernement ajoute par ailleurs que les syndicats ne sont pas les seuls interlocuteurs intéressés en la matière et qu’il faut bien tenir compte de l’administration générale de l’Etat et des autres administrations publiques, en plus des propositions faites par le Conseil d’Etat (organe consultatif suprême du gouvernement). Aussi le gouvernement exprime-t-il l’espoir que, au cours de la nouvelle législature, les statuts fondamentaux de la fonction publique obtiendront le soutien parlementaire le plus large possible, sans affaiblissement du consensus satisfaisant obtenu au nom de l’intérêt général.
17. 521. Enfin, en ce qui concerne le gel des salaires imposé aux fonctionnaires publics depuis 1997 et le fait que le gouvernement ait refusé de négocier les conditions de travail desdits fonctionnaires avec les syndicats présents à la table de négociations pour la fonction publique, le gouvernement croit savoir que la plainte porte sur le fait que l’administration n’est pas disposée à négocier l’exécution de la décision rendue le 23 janvier 2000 par l’Audencia Nacional (recours 1033/1997). A cet égard, le gouvernement indique que la requête de l’organisation syndicale a fait l’objet d’une réponse, par une lettre datée du 20 janvier 2001, de la part du ministre des Administrations publiques, expliquant qu’il n’y avait aucune raison de négocier sur l’exécution d’une décision qui n’était pas encore définitive puisque le Tribunal suprême, devant lequel le gouvernement a fait appel de ladite décision en dénonçant l’insuffisance de l’exposé des problèmes et d’importantes lacunes, doit encore se prononcer. Le gouvernement soutient que des négociations ont été menées en 1996. En juillet de la même année, les participants à la table de négociations sur les rétributions et de l’emploi sont parvenus à un accord, signé par toutes les parties, selon lequel serait négociée en septembre de la même année, par les parties concernées, l’augmentation salariale à inclure dans le projet de loi sur la prévision budgétaire générale de l’Etat pour 1997, et qu’il conviendrait en outre de prendre connaissance et de discuter des normes affectant la fonction publique et devant être inscrites dans les lois correspondantes. Le gouvernement précise par ailleurs que, selon le point 9 dudit accord, les organisations syndicales acceptaient l’interprétation que l’administration donnait du chapitre VI de l’Accord du 15 septembre 1994, selon laquelle les augmentations salariales ne s’appliquaient pas de manière automatique pour 1996 et 1997, mais qu’elles devaient faire l’objet d’une négociation en fonction de l’évolution des facteurs indiqués dans le chapitre susmentionné (l’indice des prix à la consommation pour les exercices considérés, la prévision budgétaire, le degré de réalisation des prévisions et de respect des engagements qui déterminerait l’augmentation des salaires; la croissance économique, la capacité de financement du budget national, en fonction du déficit public, et l’accroissement de la productivité de l’emploi).
18. 522. Le gouvernement ajoute que les actes de la réunion générale de négociation du 19 septembre 1996 font état d’une relation entre huit groupes de travail administration-syndicats, qui étaient actifs à ces dates, de sorte qu’il est difficile d’affirmer qu’il n’y a pas eu de véritable négociation en 1996. En outre, le fait que les négociations aient repris le 3 décembre 1996 avec la participation de toutes les organisations syndicales convoquées montre bien que pour ces dernières la négociation n’avait pas été interrompue à la réunion précédente. Le gouvernement souligne le fait que, à cette nouvelle réunion, l’administration a présenté, sans succès, des propositions d’accord sur les conditions de travail dans l’administration publique, un accord qui aurait remplacé celui de 1994 et incorporé les résultats obtenus dans les groupes de travail mentionnés plus haut.
19. 523. Dans ces conditions, le gouvernement fait remarquer qu’il y a eu, à n’en pas douter, un véritable processus de négociation. En conséquence, compte tenu des facteurs de pondération prévus dans l’accord lui-même et du fait que cette question concerne directement l’intérêt général, le gouvernement réitère l’observation qu’il avait formulée à cet égard dans le cas no 1919, selon laquelle il s’est vu dans l’obligation de s’en tenir à une interprétation purement restrictive des critères d’orientation convenus en 1994 dans le cadre d’une politique visant à contenir le déficit public, telle que l’exigeaient les critères de convergence économique établis par l’Union européenne. Il insiste en outre sur le fait qu’il n’est pas possible, du fait des engagements déjà pris, de lui contester son droit et son obligation imprescriptibles d’exercer les compétences en matière de planification générale de l’activité économique que la Constitution politique confère à l’Etat. A cet égard, le gouvernement invoque la jurisprudence du Tribunal suprême inscrite dans l’arrêt 96/1990, selon lequel un régime salarial et de négociation distinct pour les employés du secteur public, d’une part, et les autres travailleurs, d’autre part, se justifie par le fait que le droit de négociation collective, caractéristique de l’entreprise privée, est modulable au sein de l’administration, dont les travailleurs doivent céder à la pression supérieure de l’intérêt public et des services d’intérêt général, qui sont l’objet même de la politique économique. Il indique aussi que, selon l’arrêt rendu le 8 avril 1981 par l’Alto Tribunal, la non-application de clauses inscrites dans une convention collective ne constitue pas une violation des droits constitutionnels à la liberté de négociation collective ni de la force obligatoire des conventions (consacrées à l’article 37 de la Constitution) si apparaissent des motifs de non-application, découlant de la priorité qu’il convient d’accorder aux autres intérêts de l’Etat. Ainsi donc, la doctrine constitutionnelle détermine la primauté des intérêts généraux sur le droit de négociation collective, en même temps qu’elle valide l’interprétation selon laquelle l’accord de 1994 prévoyait que l’augmentation salariale pour 1996 et 1997 devait être déterminée par la voie des négociations en tenant compte des facteurs de politique économique nécessaires à la sauvegarde des intérêts généraux.
