Rapport définitif - Rapport No. 275, Novembre 1990

1. 53. Dans des communications datées du 7 décembre 1989 et du 11 janvier 1990, le Syndicat national des enseignants (NUT) a présenté une plainte en violation des droits syndicaux contre le gouvernement du Royaume-Uni. Dans une communication datée du 9 janvier 1990, la Confédération mondiale des organisations de la profession enseignante (CMOPE) a présenté une plainte concernant la même affaire. Le gouvernement a envoyé ses observations sur le cas dans une communication datée du 4 octobre 1990.
2. 54. Le Royaume-Uni a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, et la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Allégations des plaignants

1. 55. Dans sa communication du 7 décembre 1989, le NUT rappelle qu'à sa session de mai 1988 le comité a examiné une plainte (cas no 1391) contre le gouvernement du Royaume-Uni relative au déni du droit de mener des négociations collectives dans la profession enseignante en Angleterre et au Pays de Galles. (Voir 256e rapport du comité, approuvé par le Conseil d'administration à sa 240e session, Genève, mai-juin 1988, paragr. 39-89.) Le comité a conclu que les procédures de détermination des conditions d'emploi des enseignants en Angleterre et au Pays de Galles, instituées par la loi de 1987 sur les traitements et conditions d'emploi des enseignants, n'étaient pas conformes aux garanties prévues par l'article 4 de la convention no 98. La Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations est arrivée à une conclusion analogue en 1987 et en 1989.
2. 56. Lorsqu'il a examiné le cas no 1391, le comité a noté que la loi de 1987 était censée s'appliquer pendant une période de trois ans allant jusqu'au 31 mars 1990 et que le gouvernement avait déclaré espérer que d'ici là des procédures permanentes seraient en place pour la détermination des traitements et des conditions d'emploi des enseignants en Angleterre et au Pays de Galles. Dans ses recommandations, le comité a indiqué que le nouveau système devrait "assurer l'application de l'aspect fondamental de la convention no 98 que constitue le principe de la négociation volontaire des conventions collectives". (Voir 256e rapport, paragr. 89.) Le NUT souligne que, en novembre 1989, le secrétaire d'Etat à l'Education et à la Science a déposé devant le Parlement un projet d'ordonnance prorogeant la validité de la loi de 1987 d'un an à compter du 31 mars 1990. Dans sa communication du 11 janvier 1990, le NUT indique que cette ordonnance a été adoptée le 14 décembre 1989. Cela signifie que le Royaume-Uni restera en contravention avec la convention no 98 au moins jusqu'au 31 mars 1991.
3. 57. La CMOPE signale pour l'essentiel les mêmes points dans sa communication du 9 janvier 1990.
4. 58. Le NUT souligne aussi divers changements qui ont été apportés à la structure de l'enseignement en Angleterre et au Pays de Galles depuis 1987. Entre autres choses, cette restructuration implique le transfert de certains pouvoirs des autorités locales chargées de l'éducation au conseil d'administration des diverses écoles. Les pouvoirs en question portent sur la gestion des finances scolaires, la nomination et le congédiement des enseignants, ainsi que sur d'autres questions intéressant la gestion du personnel. Le NUT explique que ce transfert est facultatif. Il escompte que la grande majorité des enseignants resteront employés directement par les 118 autorités locales compétentes en matière d'éducation qui existent en Angleterre et au Pays de Galles. Néanmoins, un nombre non négligeable sera employé par des écoles qui se seront prévalues de la "faculté de transfert". Malgré ces changements, il n'existe toujours pas de structure nationale de négociation collective pour la négociation des conditions d'emploi des enseignants en Angleterre et au Pays de Galles. En outre, le gouvernement n'a rien fait véritablement pour tenter d'introduire un nouveau système qui donne satisfaction aux enseignants et à leurs employeurs et qui puisse remplacer le système prétendument temporaire mis en place par la loi de 1987.
5. 59. Selon le NUT, il y a maintenant une pénurie aiguë d'enseignants en Angleterre et au Pays de Galles, imputable à divers facteurs, dont: i) l'érosion des écarts salariaux faute de négociation collective libre à l'échelon national depuis 1987; ii) l'alourdissement considérable des tâches et des responsabilités non rémunérées découlant des modifications structurelles signalées au paragraphe précédent; iii) la démoralisation des enseignants (qui résulte elle-même du premier et du deuxième facteurs).
