Rapport définitif - Rapport No. 265, Juin 1989

1. 30. Des plaintes en violation de la liberté syndicale ont été
   • présentées
   • contre le gouvernement de l'Espagne par l'Union générale des
   • travailleurs
   • (UGT) et par la Confédération syndicale des commissions
   • ouvrières (CCOO) dans
   • des communications des 5 et 6 octobre 1988. L'UGT a
   • adressé au BIT des
   • allégations supplémentaires sur cette affaire dans des
   • communications des 6
   • octobre et 18 novembre 1988 ainsi que du 10 mars 1989. La
   • CCOO, quant à elle,
   • a envoyé des informations complémentaires le 7 novembre
2. 1988. Le gouvernement,
   • pour sa part, a fourni ses observations dans une
   • communication du 9 mars 1989.
3. 31. L'Espagne a ratifié la convention (no 87) sur la liberté
   • syndicale et la
   • protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no
4. 98) sur le
   • droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des plaignants

1. 32. L'UGT, dans sa plainte initiale, prétend, à propos d'un
   • accord intervenu
   • entre le ministère du Travail et de la Sécurité sociale et l'Union
   • démocratique des pensionnés sur la revalorisation des
   • pensions de retraite de
   • la sécurité sociale et autres pensions pour l'année 1989, que
   • le gouvernement
   • s'est servi d'une association non syndicale, cette "Union
   • démocratique des
   • pensionnés" (UDP) pour esquiver, par le biais d'un accord
   • signé avec cette
   • association, le débat qui s'était instauré avec les syndicats les
   • plus
   • représentatifs. Ceci représente, d'après l'UGT, un mépris
   • complet de la part
   • du gouvernement du droit de représentativité et de
   • négociation collective
   • légalement établi.
2. 33. La CCOO explique de son côté que, à la suite de l'accord
   • intervenu entre
   • le gouvernement et les syndicats UGT et CCOO à la fin du
   • mois de juillet 1988,
   • le gouvernement avait convoqué les syndicats majoritaires
   • CCOO, UGT et ELA-STV
   • à la fin du mois de septembre pour négocier les augmentations
   • des pensions de
   • retraite de la sécurité sociale et autres pensions étatiques pour
   • l'année
3. 1989. Toutefois, le gouvernement avait également convoqué -
   • outre les
   • syndicats légalement constitués et majoritaires - l'UDP, qui
   • n'est pas un
   • syndicat et qui n'a pas tenu d'élections syndicales, ce qui ne
   • permet pas de
   • déterminer son niveau de représentativité. Cette association,
   • selon la CCOO,
   • n'a pour objectif que des activités récréatives et culturelles en
   • faveur des
   • retraités. En effet, la législation syndicale espagnole ne
   • confère pas aux
   • retraités le droit de se syndiquer, elle ne leur accorde que le
   • droit de
   • s'affilier aux syndicats existants: aux termes de l'article 3 de la
   • loi
   • organique sur la liberté syndicale, les travailleurs qui ont cessé
   • leurs
   • activités professionnelles parce qu'ils ont été admis à la retraite
   • peuvent
   • s'affilier aux organisations syndicales constituées mais ne
   • peuvent pas fonder
   • de syndicats qui ont précisément pour objectif la tutelle de
   • leurs intérêts
   • particuliers, sans préjudice de leurs capacités de constituer
   • des associations
   • conformes à des lois particulières. Or, peu de jours après que
   • la négociation
   • ait commencé, c'est-à-dire le 17 septembre 1988, le
   • gouvernement a signé avec
   • la seule UDP les augmentations de salaire de 1989, malgré
   • l'opposition des
   • syndicats majoritaires CCOO, UGT et ELA-STV.
4. 34. La CCOO dénonce l'attitude discriminatoire du
   • gouvernement qui a découlé
   • de cette action. En effet, elle estime qu'il a accordé ainsi la
   • représentativité à une association non syndicale face aux
   • syndicats légalement
   • constitués et majoritaires, contrairement aux prescriptions de la
   • convention
5. no 98 de l'OIT.