20. 524. Dans une communication du 27 février 2002, le gouvernement indique que le Tribunal suprême s’est prononcé sur l’absence alléguée de mise en œuvre de l’accord administration-syndicats de 1994. Dans une communication du 20 avril 2002, le gouvernement précise que le tribunal a annulé le jugement de l’«Audiencia Nácional» (recours 1033/1997) qui confirmait le droit des fonctionnaires publics couverts par cet accord de percevoir une augmentation de rémunération, outre les sommes non perçues au cours des années postérieures, en raison de l’inapplication de l’augmentation prévue. Pour invalider ce jugement, le Tribunal suprême a estimé que:
21. a) l’accord fixait une augmentation des rémunérations pour 1995 mais n’établissait pas une augmentation automatique pour les exercices 1996 et 1997, mais seulement des orientations et lignes directrices qui devaient guider le moment venu la négociation d’éventuelles augmentations de traitements;
22. b) l’accord ne prévoyait pas non plus l’obligation de négocier une plus grande augmentation pour 1996 et 1997;
23. c) il est certain qu’il existe une obligation de négocier mais la négociation ne doit pas nécessairement déboucher sur des augmentations de traitements;
24. d) l’administration n’a pas exclu de manière unilatérale l’augmentation de traitements dans la négociation; elle n’a pas non plus enfreint le principe d’obligation de négocier de bonne foi. La réalité est qu’il n’a pas été possible d’aboutir à un accord et qu’il appartient au gouvernement de fixer les conditions de travail des fonctionnaires publics dans les cas où un accord n’est pas conclu au cours de la négociation;
25. e) l’approbation des budgets se fait dans l’exercice du pouvoir législatif et est de la compétence exclusive du Parlement. L’accord de 1994 n’avait pas d’effet obligatoire pour le pouvoir législatif.

C. Conclusions du comité

1. 525. Le comité observe que, dans la présente plainte, la Centrale syndicale indépendante et des fonctionnaires (CSI-CSIF) allègue que le gouvernement a modifié de manière unilatérale la loi no 30/1984 portant réforme de la fonction publique, de manière à étendre la mobilité géographique de toutes les administrations publiques en permettant des transferts de localité, sans autre justification que «les nécessités du service». Cependant, le comité observe que selon les affirmations du gouvernement, et contrairement à ce que déclare l’organisation plaignante, cette mobilité a fait l’objet d’une négociation en vertu de l’article 32 de la LOR (qui prévoit la négociation collective pour toute question affectant les conditions de travail des fonctionnaires publics), mais que l’administration s’est heurtée à la réticence des organisations syndicales ayant légitimité pour négocier, qui ont exigé le retrait pur et simple de cette mesure prévue dans le projet de loi. Le comité note enfin que, devant le refus des organisations syndicales d’envisager une voie intermédiaire qui ne soit pas le retrait pur et simple par l’administration de la mesure considérée, le gouvernement n’avait d’autre solution que d’appliquer l’article 37.2 de la LOR qui, en cas de désaccord dans la négociation ou à défaut d’obtenir une approbation expresse et formelle, permet à l’administration de fixer les conditions de travail des fonctionnaires publics. Compte tenu du fait que les versions des parties sont contradictoires, le comité attire l’attention des deux parties sur la nécessité de négocier de bonne foi sur la base de la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981, et rappelle l’importance du principe selon lequel les employeurs et les syndicats doivent négocier de bonne foi et faire des efforts pour parvenir à un accord. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 815.] Le comité demande au gouvernement et aux organisations de fonctionnaires publics de tenir compte de ce principe dan leurs négociations futures.
