Rapport définitif - Rapport No. 306, Mars 1997

152. La plainte figure dans des communications de la Centrale unique des travailleurs en date des 28 mai et 21 octobre 1996. Le gouvernement a transmis ses observations par des communications en date des 19 décembre 1996 et 28 janvier 1997.

1. 152. La plainte figure dans des communications de la Centrale unique des travailleurs en date des 28 mai et 21 octobre 1996. Le gouvernement a transmis ses observations par des communications en date des 19 décembre 1996 et 28 janvier 1997.
2. 153. Le Brésil n'a pas ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948; en revanche, il a ratifié la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l'organisation plaignante

1. 154. Dans ses communications en date des 28 mai et 21 octobre 1996, la Centrale unique des travailleurs (CUT) rappelle que le Tribunal supérieur du travail a déclaré abusive, en mai 1995, la grève déclenchée dans l'entreprise pétrolière PETROBRAS dans le cadre du processus de négociation collective et a imposé les conditions de travail que devraient respecter les parties (cette action a été considérée comme une atteinte au droit de grève par le Comité de la liberté syndicale, compte tenu des circonstances du cas (voir 300e rapport, cas no 1839, paragr. 86)). La CUT ajoute qu'en raison du maintien de la grève le Tribunal supérieur du travail a condamné chaque syndicat affilié à la Fédération unique des travailleurs du pétrole à une amende de 100 000 dollars des Etats-Unis par jour de grève, soit, si l'on tient compte de sa durée, 2 millions de dollars des Etats-Unis. Ce montant dépasse de manière astronomique la capacité de paiement des syndicats intéressés et les empêche de disposer des cotisations de leurs affiliés, de s'acquitter de leurs obligations financières, de payer leurs employés et d'exercer leurs activités syndicales.
2. 155. La CUT ajoute que, bien que le Congrès national ait approuvé une loi d'amnistie afin que les syndicats ne soient pas obligés de payer les amendes mentionnées, le Président de la République a apposé son veto à cette loi le 1er avril 1996.
3. 156. Par ailleurs, la CUT allègue que le gouvernement a envoyé au Congrès national un projet de loi (no 1802/96) portant modification de la loi sur la grève, en particulier en ce qui concerne les activités essentielles. Cette loi limite la négociation collective en autorisant le pouvoir judiciaire à intervenir dans les conflits d'intérêts entre employeurs et syndicats, par l'intermédiaire de l'exercice du pouvoir normatif de la justice du travail, en les soumettant à un règlement obligatoire, et ce projet prévoit expressément que l'autorité judiciaire applique des amendes aux syndicats qui se livrent à des grèves jugées "abusives", réglementant ainsi les amendes que viennent d'appliquer les tribunaux aux syndicats.
4. 157. La CUT réfute en particulier les dispositions suivantes du projet de loi no 1802/96:
   • Article 11. Paragraphe 2. Lorsque sera soumis au tribunal un conflit collectif ayant donné lieu à une grève, le président dudit tribunal compétent pourra dicter immédiatement une ordonnance judiciaire établissant les conditions et le pourcentage des employés devant rester en activité durant la paralysie, afin de veiller aux dispositions prévues au début du présent article, et qui variera selon la nature du travail dans le secteur productif concerné.
   • Paragraphe 3. L'ordonnance judiciaire qui répond aux nécessités inéluctables de la communauté, dont le non-respect entraînera pour l'une quelconque des deux parties une amende journalière allant jusqu'à 500 salaires minima, restera en vigueur:
     • a) jusqu'à la date du jugement relatif au conflit, si la grève a été déclarée abusive;
     • b) jusqu'à la fin du mouvement de grève, si la grève n'est pas jugée abusive.
   • Paragraphe 4. En cas d'inexécution de l'ordonnance, le ministère du Travail devra et la partie habilitée pourra demander le paiement de l'amende auprès du tribunal.
