Rapport définitif - Rapport No. 114, 1970

1. 27. Le comité a déjà examiné ce cas à ses sessions de février 1967, mai 1968 et février 1969. Il a présenté au Conseil d'administration certaines recommandations relatives à une première série d'allégations, ainsi que des conclusions intérimaires sur les nouvelles allégations présentées en 1967 par la Fédération nationale du corps enseignant (FENAMA). En ce qui concerne les allégations restantes, le comité a demandé au gouvernement, ainsi qu'à l'organisation plaignante, des informations complémentaires précises dont la nature est indiquée aux paragraphes 132 et 133 de son 110ème rapport, approuvé par le Conseil d'administration à sa 174ème session (mars 1969).
2. 28. Par une communication en date du 15 mai 1969, le gouvernement a répondu à ladite demande d'informations complémentaires.
3. 29. La République dominicaine a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, de même que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. A. Allégations des organisations plaignantes

• Allégations relatives à des mesures de discrimination et de représailles contre la Fédération nationale du corps enseignant
  30. 30 A sa session de février 1969, le comité a rappelé que, aux termes de la communication de l'organisation plaignante du 19 janvier 1967, un conflit a surgi entre cette dernière et le gouvernement du fait de la destitution, en 1966, de directeurs d'école et d'instituteurs. En résumé, les allégations relatives à des violations de la liberté syndicale avaient trait à d'autres questions, notamment le refus du secrétaire d'Etat à l'Education de discuter le problème avec la FENAMA (il était allégué que le secrétaire avait refusé de recevoir une commission de celle-ci et de faire intervenir, en l'affaire, le Conseil national de l'éducation, où ladite organisation était légalement représentée); la création d'organisations parallèles promues et patronnées par le secrétariat à l'Education afin « d'avoir barre » sur les enseignants, notamment celle qui avait été constituée à Santiago de los Caballeros, sur l'initiative du directeur de l'éducation en cette ville, et, enfin, la suppression d'une franchise postale et télégraphique dont la FENAMA aurait bénéficié et qui « serait l'apanage de toutes les organisations politiques, professionnelles ou culturelles à partir de 1962 ». Les plaignants estiment que la suppression de ladite franchise au préjudice de la FENAMA démontre que les « services gouvernementaux » désirent la détruire en la privant d'un instrument efficace de communication avec ses affiliés. Le gouvernement a repoussé ces allégations comme étant dénuées de fondement. Compte tenu du caractère général de cette réponse, le comité a recommandé, au paragraphe 172 b) de son 105ème rapport, de prier le gouvernement de fournir des informations détaillées sur les allégations précises susmentionnées.
  31. 31 Lors de sa réunion de février 1969, le comité a examiné une nouvelle communication du gouvernement, dans laquelle ce dernier déclare, pour l'essentiels, que la Fédération nationale du corps enseignant est dépourvue de tout fondement juridique lui permettant d'exercer une action dans le domaine syndical, ses membres étant des employés du service public subordonnés, en matière d'emploi, à l'autorité du Président de la République, et dont les relations de travail sont régies par des lois spéciales. Il déclare, en outre, que la FENAMA, ayant obtenu sa «reconnaissance» en se prévalant de la loi sur les associations sans but lucratif, n'a pas de personnalité juridique puisqu'il a été vérifié qu'elle avait omis de se conformer à une autre disposition de l'article 4 de ladite loi. Dans ces conditions, son existence ne pouvait être reconnue. Le gouvernement déclare qu'il partage l'opinion du comité sur l'importance qu'il convient de donner à la disposition de l'article premier de la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, ratifiée par la République dominicaine, aux termes duquel les travailleurs doivent jouir d'une protection adéquate contre tout acte de discrimination tendant à restreindre la liberté syndicale en matière d'emploi; il considère avec sympathie tout mouvement tendant à l'organisation des travailleurs, en accord avec les prescriptions légales et constitutionnelles, sans buts étrangers à ceux qui motivent l'organisation des travailleurs, conformément aux dispositions du Code du travail. Selon le gouvernement, la FENAMA n'a pas tenu compte des dispositions de certains articles du code, ni de la norme de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, qui imposent le respect de la légalité (art. 8).
  32. 32 Le gouvernement signale, d'autre part, que, dans le cas où il se serait avéré que le secrétaire à l'Education, en fonction à l'époque, avait refusé de recevoir les représentants de la FENAMA, cette décision pouvait s'expliquer par le travail excessif d'un fonctionnaire de cette catégorie. Enfin, le gouvernement affirme de nouveau que les allégations de la FENAMA sur de prétendues violations de la liberté syndicale sont dénuées de fondement, non seulement parce que de telles violations n'ont pas été commises, mais parce que la FENAMA n'est pas « une organisation syndicale protégée par notre législation du travail ».