2. 526. S’agissant de l’allégation selon laquelle le gouvernement fait peu de cas des syndicats pour l’élaboration de la loi fondamentale régissant la fonction publique (Estatuto Básico de la Función pública), le comité note que sa mise à jour est différée, bien que ce soit une norme fondamentale puisqu’elle régit le statut et la situation juridique des fonctionnaires publics. Dans ces conditions, le comité insiste pour que la convocation des organisations syndicales du secteur public soit prévue suffisamment à l’avance pour négocier collectivement dans des délais raisonnables leurs conditions d’emploi, dans le respect des délais stricts prévus pour présenter des projets de loi au Parlement. Le comité insiste en outre sur l’intérêt d’une consultation des organisations de (…) travailleurs lors de la préparation et de la mise en œuvre d’une législation touchant à leurs intérêts. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 929.]
3. 527. Enfin, s’agissant de l’allégation selon laquelle le gouvernement persisterait à ne pas appliquer une convention collective en maintenant le gel des salaires imposé aux fonctionnaires publics en 1997, le comité rappelle qu’il a déjà examiné cette allégation dans le cas nº 1919. [Voir 308e rapport, paragr. 273 à 326 approuvé par le Conseil d’administration à sa 270e session de novembre 1997.] A cette occasion, le comité avait regretté qu’aucune augmentation de salaire n’ait été accordée aux agents publics pour 1997, pas même pour ceux qui percevaient les rémunérations les plus basses. Dans ce contexte, le comité avait rappelé que le droit de négociation collective est l’une des procédures évoquées par la convention nº 151, ratifiée par l’Espagne, et qu’elle a été retenue par la législation espagnole pour régir les relations de travail dans la fonction publique. Le comité avait exprimé le ferme espoir que le gouvernement aurait, conformément à sa propre législation nationale, recours à la négociation collective pour régler les conditions d’emploi des agents publics. Le comité avait en outre souligné que le respect mutuel des engagements pris dans les accords collectifs est un élément important du droit de négociation collective et doit être sauvegardé pour fonder les relations professionnelles sur des bases solides et stables.
4. 528. Le comité note que, conformément à ces conclusions et recommandations, la Chambre du contentieux administrative de l’Audiencia Nácional a annulé la mesure de gel des salaires et confirmé le droit des fonctionnaires couverts par l’accord de 1994 de percevoir les augmentations de rémunérations conclues, plus les sommes non perçues au cours des années postérieures en raison de l’absence de mise en œuvre de ces augmentations.
5. 529. Le comité note également que, le gouvernement ayant fait appel du jugement de l’Audiencia Nácional, le Tribunal suprême a invalidé le jugement le 26 février 2002. Le Tribunal a estimé en particulier que l’accord de 1994 ne fixe pas une augmentation automatique pour les années postérieures, que la négociation ne débouche pas nécessairement sur une augmentation des rémunérations et que l’administration n’a pas enfreint le principe d’obligation de négocier de bonne foi.
6. 530. A cet égard, le comité note que, selon les déclarations du gouvernement, les organisations syndicales auraient admis l’interprétation selon laquelle l’accord du 15 septembre 1994 comportait l’engagement non pas d’augmenter automatiquement les salaires, mais de négocier cette augmentation avec les syndicats. Il note également que le gouvernement invoque à nouveau des critères et impératifs économiques pour s’en tenir à une interprétation purement restrictive des critères d’orientation convenus en 1994 à l’égard de toute augmentation salariale éventuelle des fonctionnaires publics.
7. 531. Dans des cas analogues, le comité a déclaré partager le point de vue de la commission d’experts dans son étude d’ensemble de 1994 qui estime que:
   • … les autorités devraient privilégier dans toute la mesure possible la négociation collective pour fixer les conditions de travail des fonctionnaires; si, en raison des circonstances, cela n’est pas possible, les mesures de ce genre devraient être limitées dans le temps et protéger le niveau de vie des travailleurs les plus touchés. Autrement dit, un compromis équitable et raisonnable devrait être recherché entre, d’une part, la nécessité de préserver autant que faire se peut l’autonomie des parties à la négociation et, d’autre part, les mesures que doivent prendre les gouvernements pour surmonter leurs difficultés budgétaires. [Voir Recueil, paragr. 899.]
8. 532. Dans le cas présent, le comité note que le gouvernement n’a pas ouvert de négociation avec les syndicats tant que le Tribunal suprême ne s’est pas prononcé sur le gel des salaires. Il observe en outre que ce gel des salaires est imposé depuis une longue période.
9. 533. Dans ces conditions, le comité prie le gouvernement de prendre des mesures pour que la négociation collective soit, dans toute la mesure possible, à nouveau privilégiée pour fixer les conditions de travail des fonctionnaires. A cet effet, il demande au gouvernement d’ouvrir sans tarder des négociations avec les organisations syndicales représentatives en vue de rétablir des relations professionnelles sur des bases solides et stables dans un climat de confiance réciproque. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé de toute mesure prise à cet égard.