   • Article 16. Si une grève est jugée abusive par un tribunal, ce dernier devra décider le retour immédiat au travail des grévistes en avertissant le syndicat que, si la décision n'est pas respectée, il se verra infliger une amende journalière qui en tout état de cause n'excédera pas 1 000 salaires minima par jour de poursuite de la grève.
   • Paragraphe 1. Lors de la détermination du montant de l'amende, le tribunal prendra en considération la capacité économico-financière du syndicat et les conséquences sociales et économiques du non-respect de la décision.
   • Article 17. Le tribunal qui a déclaré le caractère abusif de la grève et qui a décidé de l'amende pourra suspendre son paiement, en totalité ou en partie, pour une durée n'excédant pas cinq ans, sur demande de la partie habilitée ou sur demande du ministère public du Travail dès la constatation du retour à la normalité.
   • Paragraphe 1. Une fois écoulé le délai mentionné au début du présent article, lorsque le syndicat n'aura pas lancé une grève abusive, le tribunal compétent pourra déclarer l'annulation de l'amende sur demande du syndicat concerné.
   • Paragraphe 2. En cas de grève abusive durant le délai établi au début du présent article, l'amende sera exigée dans son intégralité.
   • Article 2. Les syndicats se trouvant dans la phase exécutoire en raison de la condamnation à une amende par décision judiciaire dans le cadre d'un conflit collectif ayant donné lieu à une grève pourront s'adresser au tribunal ayant appliqué la sanction pour obtenir l'adaptation du montant des amendes aux critères et aux limites établis par l'article 16 et la suspension du versement des amendes aux termes de l'article 17...
   • Article 3. La présente loi entrera en vigueur le jour de sa publication.
5. 158. Enfin, la CUT demande que l'on recommande au gouvernement de retirer le projet de loi no 1802/96 et que l'on supprime le pouvoir normatif accordé aux tribunaux en cas de conflit collectif menant à une grève puisqu'en fait le conflit est soumis à un règlement obligatoire.

B. Réponse du gouvernement

1. 159. Dans ses communications en date du 19 décembre 1996, le gouvernement déclare que le projet de loi no 1802/96 conçu par le pouvoir exécutif résulte de l'engagement pris par le pouvoir exécutif dans ses réformes visant à moderniser l'Etat et ses institutions.
2. 160. Le gouvernement signale que, durant la grève des travailleurs de l'entreprise PETROBRAS qui a eu lieu en mai 1995, le Tribunal supérieur du travail a décidé le retour immédiat des travailleurs à leur poste de travail, en tenant compte du jugement déclarant l'illégalité du mouvement pour inexécution des normes en vigueur en matière de conflits collectifs sous peine d'une amende de 100 000 réals par jour pour chaque unité affiliée à la Fédération unique des travailleurs du pétrole qui représentait les travailleurs. Par l'imposition de cette amende par la justice du travail vu le non-respect de l'ordre de retour au travail, on a cherché à mettre fin à un mouvement qui a duré un mois et qui a exposé la population civile à une pénurie de combustible et de carburant en raison de l'absence d'un minimum de services essentiels.
3. 161. Au moment d'exécuter la sentence imposée par la justice du travail, plusieurs organisations syndicales représentant les travailleurs de l'entreprise ont prétendu que leur situation financière s'était détériorée.
4. 162. Le projet de loi no 600 (présenté par le gouvernement pour donner suite aux recommandations du Comité de la liberté syndicale au sujet du cas no 1839) a été transmis au Congrès national; ce projet accordait une amnistie aux syndicats du pétrole, tenus de payer de multiples amendes infligées par la justice du travail en raison du mouvement de grève de mai 1995. Le Président de la République a apposé son veto à ce projet de loi approuvé par le Congrès national le considérant comme contraire à l'intérêt public en se fondant sur le respect des normes juridiques et des décisions judiciaires. Le précédent qu'aurait établi l'adoption dudit projet de loi aurait eu pour effet de porter atteinte à la légitimité des principes qui régissent l'Etat démocratique et de droit en mettant en question l'harmonisation des pouvoirs de l'Etat consacrée par la Constitution, qui serait compromise par des infirmations de décisions adoptées par le pouvoir judiciaire de manière constante.
5. 163. Le Président de la République, au moment où il a mis son veto au projet en question, a présenté un projet distinct (no 1802/06) qui règle de manière plus précise les conséquences de l'exercice abusif du droit de grève en établissant des paramètres pour déterminer avec une plus grande clarté juridique la responsabilité des auteurs des paralysies considérées comme abusives, notamment dans les activités qui offrent à la population en général des services essentiels, conformément à la loi no 7783/89. Le message du Président laisse entrevoir la reconnaissance du caractère excessif de la sanction imposée par le Tribunal supérieur du travail en soulignant que le pouvoir exécutif n'est pas indifférent au risque que le montant élevé des amendes appliquées présente pour l'activité syndicale des travailleurs du pétrole.
6. 164. Le projet de loi no 1802/96 a introduit la possibilité de régler la question concrète des amendes infligées aux syndicats de travailleurs de la PETROBRAS et aux autres syndicats en établissant les paramètres à respecter par les tribunaux du travail pour la fixation des amendes, leur recouvrement et la possibilité de suspendre l'exécution de ces amendes.
7. 165. Si, d'un côté, le projet a pris en compte la situation d'une catégorie professionnelle qui avant la condamnation à une amende pour cause de grève abusive rendait impossible l'exercice de l'activité syndicale dans le cadre d'un secteur productif déterminé, il permet, d'un autre côté, à tout autre syndicat soumis à ce processus d'exécution de bénéficier aussi de la loi en s'adressant au tribunal qui l'a condamné, afin qu'il adapte les sanctions et/ou la suspension du recouvrement des amendes à la capacité économique des syndicats. Ainsi sont préservées l'indépendance et l'harmonie entre les pouvoirs de la République qui seraient fortement compromises si le Congrès national retirait au Tribunal supérieur du travail l'autorité d'appliquer des amendes infligées à l'occasion du mouvement de grève de mai 1995.
8. 166. Le projet no 1802/96 introduit dans la loi no 7783/89 (loi sur la grève) certaines pratiques qui ont déjà été adoptées par la justice du travail pour la fixation des pourcentages minima de personnel en activité et les conditions dans lesquelles seront fournis les services indispensables pour répondre aux besoins incompressibles de la population en cas de grève dans des services essentiels; il en est de même pour les amendes infligées et leur exécution par le ministère public du Travail. Ainsi, le projet dont est saisi le Congrès national est favorable au rétablissement de la normalité pour ce qui est des relations professionnelles et syndicales dans le secteur pétrolier (possibilité d'application rétroactive des critères du projet de loi) et transcende les objectifs immédiats en réglementant de manière plus précise l'exercice du droit de grève garanti par la Constitution. Le projet offre une solution plus vaste sur le plan normatif pour la question traitée dans le projet de loi écarté par le Président concernant l'amnistie pour les amendes infligées par le Tribunal supérieur du travail à diverses organisations syndicales.
9. 167. Si, d'une part, l'immunité accordée pour les abus perpétrés sous pré-texte du droit de grève est contraire à la Constitution, il convient par ailleurs que la compétence de la justice du travail se limite aux paramètres légaux lors de l'application de sanctions pécuniaires aux organisations syndicales. Le projet permet que ces effets aient une application extensive aux amendes infligées antérieurement à sa publication. Ceci vaudra également en ce qui concerne la limitation de la valeur de l'amende et la suspension de son exécution. Cette innovation permet à la partie objet de l'exécution de se libérer de la sanction pécuniaire une fois effectué le retour à la normalité dans les relations professionnelles.
10. 168. Dans sa communication en date du 28 janvier 1997, le gouvernement estime que l'affirmation de l'organisation syndicale selon laquelle le pouvoir normatif du Tribunal supérieur du travail est un instrument contre les travailleurs est sans fondement. Cette affirmation ne tient pas si l'on prend en considération la nature du conflit collectif soumis à l'appréciation judiciaire, dénommé conflit collectif, auquel peuvent recourir les travailleurs, les employeurs (et le Ministère public en cas de paralysie dans les activités essentielles), et qui requiert l'aide de l'Etat pour régler les conflits collectifs pour lesquels un accord ou la conciliation s'avèrent partiellement ou totalement impossibles. La Constitution fédérale octroie au Tribunal du travail le pouvoir normatif en vue d'établir les règles et conditions de travail dans le jugement sur les conflits collectifs, fixant les nouvelles règles et conditions de travail et respectant les limites imposées par la Constitution et par la loi. Il s'agit d'une conséquence du principe juridictionnel ou de la tutelle qui représente une forme de règlement des conflits impliquant l'intervention de l'Etat par une procédure judiciaire dans laquelle est établi le droit qui s'applique et indique aux parties la solution du différend. Le pouvoir normatif doit s'interpréter conformément aux principes de la démocratie (art. 1), de la séparation des pouvoirs (art. 2 à 49) et de la légalité (art. 5 II), tous prévus dans la Constitution. En cas de grève, c'est-à-dire lorsqu'un conflit collectif de droit est déclaré, ou qu'il est soumis à l'appréciation du pouvoir judiciaire, on doit déterminer si la grève est abusive. Dans le cas où le pouvoir judiciaire déclare la grève illégale, compte tenu de la violation des dispositions de la loi no 7783/89, une amende est prévue si les travailleurs ne retournent pas au travail et ne reprennent pas la négociation.
11. 169. Le gouvernement ajoute que le pouvoir normatif, contrairement aux affirmations de l'organisation plaignante, a ses limites établies dans la Constitution fédérale. Lorsque le Tribunal du travail exerce son pouvoir normatif, il réalise une activité exclusivement judiciaire. En rendant jugement sur les conflits collectifs, le Tribunal doit observer les normes existantes du droit positif. Il exerce un pouvoir juridictionnel étant donné qu'il applique un ordre juridique. Les limites établies par la Constitution empêchent le pouvoir judiciaire d'exercer une activité législative en fonction du principe de la séparation des pouvoirs. En exerçant le pouvoir normatif, il doit assurer la propriété privée, l'égalité des droits, la fonction sociale de la propriété privée, la recherche du plein emploi, la libre entreprise, la valorisation du travail humain et les principes de la justice sociale. Le pouvoir normatif s'exerce dans les limites de la loi étant donné que personne n'est obligé de faire ou de ne pas faire un acte en vertu de la loi (art. 5 II). Le pouvoir normatif ne peut dès lors être exercé sans disposition légale à cet effet. Dans ces circonstances, le pouvoir normatif n'aborde pas de questions qui ne sont pas prévues à la loi. Le pouvoir normatif établit les règles dans une sentence prononcée par une instance compétente, en l'espèce la section des conflits collectifs du Tribunal supérieur du travail, composée de juristes et de représentants de travailleurs et d'employeurs. Egalement, le pouvoir normatif permet d'établir les normes applicables selon lesquelles l'instance compétente se prononcera sur la qualification de la grève, en l'espèce la section des conflits collectifs, composée de représentants de travailleurs et d'employeurs et de juristes.
12. 170. Comme tout projet de loi, le projet no 1802/96 est susceptible de modifications durant son examen par les commissions du Congrès national. C'est à la société, représentée par le Congrès national, qu'il appartient de décider de sa pertinence, de son adéquation et de son opportunité en introduisant les modifications jugées nécessaires pour être approuvé et, par la suite, être sanctionné par le Président.

C. Conclusions du comité

1. 171. Dans le présent cas, l'organisation plaignante allègue l'imposition d'amendes à des syndicats affiliés à la Fédération unique des travailleurs du pétrole qui ont participé à des grèves dans l'entreprise PETROBRAS en 1995; ces amendes dépassent la capacité de paiement de ces syndicats; le veto du Président de la République à une loi (no 600) adoptée par le Congrès national qui prévoyait une amnistie pour ces amendes; la présentation d'un projet de loi (no 1802/96) qui réglemente l'imposition d'amendes pour des grèves jugées abusives ou illégales. Ce projet contient, selon l'organisation plaignante, des dispositions contraires à la liberté syndicale et maintient la soumission des conflits collectifs d'intérêt à l'autorité judiciaire.
2. 172. En ce qui concerne les amendes imposées par l'autorité judiciaire aux syndicats affiliés à la Fédération unique des travailleurs du pétrole à la suite de grèves dans l'entreprise PETROBRAS, amendes prononcées postérieurement à un règlement judiciaire obligatoire, le comité note que le montant total des amendes est très élevé et que le gouvernement reconnaît qu'avec un montant aussi important l'activité syndicale des travailleurs pourrait être rendue impossible. Le comité souhaite se référer aux conclusions qu'il a formulées dans le cadre du cas no 1839 à sa session de novembre 1995 sur ce conflit collectif et cette grève des travailleurs du pétrole ainsi que sur la soumission des conflits à l'autorité judiciaire dont le texte se lit comme suit (voir 300e rapport, paragr. 86 et 87):
   • En ce qui concerne la violation du principe de la négociation collective, le comité observe que, selon la confédération plaignante, la grève a débuté le 27 septembre 1994 par suite du refus de l'entreprise d'accepter les principales revendications syndicales, et que, trois jours plus tard, le 30 septembre 1994, le Tribunal supérieur du travail a fixé, selon les dires du gouvernement, les conditions de travail que devaient respecter les parties (à la suite de quoi, en vertu de la législation en vigueur, les grévistes devaient reprendre immédiatement le travail). De même, le gouvernement a déclaré que, par la suite, le 9 mai 1995, l'entreprise a soumis le conflit collectif au Tribunal supérieur du travail. L'organisation plaignante a également indiqué au sujet de ce conflit que le gouvernement et l'entreprise Petrobrás n'avaient pas appliqué les accords - dont le texte figure en annexe - qu'ils avaient conclus respectivement avec la Fédération unique des travailleurs du pétrole les 10 et 25 novembre 1994 (le second ayant été ensuite qualifié par le Tribunal supérieur du travail d'"accord d'intentions" dépourvu de valeur juridique). Indépendamment de ces instruments, le comité doit souligner que, trois jours après le début de la grève et tandis qu'elle se déroulait, le Tribunal supérieur du travail a fixé les conditions de travail que devaient respecter les parties, rendant ainsi la grève illégale. A ce sujet, le comité doit rappeler le principe selon lequel "une disposition qui permet à l'une des parties au conflit de demander unilatéralement l'intervention de l'autorité du travail pour qu'elle s'occupe de régler ledit conflit présente un risque pour le droit des travailleurs de déclarer la grève et porte atteinte à la négociation collective". (Voir 265e rapport, cas nos 1478 et 1484 (Pérou), paragr. 547, et 295e rapport, cas no 1718 (Philippines), paragr. 296.) Dans ces conditions, le comité estime que le droit de grève a été violé. Il demande au gouvernement de prendre des mesures pour modifier la législation de façon que les conflits collectifs d'intérêt ne puissent être soumis aux autorités judiciaires que si les deux parties en font la demande ou bien s'il s'agit de services essentiels au sens strict du terme, à savoir ceux dont l'interruption risquerait de mettre en danger la vie, la sécurité ou la santé de la personne dans tout ou partie de la population.
   • Le comité demande en outre instamment au gouvernement de garantir que les accords collectifs entre entreprises et syndicats soient respectés. Il le prie également d'encourager les partenaires sociaux à résoudre les conflits collectifs par la négociation collective.
