Rapport intérimaire - Rapport No. 173, Mars 1978

• PLAINTE RELATIVE A L'OBSERVATION PAR LA BOLIVIE DE LA CONVENTION (no 87) SUR LA LIBERTE SYNDICALE ET PROTECTION DU DROIT SYNDICAL, 1948, PRESENTEE PAR PLUSIEURS DELEGUES A LA 60e SESSION (1975) DE LA CONFERENCE INTERNATIONALE DU TRAVAIL EN VERTU DE L'ARTICLE 26 DE LA CONSTITUTION DE L'OIT
  5. 5 Le comité, après avoir examiné à plusieurs reprises le cas no 685, a traité conjointement les cas nos 685, 781, 806 et 814 dans ses 154e, 162e, 166e et 169e rapports entièrement consacrés aux plaintes en suspens concernant la Bolivie.
  6. 6 Les plaintes relatives à ces différents cas ont été déposées par la Confédération internationale des syndicats libres, la Confédération mondiale du travail, la Fédération syndicale mondiale, la Centrale latino-américaine des travailleurs, l'Organisation régionale interaméricaine des travailleurs, la Fédération internationale syndicale de l'enseignement, la Centrale ouvrière bolivienne (COB) et la Fédération syndicale des mineurs de Bolivie (FSTMB). Depuis sa dernière session, le comité a reçu une nouvelle plainte, émanant de l'Union internationale des syndicats des mineurs (communication du 7 juin 1979). La FSM, dans un télégramme du 4 juillet 1977, a déclaré faire sienne cette plainte. A la veille de sa réunion, le comité a reçu une communication de la COB (27 octobre 1977) contenant de nouvelles allégations en violation de la liberté syndicale. Ces allégations seront transmises au gouvernement pour qu'il formule ses observations.
  7. 7 Plusieurs délégués travailleurs à la 60e session de la Conférence internationale du travail (1975) ont, d'autre part, présenté, sur la base de l'article 26 de la Constitution de l'OIT, une plainte relative à l'observation par la Bolivie de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948. Cette plainte portait sur diverses questions soulevées dans les allégations examinées par le comité ainsi que sur certains aspects de la législation syndicale.
  8. 8 Le gouvernement a fourni, depuis le dernier examen de l'affaire, des informations par des communications des 3 août et 1er octobre 1977.
  9. 9 La Bolivie a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949

A. A. Allégations des organisations plaignantes

1. 10. Le comité a déjà examiné des allégations relatives aux premières années qui ont suivi le changement de régime intervenu le 21 août 1971 (fermeture de la COB, de la Centrale ouvrière départementale de La Paz et de la FSTMB; mise sous contrôle de la Fédération nationale des enseignants urbains de Bolivie; arrestation et bannissement de syndicalistes). Il a examiné également des plaintes plus récentes concernant des faits survenus à partir de novembre 1974. Ces dernières allégations avaient trait en particulier à la législation adoptée à cette époque dans le domaine syndical ainsi qu'à la situation syndicale dans le secteur minier. A sa session de mai-juin 1977, le Conseil d'administration avait, sur recommandation du comité, invité le gouvernement à communiquer des informations détaillées sur les mesures qu'il était urgent de prendre au sujet des travailleurs des mines encore détenus ou exilés, de l'adoption et de l'application d'une nouvelle législation syndicale et des émetteurs de radio appartenant aux syndicats des mineurs. Le Conseil avait aussi décidé, dans l'attente de ces informations et en tenant compte du fait que deux missions de contacts directs avaient déjà été effectuées en Bolivie, de suspendre sa décision sur l'opportunité de créer une commission d'enquête par suite de la plainte présentée en vertu de l'article 26 de la Constitution de l'OIT.