6. 60. Bref, les plaignants allèguent que le gouvernement n'a pas encore pris de mesures significatives pour mettre en place un système de négociation collective pour les enseignants de l'Angleterre et du Pays de Galles qui soit conforme à l'article 4 de la convention no 98 et à la décision du comité dans le cas no 1391. Au contraire, non content d'enfreindre la convention, il a: i) restructuré les services d'éducation d'une façon qui revient à imposer unilatéralement aux enseignants des conditions d'emploi sensiblement modifiées; ii) imposé, là aussi unilatéralement, des limites financières aux augmentations de traitement dont les enseignants pouvaient bénéficier durant chaque année d'application de la loi de 1987; iii) prorogé l'application de la loi de 1987 au-delà de sa date d'expiration, initialement fixée au 31 mars 1990.

B. Réponse du gouvernement

1. 61. Dans sa communication du 4 octobre 1990, le gouvernement déclare que, à la suite de longues discussions avec les syndicats d'enseignants (y compris le NUT) et les employeurs, il a décidé de présenter dès que possible une loi instituant de nouveaux mécanismes de négociation des traitements pour les enseignants d'Angleterre et du Pays de Galles, décision annoncée le 23 juillet 1990. Toutefois, la législation nécessaire ne pourra être adoptée avant la prochaine session du Parlement, qui s'ouvrira début novembre 1990. Cela signifie que les nouveaux mécanismes ne pourront être mis en place à temps pour régler la question des augmentations de traitements pour 1991-92. Par conséquent, il sera nécessaire de prolonger d'un an, à compter du 1er avril 1991, les activités de la Commission consultative intérimaire constituée aux termes de la loi de 1987.
2. 62. Le gouvernement considère que l'imminence de modifications législatives radicales rend caduques, en pratique, les allégations des plaignants. Aussi sa réponse est-elle centrée sur les aspects nouveaux de la situation plutôt que sur des questions qu'il juge maintenant sans objet.
3. 63. D'après les informations fournies par le gouvernement, le nouveau système permettra la libre négociation des conditions d'emploi des enseignants entre les représentants de ceux-ci et les employeurs, sous la direction d'un président indépendant. Le gouvernement ne sera pas partie aux négociations et il n'y aura pas de limites financières prédéterminées. Toutefois, les employeurs connaîtront le montant de l'apport financier global que le gouvernement est prêt à fournir pour financer les dépenses des autorités locales, et ils devront tenir compte de ce chiffre pour déterminer jusqu'où ils pourront aller. Avant le début des négociations, le gouvernement fixera la date à laquelle elles devront être achevées. Il y aura une commission de négociation distincte pour les directeurs et directeurs adjoints d'école.
4. 64. Le résultat des négociations consistera en recommandations adressées au ministre d'Etat compétent, qui décidera s'il les accepte ou non. Si le gouvernement n'est pas satisfait de telle ou telle recommandation, il pourra les renvoyer devant les parties pour plus ample examen. Les motifs de ce renvoi seront précisés. Si le nouvel examen de la question n'aboutit pas à des résultats satisfaisants pour le gouvernement, celui-ci pourra substituer sa propre décision aux recommandations ayant fait l'objet du renvoi. Cette décision pourra être désavouée par l'une ou l'autre des chambres du Parlement. Le gouvernement déclare qu'il ne renverrait pas normalement des recommandations pour des motifs de coût "si le coût global se situe dans l'intervalle interquartile des montants convenus dans le secteur privé pour les salariés non manuels".
5. 65. Si les parties ne peuvent se mettre d'accord sur les problèmes ou sur certains d'entre eux avant l'expiration du délai fixé, le gouvernement pourra renvoyer les questions qu'il jugera appropriées à une commission consultative indépendante instituée en vertu de la loi. Cette commission sera "semblable" en gros à la Commission consultative intérimaire constituée aux termes de la loi de 1987. A l'issue de ses délibérations, la commission pourra formuler au gouvernement les recommandations qu'elle jugera appropriées. Avant de formuler ses recommandations, elle sera tenue de donner aux associations d'autorités locales chargées de l'éducation, aux organismes représentant d'autres employeurs d'enseignants dans les écoles financées par l'Etat et aux syndicats d'enseignants la possibilité de fournir des éléments de preuve. Il lui faudra aussi tenir compte de toute directive donnée par le gouvernement quant aux "éléments à prendre en considération". Ceux-ci pourront inclure des limites financières, ou tout autre élément spécifié par le gouvernement. Le gouvernement ne sera obligé d'accepter aucune des recommandations que lui adressera cette commission.
