Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 300, Novembre 1995

101. Dans une communication datée du 24 octobre 1994, Education International (EI) et l'Association des enseignants du Yukon (AEY) ont soumis une plainte pour violations de la liberté syndicale contre le gouvernement du Canada (Yukon).

1. 101. Dans une communication datée du 24 octobre 1994, Education International (EI) et l'Association des enseignants du Yukon (AEY) ont soumis une plainte pour violations de la liberté syndicale contre le gouvernement du Canada (Yukon).
2. 102. Dans une communication datée du 16 août 1995, le gouvernement fédéral a transmis les observations et renseignements du gouvernement du territoire du Yukon.
3. 103. Le Canada a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948. En revanche, il n'a ratifié ni la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, ni la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, ou la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981.

A. Allégations des plaignants

1. 104. Les organisations plaignantes allèguent que le gouvernement du Yukon a violé les principes de liberté syndicale en promulguant le 6 juin 1994 la loi de 1994 sur la compression de la rémunération dans le secteur public (ci-après dénommée la Loi). Pour faciliter la consultation, on a joint en annexe des passages de la Loi.
2. 105. Les plaignants expliquent que la Loi a notamment pour effet de proroger la convention collective de l'AEY, qui devait expirer le 30 juin 1994, pour une période de trois ans, soit jusqu'au 30 juin 1997. Par ailleurs, la rémunération des membres de cette association, qui englobe toutes les formes de rémunération ou de prestations, a été gelée pour la même période et réduite de 2 pour cent, à compter du 1er janvier 1995.
3. 106. Pour ce qui est des violations des principes de la liberté syndicale, les organisations plaignantes allèguent que la réduction et le gel des salaires prévus par la Loi empêchent d'appliquer les dispositions des conventions collectives conclues librement par les employeurs et les travailleurs.
4. 107. S'agissant de la négociation collective, les plaignants allèguent également que la Loi élimine la négociation collective pour une période de trois ans, et que rien ne peut justifier une mesure aussi draconienne. En outre, les plaignants déclarent, au sujet des négociations engagées avant la promulgation de la Loi, que l'AEY n'a pas été consultée bien qu'elle ait demandé à l'être à plusieurs reprises. Les plaignants admettent que le gouvernement avait accepté de négocier au début de l'année 1994, mais ajoutent qu'il n'avait pas permis à la procédure d'aboutir à l'arbitrage tel que prévu par la Loi sur l'enseignement du Yukon.
5. 108. Les organisations plaignantes concluent que la Loi modifie la structure du système des relations professionnelles dans le secteur public sur le territoire du Yukon en éliminant la négociation collective ou le droit à un arbitrage liant les parties, en supprimant le principe de l'autonomie des parties aux conventions collectives existantes, en imposant unilatéralement des coupures budgétaires et enfin, en altérant le rapport de forces entre les employeurs et les travailleurs ou leurs représentants, de sorte que les syndicats ne peuvent plus assumer leur responsabilité d'agents de négociation pour leurs membres.
6. 109. Les plaignants demandent au comité de recommander que le gouvernement soit fermement invité à abroger la Loi et à prendre les mesures nécessaires pour rétablir un cadre de négociation entre les partenaires sociaux, conformément aux principes de la liberté syndicale.

