Rapport définitif - Rapport No. 320, Mars 2000

1. 681. La plainte figure dans une communication commune de la Fédération syndicale des employés de banque (FESEBS) et de la Fédération syndicale de travailleurs de la sylviculture, du bois, de l'environnement et des ressources naturelles du Guatemala (FESITRASMMAR) en date du 28 avril 1999. Le gouvernement a répondu par une communication du 13 décembre 1999.
2. 682. Le Guatemala a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 683. Dans leur communication commune du 28 avril 1999, la Fédération syndicale des employés de banque (FESEBS) et la Fédération syndicale de travailleurs de la sylviculture, du bois, de l'environnement et des ressources naturelles du Guatemala (FESITRASMMAR) allèguent qu'à partir de mai et de juin 1998 les inspecteurs du travail ont cessé d'aider les travailleurs de l'Etat dans leurs démarches de sorte que beaucoup de demandes d'intervention présentées à l'inspection générale du travail ont été retenues, paralysées ou refusées. S'étant enquis des raisons de l'immobilisme soudain des autorités du travail, les intéressés ont appris que le ministre du Travail et de la Prévoyance sociale avait donné des instructions en ce sens. Ayant demandé à discuter de cette situation, les dirigeants syndicaux ont été informés par le ministre que cet état de choses résultait d'une analyse juridique faite par son conseiller juridique et par le vice-ministre du Travail et de la Prévoyance sociale. Les dirigeants syndicaux lui ont fait part de leur désaccord.
2. 684. Les organisations plaignantes ajoutent que, durant les premiers mois de 1999, au cours des réunions de la Commission tripartite, les conseillers juridiques du ministère du Travail ont remis la circulaire portant la cote LFLL/oars, no 454-98, datée du 21 septembre 1998 et signée par le ministre du Travail et de la Prévoyance sociale, ainsi que la circulaire no 3-1998-09-23, signée par l'inspecteur général adjoint du travail, et une interprétation du conseiller juridique du bureau ministériel qui informent l'inspecteur général du travail qu'à partir de cette date l'inspection générale du travail et ses inspecteurs devraient s'abstenir d'intervenir dans des affaires concernant le secteur public, comme l'ordonnent les lois du pays.
3. 685. Les organisations plaignantes signalent que, pour engager une action en nullité ou un recours en révision contre la décision conformément à l'article 275 du Code du travail, elles auraient dû disposer de 48 heures après la notification de la décision. Comme la circulaire précitée et les documents annexes n'ont pas été portés à la connaissance des organisations syndicales concernées au mois de septembre 1998, il est clair qu'aucun recours n'était possible dans le cadre des procédures légales internes prévues par la législation guatémaltèque. De plus, la circulaire en question n'a pas le caractère d'une disposition légale et ne semble pas pouvoir faire l'objet d'un recours aux termes de la législation guatémaltèque. De l'avis des organisations plaignantes, cette décision viole la convention no 87 puisqu'elle limite ou entrave l'exercice des droits syndicaux. Etant donné que la loi sur l'organisation judiciaire de la République du Guatemala stipule à l'article 2 que "la loi est la source de l'ordre juridique", on a cherché dans le présent cas à créer une norme défavorable aux travailleurs affiliés aux syndicats de l'Etat, sur la base d'un avis ou d'une interprétation du conseiller juridique du ministère du Travail et du titulaire du portefeuille du travail. Une "circulaire" ne peut pas être une source de droit et par conséquent la circulaire LFLL/oars du 21 septembre de 1998 doit être révoquée.

B. Réponse du gouvernement

1. 686. Dans sa communication du 13 décembre 1999, le gouvernement déclare que les relations professionnelles de l'Etat avec ses travailleurs au Guatemala sont régies par la loi sur la fonction publique, comme le stipule le premier paragraphe de l'article 108 de la Constitution politique de la République. Les articles 2 et 191 du Code du travail excluent les services publics de leur champ d'application. A cet égard, il convient de tenir compte du fait que l'inspection du travail est une institution du travail créée par le Code du travail.