6. 66. Les autorités locales chargées de l'éducation, prises individuellement, ou le conseil d'administration des écoles financées par l'Etat auront le droit de demander au secrétaire d'Etat à l'Education et à la Science l'autorisation de se retirer du système national et de fixer les traitements et les conditions d'emploi de leurs enseignants à l'échelon local. Avant de demander une telle dérogation, les autorités locales chargées de l'éducation seront obligées de "consulter" le conseil d'administration de toutes les écoles en question ainsi que les représentants locaux des syndicats d'enseignants reconnus à l'échelle nationale aux fins de la fixation des salaires. Elles seront ensuite tenues de faire rapport au secrétaire d'Etat sur les opinions exprimées, avec leurs commentaires. Si la demande est approuvée, le système national de négociation cessera de s'appliquer à la date à laquelle l'autorité locale chargée de l'éducation commencera à appliquer les dispositions décrites dans sa demande, sous réserve de toute modification acceptée par le secrétaire d'Etat. Une fois l'application des dispositions nationales suspendues en ce qui concerne une autorité locale chargée de l'éducation ou un conseil d'administration, leur stratégie future en matière de traitements et de conditions d'emploi ne sera plus soumise à aucune contrainte, sous réserve seulement de certaines restrictions mises aux modifications de traitement la première année et de l'obligation générale pour les autorités locales chargées de l'éducation de "consulter" le conseil d'administration des écoles et "les enseignants intéressés" avant de mettre en oeuvre des propositions de modification des traitements et des conditions d'emploi à l'échelle locale.
7. 67. Le gouvernement indique que des "vues différentes et incompatibles" au sujet de ses propositions ont été exprimées au cours des consultations ayant précédé la décision d'adopter ce nouveau système. La plupart des participants aux consultations étaient favorables au rétablissement de droits de négociation pour les enseignants. D'autres préféraient toutefois une forme ou une autre de révision indépendante, mais ils n'étaient pas disposés à accepter la création d'un organisme permanent semblable à la Commission consultative intérimaire constituée aux termes de la loi de 1987. Dans une déclaration à la Chambre des communes, le 23 juillet 1990, le secrétaire d'Etat a noté: "Il est clair que nous sommes loin d'un consensus en faveur de la révision indépendante sur une base qui soit acceptable." Le gouvernement a néanmoins décidé d'aller de l'avant avec les propositions décrites dans sa communication du 4 octobre 1990.

C. Conclusions du comité

1. 68. Ce cas procède du fait que, selon les allégations, le gouvernement n'aurait pas rétabli le droit des syndicats représentant le personnel enseignant des écoles d'Angleterre et du Pays de Galles d'engager des négociations collectives pour le compte de leurs membres conformément aux garanties prévues par l'article 4 de la convention no 98. Le comité a déjà exprimé l'opinion que le système mis en place par la loi de 1987 sur les traitements et les conditions d'emploi des enseignants n'était pas conforme à ces garanties. (Voir 256e rapport, paragr. 87.) En formulant cette conclusion, le comité a souligné que la loi était censée expirer le 31 mars 1990 mais qu'elle "pourra être prorogée d'année en année par simple arrêté du secrétaire d'Etat et qu'en conséquence elle pourrait s'étendre au-delà d'une période pouvant être qualifiée de raisonnable". Le comité apprend que l'application de la loi a déjà été prorogée d'un an, jusqu'au 31 mars 1991, et que le gouvernement se propose maintenant de la proroger d'un an encore, jusqu'au 31 mars 1992. En conséquence, le comité doit réitérer que les dispositions de la loi de 1987 ne sont pas conformes à l'article 4 de la convention no 98 et il invite le gouvernement à accorder le plus haut degré de priorité à la mise en place d'un système de détermination des conditions d'emploi des enseignants d'Angleterre et du Pays de Galles par un mécanisme de négociation collective pleinement conforme aux prescriptions de l'article 4. Le comité considère également que l'application de la loi de 1987 ne devrait pas être prorogée au-delà du 31 mars 1992.