B. Réponse du gouvernement

1. 110. Le gouvernement déclare qu'en promulguant la Loi, qui vise à traiter des difficultés économiques et budgétaires exceptionnelles, il a agi conformément aux conventions et principes de l'OIT.
2. 111. Le gouvernement avait prévu dans ses projections budgétaires du début de 1994 un déficit qui, laissé à lui seul, aurait continué à augmenter. Par ailleurs, les transferts venant du gouvernement fédéral, qui constituent sa principale ressource, n'étaient plus assurés puisque le gouvernement fédéral se retrouvait, de son côté, avec une dette supérieure à 500 milliards de dollars canadiens.
3. 112. Le gouvernement rappelle que le territoire du Yukon est unique au Canada. Sur une population de près de 30 000 habitants, un dixième travaille pour l'Etat, mais paie 35 à 38 pour cent de l'impôt sur le revenu. Pour le gouvernement, toute mesure prise pour résoudre les problèmes budgétaires devait donc absolument tenir compte de la nécessité de continuer à assurer la stabilité des effectifs de la fonction publique, et éviter au sein de cette dernière des licenciements en nombre qui auraient inévitablement un effet déstabilisant sérieux sur les structures sociales et économiques du territoire.
4. 113. Le gouvernement affirme que, tout en assurant le maintien des emplois et des services existants, la Loi s'attaque aux problèmes budgétaires, car toute réduction des salaires a un impact important sur ses dépenses de fonctionnement.
5. 114. S'agissant des négociations, le gouvernement allègue qu'il a toujours été prêt à étudier d'autres solutions que ses mesures de restriction si elles permettent de réaliser les mêmes économies. Les parties se sont rencontrées à dix reprises pendant les mois d'avril et de mai 1994, dans le but de conclure une convention collective. Le gouvernement déclare que ses consultations et négociations avec les représentants de l'AEY se sont soldées par une réduction importante de sa demande initiale, car il a accepté de rétablir les suppléments pour l'ancienneté afin de corriger le déséquilibre qu'aurait introduit le gel des augmentations pour les membres de cette association qui présentent moins d'expérience.
6. 115. Le gouvernement ajoute que la Loi prévoit une période de restrictions pour les membres de l'AEY justifiée par les difficultés économiques auxquelles il doit faire face. Les parties pourront, si elles le souhaitent, engager des négociations collectives, et l'AEY pourra soumettre tout différend à un arbitrage liant les parties, et ce dès l'expiration de cette période difficile. La Loi n'a donc pas supprimé la négociation collective, ni le droit de recourir à un arbitrage liant les parties.
7. 116. Le gouvernement estime, par conséquent, que la Loi est conforme aux mesures de stabilisation temporaires déjà approuvées par le comité. Il ajoute que les restrictions imposées par la Loi en matière de négociation collective se limiteront à ce qui est nécessaire pour faire face à une situation budgétaire qui se détériore. Une fois la période de restriction terminée et les économies nécessaires réalisées, la négociation collective sera pleinement rétablie. Pour toutes ces raisons, le gouvernement déclare qu'il n'a pas limité la liberté syndicale de ses employés et qu'il n'a pas violé les conventions de l'OIT.

