Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 256, Juin 1988

1. 214. La Fédération américaine du travail et Congrès des organisations industrielles (AFL-CIO) a présenté une plainte pour violation des droits syndicaux contre le gouvernement des Etats-Unis d'Amérique dans une communication datée du 19 février 1988. Elle a fourni des informations complémentaires à l'appui de sa plainte dans une lettre du 9 mars 1988. Le gouvernement a présenté ses observations dans une communication du 27 avril 1988.
2. 215. Les Etats-Unis n'ont ratifié ni la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ni la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l'organisation plaignante

1. 216. Dans sa communication du 19 février 1988, l'AFL-CIO se réfère aux pratiques suivies aux Etats-Unis par une société multinationale ayant son siège en République fédérale d'Allemagne, la BASF. Le présent conflit porte sur les mesures adoptées par la BASF dans ses établissements de Geismar en Louisiane où des travailleurs sont représentés depuis de nombreuses années par la section 4-620 du Syndicat des travailleurs du pétrole, de la chimie et de l'atome (OCAW) affilié à l'AFL-CIO. Cependant, selon l'AFL-CIO, il ne s'agit là que d'un exemple d'une conduite antisyndicale qui fait des victimes dans d'autres établissements.
2. 217. L'AFL-CIO déclare qu'en 1984 un juge administratif du Conseil national des relations professionnelles (NLRB) a accepté le témoignage d'un travailleur d'un établissement de la société à Wyandotte dans le Michigan, concernant les pratiques antisyndicales de la BASF. Elle cite un passage du document du NLRB (dont le texte intégral est joint en annexe): Aux alentours du 25 mai 1983, le représentant international Larry Startin a assisté à une réunion tenue dans le cadre de la procédure de réclamation dans l'établissement de Wyandotte. A cette occasion, Startin a demandé au directeur des ressources humaines du défendeur (BASF), Charles Caldwell, la raison pour laquelle le défendeur harcelait ainsi le syndicat. Caldwell a répondu qu'il n'y était pour rien personnellement mais que l'ordre était venu de République fédérale d'Allemagne (siège mondial de la société) de se débarrasser de tous les syndicats aux Etats-Unis. Il a ajouté que cela avait déjà été fait dans deux établissements et que Wyandotte était le suivant sur la liste.
3. 218. L'organisation plaignante souligne quelques éléments de la campagne antisyndicale qui se développe dans la société: a) tentatives de se défaire du syndicat par des changements de classifications ou de postes ou par la sous-traitance de travaux, afin d'écarter les travailleurs de l'unité de négociation ou de les remplacer par des travailleurs d'unités hors négociation qui n'ont pas de représentants syndicaux; b) discrimination contre les dirigeants et militants syndicaux; c) décision unilatérale de la société dans plusieurs établissements de ne pas respecter les dispositions des conventions collectives ni la pratique établie prévoyant des périodes raisonnables de temps libre rémunéré pour les activités syndicales, notamment pour la préparation et la présentation des réclamations, pratique courante aux Etats-Unis qui a été soutenue par le passé par le NLRB et les tribunaux. Au sujet de cette question du refus illégal et unilatéral de la BASF de respecter les dispositions contractuelles et la pratique établie concernant le temps libre rémunéré pour les activités syndicales, l'AFL-CIO déclare que la société a continué de prétendre que cette pratique était légale devant le NLRB et les tribunaux malgré des décisions défavorables. Par exemple, la BASF a interjeté de nouveaux appels jusqu'en sixième instance après avoir perdu devant les tribunaux de deuxième et de cinquième instance.
4. 219. Selon l'organisation plaignante, ce cas démontre que la législation du travail aux Etats-Unis est insuffisante pour défendre les principes de la liberté syndicale dans certaines situations, par exemple lorsqu'une société est résolue à faire disparaître un syndicat qui représente des salariés ou à empêcher les travailleurs d'un établissement non syndiqué de s'affilier à un syndicat. L'action conjuguée des délais et retards dans le système et les faibles sanctions imposées aux contrevenants peuvent, comme dans le présent cas, se traduire par des violations des droits fondamentaux des travailleurs de former et de préserver leurs syndicats et de mener des négociations collectives.
5. 220. L'AFL-CIO indique que les salariés de la BASF aux Etats-Unis et les syndicats qui les représentent ont beaucoup perdu. Néanmoins, la lutte continue dans les usines de la BASF à Geismar en Louisiane où, malgré le lock-out qu'ils subissent depuis quatre ans, les travailleurs continuent de lutter pour leurs droits, leur syndicat et une convention collective acceptable.
6. 221. L'un des nombreux documents joints en annexe par l'organisation plaignante est la dernière plainte déposée auprès du NLRB le 2 février 1988 pour essayer d'obtenir une négociation de bonne foi, ce qui montre, dit-elle, que le syndicat est raisonnable et souhaite sincèrement parvenir à une convention collective convenable. Il ressort de ce document que des négociations ont eu lieu à six reprises depuis le 13 août 1987 et que l'offre finale de la société - proposée sur un parc de stationnement le 22 septembre - a été discutée pour la première fois le 13 octobre 1987, et appliquée unilatéralement par la BASF le 27 octobre pour une période de trois ans. Le document allègue que la société a refusé de participer à une réunion et a refusé de se rendre à d'autres réunions fixées à des dates et des lieux mutuellement acceptables, bien qu'il y ait eu, semble-t-il, plusieurs réunions officieuses aussi bien avant qu'après le lock-out intervenu à propos de cette question en juin 1984. Le document montre que, outre le sentiment de frustration du syndicat devant le refus ou la lenteur de la compagnie à fournir des informations sur certains changements structurels dans l'établissement et son manque de courtoisie, les principaux points de désaccord lors des négociations concernaient le programme de dépistage de la toxicomanie de la société et l'utilisation de sous-traitants permanents pour ne pas reprendre les travailleurs mis en chômage par le lock-out de l'employeur. D'autres séances de négociations se sont tenues, sans succès, les 18 novembre et 8 décembre 1987 et le 19 janvier 1988.
7. 222. Le document cite des décisions récentes du NLRB déclarant illégal le remplacement permanent de travailleurs mis en chômage par le lock-out de l'employeur. Il allègue que la sous-traitance pratiquée par la BASF se fonde sur une discrimination antisyndicale car les travailleurs mis en chômage (en particulier les 110 travailleurs de l'entretien) ne peuvent pratiquement plus adhérer ou rester membres de l'unité de négociation; il souligne que la société n'a pas de raison économique de recourir à la sous-traitance car les statistiques disponibles prouvent que le travail des membres de l'unité de négociation revenait moins cher. Le document souligne aussi qu'une large majorité du comité de négociation et des dirigeants du syndicat, pendant toute la période de ce conflit du travail appartenait au département de l'entretien.
8. 223. L'organisation plaignante fournit des copies de quatre autres affaires portées devant le NLRB concernant des établissements de la BASF (Rensselaer, N.Y. et section 227 du Syndicat des travailleurs de la chimie (ICWU); Jamesburg, N.J. et section 846 du ICWU; Wyandotte, Michigan, et section 7-627 de l'OCAW; Geismar, Louisiane, et section 4-620 de l'OCAW) où l'employeur a été reconnu coupable de certains agissements déloyaux en matière de travail, notamment: refus de négocier, discrimination par des déductions illégales des heures des dirigeants syndicaux, décision unilatérale de ne plus accorder aux dirigeants syndicaux du temps libre rémunéré pour les activités syndicales, décision de ne plus laisser le syndicat utiliser le bureau, le téléphone et le matériel de reproduction. L'organisation plaignante envoie aussi la copie du jugement de la Cour d'appel en cinquième instance du 2 septembre 1986 ordonnant à l'entreprise de la BASF de Geismar de respecter la décision antérieure du NLRB de mettre fin à certains agissements déloyaux en matière de travail contre le représentant exclusif de ses salariés pour la négociation, la section 4-620 de l'OCAW. Un autre recours a été déposé auprès de la Cour d'appel en sixième instance pour obliger l'employeur à respecter la décision concernant l'établissement de Wyandotte et la section 7-627 de l'OCAW; il n'a pas encore été statué sur ce point.
9. 224. Le 9 mars 1988, l'organisation plaignante a fourni une copie de la déclaration sous serment du représentant international de l'OCAW, M. Ernest Rousselle, faite dans le cadre de la plainte pour agissements déloyaux en matière de travail déposée auprès du NLRB le 2 février 1988.

B. Réponse du gouvernement

1. 225. Dans une communication du 27 avril 1988, le gouvernement fournit des explications détaillées sur chacune des quatre affaires portées devant le NLRB concernant des établissements de la société BASF aux Etats-Unis, mentionnées par l'organisation plaignante. Il souligne que la BASF a donné suite aux décisions du NLRB et que les affaires ont été définitivement jugées: Rensselaer le 30 avril 1987, Jamesburg le 4 avril 1986, Wyandotte le 27 mai 1987 après que le NLRB eut retiré sa requête d'exécution, et Geismar le 16 décembre 1986.
2. 226. En ce qui concerne les allégations de l'AFL-CIO affirmant que les agissements déloyaux en matière de travail de la BASF auraient fait partie d'une campagne antisyndicale ordonnée par le siège de la société en République fédérale d'Allemagne et que la législation du travail des Etats-Unis n'offrait pas de protection suffisante contre ces agissements, le gouvernement souligne que dans l'affaire de Wyandotte citée par l'AFL-CIO la Cour n'a pas conclu que la BASF menait une politique antisyndicale. En fait, après avoir entendu le témoignage évoqué par l'organisation plaignante, le juge a observé que lorsque le témoin a pris ultérieurement contact avec un autre responsable de la société au sujet de la déclaration mentionnée dans la plainte, ce dernier a nié que la société ait mené une politique antisyndicale; en analysant la preuve en question le juge a fait observer:
   • Il s'agit probablement d'une question de terminologie: une société a le droit de "penser" ce qu'elle veut des syndicats, mais elle n'a pas le droit de se livrer à des agissements déloyaux en matière de travail pour affaiblir le syndicat aux yeux des travailleurs, ni à d'autres agissements déloyaux en matière de travail. Je vais juger du présent cas en fonction de cette philosophie. Une société n'enfreint pas la loi si elle souhaite se débarrasser d'un syndicat: mais elle l'enfreint si elle commet un acte illégal pour s'en débarrasser.
3. 227. Quant à l'allégation selon laquelle la BASF aurait voulu changer les classifications ou donner du travail en sous-traitance dans le but d'éloigner les travailleurs de l'unité de négociation ou de les remplacer par des travailleurs d'autres unités n'ayant pas de représentants syndicaux, le gouvernement note que dans la seule affaire jugée concernant le problème de la classification (l'affaire de Wyandotte), le juge et le NLRB se sont prononcés en faveur de la BASF sur ce point. Il déclare que l'AFL-CIO n'a fourni aucune autre preuve à l'appui de son allégation. Dans la mesure où l'affaire en instance en Louisiane peut soulever la question, la position des Etats-Unis est de ne pas faire d'observations sur les procès en cours.
4. 228. En ce qui concerne l'allégation selon laquelle la BASF aurait exercé une discrimination à l'encontre des militants syndicaux, le gouvernement note qu'aucune des affaires citées par l'AFL-CIO pour lesquelles un jugement a été prononcé ne semble soulever la question. Il affirme que l'AFL-CIO n'a fourni aucune autre preuve à l'appui de son allégation. Dans la mesure où l'affaire en instance en Louisiane pourrait soulever la question, les Etats-Unis ont pour position de ne pas faire d'observations sur les procès en cours.
5. 229. Quant à l'allégation selon laquelle la BASF aurait refusé de respecter les dispositions de la convention collective et la pratique établie prévoyant l'octroi de temps libre rémunéré pour les activités syndicales, le gouvernement fait observer que dans les trois cas mentionnés par l'AFL-CIO, la BASF a été reconnue coupable de violation de la loi sur les rapports entre les facteurs du travail dans la nation en s'abstenant de négocier à ce sujet. Le NLRB s'est prononcé en faveur des plaignants et la BASF s'est conformée aux décisions du conseil. De plus, dans l'action séparée engagée devant le tribunal fédéral par la BASF demandant que soit déclarée illégale la rémunération du temps consacré aux activités syndicales, le tribunal de district et la Cour d'appel ont conclu que les dispositions de la convention collective n'étaient pas contraires à la législation. S'agissant de l'accusation selon laquelle la BASF aurait engagé des poursuites sur la question du congé payé pour activités syndicales de mauvaise foi en essayant d'obtenir que les clauses de la convention collective soient déclarées illégales, le gouvernement note que si chacune des affaires citées par l'AFL-CIO porte sur le même problème général, il existe des différences de détail. Par ailleurs, un jugement d'une cour d'appel des Etats-Unis est obligatoire pour les tribunaux de district de son ressort mais non pour les autres cours d'appel ou tribunaux de district. En outre, déclare le gouvernement, la législation des Etats-Unis prévoit un recours contre les poursuites abusives: aux termes de l'article 11 du règlement fédéral de procédure civile, un tribunal peut imposer des sanctions appropriées.
6. 230. Enfin, le gouvernement explique que la loi sur les rapports entre les facteurs du travail dans la nation établit un ensemble de procédures administratives pour trancher des cas d'agissements déloyaux en matière de travail et assurer l'exécution judiciaire des décisions du NLRB. Dans les cas cités par l'AFL-CIO, les parties ont pu présenter des preuves et des arguments juridiques à l'appui de leur position. Sur certains points, les syndicats ont obtenu satisfaction; sur d'autres, la BASF a obtenu satisfaction. Lorsque la BASF a été reconnue coupable d'avoir enfreint la loi susmentionnée, des sanctions visant à remédier aux infractions (ordre de cesser la pratique incriminée et de verser rétroactivement la rémunération, notamment) ont été imposées dans chaque cas, et la BASF s'est conformée aux décisions du conseil. En outre, selon le gouvernement, vu l'étendue des garanties de procédure dans la procédure de jugement et la complexité des questions soulevées, le délai dans lequel le NLRB et les tribunaux ont tranché ces cas n'a pas été déraisonnable. Le gouvernement conclut que dans sa plainte l'AFL-CIO ne fournit pas d'informations précises à l'appui de son affirmation selon laquelle la législation du travail des Etats-Unis serait insuffisante pour défendre les principes de la liberté syndicale.

C. Conclusions du comité

1. 231. Le comité note que le présent cas porte essentiellement sur deux catégories d'allégations: la première porte sur divers agissements déloyaux en matière de travail par la BASF, une société multinationale ayant son siège en République fédérale d'Allemagne, implantée dans quatre villes des Etats-Unis (dont Geismar en Louisiane) qui fait état, de l'avis de l'organisation plaignante, d'une politique antisyndicale générale menée par l'employeur; la deuxième porte sur l'insuffisance de la législation du travail aux Etats-Unis (à savoir la loi sur les rapports entre les facteurs du travail dans la nation) pour assurer une protection contre les violations des droits syndicaux fondamentaux des travailleurs.
2. 232. Le comité prend note des déclarations du gouvernement niant les retards dans les procédures légales et les faiblesses dans les sanctions imposées aux contrevenants, ainsi que son explication selon laquelle, s'il est vrai que dans chacune des affaires citées par le plaignant la BASF a été reconnue coupable d'infraction à la loi susmentionnée sur certains points, les jugements ont été favorables à l'employeur sur d'autres points, en particulier en ce qui concerne la déclaration relative à la politique antisyndicale de la BASF, point sur lequel le juge a estimé que cette politique n'existait pas.
3. 233. Avant d'aborder les allégations quant au fond, le comité observe avec préoccupation qu'il s'agit de la troisième plainte récente déposée par divers plaignants contre les Etats-Unis concernant des mesures antisyndicales et des agissements déloyaux en matière de travail qui seraient imputables à des sociétés multinationales ou à de grandes entreprises, en particulier par une application abusive des dispositions législatives sur la reconnaissance des agents de négociation collective et des procédures conduisant à la conclusion de conventions collectives. Le comité rappelle que dans le cas no 1401 (253e rapport, paragr. 42 à 58, approuvé en novembre 1987) les accusations contre Norsk Hydro Aluminium Inc. avaient été rejetées par le juge administratif du Conseil national des relations professionnelles. Le comité avait alors estimé que le cas n'appelait pas un examen plus approfondi. Néanmoins, il avait émis l'avis que "en exploitant une série de retards et de malentendus qui auraient pu être évités et en prolongeant indûment les négociations pour parvenir à un accord, elle (l'entreprise) a adopté une attitude qui n'était pas propice à la conclusion d'un accord final". De même, dans le cas no 1416 (254e rapport, paragr. 58 à 86, approuvé en mars 1988), le comité avait admis que le cas n'appelait pas un examen plus approfondi vu le manque de preuves à l'appui de certaines allégations, le fait que le NLRB s'était dûment conformé aux règles de procédure et que le plaignant ne représentait qu'une petite minorité des travailleurs employés par le nouveau restaurateur; il avait noté, toutefois, que la possibilité de faire campagne et de demander la représentation des employés du service de restauration travaillant dans les locaux des Nations Unies restait ouverte au syndicat en cause s'il le désirait.
4. 234. Dans le présent cas, le comité estime que l'allégation relative à l'insuffisance de la législation pertinente et des sanctions correspondantes n'a pas été prouvée. Comme le souligne la réponse du gouvernement, la loi sur les rapports entre les facteurs du travail dans la nation prévoit une série de garanties de procédure pour déposer et faire valoir des plaintes concernant des agissements déloyaux en matière de travail qui, dans les quatre affaires citées par le plaignant, ont conduit en fait à des verdicts contre la BASF sur la plupart des questions essentielles. Le plaignant n'a pas présenté d'informations démontrant que la BASF n'a pas respecté les décisions du NLRB lui demandant de mettre fin à certaines infractions à la loi. Le comité note que de nouvelles accusations ont été portées le 2 février 1988, concernant l'interruption des négociations à la fin de 1987 - qui a conduit à l'imposition unilatérale par l'entreprise de Geismar d'une convention collective de trois ans -, mais il relève que les accusations portent uniquement sur les négociations récentes et non sur la non-exécution de sanctions antérieures. Le fait même que les affiliés de l'organisation plaignante continuent d'utiliser - avec succès - les procédures du NLRB indique de l'avis du comité que le système n'est pas entièrement dépourvu de la confiance des organisations de travailleurs intéressées.
5. 235. S'agissant de la critique relative aux agissements de la BASF dans l'entreprise de la ville de Geismar, le comité note que le recours à des sous-traitants pour affaiblir ou éliminer les syndicats est lié à l'allégation générale de discrimination contre les dirigeants et militants syndicaux puisque la BASF précisément a choisi pour la sous-traitance le département auquel appartiennent les dirigeants syndicaux et l'équipe de négociation. De l'avis du comité, étant donné que cette mesure ne semble pas liée à une nécessité économique, cela risque de conduire à une violation du principe selon lequel nul ne devrait faire l'objet de discrimination dans l'emploi en raison de son affiliation ou de ses activités syndicales légitimes (voir Recueil de décisions et de principes, 1985, paragr. 538). Le comité estime que des mesures de sous-traitance accompagnées de licenciements de dirigeants syndicaux peuvent constituer un acte de discrimination antisyndicale - de même que le licenciement, la mise à la retraite d'office, les transferts, les rétrogradations ou les inscriptions sur des listes noires. Le comité demande donc au gouvernement de veiller à ce que cette plainte soit examinée rapidement et de manière impartiale par les mécanismes de contrôles nationaux.
6. 236. S'agissant des allégations selon lesquelles la BASF n'a pas respecté les dispositions des conventions collectives et la pratique établie concernant le temps libre rémunéré pour les activités syndicales, le comité note que, malgré de nombreux recours déposés par la BASF auprès des tribunaux, les organes judiciaires des Etats-Unis ont toujours (comme le plaignant et le gouvernement le soulignent) soutenu que ces clauses et pratiques doivent être respectées et ont ordonné à la BASF de le faire. Ces verdicts sont conformes aux normes de l'OIT concernant l'octroi de facilités raisonnables aux représentants des travailleurs, par exemple de temps libre pour les activités syndicales sans perte de salaire, l'accès à tous les lieux de travail dans l'entreprise, l'accès à la direction, aux panneaux d'affichage, les facilités de distribution et d'autres facilités d'ordre matériel pour permettre aux représentants des travailleurs de remplir rapidement et efficacement leurs fonctions. (Voir la recommandation (no 143) concernant les représentants des travailleurs, 1971 (partie IV).)