2. 69. Le système prévu, tel qu'il est décrit dans la communication du gouvernement du 4 octobre 1990, constituerait un pas dans la bonne direction à cet égard, encore que, selon le comité, il laisse à désirer sur divers points importants.
3. 70. Il est manifestement conforme aux prescriptions de l'article 4 que des négociations directes se tiennent entre les employeurs et les enseignants au niveau national. Il est également approprié que le gouvernement ne soit pas partie à ces négociations et que celles-ci ne soient pas enfermées dans des limites financières prédéterminées. L'exigence selon laquelle les négociations devront être achevées dans un délai prédéterminé ne soulève pas en elle-même d'incompatibilité avec l'article 4, pour autant que le délai stipulé ne soit pas si court qu'il rende impossibles de véritables négociations.
4. 71. Le comité considère aussi que le renvoi des dispositions que le gouvernement n'approuve pas ne serait pas incompatible avec les principes de la liberté syndicale si, ce faisant, le gouvernement tentait de persuader les parties de modifier les termes de leur accord eu égard à des "considérations d'intérêt général". (Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, troisième édition, 1985, paragr. 643 et 664.) Toutefois, le respect des principes inscrits dans l'article 4 de la convention no 98 requiert que les parties "(restent) libres dans leur décision finale". (Recueil, op. cit., paragr. 643.) Il est néanmoins possible de limiter l'autonomie des parties à la négociation lorsque cela est nécessaire "pour des raisons impérieuses d'intérêt national économique". (Etude d'ensemble de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations sur la liberté syndicale et la négociation collective, 69e session, 1983, rapport III (partie 4B), paragr. 315.) Une telle restriction devrait "être appliquée comme une mesure d'exception, limitée à l'indispensable, elle ne devrait pas excéder une période raisonnable et elle devrait être accompagnée de garanties appropriées en vue de protéger le niveau de vie des travailleurs". (Recueil, op. cit., paragr. 641, et étude d'ensemble, op. cit., paragr. 315).
5. 72. Le système décrit par le gouvernement dans sa communication du 4 octobre 1990 ne semble pas compatible avec ces principes. Le gouvernement, par l'intermédiaire du secrétaire d'Etat, paraît avoir tout pouvoir de passer outre une recommandation qu'il désapprouve, même si cette recommandation a l'appui entier des parties à la négociation collective. Cela ne laisse pas les parties libres de leur décision finale. Le gouvernement n'a pas essayé de justifier ses propositions par des "raisons impérieuses d'intérêt national économique". De même que les dispositions de la loi de 1987 (voir 256e rapport, paragr. 87), le nouveau système ne saurait être considéré comme ayant un caractère "d'exception" ou comme s'appliquant seulement pendant une "période raisonnable". Il ne semble pas non plus fournir de "garanties appropriées en vue de protéger le niveau de vie des travailleurs".
6. 73. Dans son 256e rapport (paragr. 86-87), le comité a aussi exprimé l'opinion que le système mis en place par la loi de 1987 ne pouvait être considéré comme instituant une procédure de négociation volontaire des conventions collectives, ainsi que le prescrit l'article 4 de la convention no 98, en partie du fait que les procédures de consultation par la Commission consultative intérimaire ne constituaient pas vraiment une négociation collective, et en partie du fait que le secrétaire d'Etat était "libre d'accepter, de modifier ou de rejeter l'avis (...) donné par la commission". Le gouvernement se propose maintenant de créer une commission consultative indépendante permanente, "semblable en gros" à l'actuelle Commission consultative intérimaire. Comme l'organisme existant, la nouvelle commission sera obligée de consulter les parties et elle pourra faire des recommandations au secrétaire d'Etat, qui conservera le droit de les accepter, de les modifier ou de les rejeter comme il le jugera bon. Ce système paraît incompatible avec les prescriptions de l'article 4, essentiellement pour les mêmes raisons que le système actuellement en vigueur aux termes de la loi de 1987. Il est vrai que le renvoi devant la nouvelle commission devrait être précédé d'une tentative pour résoudre les divergences de vues entre les parties par la négociation collective. Cela ne fait pas pour autant de la procédure devant la commission une procédure de négociation collective. Les deux systèmes comportent une lacune fondamentale parce que, dans les deux cas, les parties n'ont pas la liberté de se mettre d'accord comme elles l'entendent. Cela ne veut pas dire que le gouvernement ne peut chercher à mettre en place des mécanismes permettant de sortir des "impasses" de négociation lorsqu'il s'en produit. Mais, en dernière analyse, ces mécanismes doivent respecter l'autonomie des parties à la négociation.