C. C. Conclusions du comité

• Conclusions du comité
  117. 117 Le comité note que le cas présent concerne l'ingérence alléguée dans les négociations collectives au moyen de dispositions législatives qui ont notamment pour effet de proroger pour une période de trois ans des conventions collectives qui ont fait l'objet d'une négociation, de geler pour la même période toutes les formes de rémunération qui doivent être versées aux travailleurs concernés, à l'exception des suppléments pour l'ancienneté, et de réduire de 2 pour cent leur taux de salaire. Le gouvernement affirme que les restrictions imposées à la négociation collective par la loi de 1994 sur la compression de la rémunération dans le secteur public (ci-après dénommée la Loi) se limitent au strict nécessaire et visent à améliorer une situation budgétaire qui se détériore.
  118. 118 Avant d'examiner la plainte quant au fond, le comité souhaite décrire brièvement les circonstances dans lesquelles elle a été reçue. Depuis octobre 1991, le comité a reçu 20 plaintes contre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux du Canada. (Canada fédéral, cas nos 1616, 1758, 1800; Colombie-Britannique, cas no 1603; Manitoba, cas nos 1604 et 1715; Nouveau-Brunswick, cas no 1605; Nouvelle-Ecosse, cas nos 1606, 1624 et 1802; Terre-Neuve, cas no 1607; Ontario, cas no 1722; Québec, cas nos 1733, 1747, 1748, 1749 et 1750; île du Prince-Edouard, cas nos 1779 et 1801; Yukon, cas no 1806.) Toutes ces plaintes ont pour caractéristique commune d'avoir trait à des reports d'augmentation, des réductions ou des gels de salaire dans la fonction publique et à des restrictions du droit des fonctionnaires de négocier collectivement dans ces diverses juridictions, mesures parfois accompagnées d'une interdiction de grève.
  119. 119 Le comité estime que le nombre élevé de plaintes déposées au cours de ces dernières années révèle des difficultés profondes et sérieuses pour aboutir à des accords sur la détermination des conditions d'emploi dans la fonction publique canadienne tant au niveau fédéral que dans les différentes provinces. Dans ces conditions, afin de faciliter la recherche de solutions aux problèmes posés, le comité suggère une nouvelle fois au gouvernement de recourir à la coopération du Bureau international du Travail, en particulier sous forme de mission consultative.
  120. 120 Comme pour les cas précédents, le comité a examiné de manière approfondie les observations et arguments des parties. Si le gouvernement estime que la situation économique difficile du territoire du Yukon justifie la promulgation de la Loi, les organisations plaignantes sont, quant à elles, convaincues que la Loi n'est pas appropriée et qu'elle viole les principes de la liberté syndicale. Ainsi que cela a été dit dans des cas précédents (241e rapport, cas nos 1172, 1234, 1247 et 1260, paragr. 113; 284e rapport, cas no 1616, paragr. 633; 297e rapport, cas nos 1758, 1779 et 1801, paragr. 224 et 263; et 299e rapport, cas no 1802, paragr. 275), il n'appartient pas au comité de se prononcer sur le bien-fondé des arguments économiques avancés par le gouvernement pour justifier sa position ou sur les mesures qu'il a adoptées. (Voir aussi les remarques générales figurant dans le rapport de la mission d'étude; 241e rapport, cas nos 1172, 1234, 1247 et 1260, paragr. 9-13 de l'annexe.) Il lui incombe, en revanche, d'exprimer son point de vue sur la question de savoir si, en prenant ces mesures, le gouvernement est allé au-delà de ce que le comité a estimé être des restrictions acceptables pouvant être imposées temporairement à la libre négociation collective. (241e rapport, cas no 1172, paragr. 114; 297e rapport, cas nos 1758, 1759 et 1801, paragr. 224 et 263; et 299e rapport, cas no 1802, paragr. 276.)
  121. 121 S'agissant des mesures de stabilisation économique qui limitent la négociation collective, le comité a généralement admis que si un gouvernement estime, pour des raisons impérieuses d'intérêt économique national et dans le cadre de sa politique de stabilisation, que les salaires ne peuvent pas être fixés librement par voie de négociation collective, une telle restriction devrait être appliquée comme une mesure d'exception et se limiter au strict nécessaire, ne pas dépasser une période raisonnable, et s'accompagner de garanties suffisantes pour protéger le niveau de vie des travailleurs, en particulier ceux qui risquent d'être les plus touchés. (Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, troisième édition, 1985, paragr. 641; 222e rapport, cas no 1147, paragr. 117; 230e rapport, cas nos 1171 et 1173, paragr. 162 et 573; 284e rapport, cas nos 1603, 1604, 1605, 1606, 1607 et 1616, paragr. 78, 321, 500, 542, 587 et 635; 286e rapport, cas no 1624, paragr. 223; 292e rapport, cas nos 1715 et 1722, paragr. 187 et 547; 297e rapport, cas nos 1715 et 1722, paragr. 225 et 264; 299e rapport, cas no 1802, paragr. 276.) La commission d'experts est du même avis. (Etude d'ensemble sur la liberté syndicale et la négociation collective, 1994, paragr. 260.)
  122. 122 Dans le cas particulier du Canada, le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux sont intervenus en diverses occasions au Canada afin de déterminer unilatéralement les salaires du secteur public. Ils ont généralement tenté de justifier des dispositions législatives souvent draconiennes par la nécessité de prendre des mesures de stabilisation économique. Compte tenu de la situation, le comité juge utile de se référer à la partie de la dernière Etude d'ensemble de la commission d'experts (1994) où il est question de la négociation collective pour les travailleurs des secteurs publics, et où il est dit:
• Si le principe de l'autonomie des partenaires à la négociation collective reste valable en ce qui concerne les fonctionnaires couverts par la convention, les particularités de la fonction publique décrites ci-dessus appellent une certaine souplesse dans son application. Ainsi, de l'avis de la commission, sont compatibles avec la convention les dispositions législatives qui permettent au Parlement ou à l'organe compétent en matière budgétaire de fixer une "fourchette" pour les négociations salariales ou d'établir une "enveloppe" budgétaire globale dans le cadre desquelles les parties peuvent négocier les clauses monétaires ou normatives (par exemple, réduction du temps de travail ou autres aménagements, modulation des augmentations salariales en fonction des niveaux de rémunération, modalités d'étalement des revalorisations), ou encore celles qui confèrent aux autorités financièrement responsables un droit de participation à la négociation collective aux côtés de l'employeur direct, dans la mesure où elles laissent une place significative à la négociation collective. Il est essentiel, toutefois, que les travailleurs et leurs organisations puissent participer pleinement et de façon significative à la détermination de ce cadre global de négociation, ce qui implique notamment qu'ils aient à leur disposition toutes les données financières, budgétaires ou autres, leur permettant d'apprécier la situation en toute connaissance de cause.
• Il en va différemment des dispositions législatives qui, motivées par la situation économique d'un pays, imposent par exemple de façon unilatérale et suppriment toute possibilité de négociation, notamment lorsqu'elles interdisent l'exercice de moyens de pression sous peine de lourdes sanctions. La commission est consciente de ce que la négociation collective dans le secteur public "... exige la vérification des ressources disponibles au sein des différents organismes ou entreprises publics, que ces ressources dépendent du budget de l'Etat et que la période de validité des conventions collectives du secteur public ne coïncide pas toujours avec celle de la loi relative à ce budget, ce qui peut poser des difficultés". La commission prend donc pleinement en compte les sérieuses difficultés financières et budgétaires auxquelles doivent faire face les gouvernements, notamment en période de stagnation économique prolongée et généralisée. Elle considère cependant que les autorités devraient privilégier, dans toute la mesure possible, la négociation collective pour fixer les conditions de travail des fonctionnaires; si, en raison des circonstances, cela n'est pas possible, les mesures de ce genre devraient être limitées dans le temps et protéger le niveau de vie des travailleurs les plus touchés. Autrement dit, un compromis équitable et raisonnable devrait être recherché entre, d'une part, la nécessité de préserver autant que faire se peut l'autonomie des parties à la négociation et, d'autre part, les mesures que doivent prendre les gouvernements pour surmonter leurs difficultés budgétaires. (Etude d'ensemble, op. cit., paragr. 263 et 264.)
  123. 123 Le comité signale les considérations exprimées ci-dessus à l'attention du gouvernement. En l'espèce, il note que la Loi gèle pour une période de trois ans toutes les formes de rémunération qui doivent être versées aux fonctionnaires concernés, à l'exception des suppléments pour l'ancienneté, et réduit de 2 pour cent leur taux de salaire. Le comité tient à exprimer sa profonde préoccupation car il craint que la Loi n'ait des répercussions fâcheuses sur le niveau de vie des travailleurs concernés, et qu'elle ne soit assortie d'aucune garantie appropriée à cet égard.
  124. 124 Le comité estime, pour toutes les raisons données ci-dessus, que la loi est allée bien au-delà de ce qu'il avait considéré comme des mesures acceptables, notamment en ce qui concerne la durée des mesures d'exception, et demande instamment au gouvernement de s'abstenir à l'avenir de prendre des mesures de ce genre.
  125. 125 Le comité déplore que le gouvernement n'ait pas donné la priorité à la négociation collective comme moyen de déterminer les conditions salariales des travailleurs du secteur public, et qu'il se soit senti obligé d'adopter la Loi. Le comité comprend, au vu de la documentation fournie par les parties, que le gouvernement a exprimé son intention de promulguer la Loi avant même que ne commencent les négociations qui n'ont duré que deux semaines. Le comité tient à rappeler que les employeurs comme les syndicats doivent négocier de bonne foi et faire de leur mieux pour parvenir à un accord. Par ailleurs, des négociations véritables et constructives sont un élément essentiel pour établir et maintenir une relation de confiance entre les parties. (Voir 284e rapport, cas no 1619, paragr. 360 a); 295e rapport, cas no 1718, paragr. 300; 275e rapport, cas no 1493, paragr. 142; et 295e rapport, cas no 1771, paragr. 494.)
  126. 126 Enfin, en ce qui concerne plus précisément le secteur public, le comité souligne, conformément à ce qui a été dit par la commission d'experts que, lorsqu'un gouvernement cherche à modifier les structures de négociation dans lesquelles il agit directement ou indirectement en tant qu'employeur, il est particulièrement important qu'il suive une procédure de consultation appropriée, dans laquelle tous les objectifs reconnus comme étant d'intérêt général pour le pays puissent être examinés par toutes les parties intéressées. Une telle consultation suppose que la procédure soit conduite de bonne foi et que les deux parties disposent de toutes les informations nécessaires pour prendre une décision en connaissance de cause. (Voir 299e rapport, cas no 1802, paragr. 281.)
  127. 127 Le comité exprime le ferme espoir que la situation redeviendra normale le plus tôt possible et que la consultation et la négociation collective pourront se dérouler librement, une aide étant fournie si nécessaire.
  128. 128 Le comité demande au gouvernement de le tenir informé de l'évolution des relations professionnelles sur le territoire du Yukon dans le secteur de l'enseignement.

Annexe

1. Loi de 1994 sur la compression de la rémunération dans le
2. secteur public
3. Interprétation
4. 1. Les définitions qui suivent s'appliquent à la présente loi:
5. "Convention collective de l'AEY": la convention collective
6. entre le
7. gouvernement du territoire du Yukon et l'Association des
8. enseignants du Yukon,
9. signée le 14 décembre 1993 et, selon son contenu, en vigueur
10. du 1er juillet
11. 1993 au 30 juin 1994.
12. (...)
13. "Fonctionnaire de catégorie 2":
14. a) un employé faisant partie de l'unité de négociation régie par
15. la convention
16. collective de l'AEY;
17. (...)
18. "Gouvernement": le gouvernement du territoire du Yukon à
19. titre d'employeur.
20. "Période de compression":
21. (...)
22. b) pour les fonctionnaires de la catégorie 2, la période
23. débutant le 1er
24. juillet 1994 et se terminant le 30 juin 1997;
25. (...)
26. "Taux de rémunération": le taux de paie payable à un
27. fonctionnaire ou
28. l'échelle de paie ou le taux horaire qui s'applique à un
29. fonctionnaire ou à un
30. poste.
31. Gouvernement lié
32. 2. La présente loi lie le gouvernement.
33. Suprématie d'autorité
34. 3. 1) La présente loi l'emporte sur toute convention collective
35. ou autre
36. contrat, sur toute décision arbitrale ainsi que sur toute
37. promesse ou
38. représentation faite avant ou après la date d'entrée en vigueur
39. de la présente
40. loi ou de l'une de ses dispositions.
41. 2) Tous les textes de loi ou l'une de ses dispositions sont
42. assujettis à la
43. présente loi indépendamment de leur date d'édiction. En cas
44. de conflit avec
45. une disposition de la présente loi, la présente loi l'emporte.
46. Conventions collectives en vigueur
47. (...)
48. 4. 2) La durée d'application de la convention collective de
49. l'AEY est
50. prolongée jusqu'au 30 juin 1997. Aucun renvoi à l'arbitrage ou
51. à un bureau de
52. conciliation n'est permis en vertu de la Loi sur l'éducation au
53. cours de la
54. durée d'application prolongée de la convention collective de
55. l'AEY. Tout
56. renvoi antérieur à l'entrée en vigueur du présent paragraphe
57. est nul.
58. Modifications aux conventions collectives
59. (...)
60. 5. 2) Les parties à la convention collective de l'AEY peuvent,
61. suite à une
62. entente écrite, modifier toute disposition de la convention
63. collective, à
64. l'exception de celles touchant la rémunération, au sens du
65. paragraphe 6 1).
66. Rémunération réduite et fixée
67. 6. 1) Aux fins du présent article, "rémunération" comprend
68. toute forme de
69. paie, de bénéfices ou autres rétributions payés ou fournis,
70. d'une façon
71. directe ou indirecte, pour ou au nom du gouvernement à un
72. fonctionnaire ou
73. pour son bénéfice, et comprend:
74. a) taux des salaires payables aux fonctionnaires;
75. b) suppléments pour l'ancienneté;
76. c) suppléments au rendement;
77. d) paiements au rendement;
78. e) rajustements économiques;
79. f) augmentation dans l'échelle de paie ou à des rajustements
80. dans l'échelle de
81. paie.
82. (...)
83. 3) Sauf disposition contraire de la présente loi, la rémunération
84. payable aux
85. fonctionnaires de catégorie 2 ne sera pas augmentée avant la
86. fin de la période
87. de compression. A compter du 1er janvier 1995, les taux de
88. paie applicables
89. aux fonctionnaires de catégorie 2 seront réduits à un taux
90. représentant deux
91. dixièmes pour cent de moins que le taux applicable avant le
92. 1er janvier 1995.
93. Les taux de paie établis par le présent paragraphe sont
94. réputés faire partie
95. de la convention collective de l'AEY.
96. (...)
97. 5) Lorsque se termine une période de compression établie par
98. la présente loi,
99. aucune augmentation rétroactive par le gouvernement ne sera
100. permise ni une
101. décision arbitrale rétroactive qui a pour but de rémunérer ou
102. qui dans les
103. faits rémunère tout fonctionnaire afin de pallier aux effets du
104. programme de
105. compression décrit aux paragraphes 2), 3) ou 4).
106. 6) Le présent article n'empêche pas l'augmentation de la
107. rémunération dans le
108. cas:
109. a) d'une promotion ou d'une affectation intérimaire d'un
110. fonctionnaire à un
111. poste dont le taux de traitement est supérieur;
112. b) du reclassement du poste d'un fonctionnaire;
113. c) d'un rajustement aux taux du kilométrage ainsi que des
114. allocations pour les
115. repas payés aux fonctionnaires.
116. (...)
117. 8) Les fonctionnaires de catégorie 2 reçoivent un supplément
118. pour l'ancienneté
119. lors de leur prochaine période d'admissibilité, conformément à
120. la convention
121. collective de l'AEY.
122. (...)
123. Entrée en vigueur
124. 14. La présente loi ou l'une de ses dispositions entre en
125. vigueur le ou les
126. jours à être établi par le Commissaire en conseil exécutif.
127. Rétroactivité
128. 15. Les dispositions de la présente loi qui visent à agir
129. rétroactivement le
130. sont effectivement.