6. 35. L'UGT, quant à elle, développe les promesses du
   • gouvernement qui s'était
   • engagé à négocier avec les interlocuteurs sociaux les
   • augmentations des
   • pensions de la sécurité sociale et autres pensions étatiques
   • pour l'année
7. 1989. Elle donne le détail des propositions concrètes que le
   • gouvernement
   • avait faites à l'UGT le 16 septembre 1988 - veille même de la
   • signature de
   • l'accord du 17 septembre 1988 avec l'UDP - ainsi que le détail
   • de l'accord
   • signé avec l'UDP le 17 septembre 1988:
     • - propositions du gouvernement à l'UGT le 16 septembre:
   • pension
   • d'assistance: 20.000 pesetas/mois; âge: 66 ans; comparaison
   • de la pension
   • minimum au salaire minimum interprofessionnel: en deux ans;
   • revalorisation: 5,
8. 45 pour cent;
   • - accord signé avec l'UDP le 17 septembre: pension: 19.450
     • pesetas/mois;
     • âge: 67 ans; comparaison de la pension minimum au salaire
     • minimum
     • interprofessionnel: en trois ans; revalorisation: 5,35 pour cent.
     • Une fois
     • signé l'accord, selon l'UGT, le pouvoir exécutif a révisé à la
     • hausse en deux
     • points: les prévisions d'inflation pour l'année 1988 qui avaient
     • été prises
     • comme base de référence pour les négociations, à savoir 3
     • pour cent, fixant
     • une nouvelle prévision pour cette année à 5 pour cent, ce qui,
     • d'après l'UGT,
     • explique la signature précipitée de l'accord, met en doute la
     • bonne foi de
     • l'administration et démontre le danger grave dans lequel se
     • trouve le pouvoir
     • d'achat des pensionnés.
   • 36. L'UGT dénonce, elle aussi, le caractère non syndical de
     • l'UDP qui n'est
     • qu'une association de caractère civil, regroupant des
     • associations de
     • retraités, associations déclarées d'utilité publique à des fins
     • fiscales,
     • totalement indépendante, comme le stipulent ses statuts, "des
     • pouvoirs
     • publics, des partis politiques, des centrales syndicales", etc.
     • (articles 3, 4
   • et 5 des statuts) et non soumise à l'obligation, faite aux
     • syndicats par la
     • loi organique sur la liberté syndicale, de tenir périodiquement
     • des élections
     • générales accréditant sa représentativité dans le domaine où
     • elle exerce une
     • activité syndicale. De plus, toujours d'après l'UGT, l'UDP
     • dépend
     • financièrement des subventions de l'Etat qui couvrent 80 pour
     • cent de ses
     • activités, étant donné qu'aux termes mêmes de ses statuts les
     • cotisations
     • payées par ses membres sont symboliques (1 peseta par
     • cotisant/mois) et
     • qu'elles ne peuvent dépasser au total 500.000 pesetas.
   • 37. L'UGT brosse un tableau historique des négociations
     • antérieures qui se
     • sont déroulées dans ce domaine et explique les dispositions
     • législatives qui
     • régissent la matière, à savoir le décret-loi royal no 38 du 16
     • novembre 1978
     • puis le décret royal no 3064 du 22 décembre 1978 sur la
     • gestion
     • institutionnelle de la sécurité sociale. Le contrôle de la gestion
     • de
     • l'Institut national de la santé et de l'Institut national des
     • services sociaux
     • s'effectuait, aux termes du premier décret, graduellement du
     • niveau étatique
     • au niveau local au sein d'organes représentant à parts égales
     • les différents
     • syndicats, les organisations d'employeurs et l'administration
     • publique. Le
     • second a institué, en matière de contrôle, des conseils
     • généraux composés,
     • pour les différents organismes de sécurité et d'assistance
     • sociales, de 13
     • représentants des syndicats, en proportion de leur
     • représentativité, de 13
     • représentants des organisations d'employeurs les plus
     • représentatives et de 13
     • représentants de l'administration.
