Rapport définitif - Rapport No. 256, Juin 1988

1. 39. La Confédération mondiale des organisations de la profession enseignante (CMOPE), dans une communication du 8 décembre 1986, a présenté une plainte en violation des droits syndicaux contre le gouvernement du Royaume-Uni. Dans une communication du 22 janvier 1987, elle a transmis des informations complémentaires relatives à la plainte au nom d'un syndicat national qui lui est affilié, l'Association des maîtres et maîtresses assistants de l'Angleterre, du Pays de Galles et de l'Irlande du Nord. Le Syndical national des enseignants (NUT), dans une communication du 9 décembre 1986, a également présenté une plainte en violation des droits syndicaux contre le gouvernement et, dans une deuxième communication du 13 mars 1987, il a fait parvenir des informations supplémentaires concernant la plainte. Une autre plainte a été présentée par l'Association des autorités métropolitaines (AMA), dans une communication du 11 décembre 1986, et des informations complémentaires ont été envoyées par cette organisation ou pour son compte dans des communications des 14 janvier et 24 mars 1987. Le Congrès des syndicats (TUC), au nom du Syndicat national des enseignants et de l'Association nationale des maîtres d'école/Syndicat national des enseignantes (NAS/UWT), a aussi transmis une plainte dans une communication du 20 janvier 1987. Dans une communication du 5 mars 1987, le Secrétariat professionnel international de l'enseignement a indiqué qu'il appuyait la plainte présentée par le TUC. L'Association des conseils de comté (ACC), dans une communication du 29 avril 1987, a aussi transmis des allégations relatives à des atteintes aux droits syndicaux qui auraient été commises au Royaume-Uni. Dans une communication du 23 octobre 1987, le gouvernement a fait parvenir ses observations en réponse aux allégations formulées dans ces plaintes.
2. 40. Le comité a ajourné l'examen de ce cas à plusieurs reprises et pour la dernière fois à sa réunion de février 1988, où il a indiqué qu'il l'examinerait à sa présente session, à la lumière des commentaires de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations.
3. 41. Le Royaume-Uni a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, et la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Allégations des plaignants

1. 42. Dans sa communication du 8 décembre 1986, la CMOPE déclarait que le gouvernement du Royaume-Uni avait déposé au Parlement un projet de loi portant abrogation de la loi de 1965 sur la rémunération des enseignants, en vue de prendre des dispositions temporaires au sujet de la rémunération et des autres conditions d'emploi des enseignants (projet de loi de 1986 sur les traitements et conditions d'emploi des enseignants). Elle précisait que ce texte prévoyait des mesures temporaires applicables jusqu'au 31 mars 1990 mais qui pourraient être prorogées d'année en année par simple arrêté du secrétaire d'Etat. La nouvelle loi prévue visait les enseignants du primaire et du secondaire d'Angleterre et du Pays de Galles, à l'exclusion des professeurs de l'enseignement supérieur qui continueraient de pouvoir négocier et de conclur des accords sur leurs traitements et conditions de travail par l'intermédiaire de leurs syndicats représentatifs. Elle tendait à supprimer, pour les enseignants des écoles primaires et secondaires, toutes possibilités réelles de participer à la détermination de leurs conditions d'emploi. La CMOPE alléguait qu'en réalité les négociations seraient remplacées par un système habilitant le secrétaire d'Etat à fixer par arrêté, pour les enseignants en question, les traitements et conditions d'emploi, quels qu'ils soient, qu'il pourrait juger appropriés. Une commission consultative ferait rapport au secrétaire d'Etat et lui adresserait des recommandations. Toutefois, celui-ci donnerait des directives à cette commission et pourrait ou non prendre par arrêté des dispositions appliquant ses recommandations. Le fait qu'il y aurait des consultations avec les employeurs et les syndicats d'enseignants ne signifiait pas que les décisions du secrétaire d'Etat en seraient influencées. Aux termes de la loi prévue, le secrétaire d'Etat pourrait même prendre des arrêtés sans aucune recommandation de la commission consultative jusqu'à octobre 1987. Des dispositions d'application rétroactive au 1er avril 1986 pourraient ainsi être prises jusqu'à ce que la loi soit adoptée. La CMOPE soulignait que la composition de la commission consultative n'était nullement définie et que rien n'indiquait qu'elle comprendrait des représentants des parties en cause; le nombre restreint de ses membres (5 à 9) ne permettrait pas non plus aux différents syndicats d'être tous représentés. La CMOPE considérait que ces mesures constituaient une violation flagrante de l'article 4 de la convention no 98 et de l'article 7 de la convention no 151.
2. 43. Dans son autre communication du 22 janvier 1987, la CMOPE transmettait des renseignements complémentaires pour le compte d'un syndicat national qui lui est affilié, l'Association des maîtres et maîtresses assistants (AMMA). L'AMMA soutenait aussi que la loi de 1987 sur les traitements et les conditions d'emploi des enseignants prévue à ce stade constituait une violation des conventions internationales du travail pertinentes ratifiées par le Royaume-Uni. Elle expliquait qu'au Royaume-Uni les enseignants étaient employés par les autorités scolaires locales qui avaient des droits et obligations exclusifs en ce qui concerne la fourniture des services publics de l'éducation. D'après elle, la loi prévue visait à remplacer les mécanismes institués par la loi de 1965 sur la rémunération des enseignants pour la révision des traitements servis aux enseignants par les autorités scolaires locales et la négociation de leurs nouveaux montants. L'AMMA expliquait qu'aux termes de la loi de 1965 il incombait au secrétaire d'Etat à l'Education de créer des commissions (dénommées commissions Burnham) composées d'un président indépendant, de personnes désignées par le secrétaire d'Etat et de représentants des associations d'autorités scolaires locales et des organisations d'enseignants. Décrivant le système de négociation des traitements dans le cadre des commissions Burnham, l'AMMA soulignait que le système en question ne conférait au secrétaire d'Etat qu'un rôle limité dans la détermination de ces traitements. Il ne pouvait intervenir directement dans les négociations, et la loi ne prévoyait une intervention ministérielle directe que dans l'éventualité d'un différend au sein de la commission aboutissant à un arbitrage. En pareil cas, le secrétaire d'Etat était habilité à rendre une sentence arbitrale mais non sans une résolution favorable des deux chambres du Parlement. En revanche, si l'accord se faisait au sein de la commission, le secrétaire d'Etat devait l'accepter et lui donner effet. Dans son essence, la loi de 1965 respectait donc le principe de la négociation collective volontaire.