3. 173. Puisque, dans le présent cas, le comité a déjà conclu que le gouvernement avait agi en violation des principes de la liberté syndicale en intervenant pour mettre un terme à la grève à l'entreprise PETROBRAS, il estime que la condamnation à des amendes pour exercice du droit de grève dans les circonstances du présent cas n'est pas conforme aux principes de la liberté syndicale, à plus forte raison si l'on tient compte du fait que le gouvernement reconnaît que le montant élevé des amendes peut mettre en péril l'activité syndicale. Le comité souligne qu'aucune amende ou sanction ne devrait être imposée contre les syndicalistes en question. Le comité rappelle également en rapport avec ses recommandations antérieures que le gouvernement a présenté un projet de loi no 600 au Congrès national qui prévoyait l'amnistie pour les amendes (projet auquel, par la suite, le Président de la République a mis son veto en invoquant le respect des décisions du pouvoir judiciaire et la sauvegarde du principe de l'Etat démocratique et de droit). Le comité insiste pour que le gouvernement prenne toutes les mesures nécessaires pour que ces amendes soient annulées. De même, le comité prend note de la déclaration du gouvernement concernant les circonstances dans lesquelles s'exerce le pouvoir normatif du Tribunal du travail. Le comité estime que cette façon de procéder ne contrevient pas aux principes de la liberté syndicale dans la mesure où il s'agit de services essentiels au sens strict du terme. Comme il l'a fait à sa session de novembre 1995, le comité réitère sa demande au gouvernement de prendre des mesures pour modifier la législation nationale de façon à ce que les conflits collectifs d'intérêt ne puissent être soumis aux autorités judiciaires que si les deux parties en font la demande ou bien s'il s'agit de services essentiels au sens strict du terme, à savoir ceux dont l'interruption risquerait de mettre en danger la vie, la sécurité ou la santé de la personne dans tout ou partie de la population).
4. 174. En ce qui concerne le projet de loi no 1802/96 soumis au Congrès national qui règle et établit les critères pour l'imposition d'amendes en cas de grève abusive ou illégale, le comité note que, selon le gouvernement, le projet de loi prévoit des paramètres pour déterminer avec une plus grande clarté juridique les responsabilités en cas de paralysies abusives des services essentiels mentionnés dans la législation, en tenant compte en particulier du fait que le montant élevé des amendes imposées par l'autorité judiciaire pourrait mettre en péril les activités syndicales. Le comité note de même que le projet de loi postule que les amendes sont adaptées à la capacité économique des syndicats et peuvent être suspendues et annulées au bout de cinq ans si l'organisation syndicale n'a pas lancé d'autres grèves abusives (par exemple lorsqu'elle n'a pas accompli les services minimums).
5. 175. Le comité souhaite signaler que le fait que les partenaires sociaux puissent faire l'objet de sanctions en cas de violation de la législation du travail, y compris par l'intermédiaire d'amendes, n'est pas en soi contestable; néanmoins, ces sanctions doivent rester en rapport avec la gravité de l'infraction commise et dans tous les cas ne doivent pas compromettre la poursuite des activités des personnes sanctionnées. De même, le projet ne devrait pas prévoir d'amendes ou des sanctions en cas de grèves légitimes. A cet égard, le comité considère que les amendes équivalant à un montant maximal de 500 à 1 000 salaires minimums par jour de grève abusive risquent d'avoir un effet d'intimidation sur les syndicats et d'inhiber leurs légitimes actions de revendication syndicale, ce qui se passe aussi - comme le prévoit le projet de loi - lorsque l'annulation d'une amende de cette ampleur est subordonnée au non-déclenchement d'une nouvelle grève qui serait considérée comme abusive. C'est pourquoi le comité prie le gouvernement de consulter les partenaires sociaux sur le contenu du projet de loi no 1802/96 et espère que les résultats de ces consultations et les principes mentionnés ci-dessus seront pris en considération dans le texte final de la loi.