   • 38. Par ailleurs, poursuit l'UGT, dans les années antérieures,
     • le
     • gouvernement soit a fixé unilatéralement les augmentations
     • des pensions de
     • sécurité sociale, soit a soumis cette matière à la procédure de
     • négociation
     • collective. Dans ce dernier cas, il l'a fait avec les syndicats les
     • plus
     • représentatifs, et ce n'est qu'au cours des deux dernières
     • années qu'il a
     • convoqué à la table de négociation l'UDP. C'est en outre la
     • première fois
     • qu'il signe un accord avec cette association. Dans les
     • circonstances
     • précédentes, en matière de négociations comme d'accords,
     • les syndicats les
     • plus représentatifs, à l'exclusion de l'UDP et de toute autre
     • association ou
     • syndicat, ont été directement parties. L'UGT insiste sur le fait
     • que l'UDP
     • n'aurait jamais dû être convoquée sur un pied d'égalité avec la
     • CCOO et
   • elle-même, étant donné qu'elle ne réunit pas les conditions de
     • plus grande
     • représentativité qui distingue ces organisations syndicales.
   • 39. Dans l'importante documentation qu'elle joint à la plainte,
     • l'UGT
     • fournit une coupure du journal "Ya", du 22 septembre 1988,
     • d'où il ressort que
     • l'UDP regrouperait 40 associations réparties dans toute
     • l'Espagne et 650.000
     • affiliés qui paieraient une cotisation. Toujours selon la coupure
     • de journal
     • citée par l'UGT, le président de l'UDP, Nicolas Malo, aurait
     • déclaré que son
     • association était née dans les années soixante, dans le cadre
     • de la loi sur
     • les associations, de l'inquiétude des gens qui avaient milité
     • dans différents
     • domaines politiques et syndicaux et qui, maintenant,
     • s'adonnaient à des
     • activités de type culturel dédiées aux loisirs et au temps libre.
   • 40. Pour conclure, l'UGT estime que le gouvernement a porté
     • atteinte au
     • droit de représentation syndicale et au droit de négociation
     • collective
     • protégés par les conventions nos 87 et 98. En effet, d'après
     • l'UGT, au sujet
     • du droit de représentation syndicale, le Comité de la liberté
     • syndicale a
     • insisté à plusieurs reprises sur la prééminence des
     • organisations
     • représentatives de travailleurs sur les regroupements de
     • travailleurs non
     • organisés syndicalement, et elle cite à cet égard la
     • recommandation (No. 91)
     • sur les Conventions collectives, 1951, qui donne prééminence,
     • en ce qui
     • concerne l'une des parties à une négociation collective, aux
     • organisations de
     • travailleurs et qui ne se réfère aux représentants des
     • travailleurs non
     • organisés qu'en l'absence de telles organisations. Au sujet du
     • droit à la
     • négociation collective, d'après l'UGT, le Comité de la liberté
     • syndicale a, à
     • maintes reprises, insisté sur la nécessité de protéger ce droit
     • face aux
     • autres associations, en indiquant qu'il convient de prendre des
     • mesures
     • appropriées en vue d'assurer aux travailleurs et aux
     • employeurs le libre
     • exercice du droit syndical, même vis-à-vis des autres
     • organisations et des
     • tiers.
   • 41. Dans une communication ultérieure du 18 novembre
9. 1988, l'UGT indique
   • qu'elle a introduit un recours au contentieux administratif
   • devant la
   • juridiction nationale compétente contre l'accord signé par le
   • ministère du
   • Travail et de la Sécurité sociale et l'UDP, et qu'elle tiendra le
   • BIT informé
   • du déroulement de la procédure judiciaire. Dans une autre
   • communication du 10
   • mars 1989, l'UGT indique que le Tribunal suprême a décidé
   • d'accepter la
   • recevabilité du recours en question le 10 novembre 1988.