3. 44. L'AMMA soulignait que la loi de 1965 sur la rémunération des enseignants allait être abrogée par la clause 1 de la loi de 1987 sur les traitements et les conditions d'emploi des enseignants. La commission Burnham serait remplacée par une commission consultative constituée discrétionnairement par le secrétaire d'Etat. Cette commission aurait à examiner les questions relatives à la rémunération et aux autres conditions d'emploi des enseignants du primaire et du secondaire d'Angleterre et du Pays de Galles que le secrétaire d'Etat lui soumettrait et à lui faire rapport. Toutefois, le secrétaire d'Etat ne serait pas tenu de porter une question quelconque devant la commission. La participation des autorités scolaires locales et du syndicat des enseignants à la révision se bornerait à ce qu'ils se voient notifier par la commission consultative une "possibilité raisonnable" de présenter des éléments de preuve et des réclamations sur les questions que le secrétaire d'Etat lui aurait soumises. Deuxièmement, aux termes de la clause 3 i) du projet de loi, le secrétaire d'Etat serait tenu de consulter les autorités locales et les syndicats avant de prendre des mesures consécutives à un rapport de la commission consultative.
4. 45. Le secrétaire d'Etat pourrait accepter, modifier ou rejeter toute recommandation arrêtée au sein de la commission consultative et prendre "toute autre disposition relative à la question qu'il pourrait juger appropriée". Tout arrêté pris par le secrétaire d'Etat qui s'écartait de façon importante de l'avis de la commission consultative devrait être approuvé par une résolution des deux chambres du Parlement.
5. 46. La loi prévue ferait du secrétaire d'Etat l'arbitre final des différends relatifs aux traitements et conditions d'emploi des enseignants, sous réserve de l'approbation du Parlement. Il serait habilité à obliger par arrêté les autorités scolaires locales à imposer aux enseignants dans leur contrat de travail des conditions d'emploi qu'il aurait fixées de façon unilatérale. La clause 4 iii) c) de la loi prévue permettait que certaines questions, précisées par le secrétaire d'Etat, soient laissées aux syndicats et aux autorités scolaires locales.
6. 47. L'AMMA alléguait que la loi prévue supprimerait la représentation directe des enseignants par leurs syndicats en ce qui concerne leurs traitements et conditions d'emploi pour au moins trois ans. Elle leur refusait aussi l'accès à une commission qui avait été créée exclusivement pour traiter d'affaires les concernant.
7. 48. Dans sa communication du 9 décembre 1986, le Syndicat national des enseignants (NUT) expliquait qu'il existait en Angleterre et au Pays de Galles six organisations d'enseignants distinctes, dont deux ne représentaient que les directeurs d'établissement. Au cours des deux dernières années, les enseignants d'Angleterre et du Pays de Galles s'étaient trouvés impliqués dans un important différend les opposant aux autorités scolaires locales, dont le nombre se chiffrait à 104 en Angleterre et au Pays de Galles, au sujet de leurs traitements et de leurs conditions d'emploi. Le NUT, qui était la plus importante organisation d'enseignants d'Angleterre et du Pays de Galles, avait joué le rôle principal dans ce différend. A la mi-novembre 1986, les parties étaient parvenues à un accord provisoire qui avait été signé par les représentants de quatre des six organisations d'enseignants de l'Angleterre et du Pays de Galles, représentant plus de 300.000 membres. Le NUT soulignait que, depuis quelques années, la procédure prévue par la loi de 1965 sur la rémunération des enseignants était discréditée et que, quelques mois plus tôt, une proposition avait été faite en vue d'abolir le système actuel et de le remplacer. L'article 7 de l'accord provisoire de novembre énonçait les dispositions sur lesquelles les enseignants et les autorités scolaires locales s'étaient entendus en ce qui concerne le nouveau système de négociation des traitements et des conditions d'emploi. Le NUT expliquait que les pouvoirs publics nationaux avaient un rôle à jouer dans le financement des collectivités locales, et que le système de négociation notifié par la loi de 1965 prévoyait la participation de représentants du gouvernement du Royaume-Uni. Il ajoutait que le gouvernement avait suivi en qualité d'observateur les négociations qui s'étaient déroulées.
8. 49. D'après le NUT, peu avant le début de la dernière série de négociations qui avaient abouti à l'accord provisoire, le secrétaire d'Etat à l'Education et à la Science avait menacé d'imposer un règlement du différend par la voie réglementaire. Il avait en outre réaffirmé cette intention au cours des négociations, insistant sur le fait que tout accord devait répondre aux exigences du gouvernement. Malgré tout, l'accord provisoire avait pu être conclu.
9. 50. Le NUT ajoutait que, le 28 novembre 1986, le gouvernement avait déposé à la Chambre des communes un projet de loi qui visait à abroger la loi de 1965 et à la remplacer par un système permettant au secrétaire d'Etat d'imposer un règlement du récent différend et d'imposer également des niveaux et des structures de rémunération ainsi que des conditions d'emploi aux enseignants d'Angleterre et du Pays de Galles, sans négociation et sans l'accord des intéressés ou de leurs représentants.
10. 51. Dans une autre communication, datée du 13 mars 1987, le NUT déclarait que le projet de loi sur les traitements et les conditions d'emploi des enseignants avait maintenant été adopté et que, au cours de sa discussion au Parlement, le texte n'avait fait l'objet que d'amendements mineurs, de sorte que ses principaux effets restaient les mêmes que ce que prévoyait le projet dans sa forme originelle. Le NUT ajoutait que le secrétaire d'Etat avait aussi publié, en vertu de l'article 3 de la loi, un projet d'arrêté par lequel il entendait donner effet, par décision unilatérale, à une nouvelle structure de rémunération et à de nouveaux barèmes de traitements pour les professeurs de l'enseignement du primaire et du secondaire d'Angleterre et du Pays de Galles ainsi qu'à de nouvelles conditions d'emploi. Ce projet d'arrêté avait été publié le 2 mars 1987 et le secrétaire d'Etat n'avait donné que jusqu'au 23 mars 1987 pour mener les consultations prescrites par l'article 3(7) de la loi. Le NUT déclarait qu'avec d'autres organisations d'enseignants il avait écrit au secrétaire d'Etat, demandant que de pleins droits de négociation soient rétablis à temps pour que des négociations puissent avoir lieu avant l date du règlement sur les niveaux de rémunération pour avril 1988. Il ajoutait qu'une action directe contre la suppression des droits de négociation et l'imposition de conditions d'emploi avait déjà débuté.
11. 52. Le NUT soulignait que les termes de l'arrêté, s'agissant de la rémunération des enseignants, s'écartaient beaucoup de l'accord négocié collectivement conclu en novembre 1986. En ce qui concerne les conditions d'emploi, ils différaient aussi sensiblement de cet accord. Le NUT fournissait certains détails au sujet des divergences qu'il estimait exister entre le projet d'arrêté et l'accord négocié auparavant.
12. 53. L'Association des autorités métropolitaines (AMA), dans sa communication du 11 décembre 1986, déclarait représenter 56 autorités scolaires locales d'Angleterre et être une association professionnelle d'employeurs. A propos du projet de loi sur les traitements et les conditions d'emploi des enseignants déposé au Parlement par le gouvernement du Royaume-Uni, l'AMA déclarait que ce projet, s'il était voté, supprimerait les dispositions existantes en vertu desquelles les enseignants et leurs employeurs - les autorités scolaires locales - négociaient à titre volontaire les conditions d'emploi des enseignants au moyen de mécanismes établis en partie en vertu de la loi et en partie par voie d'accord. Elle ajoutait que, si ce projet était voté, les enseignants et leurs employeurs verraient leurs droits gravement restreints et que, à l'avenir, il ne leur serait donné qu'une possibilité raisonnable de présenter des éléments de preuve et des réclamations à une commission consultative, et le secrétaire d'Etat ne ferait que les consulter sur tout rapport que viendrait à lui soumettre cette commission. Selon l'AMA, la loi prévue était en contradiction directe avec les obligations qui incombaient au gouvernement au titre des conventions internationales du travail.
13. 54. Dans sa communication du 20 janvier 1987, le Congrès des syndicats (TUC) , écrivant au nom du Syndicat national des enseignants et de l'Association nationale des maîtres d'école/Syndicat national des enseignantes, alléguait que les dispositions du projet de loi sur les traitements et les conditions d'emploi des enseignants violaient les engagements internationaux souscrits par le gouvernement du Royaume-Uni et menaçaient l'exercice du droit de négociation collective. Par ce texte, le gouvernement visait à écarter les mécanismes de négociations salariales pour habiliter le secrétaire d'Etat à imposer des traitements et autres conditions d'emploi aux enseignants. Le TUC ajoutait que cette mesure ne pourrait que faire plus de tort encore aux relations professionnelles et au moral des enseignants. La nouvelle loi prévue permettrait aussi au gouvernement d'introduire des taux de rémunération différents pour les enseignants de différentes régions de l'Angleterre et du Pays de Galles. Ces mesures seraient totalement incompatibles avec la négociation volontaire. Le TUC envoyait copie des propositions qu'il avait faites au secrétaire d'Etat en vue de faire partie d'un conseil paritaire national qu'il convenait, selon lui, de créer pour fixer les traitements et les conditions d'emploi des intéressés.
14. 55. Dans sa communication du 29 avril 1987, l'Association des conseils de comté (ACC) déclarait représenter les intérêts de 46 conseils de comté d'Angleterre et du Pays de Galles, lesquels employaient l'ensemble du personnel enseignant du système éducatif des comtés anglais et gallois. Elle se plaignait de ce que la loi sur les traitements et les conditions d'emploi des enseignants, adoptée le 2 mars 1987, mettait fin aux procédures existantes pour la négociation paritaire des traitements entre les enseignants et leurs employeurs. L'ACC décrivait les divers aspects de la loi qui, selon elle, étaient incompatibles avec les conventions pertinentes de l'OIT.

B. Réponse du gouvernement

1. 56. Dans sa réponse communiquée au BIT le 23 octobre 1987, le gouvernement du Royaume-Uni explique que la loi de 1987 sur les traitements et les conditions d'emploi des enseignants s'applique aux enseignants des écoles d'Angleterre et du Pays de Galles. Ceux-ci sont employés soit par les autorités locales, soit par les conseils d'administration des établissements (d'ordinaire, des écoles confessionnelles) mais, dans les deux cas, ils sont payés par les autorités locales. Le gouvernement central fournit quelque 47 pour cent des fonds aux autorités locales sous forme de subventions. En vertu de la loi de 1944 sur l'éducation, le secrétaire d'Etat à l'Education et à la Science a le devoir de promouvoir l'éducation en Angleterre et au Pays de Galles ainsi que le développement progressif des institutions qui visent à cette fin et d'assurer l'exécution effective de la politique nationale tendant à fournir un service éducatif varié et complet dans toutes les régions. L'Ecosse et l'Irlande du Nord ont des systèmes administratifs pour l'éducation et des structures scolaires différents et, explique le gouvernement, les mécanismes de négociations qui y existent ne se sont pas bloqués et restent donc en place. Alors que les enseignants d'Angleterre et du Pays de Galles sont représentés par six grands syndicats ayant des objectifs différents, qui se font concurrence pour recruter leurs membres à peu près parmi les mêmes catégories de la profession enseignante, ainsi que divers syndicats de moindre importance, en Ecosse, un seul syndical représente plus de 80 pour cent des enseignants.
2. 57. Les procédures de négociation antérieures pour fixer les traitements des enseignants avaient été établies par la loi de 1965 sur la rémunération des enseignants. En vertu de cette loi, le secrétaire d'Etat à l'Education et à la Science était tenu de constituer une ou plusieurs commissions (connues sous le nom de commissions Burnham), au sein desquelles employeurs et enseignants étaient représentés, qui révisaient les traitements lorsqu'elles jugeaient qu'il y avait lieu de le faire ou lorsque le secrétaire d'Etat les y invitait. Lorsque la commission formulait une recommandation, le secrétaire d'Etat était tenu de lui donner effet par voie réglementaire, même s'il la jugeait inacceptable. Lorsque les taux de rémunération révisés avaient été promulgués et qu'il leur avait été donné effet par arrêté, ils devenaient obligatoires pour les autorités scolaires locales. En général, le secrétaire d'Etat n'était pas habilité à modifier les recommandations de la commission ni à prendre un arrêté en l'absence d'une telle recommandation.
3. 58. Lorsqu'il n'était pas possible de parvenir à un accord, le secrétaire d'Etat était tenu de prendre des dispositions en vue d'un arbitrage après avoir consulté les organismes représentés au sein de la commission. Aux terme de la loi de 1965, il lui fallait donner effet par voie réglementaire à toute sentence arbitrale comme s'il s'agissait d'une recommandation de la commission Burnham, à moins que chacune des chambres du Parlement ne juge que la conjoncture économique nationale exigeait qu'il ne soit pas donné effet aux recommandations des arbitres, auquel cas le secrétaire d'Etat devait, après avoir consulté la commission, décider quels changements il convenait éventuellement d'apporter à la rémunération des enseignants en question et prendre un arrêté en conséquence.
4. 59. En pratique, les autorités locales et les enseignants ne pouvaient ignorer l'opinion du secrétaire d'Etat, en particulier sa préoccupation à l'égard des implications financières de tout règlement puisqu'il incombait au gouvernement de planifier l'ensemble des dépenses publiques et qu'il finançait près de la moitié des traitements des enseignants sous forme de subventions aux autorités locales. C'est pourquoi dans le cadre du conseil de gestion de la commission Burnham s'est appliqué de 1965 à juillet 1985 un accord collectif prévoyant qu'il ne pouvait être fait aucune offre salariale contre laquelle le secrétaire d'Etat aurait des objections en raison de son coût total. Les procédures de vote au sein de la commission Burnham étaient telles qu'il était peu probable que le conseil de gestion fît aux enseignants une offre salariale à laquelle le secrétaire d'Etat fut opposé.
5. 60. La commission Burnham ne négociait que les rémunérations. Employeurs et enseignants négociaient directement les autres conditions d'emploi au sein d'une autre commission qui n'était pas créée par la loi.
6. 61. Le gouvernement fournit des renseignements détaillés sur les négociations salariales qui ont eu lieu en 1985 et 1986 et explique les principales difficultés auxquelles les parties se heurtaient pour parvenir à un accord dans le cadre des mécanismes en vigueur. Compte tenu de ces difficultés, le 28 novembre 1986, le secrétaire d'Etat à l'Education et à la Science a déposé au Parlement un projet de loi tendant à lui permettre de mettre en oeuvre ses propres propositions relatives à une structure salariale révisée et à de nouvelles obligations contractuelles, sous réserve de l'acceptation de ces propositions par le Parlement. Le projet de loi tendait aussi à abolir la commission Burnham et prévoyait qu'une commission consultative intérimaire ferait des recommandations au secrétaire d'Etat au sujet des traitements et autres conditions d'emploi des enseignants. Le secrétaire d'Etat n'avait toutefois pas exclu la possibilité d'un règlement négocié et avait déclaré qu'il était prêt à rencontrer les autorités locales et les syndicats pour discuter de la situation.
7. 62. Toutefois, poursuit le gouvernement, tout espoir d'un règlement négocié a disparu lorsque deux des quatre syndicats qui avaient signé l'accord du 21 novembre 1986 n'ont pas été en mesure de le ratifier après avoir consulté leurs membres. Ainsi l'accord conditionnel conclu entre les autorités locales et les syndicats n'avait l'appui que de deux des six syndicats.
8. 63. Le gouvernement déclare que, le projet ayant franchi toutes les étapes de la discussion au Parlement, la loi a été adoptée le 2 mars 1987 et que le secrétaire d'Etat a annoncé qu'il allait user de ses nouveaux pouvoirs pour mettre en oeuvre un règlement et énoncer de nouvelles conditions d'emploi. Les principales dispositions adoptées consistaient à accroître les traitements des enseignants de 8,2 pour cent en moyenne au 1er janvier 1987 et de 8,2 pour cent encore au 1er octobre 1987. En outre, le règlement prévoyait l'introduction de primes d'incitation sur une période de trois ans à compter d'octobre 1987. En ce qui concerne les autres conditions d'emploi, le secrétaire d'Etat prévoyait que les contrats de travail contiendraient désormais une liste d'obligations professionnelles, des horaires d'enseignement déterminés et une clause obligeant les intéressés à remplacer leurs collègues absents pour une durée pouvant aller jusqu'à trois jours.
9. 64. Le secrétaire d'Etat a publié en mars un projet d'arrêté prévoyant la première étape des augmentations de traitement et les nouvelles obligations contractuelles après consultations avec les syndicats et les associations d'autorités locales, conformément aux dispositions de la loi. Ces consultations, auxquelles ont pris part quatre des six syndicats, ainsi que les associations d'autorités locales et les Eglises, ont permis d'apporter 34 modifications au projet d'arrêté qui est finalement entré en vigueur le 30 avril 1987. L'arrêté a été discuté à la Chambre des communes le 5 mai 1987, et une motion tendant à l'annuler a été rejetée.
10. 65. Le gouvernement explique que les deux principaux syndicats, le NUT et le NAS/UWT, ont continué à organiser une action directe qui visait maintenant à s'opposer au retrait des mécanismes de négociations. Une série de grèves d'une demi-journée s'est poursuivie dans certaines régions jusqu'au 10 juin 1987, date après laquelle le NUT a suspendu son action, tandis que le NAS/UWT appelait encore à la grève dans 36 collectivités locales au cours des deux dernières semaines du semestre d'été.
11. 66. Le 26 juin 1987, le secrétaire d'Etat a publié un second projet d'arrêté et un projet de document tendant à remplacer le document Burnham qui énonçait les dispositions relatives aux rémunérations des enseignants dans l'ancien système. A l'issue de nouvelles consultations, quelque 200 modifications ont été apportées au projet de document, et un document final a été publié le 6 août 1987. En la circonstance, tous les principaux syndicats d'enseignants ont pris part aux consultations. Un arrêté mettant en oeuvre les dispositions du document a aussi été pris le 6 août et est entré en vigueur le 1er octobre 1987.
12. 67. Le 22 juillet 1987, le gouvernement a annoncé la composition de la Commission consultative intérimaire sur les traitements et les conditions d'emploi des enseignants du primaire et du secondaire. Elle aura pour président le vice-chancelier de l'Institut de technologie de Cranfield et comptera parmi ses membres deux anciens enseignants, ainsi que le secrétaire général adjoint du Congrès des syndicats qui vient de prendre sa retraite. D'après le gouvernement, cette composition répond à l'engagement qu'il a pris de faire en sorte que la commission soit composée de personnalités indépendantes.
13. 68. Le gouvernement soutient que les difficultés rencontrées en 1985 et 1986 constituent la démonstration définitive de l'échec d'un mécanisme qui se trouvait discrédité. Il était clair que le mécanisme des commissions Burnham ne pouvait plus permettre d'obtenir des règlements négociés qui fussent acceptables pour toutes les parties en cause: enseignants, autorités locales et gouvernement.
14. 69. L'accord conditionnel qui a finalement été signé entre les autorités locales et quatre des six syndicats (mais qu'en fin de compte deux syndicats seulement ont ratifié) n'a pas permis d'atteindre les objectifs du gouvernement en ce qui concerne divers problèmes cruciaux. En particulier, la structure salariale envisagée ne contribuait guère à récompenser qualifications, compétences et responsabilités. Elle réduisait les écarts de salaire existants et, sur le plan pécuniaire, les primes pour responsabilités étaient trop faibles par rapport au maximum du barème des traitements pour les enseignants n'ayant pas eu d'avancement. Bref, l'accord conditionnel auquel les parties étaient enfin parvenues après six mois de négociations intenses, avec notamment l'aide du Service consultatif de consultation et d'arbitrage, ne tenait pas suffisamment compte de la nécessité d'avoir de meilleurs enseignants et un enseignement de meilleure qualité ni de la part que le gouvernement prenait au financement des traitements des enseignants. Il n'avait pas non plus l'approbation de la majorité des syndicats d'enseignants, y compris les directeurs d'établissement.
15. 70. Le dispositif Burnham avait d'importants défauts. L'un d'eux était que les négociations étaient limitées aux rémunérations, tandis que les autres conditions d'emploi pouvaient être discutées au sein d'un organisme créé sur une base volontaire. Il était donc impossible d'examiner les traitements et les autres conditions d'emploi au sein d'un seul organisme, système qui n'avait pratiquement pas d'équivalent dans tout l'éventail des négociations relatives à la fonction publique. En outre, le gouvernement n'avait pas d'influence sur les conditions d'emploi des enseignants autres que leurs rémunérations, car il n'était pas représenté au sein de l'organisme qui statuait à cet effet et, depuis juillet 1985, le secrétaire d'Etat avait relativement peu d'influence sur la détermination des traitements. Le gouvernement jugeait la situation incompatible avec les responsabilités que la loi conférait au secrétaire d'Etat vis-à-vis de l'enseignement scolaire et, selon lui, il n'était pas satisfaisant que les contribuables et l'Etat n'aient pas leur mot à dire à propos de ce pourquoi ils payaient, puisqu'ils réglaient la moitié de la note.
16. 71. Les autorités locales elles-mêmes avaient reconnu que le dispositif Burhnam était déficient dans sa structure même et avaient demandé qu'il fût remplacé. Le secrétaire du Conseil consultatif des conditions d'emploi et des services dans les collectivités locales avait écrit au secrétaire d'Etat à l'Education, en février 1986, pour formuler diverses critiques à l'égard de ce dispositif. Certains des syndicats d'enseignants avaient aussi reconnu publiquement qu'il n'était pas satisfaisant. L'échec généralisé du système Burnham et la nécessité de le remplacer étaient également reconnus par des organismes tels que la Commission indépendante de vérification des comptes qui, dans un rapport, avait montré que la commission Burnham n'avait pas fonctionné de façon satisfaisante par rapport à d'autres organismes de négociation institués au niveau des autorités locales et avait soutenu qu'il fallait remplacer la commission et l'organisme qui statuaient sur ces questions.
17. 72. En dehors de ces défauts structurels, le dispositif n'avait pas permis ces dernières années aux parties de négocier des accords sur les rémunérations et, selon le gouvernement, la principale raison en était la division des représentants des syndicats d'enseignants ainsi que des représentants des autorités locales. La représentation des enseignants au sein du groupe des enseignants de la commission Burnham était morcelée entre six syndicats. Avant 1985, le Syndicat national des enseignants avait usé de la majorité de vote qu'il détenait pour faire accepter ses vues aux dépens des autres syndicats, mais maintenant qu'il avait perdu cette majorité, il n'y avait guère de perspective pour que les divers syndicats parvinssent à un accord acceptable par la majorité d'entre eux et des enseignants. En conséquence, même l'accord que les autorités locales et les représentants de quatre des six syndicats avaient finalement signé en 1986 n'avait en fin de compte été ratifié que par deux syndicats. Selon le gouvernement, du fait de cette situation qui persistait, il serait très difficile aux syndicats de s'entendre sur les dispositions relatives aux traitements et aux conditions d'emploi généralement jugées nécessaires. Les divisions politiques entre les représentants des autorités locales rendaient aussi difficile un accord entre les parties.
18. 73. Le gouvernement estimait, comme la plupart des autorités locales et des syndicats, qu'il n'était pas possible de se contenter de réformer le dispositif de négociation Burnham. Les négociations des six mois précédents montraient que, étant donné ses faiblesses inhérentes, le fait qu'il ne s'appliquait qu'aux négociations salariales et les divisions insurmontables qui existaient entre les syndicats le système devait être remplacé. Le gouvernement considérait qu'il n'avait pas d'autre choix que de faire adopter par la voie législative de nouvelles dispositions provisoires pour fixer les traitements et les conditions d'emploi des enseignants. Le nouveau dispositif de négociation volontaire prévu, provisoirement accepté par les autorités locales et les syndicats, présentait divers inconvénients dont le gouvernement estimait qu'ils ne permettraient pas de négocier des règlements acceptables pour l'ensemble des parties. En particulier, il excluait tout rôle actif du gouvernement, lequel finançait pourtant près de la moitié des dépenses des autorités locales, y compris les traitements des enseignants. Rien n'assurait que les nouvelles procédures volontaires prévues seraient acceptables pour la majorité des enseignants, et il n'y avait pas de raison de croire, dans ces circonstances, que les divergences et les divisions qui opposaient les représentants des enseignants seraient plus faciles à surmonter dans un cadre volontaire qu'avec le dispositif Burnham institué par la loi.
19. 74. Selon le gouvernement, des changements radicaux étaient manifestement nécessaires. La loi de 1987 prévoyait la constitution temporaire d'une commission consultative légale. Abrogeant la loi de 1965 sur la rémunération des enseignants, elle supprimait ainsi les commissions Burnham. Elle prévoyait que la rémunération des enseignants devrait continuer d'être fixée et versée aux intéressés par les autorités scolaires locales, conformément aux barèmes de traitements et autres dispositions en vigueur immédiatement avant son adoption, jusqu'à ce que celles-ci soient remplacées par les dispositions prévues par le nouveau texte, dans le cas des enseignants du primaire et du secondaire ou par des dispositions arrêtées entre les enseignants et leurs employeurs, dans le cas des professeurs de l'enseignement supérieur. Le gouvernement souligne que la loi viendra à expiration en 1990, à moins qu'elle n'ait été prorogée par une résolution affirmative des deux chambres du Parlement.
20. 75. La loi fait obligation au secrétaire d'Etat à l'Education et à la Science de constituer une commission consultative intérimaire sur les traitements et les conditions d'emploi des enseignants du primaire et du secondaire pour remplacer les procédures précédentes. Cette commission compte de cinq à neuf membres, y compris le président. Elle doit procéder à des consultations avant de faire rapport sur toute question relative aux traitements et autres conditions d'emploi des enseignants du primaire et du secondaire qui lui aura été soumise par le secrétaire d'Etat et ses rapports doivent être publiés. Le secrétaire d'Etat est habilité à donner effet aux recommandations de la commission après avoir consulté les parties en cause. L'arrêté pris par le secrétaire d'Etat doit être voté par les deux chambres du Parlement, après quoi les autorités locales ont l'obligation légale de payer les enseignants conformément aux barèmes et autres dispositions prévus par l'arrêté. Les dispositions concernant les autres conditions d'emploi porteront effet comme des clauses des contrats de travail des enseignants. Le gouvernement explique que le secrétaire d'Etat à l'Education et à la Science pouvait prendre les arrêtés qui entreraient en vigueur au 1er octobre 1987 au plus tard sans rapport de la commission consultative intérimaire, mais sous réserve d'une résolution contraire des deux chambres du Parlement, après consultation des parties intéressées.
21. 76. Depuis le 1er octobre 1987, le secrétaire d'Etat peut porter les questions concernant les traitements et les conditions d'emploi des enseignants devant la commission consultative intérimaire. Il peut donner à celle-ci des directives sur les questions qu'elle aura à examiner qui peuvent inclure la discussion des problèmes de financement ou autres impératifs présentant un rapport avec les délibérations de la commission. Après avoir ét saisie par le secrétaire d'Etat, la commission consultative intérimaire recueillera des éléments de preuve auprès de toutes les parties intéressées, et les autorités locales, les syndicats, les Eglises et les enseignants eux-mêmes, à titre individuel, pourront présenter des éléments de preuve et des réclamations sur toutes les questions à l'examen. Le secrétaire d'Etat est libre d'accepter, de modifier ou de rejeter les recommandations indépendantes formulées par la commission. Toutefois, avant de prendre une décision, il doit, en vertu de la loi, consulter les syndicats et les autorités locales afin de s'assurer de leurs vues. Après ces consultations, il est légalement habilité à donner effet à ses décisions, sous réserve de l'approbation des deux chambres du Parlement.
22. 77. Ainsi qu'il est indiqué plus haut, au cours de la période allant jusqu'au 1er octobre 1987, le secrétaire d'Etat était habilité à modifier les traitements et les conditions d'emploi sans demander l'avis de la commission consultative intérimaire, mais sous réserve d'une résolution contraire des deux chambres du Parlement. Pendant cette période, il a pris deux arrêtés. En ce qui concerne le premier, quatre des six syndicats qui y avaient été invités ont pris part aux consultations, ainsi que les associations d'autorités locales et les Eglises. A l'issue de ces consultations, 34 modifications ont été apportées au projet. Pour le second arrêté, les six syndicats ont participé aux consultations, et le projet a fait l'objet de quelque 200 modifications.
23. 78. Le gouvernement a souligné à plusieurs reprises le caractère temporaire de la commission consultative intérimaire.
24. 79. En ce qui concerne l'aplication des conventions internationales du travail impliquées dans le présent cas, le gouvernement estime que c'est la convention no 151 qui doit être examinée. Il rappelle les arguments qu'il a déjà avancés dans un cas antérieur concernant le Royaume-Uni, selon lesquels les conventions nos 87, 98 et 151 doivent être lues conjointement. Le gouvernement estime que les enseignants sont des personnes employées par les autorités publiques et qu'ils relèvent ainsi de la convention no 151. Les dispositions de cette dernière convention ont, selon le gouvernement, dépassé les dispositions générales de la convention no 98 en ce qui concerne la négociation collective des travailleurs du secteur public. Le gouvernement reconnaît que les enseignants ne sont pas des fonctionnaires commis à l'administration de l'Etat et que l'article 6 ne les exclut pas du champ d'application de la convention no 98, comme il reconnaît que la convention no 151 s'applique aux personnes employées par les autorités publiques "dans la mesure où des dispositions plus favorables d'autres conventions internationales du travail ne leur sont pas applicables". Mais il estime que l'article 7 de la convention no 151 n'est pas moins favorable que l'article 4 de la convention no 98. L'article 4 de la convention no 98 est, selon le gouvernement, plus approprié pour décrire les procédures de négociation volontaire entre employeurs et travailleurs du secteur privé, et l'article 7 de la convention no 151 est plus approprié pour décrire les procédures de détermination des termes et conditions d'emploi des personnes employées dans le secteur public. Or le gouvernement estime que l'institution de la commission consultative intérimaire est conforme à l'article 7 de la convention no 151 qui envisage clairement d'autres procédures que la négociation collective pour la détermination des conditions d'emploi, pour autant que les syndicats puissent y participer. Dans le nouveau système, les syndicats et les autorités locales ont pleinement la possibilité de participer à cette détermination. Enfin, le gouvernement estime que, si on considère la convention no 98 comme applicable, il n'y a pas non plus violation de l'article 4. Comme les anciennes procédures ont échoué et que des grèves prolongées ont causé une rupture dans le système de l'éducation, le gouvernement a été forcé d'introduire de nouveaux arrangements. Ainsi, selon le gouvernement, les circonstances justifiaient de prendre des mesures exceptionnelles pour une durée raisonnable, conformément aux principes du comité en la matière.

C. Conclusions du comité

1. 80. Le comité note que toutes les plaintes dans ce cas se rapportent au fait que les normes et principes contenus dans les conventions nos 98 et 151, toutes deux ratifiées par le Royaume-Uni, auraient été enfreints. Les allégations concernent la violation de l'une ou l'autre de ces conventions, ou des deux.
2. 81. Le comité a examiné ce cas à la lumière, notamment, des droits et obligations énoncés dans les conventions internationales du travail et autres instruments qui ont été adoptés dans ce domaine, ainsi que des principes énoncés par les organes de contrôle de l'OIT en la matière. Comme il l'a indiqué à sa réunion de février 1988, le comité a pris en particulier en considération les commentaires formulés à sa session de mars .
3. 82. La seule catégorie de travailleurs en cause dans le présent cas est celle des enseignants employés par les autorités locales en Angleterre et au Pays de Galles. De l'avis du comité, ces travailleurs ne sont pas des fonctionnaires publics commis à l'administration de l'Etat et entrent donc dans le champ d'application de la convention no 98 et, en particulier, de son article 4, qui dispose que "des mesures appropriées aux conditions nationales doivent, si nécessaire, être prises pour encourager et promouvoir le développement et l'utilisation les plus larges de procédures de négociation volontaire de conventions collectives entre les employeurs et les organisations d'employeurs, d'une part, et les organisations de travailleurs, d'autre part, en vue de régler par ce moyen les conditions d'emploi". Le gouvernement, dans ses commentaires, accepte ce point de vue.
4. 83. La convention no 151, quant à elle, a été adoptée par la Conférence internationale du Travail pour garantir la protection du droit d'organisation des agents publics en général définis comme "toutes les personnes employées par les autorités publiques", y compris les catégories (à l'exception de la police et des forces armées) qui étaient exclues du champ d'application de la convention no 98 (article 6). De l'avis du comité, il est clair que la convention no 151, et en particulier son article 7 selon lequel "des mesures appropriées aux conditions nationales doivent, si nécessaire, être prises pour encourager et promouvoir le développement et l'utilisation les plus larges de procédures permettant la négociation des conditions d'emploi entre les autorités publiques intéressées et les organisations d'agents publics, ou de toute autre méthode permettant aux représentants des agents publics de participer à la détermination desdites conditions", est applicable à la catégorie de travailleurs en cause dans le présent cas, ce que le gouvernement du Royaume-Uni, dans ses communications, ne conteste pas non plus.
5. 84. Le comité observe que, dans sa réponse, le gouvernement estime que l'affaire relève de la convention no 151. Il considère en effet que les dispositions spécifiques de la convention no 151 ont dépassé celles de la convention no 98. De l'avis du gouvernement, l'article 4 de la convention no 98 est plus approprié pour décrire les mécanismes de négociation volontaire dans le secteur privé, tandis que l'article 7 de la convention no 151 est plus approprié pour décrire les procédures visant à déterminer les termes et conditions d'emploi dans le secteur public. Se référant à l'article 1, paragraphe 1, de la convention no 151, selon lequel cette convention s'applique aux personnes employées par les autorités publiques "dans la mesure où des dispositions plus favorables d'autres conventions internationales du travail ne leur sont pas applicables", le gouvernement estime que l'article 7 de la convention no 151 n'est pas moins favorable que la convention no 98.
6. 85. Le comité estime quant à lui que l'article 1, paragraphe 1, de la convention no 151 implique que les droits garantis dans la convention no 98 ne peuvent être déniés ou restreints par une simple référence à la convention no 151. Dans le cas d'un pays comme le Royaume-Uni qui a ratifié les deux conventions et d'un secteur d'activité tel que l'enseignement public où les deux conventions sont applicables, il convient donc de déterminer si l'article 4 de la convention no 98 offre des dispositions plus favorables aux travailleurs que l'article 7 de la convention no 151. Le comité, de même que offre des dispositions plus favorables parce qu'il inclut la notion de recours volontaire à la négociation et l'autonomie des parties à la négociation; il devra donc être applicable de préférence à l'article 7, qui incite les pouvoirs publics à promouvoir la négociation collective soit par des procédures qui permettent cette négociation, soit par toute méthode qui assure une participation des agents publics à la détermination de leurs conditions d'emploi". En conséquence, la question qui se pose dans le présent cas au comité est d'examiner si les nouvelles procédures énoncées dans la loi de 1987 sur les traitements et conditions d'emploi des enseignants sont compatibles ou non avec l'article 4 de la convention no 98.
7. 86. A cet égard, le comité observe qu'aux termes de la nouvelle loi il est fait obligation au secrétaire d'Etat de constituer une commission consultative intérimaire comptant de cinq à neuf membres, y compris le président. Il est également fait obligation à cette commission, lorsqu'elle est saisie par le secrétaire d'Etat, de consulter toutes les parties intéressées ou de recueillir des preuves auprès d'elles avant de formuler ses propres recommandations indépendantes. Le secrétaire d'Etat est libre d'accepter, de modifier ou de rejeter l'avis qui lui est donné par la commission. Toutefois, conformément à la loi, il doit consulter les syndicats et les autorités locales pour s'assurer de leurs vues, avant de décider s'il acceptera ou non les recommandations de la commission.
8. 87. Tout en notant qu'ainsi les parties concernées et, en particulier, les organisations d'enseignants, sont consultées à deux reprises (par la commission consultative et par le secrétaire d'Etat), le comité doit cependant relever que le secrétaire d'Etat est libre de sa décision finale et qu'en conséquence ce système ne peut être considéré comme instituant une procédure de négociation volontaire de conventions collectives, tel que le prescrit l'article 4 de la convention no 98. Le comité relève en outre que la nouvelle législation est destinée à expirer le 31 mars 1990, mais qu'elle pourra être prorogée d'année en année par simple arrêté du secrétaire d'Etat et qu'en conséquence elle pourrait s'étendre au-delà d'une période pouvant être qualifiée de raisonnable. Dans ces conditions, le comité ne peut que conclure, tout comme la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations, que la législation n'est pas en conformité avec la convention no 98.
9. 88. Enfin, le comité note que, tout au long de ses communications, le gouvernement a souligné le caractère temporaire de la commission consultative intérimaire et qu'il se propose d'instituer un mécanisme permanent après a(voi procédé à des consultations avec toutes les parties intéressées. Comme base pour ces consultations, le gouvernement a publié un document consultatif énonçant des propositions relatives à des procédures nouvelles et permanentes de détermination des traitements et conditions d'emploi des enseignants du primaire et du secondaire. Le gouvernement a demandé que les réponses à ce document consultatif soient présentées au plus tard le 29 janvier 1988. Le comité n'a pas à examiner les propositions contenues dans ce document consultatif. Il ne peut qu'exprimer l'espoir que les consultations en cours et les discussions sur un système permanent permettront au gouvernement d'apporter les modifications législatives nécessaires afin d'assurer l'application de l'aspect fondamental de la convention no 98 que constitue le principe de la négociation volontaire des conventions collectives.