2. 687. L'article 2 de la loi sur la fonction publique a pour objet général de "régir les relations entre l'administration publique et ses fonctionnaires afin de garantir leur efficacité, de leur assurer le respect de la justice et la promotion de leur motivation au travail, et d'établir les normes d'application d'un système d'administration du personnel". L'article 19, paragraphe 6, déclare que le Conseil national de la fonction publique a pour devoir et attributions "d'ouvrir des enquêtes et de résoudre administrativement, en appel, sur demande de l'intéressé, les plaintes qui sont formulées au sujet de l'application de cette loi en ce qui concerne les attributions suivantes: recrutement, sélection, nominations, affectations ou réaffectations à des postes, mutations, suspensions, révocations et destitutions". L'article 80 de la même loi offre une meilleure protection des droits du fonctionnaire public; il régit la procédure administrative devant être suivie pour s'opposer aux décisions des fonctionnaires qui dirigent des services dépendant du régime de la fonction publique, mentionne les plaintes qui peuvent être formulées en vertu de l'article 19, paragraphe 6, précité; de plus, il élargit ce cadre de référence en admettant que d'autres plaintes peuvent être déposées en vertu de l'ensemble des dispositions de la loi sur la fonction publique. La partie de l'article 80 applicable dans ce contexte est ainsi libellée: "Les plaintes auxquelles se réfère l'alinéa 6 de l'article 19 de cette loi et les autres qui y sont prévues devront être formulées de la manière suivante...". Il est nécessaire d'établir clairement que la procédure intentée auprès du Tribunal national de la fonction publique a pour but de régler administrativement des controverses qui surgissent entre l'Etat et ses travailleurs, et qu'elle se limite à la protection de relations de travail individuelles et non pas collectives, en tenant compte du fait que la loi sur la fonction publique date d'une époque (1969) où les droits syndicaux, de négociation collective et de grève des employés de l'Etat n'étaient pas reconnus, et que ces droits ont été rétablis dans le pays avec la Constitution politique de la République qui est entrée en vigueur en 1986. Il s'ensuit que la Constitution en vigueur, en reconnaissant à l'article 116 le droit de grève aux travailleurs de l'Etat, prescrit que ce droit ne pourra être exercé uniquement "sous la forme reconnue par la loi applicable en la matière".
3. 688. Le gouvernement ajoute que la loi applicable dans ce cas est le décret no 71-86 du Congrès de la République qui contient la loi sur les droits syndicaux et la réglementation de la grève des travailleurs de l'Etat, qui stipule à l'article 2: "Pour la constitution et l'organisation de syndicats, de fédérations et de confédérations de travailleurs de l'Etat et de ses entités décentralisées et autonomes, ainsi que pour la réglementation de leur fonctionnement et de l'exercice de leurs droits, les travailleurs de l'Etat et de ses entités décentralisées et autonomes seront assujettis aux dispositions du Code du travail, décret no 1441 du Congrès de la République, dans la mesure où ces dispositions sont applicables et non pas contraires aux dispositions constitutionnelles."
4. 689. Etant fondé sur les normes précitées, l'exercice des droits individuels reconnus aux fonctionnaires publics est assujetti - en cas de recours administratif - à la procédure établie par la loi sur la fonction publique, et l'instance compétente est le Tribunal national de la fonction publique, et non pas l'inspection générale du travail; il ne saurait en être autrement si l'on ne veut pas que deux instances administratives puissent connaître de conflits individuels du travail dans le secteur public. On ne peut pas concevoir un système juridique dans lequel, d'une part, un tribunal national de la fonction publique statuerait, par exemple, sur le bien-fondé d'un licenciement, en vertu des attributions que lui confère l'article 81 de la loi sur la fonction publique, tandis que, d'autre part, l'inspection du travail, sans avoir de compétence légale, interviendrait pour qu'un tribunal du travail se prononce sur des fautes commises par un fonctionnaire public qui n'a pas respecté une disposition de la loi sur la fonction publique. L'application erronée de ce mécanisme n'a servi qu'à semer la confusion au détriment des intérêts des travailleurs de l'Etat. Il est arrivé en effet que des travailleurs adressent leurs plaintes à l'inspection générale du Travail - qui n'a pas compétence légale en la matière ni les attributions nécessaires pour résoudre administrativement un tel cas - sans saisir le Tribunal national de la fonction publique - l'organe administratif compétent pour connaître de la plainte et statuer sur son bien-fondé. Dans ces cas, le délai prévu par la loi a parfois été dépassé, et le droit revendiqué prescrit.