2. 11. D'une manière plus précise, les allégations relatives à la législation adoptée en 1974 visaient d'abord le décret-loi no 11947 (qui porte statut fondamental du gouvernement), le décret présidentiel no 11952 (relatif aux coordonnateurs du travail et au blocage des fonds syndicaux), ainsi que le décret-loi no 11948 (qui institue le service civil obligatoire), promulgués en novembre 1974. Le décret-loi no 11947 dispose notamment que, "durant la réorganisation des directions des entités patronales, syndicales, professionnelles, de métier, estudiantines et universitaires, conformément aux normes que le gouvernement national arrêtera en temps opportun, il est mis fin au mandat des dirigeants de toutes les organisations mentionnées précédemment et de leurs fédérations et confédérations respectives. Les grèves, arrêts de travail, lock-out et toute autre forme de suspension et de paralysie des activités du travail et de la production sont interdits". Le gouvernement a remplacé les directions syndicales par des coordonnateurs du travail, désignés par lui (en attendant la promulgation d'un code du travail) dans chaque centre de production et dans chaque secteur professionnel. Ces personnes ont pour fonction principale de représenter les travailleurs dans les revendications individuelles et collectives; l'acceptation de cette charge est obligatoire (une personne qui refuserait pourrait être sanctionnée en vertu du décret-loi no 11948 sur le service civil obligatoire). Les salaires ont été bloqués en janvier 1975, mais le gouvernement a toléré, en pratique, les négociations collectives sur les salaires, à condition qu'elles soient menées sans publicité. En outre, les réunions et les finances syndicales ont été soumises à diverses restrictions.
3. 12. D'autre part, la plainte déposée au titre de l'article 26 de la Constitution de l'OIT se référait notamment aux commentaires formulés par la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations en ce qui concerne l'application de la convention no 87. Il s'agissait en particulier des commentaires formulés en 1975 au sujet des dispositions en matière syndicale contenues dans la loi générale sur le travail.
4. 13. Une commission nationale spéciale avait préparé un projet de code (et de procédure) du travail destiné à remplacer notamment cette loi générale sur le travail. A la demande du gouvernement, le Bureau avait envoyé des commentaires sur ce texte, notamment sur les dispositions relatives aux droits syndicaux. En avril 1977, le gouvernement déclarait que la commission nationale de codification avait cherché à rendre les lignes de force de ce projet compatibles avec cet avis afin d'arriver à la plus grande concordance possible entre les deux documents. Il avait également pris l'avis de certains représentants des employeurs et des travailleurs, mais une analyse plus approfondie devait être effectuée par tous les secteurs du patronat et du travail concernés et des consultations devaient avoir lieu avant l'adoption de la nouvelle législation. Toutefois, le gouvernement n'avait pas voulu, poursuivait-il, créer un vide dans l'intervalle et il avait pris une série de mesures. Il citait, en particulier, celles prises pour faciliter l'élection de comités de base de travailleurs et la tenue d'assemblées nationales dans les différents secteurs d'activité afin que ceux-ci puissent analyser les problèmes qui leur sont propres et désigner leurs coordonnateurs. Ceci s'était principalement réalisé dans les mines, les chemins de fer, les télécommunications, les secteurs de la lumière, de l'énergie électrique, des téléphones et des aéroports. En outre, ajoutait-il, une nouvelle loi sur la procédure en matière de travail devait permettre d'accélérer la reconnaissance des droits des travailleurs et faciliter leur action devant les juridictions du travail.
5. 14. Le comité avait, en mai 1977, constaté en particulier que le Code du travail, notamment ses dispositions en matière syndicale, n'avait toujours pas été adopté. Le Conseil d'administration avait dès lors, sur recommandation du comité, insisté auprès du gouvernement pour qu'il prenne toutes les mesures possibles afin de hâter l'adoption et l'application de la nouvelle législation syndicale.
6. 15. En ce qui concerne la situation syndicale dans les mines, le comité avait examiné en particulier les allégations concernant les événements survenus dans l'ensemble de ce secteur en juin et juillet 1976. D'après les plaignants, des revendications salariales présentées à nouveau à la suite du XVIe Congrès national des mineurs (mai 1976) et la grève prévue au cas où ces revendications n'auraient pas été satisfaites avaient fourni au gouvernement l'occasion d'une manoeuvre pour faire accroire qu'il s'agissait, dans ce cas, non pas d'une revendication économique des travailleurs, mais d'une action politique. C'est pourquoi, avant que la grève eût été déclenchée pour appuyer les revendications, les forces armées avaient occupé la plupart des centres miniers et toute une série de mesures - dont la fermeture de la FSTMB et des syndicats locaux des centres miniers, l'occupation des émetteurs de radio des mines, l'arrestation, le bannissement et le licenciement de dirigeants syndicaux et de travailleurs - avaient été prises contre les travailleurs et leurs dirigeants. Selon la thèse du gouvernement, il s'agissait en réalité d'une action politique, et même subversive, menée par des dirigeants des mines et d'autres secteurs, que l'on voulait faire passer pour une action de revendication économique. Les revendications de salaires - que le gouvernement ne pouvait pas accepter, comme les dirigeants des syndicats de mineurs le savaient - devaient, selon une décision prise lors du congrès en question, être satisfaites dans un délai comminatoire. Ce même congrès avait adopté des résolutions et des déclarations de nature politique dans lesquelles des attaques dures étaient lancées contre le gouvernement. Au dire du gouvernement, tous ces faits, ainsi que d'autres, auraient prouvé l'existence d'un plan qui avait pour objectif ultime de provoquer sa chute.
7. 16. En novembre 1976, le comité avait estimé qu'il ne disposait pas d'éléments suffisants pour se prononcer en pleine connaissance de cause sur le fond de la question, mais qu'il ne pouvait pas s'abstenir de noter les circonstances exceptionnelles, de nature politique, qui étaient réunies en Bolivie et allaient de pair avec une revendication concernant l'augmentation, trop longtemps différée, des salaires. Le comité avait abouti à diverses conclusions et, sur ses recommandations, le Conseil d'administration avait notamment insisté auprès du gouvernement pour qu'il restaure sans tarder une situation syndicale normale dans le secteur minier, qu'il réexamine la question de la fermeture des stations de radio appartenant aux mineurs, et qu'il reconsidère spécialement la situation des travailleurs et des dirigeants de ce secteur qui étaient encore emprisonnés ou en exil.
8. 17. Le gouvernement avait déclaré, en février 1977, qu'en attendant l'adoption de la nouvelle législation du travail, les mineurs s'étaient donné, d'une manière démocratique, une représentation authentique qui, sous le nom de comité de base, remplissait toutes les fonctions syndicales et avait mérité une pleine reconnaissance par le gouvernement. L'entreprise minière Comibol avait déjà mis en oeuvre un tiers des engagements pris dans la convention collective négociée avec les comités de base et l'on espérait que l'exécution de cet accord se maintiendrait jusqu'au bout dans les délais établis. Le gouvernement signalait, en outre, qu'il avait adopté un décret suprême no 14256, le 31 décembre 1976, qui créait un conseil consultatif minier de haut niveau chargé de préparer et de coordonner la politique socio-professionnelle en faveur de ceux-ci.
9. 18. Le cas des émetteurs de radio des mines, poursuivait-il, avait été porté devant les autorités judiciaires compétentes qui devaient décider de manière définitive si celles-ci pouvaient ou non garder leur licence d'émission au regard des abus de la liberté d'expression et des autres violations de la loi générale sur les radiocommunications et la radiodiffusion. Toutefois, déclarait le gouvernement, il avait restitué, afin de créer un climat favorable, les émetteurs radio - en remplaçant les éléments emportés par les dirigeants en fuite - à des comités administratifs formés par les comités de base et des délégués de l'entreprise, et tous ces émetteurs fonctionnaient. Il fallait mettre à part, selon lui, Radio Llallagua qui avait été rendue à la mairie, son propriétaire légitime. En avril 1977, le gouvernement avait ajouté que l'intervention des autorités venait du fait que lesdits émetteurs ne possédaient pas l'autorisation requise pour leur fonctionnement par le règlement sur les services radio-électriques, mais que ceux-ci étaient en train de remplir toutes les exigences prévues afin de légaliser leur situation, ce qui devait leur permettre de rétablir leur fonctionnement normal. A sa session de mai-juin 1977, le Conseil d'administration avait insisté pour que les émetteurs de radio des mines soient rapidement restitués aux travailleurs et à leurs organisations.
10. 19. Le comité et le Conseil avaient, d'autre part, noté les nouvelles mesures en vertu desquelles certains syndicalistes - arrêtés ou exilés à la suite des événements dans les mines - avaient été libérés ou avaient pu rentrer dans le pays. Ils avaient demandé au gouvernement de poursuivre le réexamen de la situation des autres travailleurs et dirigeants syndicaux encore détenus ou exilés.
11. 20. Dans une plainte plus récente du 7 juin 1977 (que la FSM a déclaré faire sienne), l'Union internationale des syndicats des mineurs se réfère à la détention de Mario Cortez, secrétaire permanent de la FSTMB, qui serait soumis à des tortures; sa santé en aurait gravement été atteinte. Il serait enfermé dans la prison du Département de l'ordre public (DOP) de La Paz. Le plaignant demande la libération de l'intéressé ainsi que des nombreux autres syndicalistes des mines qui sont incarcérés et la fin de la répression dirigée contre les mineurs qui revendiquent de meilleures conditions de vie et de travail.
    • Dernières observations du gouvernement
12. 21. Le gouvernement a indiqué, dans sa lettre du 3 août 1977, que Mario Cortez avait été libéré en mai 1977; au cours de sa détention, ajoute-t-il, l'intéressé était en bonne santé et le gouvernement ignore qu'il ait été malade par la suite. Sa détention n'était pas due à des raisons d'ordre syndical, mais au travail politique d'agitation subversive que Mario Cortez accomplissait dans les mines.
13. 22. Le gouvernement communique, d'autre part, dans son télégramme du 1er octobre 1977, une nouvelle liste de travailleurs des mines, arrêtés pour des raisons politiques selon lui, qui ont été libérés:
    • Roberto Acho Huarita; Juan Alfaro Moreira; Jaime Bernal Alvarado; Alberto Camacho Pardo; Gregorio Colgue Capacalle; Mario Cortez Cabrera (voir paragraphe précédent); Simon Chumacero Facio; Freddy Ferrufino Guzman; Isaac Gonzáles Cabezas; Manuel Hernandez Veizaga; Armando Iporre Zegarra; Hugo Marne Terrazas; Severo Mendoza Chino; Adolfo Morales Gomez; Victor Orellana Hinojosa; Paulino Palma Lopez (a toutefois été repris); Serafin Ramos Quiroz; Gonzaló Rivas Mercado; Fabian Romero Gomez; Delfin Saldano Hidaldo, Teodoro Sarmiento Choque; Hugo Serrano Sanjinez; Efrain Velasco Gutierez; Milan Velasquez Jauregui; German Zambrana Serrudo; Wilfredo Zambrana Serrudo.
    • Le gouvernement mentionne également les noms de cinq dirigeants syndicaux ou travailleurs des mines qui ont pu rentrer d'exil. Le comité note que cette dernière information avait déjà été transmise dans des communications antérieures.
14. 23. D'une manière plus générale, le gouvernement se réfère, dans sa communication du 1er octobre 1977, à un discours prononcé le 16 juillet 1977 par le Président de la République devant la Cour suprême. Celui-ci a déclaré que le gouvernement préparait le retour de la Bolivie à un régime constitutionnel: le pays doit passer ainsi, par la libre manifestation de la volonté populaire, à un niveau qualitativement plus avancé. Avant le retour au régime constitutionnel proprement dit, se déroulera au cours des années 1978 et 1979 l'étape dite d'institutionnalisation: par consultation populaire, on devrait introduire dans la Constitution nationale des modifications liées aux nouvelles réalités du pays et aux perspectives qui se font jour à partir de là. Après l'approbation de ces réformes par le peuple, a précisé le Chef de l'Etat, le régime constitutionnel sera rétabli en 1980; rien ne pourra modifier cette décision. Le gouvernement ajoute que l'adoption et la mise en oeuvre d'une nouvelle législation syndicale font partie des mesures qui seront adoptées très prochainement dans le processus préalable au retour du pays à un régime constitutionnel.

B. B. Conclusions du comité

• Conclusions du comité
  24. 24 Il convient de rappeler que des plaintes ont été déposées dans cette affaire depuis octobre 1971. Le comité a eu à connaître, s'agissant des premières années qui ont suivi le changement de régime intervenu en août 1971, de questions aussi graves que la fermeture par ordre du gouvernement de la COB, de la FSTMB et de la Centrale ouvrière de La Paz, la mise sous contrôle de la Fédération nationale des enseignants urbains de Bolivie, l'arrestation ou le bannissement de syndicalistes. Au cours d'une période plus récente, les allégations ont porté en particulier sur les décrets adoptés en novembre 1974 qui ont imposé des restrictions importantes aux droits syndicaux dans toutes les branches de l'économie ainsi que sur la situation syndicale dans le secteur minier. Deux missions de contacts directs ont été effectuées - du 25 mars au 8 avril 1976 et du 17 au 24 juillet 1976 - en Bolivie par un représentant du Directeur général.
  25. 25 Le comité note la dernière communication du gouvernement. Il tient à exprimer sa vive préoccupation devant les lenteurs du processus tendant au rétablissement d'une situation syndicale normale dans le pays: malgré le temps écoulé, la législation annoncée n'a toujours pas été adoptée et les restrictions imposées à l'exercice des activités syndicales sont toujours d'application. Le gouvernement se borne en effet, dans cette communication, à mentionner un discours du Président de la République annonçant un retour de la Bolivie à un régime constitutionnel en 1980; la nouvelle législation syndicale devrait être adoptée pendant la période intermédiaire dite "d'institutionnalisation" où des modifications doivent être introduites dans la Constitution de l'Etat. Le comité tient à signaler à ce propos qu'il importe de distinguer entre, d'une part, l'évolution des institutions politiques d'un pays et, d'autre part, les questions relatives à l'exercice de la liberté syndicale. Si le respect de celle-ci est, comme l'a souligné en 1970 la Conférence internationale du Travail, étroitement lié au respect des libertés publiques en général, les organisations de travailleurs et d'employeurs ont toutefois des fonctions propres à remplir, indépendamment du système politique du pays. En conséquence, le comité estime urgent que le gouvernement rétablisse sans tarder les conditions légales et pratiques indispensables au déroulement d'une vie syndicale normale dans le pays, conformément aux conventions sur la liberté syndicale ratifiées par la Bolivie.
  26. 26 Pour ce qui est des détenus et des exilés, le comité note la libération d'un certain nombre de travailleurs des mines dont Mario Cortez, secrétaire permanent de la FSTMB. Il avait par ailleurs mentionné, en mai 1977, sur la base de listes communiquées par le gouvernement, les noms de travailleurs ou de dirigeants syndicaux des mines encore détenus ou exilés. Deux seulement de ceux-ci (outre des personnes dont le retour d'exil avait déjà été annoncé en avril 1977 par le gouvernement) figurent parmi les personnes dont le gouvernement signale la libération dans sa communication du 1er octobre 1977 (Adolfo Morales Gomez et Efrain Velasco Gutierez). Le gouvernement cite aussi le nom d'un travailleur des mines libéré puis repris (Paulino Palma Lopez). Il en résulte que:
      • - sont encore détenus notamment: Sabino Arnes Salazar; Alberto Carvajal Cuentas; Paulino Palma Lopez; Pablo Rocha Mercado et Alejandro Rojas Arnes;
      • - sont encore exilés notamment: Alejandro Alvarez Rojas; Angel Socrates Andrade A.; Sinforoso Cabrera Romero (ancien dirigeant de la FSTMB); Octavio Carvajal Dalence (dirigeant de la FSTMB); Dionicio Coca Montaño (dirigeant de la FSTMB); Raul René Choque Linares; René Eduardo Dalence Salinas; Mario Fernández Condori (dirigeant de la FSTMB); Victor López Arias (secrétaire général de la FSTMB); Justino López Cadima; Felix Feliciano Murichi Poma; José Maria Palacios López (ancien dirigeant de la COB, se trouve au Mexique); Edgar Ramírez Santistieban; Oscar Salas Moya (dirigeant de la FSTMB); Severo Torres Bravo et Jorge Velarde Torres.
  27. 27 Pour ce qui est finalement des émetteurs de radio des mines, le comité constate que les dernières communications du gouvernement ne contiennent aucune information sur ce point.