7. 74. Le comité est aussi préoccupé par la compatibilité avec les principes de la liberté syndicale du système selon lequel les autorités locales chargées de l'éducation ou le conseil d'administration de chaque école pourraient demander au secrétaire d'Etat de déroger à l'application des procédures nationales de négociation. Le comité a toujours considéré que la meilleure façon de sauvegarder l'indépendance des parties à la négociation collective est de leur permettre de décider conjointement du niveau de la négociation. Toutefois, il a admis qu'il n'est pas incompatible avec les principes de la liberté syndicale que le niveau de la négociation soit déterminé par un organisme indépendant des parties, pour autant que cet organisme puisse être considéré comme "réellement indépendant". (Voir Recueil, op. cit., paragr. 634.) Le comité a aussi considéré que le refus des employeurs de négocier à un niveau déterminé ne constitue pas en lui-même une atteinte à la liberté syndicale. (Recueil, op. cit., parag. 632.)
8. 75. En l'espèce, il ne semblerait donc pas incompatible avec les principes de la liberté syndicale que les employeurs cherchent à négocier au niveau local, plutôt que dans le cadre des procédures nationales. Toutefois, tout désaccord sur la question devrait être résolu par un "organisme indépendant". Etant donné que le secrétaire d'Etat a en fait un droit de veto sur le résultat des négociations à l'échelon national, le comité doute qu'il puisse être considéré à juste titre comme un organisme "réellement indépendant" à cette fin.
9. 76. Aux préoccupations du comité sur ce point s'ajoute le fait que, si le secrétaire d'Etat fait droit à une demande de dérogation à l'application des procédures nationales, l'employeur en question paraît seulement tenu de "consulter les enseignants intéressés" (et non de "négocier" avec eux) avant de mettre en oeuvre les propositions de modification des traitements et des conditions d'emploi à l'échelon local. En d'autres termes, le gouvernement semble envisager que les autorités employeuses pourraient demander au secrétaire d'Etat l'autorisation de se dégager non seulement de l'obligation de participer à des négociations collectives à l'échelon national, mais aussi de toute forme de négociation collective. Selon le comité, une telle situation cadrerait très mal avec l'obligation faite au gouvernement de prendre "des mesures appropriées aux conditions nationales ... pour encourager et promouvoir le développement et l'utilisation les plus larges de procédures de négociation volontaire de conventions collectives entre les employeurs et les organisations d'employeurs, d'une part, et les organisations de travailleurs, d'autre part, en vue de régler par ce moyen les conditions d'emploi", prévue à l'article 4 de la convention no 98.
10. 77. Le comité note que le gouvernement n'a pas encore présenté la loi qui donnerait effet au système décrit dans sa communication du 4 octobre 1990. En conséquence, le comité invite le gouvernement, lorsqu'il formulera ses propositions législatives détaillées, à faire en sorte que la nouvelle loi soit conçue de façon à respecter les principes décrits plus haut. En particulier, elle devrait permettre aux parties de conclure et de mettre en oeuvre leur propre accord à leurs propres conditions, compte tenu du fait: i) qu'il n'est pas incompatible avec les principes de la liberté syndicale d'instituer une procédure permettant d'appeler l'attention des parties sur des "considérations d'intérêt général", "étant entendu que (les parties) devraient rester libres de leur décision finale"; ii) que l'autonomie des parties peut être limitée "pour des raisons impérieuses d'intérêt national économique", mais une telle restriction devrait être appliquée "comme une mesure d'exception, limitée à l'indispensable, elle ne devrait pas excéder une période raisonnable et elle devrait être accompagnée de garanties appropriées en vue de protéger le niveau de vie des travailleurs". La législation devrait aussi être conçue de façon à encourager et à promouvoir le développement de la négociation collective ainsi que le prescrit l'article 4 de la convention no 98.
11. 78. Les problèmes que soulèvent cette plainte concernent manifestement l'effet donné à la convention no 98, que le Royaume-Uni a ratifiée. En conséquence, le comité signale de nouveau ce cas à l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations.