Rapport intérimaire - Rapport No. 272, Juin 1990

1. 273. Le comité a déjà examiné le présent cas à ses sessions de février 1988 et de novembre 1989 et, à ces deux occasions, il a présenté un rapport intérimaire au Conseil d'administration. (Voir 254e rapport, paragr. 505-523, et 268e rapport, paragr. 410-458.) Par la suite, le gouvernement a envoyé une nouvelle réponse dans une communication en date du 12 avril 1990.
2. 274. Fidji n'a pas ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948; elle a ratifié la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Examen antérieur du cas

1. 275. La plainte initiale - reçue en octobre 1987 - concernait certaines interventions des autorités dans des questions syndicales qui auraient eu lieu après le coup d'Etat militaire de septembre 1987. Dans une série de réponses, le gouvernement a déclaré qu'au moment où il rédigeait ses communications les syndicats fonctionnaient normalement et a donné l'assurance que les droits syndicaux continueraient d'être protégés tant que les syndicats s'abstiendraient de mener des actions subversives susceptibles de déstabiliser l'économie. Par la suite, la CISL a allégué que certains textes législatifs adoptés violaient la liberté syndicale ou risquaient de donner lieu à des abus s'ils étaient appliqués à des syndicalistes ou à des activités syndicales et que certaines restrictions subsistaient encore dans la pratique malgré l'assurance du gouvernement. Ce dernier a nié ces nouvelles allégations et a justifié la promulgation de certains textes en soulignant leur portée générale. Il a fait état d'une visite que la CISL devait faire à Fidji en octobre 1989, visite dont le gouvernement se félicitait parce qu'elle devait fournir l'occasion de montrer que les droits et privilèges syndicaux étaient intacts.
2. 276. Au vu des conclusions intérimaires du comité, le Conseil d'administration, à sa session de novembre 1989, a approuvé les recommandations suivantes (voir 268e rapport, paragr. 458):
   • a) tout d'abord, le comité note qu'une deuxième mission de la CISL se rendra à Fidji en octobre 1989, et il demande à l'organisation plaignante de lui fournir une copie du rapport de la mission lorsque ce dernier sera disponible;
   • b) le comité estime que les organisations syndicales devraient pouvoir se réunir dans leurs propres locaux, y compris le dimanche;
   • c) le comité rappelle que l'autorisation de tenir des réunions et des manifestations publiques ne doit pas être arbitrairement refusée;
   • d) le comité exprime sa préoccupation devant le fait que des syndicalistes détenus n'ont pas bénéficié des garanties énoncées dans plusieurs instruments internationaux, et il demande au gouvernement de donner des instructions précises et d'appliquer des sanctions efficaces lorsque des cas de mauvais traitements infligés à des détenus sont découverts;
   • e) quant aux allégations concernant les tentatives de restriction des activités syndicales dans le secteur public, le comité appelle l'attention du gouvernement sur le principe selon lequel nul ne devrait faire l'objet de discrimination dans l'emploi en raison de son affiliation ou de ses activités syndicales; il estime qu'une réorganisation du secteur public ne doit pas porter atteinte aux activités protégées par les conventions de l'OIT ou les limiter;
   • f) le comité renvoie à la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations les informations contenues dans ce cas au sujet de la réactivation partielle de certains organes tripartites prévue pour 1989, qui ont des répercussions sur l'application pratique par Fidji de la convention no 98;
   • g) le comité exprime le ferme espoir que le gouvernement ne remettra pas en vigueur le décret de 1988 sur la sécurité interne qui a été suspendu et qui prévoyait notamment des pouvoirs exceptionnellement larges d'arrestation et de détention sans jugement, et des interdictions à la liberté d'expression, de réunion et de mouvement;
   • h) enfin, le comité demande au gouvernement de fournir des informations plus détaillées sur le contenu et l'état d'avancement du projet de Constitution annoncé en septembre 1988.

B. Réponse du gouvernement

1. 277. En annexe à sa lettre du 12 avril 1990, le gouvernement a envoyé des coupures de presse dans lesquelles la réunion entre la mission de la CISL, son affilié, le Congrès des syndicats de Fidji (FTUC) et des représentants du gouvernement est accueillie comme étant "un pas vers le dialogue". Ces coupures rappellent que la détérioration des relations entre le FTUC et le gouvernement remonte à 1984, date à laquelle le gouvernement avait rompu les relations tripartites, et qu'elle avait atteint son point culminant en 1986, lorsque le gouvernement avait refusé de reconnaître le FTUC en tant que représentant officiel de tous les travailleurs du pays. Le gouvernement a aussi fourni le texte d'une déclaration conjointe émise après la réunion du 6 octobre 1989 et reflétant l'espoir exprimé par les participants à cette réunion, soit que "dans l'esprit de bonne volonté qui s'est manifesté à l'occasion de la réunion, il puisse être possible de retourner en temps et lieu à une situation plus normale sur le plan des relations professionnelles". En particulier, dans cette déclaration conjointe, les représentants gouvernementaux reconnaissaient la nécessité de poursuivre la consultation et le dialogue.
2. 278. Le gouvernement déclare que le décret de 1989 sur l'observance du dimanche réglemente l'observance du dimanche, à la fois en tant que fête dominicale et en tant que jour de repos. En tant que tel, il restreint le droit d'association garanti par l'article 12(1) du décret de 1989 sur la protection des libertés et droits fondamentaux de l'individu. Le décret sur l'observance du dimanche est cohérent puisqu'il limite les activités qui sont autorisées aux services essentiels, aux divertissements privés et à des services limités destinés au public. Bien que Fidji n'ait pas encore ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la question que le comité a soulevée sera étudiée à l'avenir, à mesure que le pays retournera à la démocratie parlementaire sous une forme ou une autre.
3. 279. En ce qui concerne la subordination des réunions syndicales publiques à une autorisation, le gouvernement déclare que l'article 12(1) du décret sur les libertés et droits fondamentaux de l'individu garantit le droit à la liberté d'association. Cela étant, l'autorisation de tenir des réunions syndicales et des réunions publiques ne sera pas refusée sans un motif valable. Du fait de la suspension du décret de 1988 sur la sécurité intérieure, la loi sur l'ordre public continue de régir les réunions publiques. En son article 8(1), elle prévoit que les demandes d'autorisation de réunion, de manifestation et de démonstration publiques doivent être présentées au responsable de district de la zone en cause. Celui-ci est tenu de délivrer l'autorisation "à moins qu'il ne soit convaincu, en se fondant sur une raison valable, qu'une telle réunion ou manifestation risque de porter préjudice au maintien de la paix et de l'ordre". Les décisions prises en vertu de ce pouvoir discrétionnaire peuvent faire l'objet d'un examen judiciaire par la Cour suprême.
4. 280. En ce qui concerne les mauvais traitements et les vexations infligés à des syndicalistes pendant leur détention à la fin de 1987, le gouvernement déclare qu'il a déjà reconnu les incidents mentionnés. De tels incidents sapent à la fois les efforts déployés pour ramener le pays à la démocratie parlementaire sous une forme ou une autre et l'engagement pris par le gouvernement de poursuivre les idéaux humanitaires. D'après le gouvernement, des infractions aux droits civils ont été signalées pendant la période qui a suivi les coups d'Etat en 1987. Néanmoins, la promulgation ultérieure du décret sur la protection des libertés et droits fondamentaux de l'individu constitue un engagement implicite du gouvernement à protéger les droits individuels, et notamment à protéger les syndicalistes, ainsi qu'à appliquer des sanctions dans les cas où des détenus sont maltraités. Un certain nombre de cas résultant des incidents mentionnés ont été réglés par l'Etat, en accord avec les parties en cause, et d'autres sont actuellement devant les tribunaux. A ce jour, il ne semble pas que des syndicalistes aient formulé des plaintes à ce sujet.
5. 281. En réponse à l'allégation selon laquelle le gouvernement s'efforcerait d'entraver l'activité syndicale dans le secteur public, le gouvernement déclare que le règlement de 1987 sur la Commision de la fonction publique, émis en application du décret sur le service public, a remplacé le règlement de 1974 sur la Commission de la fonction publique (Constitution). Le nouveau règlement supprime expressément le droit des salariés de recourir contre les promotions et les transferts des autres fonctionnaires, mais les agents publics ont encore le droit de contester judiciairement de telles décisions, ce que plusieurs d'entre eux ont déjà fait avec succès. D'après le gouvernement, l'adhésion à l'Association des agents de la fonction publique de Fidji - syndicat dont sont membres la plupart des fonctionnaires - n'est pas obligatoire. La Commission de la fonction publique a révoqué la reconnaissance de l'association, bien qu'elle continue de traiter avec elle dans la pratique. Les relations ont été exacerbées par les coups d'Etat militaire de 1987 et les plaies risquent de prendre un certain temps pour guérir. Quoi qu'il en soit, le gouvernement de Fidji est tenu d'honorer les obligations qui lui incombent du fait des traités conclus, et il espère les respecter intégralement dans le cadre du retour à la démocratie parlementaire sous une forme ou une autre.
6. 282. Le gouvernement note la préoccupation exprimée par le comité dans son 268e rapport (paragr. 449) au sujet des larges pouvoirs accordés à la commission; il voudrait toutefois relever que, depuis 1974, date à laquelle la loi sur le service public avait été adoptée (avec le ferme soutien de l'Association des agents de la fonction publique de Fidji), la Commission de la fonction publique s'est vu attribuer un droit de décision concernant la "réorganisation des ministères et départements gouvernementaux" et a notamment été chargée "de la classification des postes et de la mise en oeuvre des programmes de formation"; les décisions prises sur ces questions n'ont jamais, même pendant la période d'application de cette loi de 1974 qui est actuellement abrogée, fait l'objet de recours auprès de la Commission d'appel de la fonction publique.
7. 283. Pour ce qui est de la réactivation partielle de certains organes tripartites prévue pour 1989, le gouvernement déclare que les conseils de fixation des salaires ont été réactivés à la fin de 1989 avec une représentation tripartite et que, à ce jour, ils se sont tous réunis et ont convenu des augmentations salariales. Le gouvernement ajoute que de nouvelles réunions sont prévues pour le début de 1990, à l'occasion desquelles de nouvelles augmentations salariales seront envisagées. Si le gouvernement n'est pas encore disposé à rencontrer le Congrès des syndicats de Fidji pour traiter de questions présentant un intérêt réciproque, il n'en a pas moins déclaré qu'il était disposé à traiter avec les différents syndicats à titre individuel. En ce qui concerne le forum tripartite dont le gouvernement s'est dispensé en 1985, un sommet économique national a été convoqué au milieu de 1989, auquel étaient représentés tous les secteurs de la vie nationale. Le gouvernement n'a pas encore décidé si ce processus consultatif se substituera de façon permanente au forum tripartite.
8. 284. Le gouvernement déclare que le maintien de la suspension du décret de 1988 sur la sécurité intérieure reflète la position du gouvernement selon laquelle les menaces contre la sécurité se sont atténuées.
9. 285. Le gouvernement explique que le projet de Constitution de septembre 1988 a été soumis à un expert juridique en vue de son insertion dans les recommandations de la Commission d'enquête et de consultation concernant la Constitution (connue sous le nom de Commission Manueli). La Commission Manueli a présenté les résultats de ses travaux au président en mai 1989. Elle a recommandé la création d'une chambre des représentants comprenant 69 sièges, tous électifs, dont 37 seraient réservés à des Fidjiens, 27 à des Indiens, quatre à des électeurs généraux et un aux Rotumans (groupe ethnique polynésien originaire de l'île Rotuma). Elle prévoit aussi une chambre haute appelée le sénat des chefs. Lorsqu'elle a élaboré ses recommandations, que les partis politiques constituant le dernier gouvernement élu ont rejetées, la Commission Manueli s'est efforcée d'accorder la nécessité d'instaurer une représentation démocratique avec la situation postérieure à 1987 dans laquelle l'armée et des parties influentes de l'opinion fidjienne voulaient établir fermement un pouvoir politique indigène. Le compromis, que beaucoup ont jugé inacceptable, est en fait une tentative d'adopter une approche permettant de ramener progressivement le pays à une pleine démocratie parlementaire. Dans ses recommandations, la Commission Manueli reconnaît implicitement que ce processus prendra un certain temps.
10. 286. Le gouvernement a fourni une copie du rapport de la commission d'enquête et de consultation concernant la Constitution, mentionné ci-dessus. Dans sa déclaration d'accompagnement, le président Manueli observe que "ces propositions devraient déboucher sur l'édification d'une société interdépendante, multiraciale et multiculturelle à Fidji. Elle pourrait, à condition que toutes les parties fassent preuve de bonne volonté, ouvrir la voie à un avenir meilleur." Le rapport reflète les conclusions orales et écrites concernant le projet de Constitution de septembre 1988, qui ont été soumises aux 17 membres de la commission entre novembre 1988 et mai 1989, et notamment les conclusions écrites du FTUC. Il cerne les questions litigieuses (telles que le rôle de la religion, les pouvoirs du président, la représentation de divers groupes ethniques à la Chambre des représentants) et soumet les recommandations correspondantes. C'est ainsi que la recommandation no 3169 demande que soit modifié le projet de Constitution de manière à ce que le commandant des forces militaires de la République de Fidji ne puisse ni être membre du Parlement, ni détenir un portefeuille ministériel. La recommandation no 4.15 demande la suppression d'un article du projet de Constitution qui tend à abolir la Commission d'appel de la fonction publique.

C. Conclusions du comité

1. 287. La première observation du comité est la suivante: d'une part, bien que le gouvernement ait publiquement donné l'assurance que les droits syndicaux ont été intégralement restaurés et que des représentants d'une des organisations plaignantes se soient rendus, pour la deuxième fois, en visite dans le pays, il ne semble pas y avoir eu d'amélioraton marquée dans la situation syndicale depuis le dernier examen du présent cas par le comité.
2. 288. D'autre part, la réponse du gouvernement aux recommandations précédentes du comité est plus positive que négative: le gouvernement regrette manifestement que les syndicalistes qui ont été brièvement détenus à la fin de 1987 aient été maltraités et déclare que des sanctions seront infligées aux fautifs dans de tels cas; il souligne que les autorisations de tenir des réunions syndicales et des manifestations publiques ne seront pas refusées sans une "raison valable" de considérer qu'une telle réunion ou manifestation risque de porter préjudice au maintien de la paix et de l'ordre; il n'a pas réactivé le décret sur la sécurité intérieure; les travaux tendant à l'élaboration d'une nouvelle Constitution se poursuivent, et on oeuvre actuellement à l'insertion des recommandations de la Commission d'enquête et de consultation concernant la Constitution dans le projet de Constitution de 1988; enfin, ce qui est le plus important, certains organes tripartites ont recommencé à exercer leurs activités, alors qu'ils ne s'étaient pas réunis depuis plusieurs années (bien que le forum tripartite, le principal organe consultatif, soit encore suspendu depuis 1984).
3. 289. Compte tenu de l'importance que revêtent les conseils tripartites de fixation des salaires dans le système des relations professionnelles de Fidji, le comité observe avec regret que, bien que des hauts fonctionnaires de l'administration nationale aient rencontré des représentants du FTUC et eu des échanges avec eux pendant la visite de la CISL en octobre 1989, le gouvernement n'en déclare pas moins dans sa réponse d'avril 1990 "qu'il n'est pas encore disposé à rencontrer le FTUC pour traiter de questions présentant un intérêt réciproque". Le comité estime que ce durcissement de l'attitude du gouvernement n'est pas propice à la restauration intégrale de relations professionnelles harmonieuses et est incompatible avec les références à la bonne volonté de toutes les parties qui figurent dans la déclaration conjointe, comme d'ailleurs dans le rapport de la Commission d'enquête et de consultation concernant la Constitution.
4. 290. En conséquence, le comité en appelle au gouvernement pour qu'il envisage sérieusement de donner effet dans la pratique au principe qu'il déclare avoir reconnu, à savoir celui de l'utilité d'un mécanisme tripartite permanent agissant au niveau national à des fins de consultation, et de faire participer le FTUC à tout mécanisme de ce genre qui pourrait être créé. Un tel organisme - qu'il revête la forme de l'ancien forum tripartite ou une des formes suggérées dans la recommandation (no 152) sur les consultations tripartites relatives aux activités de l'Organisation internationale du Travail, 1976 - est manifestement nécessaire en ce moment à Fidji. Des mesures tendant à mettre sur pied un tel organisme ne pourraient qu'avoir des répercussions positives sur les relations du gouvernement avec les dirigeants du FTUC et contribueraient fortement à désamorcer les tensions qui sous-tendent les relations professionnelles.
5. 291. Deux autres questions appellent des observations dans le présent cas. Elles concernent les recommandations b) et e) du paragraphe 458 du 268e rapport du comité; le gouvernement, tout en reconnaissant les restrictions évidentes à la liberté syndicale qui sont en cause, semble être intransigeant. Au sujet de la première question, le comité note que le gouvernement réaffirme sa position concernant le décret relatif à l'observance du dimanche. Le comité veut croire que le gouvernement tiendra l'engagement qu'il a pris de réexaminer à l'avenir cette interdiction de tenir des réunions le dimanche (même dans les locaux syndicaux) "à mesure que le pays retournera à la démocratie parlementaire sous une forme ou une autre". Compte tenu de l'importance que l'OIT attache au droit des organisations de travailleurs de se réunir dans leurs propres locaux quand ils le souhaitent, le comité espère que les autorités ne sanctionneront pas les syndicats qui n'auraient pas respecté ce décret. Il prie le gouvernement de le tenir au courant des mesures prises pour donner effet à sa recommandation sur cette question.
6. 292. Au sujet de la deuxième question, le comité prie le gouvernement de fournir des informations complémentaires sur la position antisyndicale que la Commission de la fonction publique aurait adoptée. Il note avec regret la révocation de la reconnaissance de l'Association des agents de la fonction publique de Fidji, bien que cette association continue d'exister et de traiter avec l'employeur de ses membres, à savoir la commission elle-même. Tout en notant la déclaration du gouvernement selon laquelle sur le plan des relations dans ce domaine "les plaies risquent de prendre un certain temps pour guérir", le comité aimerait rappeler qu'étant donné que le gouvernement intervient à deux titres dans ce secteur il lui incombe tout spécialement de veiller au respect des principes de la liberté syndicale.