   • B. Réponse du gouvernement
10. 42. Selon le gouvernement, l'accord souscrit entre le
    • ministère du Travail
    • et de la Sécurité sociale et l'Union démocratique des
    • pensionnés (UDP), le 17
    • septembre 1988, n'est pas une convention collective ni une
    • expression du droit
    • de négociation collective. En conséquence, on ne peut
    • affirmer juridiquement
    • que les syndicats les plus représentatifs ont vu leur droit de
    • négociation
    • collective être lésé par ledit accord. En effet, selon le
    • gouvernement,
    • l'article 4 de la convention no 98 de l'OIT se réfère à la
    • négociation
    • volontaire des conditions d'emploi des travailleurs et non à la
    • consultation-négociation sur la politique des pensions de
    • retraite.
11. 43. Par ailleurs, en ce qui concerne la représentation et la
    • défense des
    • pensionnés retraités, il existe, aux termes de la législation
    • espagnole, une
    • double voie, à savoir celle des syndicats et celle des
    • associations de
    • pensionnés retraités, sans que les uns aient prééminence ou
    • préférence sur les
    • autres.
12. 44. Les pouvoirs publics, et essentiellement le gouvernement,
    • conformément à
    • l'ordre juridique en vigueur en Espagne, ont en effet
    • compétence pour
    • revaloriser les pensions du système de la sécurité sociale et les
    • autres
    • pensions et subsides publics.
13. 45. Toujours selon le gouvernement, ni la Constitution
    • espagnole ni les
    • traités et conventions internationales ratifiés par l'Espagne,
    • spécialement
    • ceux de l'OIT, ni les lois internes en vigueur dans le pays ne
    • consacrent le
    • droit des syndicats et/ou des autres organisations
    • représentatives des
    • intérêts professionnels ou collectifs d'intervenir, même à titre
    • consultatif,
    • à la détermination annuelle de la revalorisation des pensions
    • publiques.
14. 46. Cependant, à plusieurs occasions, les syndicats,
    • notamment l'UGT et la
    • CCOO, ont été consultés par le gouvernement au moment
    • d'établir la
    • revalorisation des pensions du système de sécurité sociale et
    • des pensions
    • d'assistance. Cette consultation a été étendue en certaines
    • occasions à l'UDP,
    • avec laquelle a été signé l'accord du 17 septembre 1988.
15. 47. Le gouvernement explique que l'UDP est une association
    • légalement
    • constituée et qu'elle est fortement implantée parmi les
    • pensionnés retraités.
    • A ces deux titres, elle a la capacité et la légitimité juridique
    • pour
    • représenter les retraités et intervenir ou participer à la défense
    • des
    • intérêts privés des intéressés. Elle n'a pas, par contre, la
    • capacité ni la
    • légitimité d'intervenir pour la défense des intérêts que la loi
    • réserve aux
    • organisations syndicales les plus représentatives, ce qui n'est
    • pas le cas
    • dans la présente affaire. Le gouvernement ajoute, par ailleurs,
    • qu'en aucun
    • cas on ne peut taxer l'UDP d'être une organisation "jaune" ni
    • de dépendre de
    • lui. Il rappelle en outre qu'il avait fait une offre à l'UGT le 16
    • septembre
    • et que celle-ci ne l'avait pas acceptée. En ce qui concerne
    • l'allégation de
    • l'UGT selon laquelle l'accord signé avec l'UDP serait inférieur
    • à l'offre
    • qu'il avait soumise à l'UGT, le gouvernement observe qu'il
    • s'agit d'une
    • critique politique et non juridique. Selon le gouvernement,
    • l'UGT elle-même
    • précise que cette infériorité ne se réfère qu'à certains aspects,
    • et la
    • comparaison faite entre la proposition soumise à l'UGT le 16
    • septembre et le
    • texte signé avec l'UDP le 17 septembre confirme que les
    • termes en cause se
    • réfèrent seulement à une partie des clauses de l'accord
    • contesté.