5. 690. Contrairement à ce qui se passe avec l'exercice des droits individuels des travailleurs de l'Etat, pour lequel le Tribunal national de la fonction publique est compétent en tant qu'instance administrative, la Direction générale du travail et l'inspection générale du travail sont compétentes pour les aider dans l'exercice de leurs droits collectifs - droits syndicaux et de négociation collective, reconnaissance et enregistrement d'entités syndicales, inamovibilité de dirigeants syndicaux et autres actes concernant leur personnalité morale. L'homologation des conventions collectives du travail, la notification des projets de pactes collectifs à l'autre partie et la médiation dans le cadre des négociations collectives font partie des tâches de l'inspection générale du travail. En vertu de l'article 2 du décret no 71-86 précité, de dispositions spécifiques du Code du travail et de ses règlements, le bureau du ministère est compétent pour homologuer les pactes collectifs sur les conditions de travail.
6. 691. Le but de l'avis du 16 septembre 1998 des conseillers juridiques du ministère du Travail, sur la base duquel ont été adoptées les circulaires n? 454-98, signée par le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale, et no 3-1998-09-23, signée par l'Inspecteur général compétent, était de clarifier la situation exposée plus haut, de promouvoir l'application correcte de la justice du travail dans l'intérêt des fonctionnaires publics, d'éliminer le pouvoir discrétionnaire et l'ingérence de l'inspection du travail dans l'examen d'affaires pour lesquelles elle n'est pas compétente en vertu de la loi. L'article 154 de la Constitution stipule ce qui suit: "Fonction publique: assujettissement à la loi. Les fonctionnaires sont les dépositaires de l'autorité, légalement responsables de leur conduite officielle, assujettis à la loi et jamais supérieurs à la loi...". Conformément à cette norme et à ce que prévoit l'article 4 de la loi sur l'organisme judiciaire, le corps des inspecteurs du travail n'est habilité qu'à assumer des tâches d'inspection dans les centres de travail où la loi leur permet expressément de procéder à de telles interventions; les services publics sont exclus de ces centres par des dispositions du Code du travail et par les conventions nos 81 et 129 ratifiées par le Guatemala, avec les exceptions prévues par l'article 2 du décret no 71-86, qui ne sont pas des fonctions d'inspection au sens propre du terme.
7. 692. Selon le gouvernement, il ressort de cet exposé que les instructions qui font l'objet de la plainte ne constituent absolument pas des interruptions arbitraires de l'aide qu'apportaient les inspecteurs du travail aux démarches des travailleurs de l'Etat, et elles ne cherchent pas à créer une norme défavorable aux travailleurs affiliés aux syndicats de l'Etat du Guatemala, sur la base d'un avis ... du conseiller juridique du ministère du Travail, comme l'affirment les plaignants. Il s'agit encore moins d'une violation, car on comprendra aisément qu'il n'est pas question de considérer les circulaires auxquelles on s'oppose comme faisant partie des catégories de normes qui sont une source de droit. De même, il n'y a pas lieu de parler de violation du principe de la prééminence de la Constitution, et encore moins d'une violation quelconque de la convention no 87, puisque les circulaires nos 454-98 et 3-1998-09-23 n'y contreviennent pas.
8. 693. Dans le but de démontrer que la circulaire no 454-98 n'a pas modifié, restreint ou interprété tendancieusement les droits que la loi reconnaît aux travailleurs de l'Etat, qu'elle ne limite pas la liberté syndicale et qu'elle respecte intégralement la convention n? 87, le gouvernement annexe des documents récents: a) décisions du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale, qui homologuent des pactes collectifs sur les conditions de travail négociés par des organisations syndicales du secteur public et des services de l'Etat; b) décisions prises par la Direction générale du travail, par lesquelles elle reconnaît la personnalité morale des syndicats de travailleurs de l'Etat; c) adjudications de l'inspection générale du travail par lesquelles elle transmet aux autorités de services de l'Etat des projets de pactes collectifs présentés par les organisations syndicales.
9. 694. Enfin, au sujet de l'allégation d'une situation de désinformation et d'"incertitude" dans laquelle les syndicats auraient été maintenus jusqu'au mois de février 1999 et qui a rendu impossible tout recours légal interne prévu par la législation, le gouvernement déclare que cette allégation est totalement fausse puisque, après l'adoption récente de la circulaire no 454-98, le bureau du ministère a reçu en audience, à leur demande, des représentants des organisations syndicales de l'Etat, parmi lesquels figuraient des membres de la Fédération syndicale des employés de banque, et leur a expliqué en détail quel était l'objet des instructions données. En raison du désaccord manifeste dont ils ont fait part, le bureau les a invités à démontrer par des arguments juridiques solides que les instructions contenues dans les circulaires n'avaient pas de fondement légal, en leur déclarant que, dans ce cas, le ministère les considérerait sans effet. Par ailleurs, il leur a rappelé qu'ils pouvaient utiliser les voies de recours ordinaires et extraordinaires prévues par la loi. Malheureusement, les dirigeants syndicaux du secteur public qui ont assisté à l'audience du ministère du Travail ont fait preuve d'une opposition totale et se sont contentés au cours des réunions ultérieures d'attaquer verbalement, en recourant à l'insulte et à l'injure, les autorités et les conseillers juridiques du ministère.

C. Conclusions du comité

1. 695. Le comité observe que dans le présent cas les organisations plaignantes: 1) font valoir que le contenu d'une circulaire datée du 21 septembre 1998, en vertu de laquelle l'inspection du travail devait s'abstenir d'intervenir dans des affaires ayant un lien avec la fonction publique, viole l'article 3 de la convention no 87; 2) allèguent qu'elles n'avaient pas pu prendre connaissance de ladite circulaire au mois de septembre 1998 et qu'elles n'avaient donc pas eu la possibilité d'en contester la légalité; et 3) estiment qu'une circulaire ne peut pas être une source de droit et demandent par conséquent l'abrogation de la circulaire du 21 septembre 1998.
2. 696. Le comité prend note des déclarations du gouvernement et en particulier du fait que 1) en vertu de la Constitution et de la législation, l'exercice des droits individuels des fonctionnaires publics (questions concernant le recrutement, la sélection, les nominations et assignations à des postes, les transferts, les suspensions, les révocations et les destitutions) est régi par la loi sur la fonction publique et est de la compétence du Tribunal national de la fonction publique, auquel les fonctionnaires publics peuvent présenter des plaintes; 2) l'exercice des droits collectifs (droits syndicaux, reconnaissance et enregistrement d'entités syndicales, inamovibilité de dirigeants, etc.) relève, en vertu de la législation, de la Direction générale du travail et de l'inspection générale du travail (le gouvernement envoie des copies des décisions des organes en question relatives aux droits collectifs des fonctionnaires publics); 3) la circulaire a pour objet de clarifier la situation légale en ce qui concerne ces questions, de respecter la législation et d'éviter que l'inspection du travail n'intervienne dans certains cas pour lesquels elle n'est pas compétente. Le comité estime que le fait qu'un organe distinct de l'inspection du travail s'occupe de la surveillance et de l'application des normes légales relatives aux droits individuels des fonctionnaires publics ne limite ou n'entrave pas, a priori, l'exercice des droits syndicaux. Le problème pourrait se poser si dans la pratique il était procédé à une délimitation inadéquate des droits individuels et des droits collectifs - ce qui n'est pas toujours facile - ou si le Tribunal national de la fonction publique n'apportait pas des garanties d'impartialité suffisantes ou ne pouvait pas s'occuper rapidement et efficacement des plaintes pour violation des droits individuels ayant simultanément un effet sur l'exercice des droits syndicaux (par exemple, licenciement d'un fonctionnaire en raison de son affiliation ou de ses activités syndicales), mais ces questions ne sont pas l'objet des allégations des organisations plaignantes. Par conséquent, le comité estime qu'il n'y a pas lieu de poursuivre l'examen de ces allégations.
3. 697. Quant à l'allégation selon laquelle les organisations syndicales n'auraient eu connaissance de la circulaire du 21 septembre 1998 que plusieurs mois après que le ministère du Travail l'eut signée, ce qui empêchait tout recours légal en raison du délai de prescription, le comité note que le gouvernement affirme, au sujet de la circulaire "adoptée récemment", que les autorités ont expliqué en détail aux dirigeants syndicaux quel était l'objet des instructions contenues dans la circulaire, en les informant qu'ils pouvaient utiliser les voies légales de recours. Le comité regrette par conséquent que la circulaire en question n'ait pas fait l'objet de consultations avec les organisations syndicales du secteur public. A cet égard, le comité souligne que ladite circulaire implique un changement important de la pratique établie jusque-là pour la surveillance de l'application des normes légales relatives aux droits individuels des fonctionnaires publics et attire donc l'attention du gouvernement sur l'importance de promouvoir le dialogue et la consultation sur les questions d'intérêt commun entre les autorités publiques et les organisations professionnelles les plus représentatives du secteur en question. (Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 926.) Le comité rappelle également l'importance d'une consultation préalable des organisations d'employeurs et de travailleurs avant l'adoption de toute loi dans le domaine du droit du travail. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 930.) Il estime que ces principes devraient être appliqués lors de l'élaboration de circulaires et prie le gouvernement d'en tenir dûment compte à l'avenir.