16. 48. En conclusion, le gouvernement affirme que l'accord en
    • cause ne porte
    • aucunement atteinte aux droits syndicaux tels que ceux qui
    • sont consacrés dans
    • les conventions de l'OIT ni qu'il n'enfreint la loi espagnole en la
    • matière,
    • ce qui, de toute façon, relève des instances judiciaires
    • espagnoles. Le
    • gouvernement et le ministère compétent ont scrupuleusement
    • respecté l'ordre
    • juridique en vigueur en matière de revalorisation des pensions
    • et de
    • consultations et négociations qui ont eu lieu avec les
    • syndicats plaignants.
    • Le gouvernement a agi avec l'UDP en suivant, à tout moment,
    • les principes de
    • liberté et de bonne foi.
17. 49. Dans la documentation importante jointe par le
    • gouvernement à sa
    • réponse, il fournit, outre le texte des statuts de l'UDP - où il
    • s'avère
    • effectivement que cette organisation n'est pas une
    • organisation syndicale -,
    • des informations sur sa création après le décès du général
    • Franco, son
    • caractère pluraliste, unitaire, démocratique, libre et
    • indépendant, ses
    • objectifs d'intégration sociale, économique et politique des
    • personnes âgées
    • et de revendication de l'éradication de la marginalité de ces
    • personnes, sa
    • composition, regroupant de nombreuses fédérations
    • provinciales à travers
    • l'ensemble du pays (une quarantaine), et l'évolution du nombre
    • de ses affiliés
    • au cours des années, à savoir de 200.000 en 1978 à 633.000
18. en 1988. La
    • documentation fait également état de l'ensemble des actions
    • de revendication
    • que cette association a formulées depuis 1979 dans de
    • nombreux domaines ayant
    • trait aux conditions de vie des personnes âgées ainsi que les
    • nombreux
    • accords, entrevues et actes conjoints qu'elle a effectués avec
    • l'UGT, la CCOO
    • et d'autres organisations syndicales, tant au niveau national
    • qu'européen.

C. Conclusions du comité

1. 50. Le comité observe que les plaignants, dans cette affaire,
   • allèguent une
   • violation du droit de représentation syndicale et du droit de
   • négociation
   • collective de la part du gouvernement qui, selon eux, aurait
   • signé un accord
   • sur la revalorisation des pensions de retraite de la sécurité
   • sociale et
   • autres pensions pour l'année 1989 avec une organisation non
   • syndicale, l'UDP,
   • pour esquiver, par le biais de cet accord, le débat qui s'était
   • instauré avec
   • les syndicats les plus représentatifs.
2. 51. Le comité, pour sa part, observe que la CCOO et l'UGT
   • elles-mêmes
   • admettent qu'elles ont été convoquées à la table des
   • négociations, de même que
   • l'UDP, et qu'une offre a été faite à l'UGT par le gouvernement
3. le 16 septembre
4. 1988. Le gouvernement et l'UGT sont d'accord pour indiquer
   • que l'UGT n'a pas
   • accepté cette offre. En revanche, une autre offre a été faite
   • par le
   • gouvernement à l'UDP, association qui, de l'aveu même des
   • plaignants,
   • regrouperait plus de 600.000 affiliés retraités pour la défense
   • des intérêts
   • privés des intéressés, qu'elle a signée le lendemain, 17
   • septembre 1988. Le
   • gouvernement nie énergiquement que l'UDP soit une
   • association "jaune" qui
   • dépende de lui et il prétend, au contraire, que cette
   • association
   • représentative des travailleurs retraités contribue largement,
   • par des actions
   • de revendication autres que syndicales - puisque,
   • effectivement, il ne s'agit
   • pas d'une organisation syndicale -, à la défense des intérêts
   • particuliers des
   • retraités.
5. 52. Le comité note que les organisations syndicales les plus
   • représentatives
   • ont été consultées en vue de la signature d'un accord sur la
   • revalorisation
   • des pensions des retraités de la sécurité sociale, et que le
   • gouvernement a
   • signé un accord avec une association représentant largement
   • les intérêts des
   • retraités, puisque selon les informations disponibles cette
   • association
   • regroupait en 1988 quelque 633.000 affiliés. Dans ces
   • conditions, le comité
   • estime qu'il n'a pas été porté atteinte à la liberté syndicale,
   • dans le cas
   • d'espèce.