  33. 33 Le comité fait remarquer que l'attitude du gouvernement à l'égard de l'organisation plaignante semble s'être modifiée, étant donné qu'à l'heure actuelle il ne reconnaît pas son existence juridique, alors que, lors d'une étape antérieure de l'examen du présent cas, il a déclaré, dans une communication du 5 février 1965, qu'il « entretient des relations normales avec la FENAMA, qu'il n'empêche pas la réalisation des programmes de cette fédération et n'y intervient pas non plus ».
  34. 34 Etant donné que certaines observations du gouvernement semblent se référer non seulement au cas particulier de la FENAMA, mais également aux droits syndicaux des employés du service public en général, le comité estime opportun de rappeler l'importance qui doit être attribuée à la disposition de l'article 2 de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ratifiée par la République dominicaine. En vertu de cette disposition, en effet, les travailleurs, sans distinction d'aucune sorte et sans autorisation préalable, ont le droit de constituer les organisations de leur choix et de s'affilier à celles-ci. Il tient à signaler que les employés dont il s'agit - dans le cas présent, les enseignants - ne sont pas exclus de cette disposition. Le comité rappelle également la disposition du paragraphe 2 de l'article 8 de la susdite convention, aux termes de laquelle la législation nationale ne limitera pas, ni ne sera appliquée de manière à limiter, les garanties prévues par cet instrument. Le comité rappelle également que, dans d'autres cas, il a souligné l'importance que revêt, pour les membres de la fonction publique, le droit de constituer des syndicats et de les enregistrer afin de pouvoir fonctionner de façon normale. C'est pourquoi, poursuit le comité, même si l'on n'applique pas aux enseignants les dispositions du Code du travail en matière d'organisation, il importe que toute autre législation, dans le cadre de laquelle les travailleurs peuvent s'organiser pour la promotion et la défense de leurs intérêts, soit en harmonie avec la convention no 87. Cette législation paraît être, selon les déclarations du gouvernement, la loi no 520 sur les associations sans but lucratif.
  35. 35 Le comité signale que, selon le gouvernement, la FENAMA est dépourvue actuellement de personnalité juridique parce que, bien qu'elle ait obtenu sa « reconnaissance » par décret, elle a omis d'accomplir les formalités requises par l'article 4 de la loi no 520. Il ressort de l'article en question que la « décision de reconnaissance » prise par le Pouvoir exécutif n'aura d'effet et que l'association ne sera considérée comme une personne morale qu'une fois accomplies les formalités de publicité exigées par l'article 42 du Code de commerce. En outre, des exemplaires des statuts devront être déposés au tribunal de commerce ainsi qu'à la mairie du lieu. L'acte de publicité obligatoire devra contenir un extrait desdits documents. Les changements introduits dans les statuts seront publiés sous la même forme « après avoir été approuvés par le Pouvoir exécutif ».
  36. 36 Le gouvernement ne précise pas en quoi consiste exactement l'omission entraînant la nullité de la personnalité juridique de l'organisation plaignante. Etant donné que, conformément à l'article 7 de la convention no 87, l'acquisition de la personnalité juridique par les organisations de travailleurs ne peut pas être soumise à des conditions de nature à limiter l'application de l'article 2 de la convention, en vertu duquel les travailleurs ont le droit, « sans autorisation préalable », de constituer les organisations de leur choix; et, compte tenu du fait que l'article 4 de la loi no 520 établit diverses conditions, le comité a prié le gouvernement, d'une part, de préciser la nature de la formalité omise par la FENAMA et, d'autre part, d'indiquer si la teneur de l'article précité implique que l'approbation des statuts par le Pouvoir exécutif constitue une condition préalable pour acquérir ou conserver la personnalité juridique; enfin, si tel est le cas, quels sont les normes ou les critères qui régissent cette approbation.
  37. 37 De même, le comité a prié l'organisation plaignante de fournir des informations complémentaires sur ses statuts, ses organisations affiliées, le nombre de ses membres et autres données jugées pertinentes sur sa situation actuelle.
  38. 38 Dans ces conditions, le comité a recommandé au Conseil d'administration, au paragraphe 134 de son 110ème rapport, de signaler au gouvernement, en ce qui concerne la question générale du droit d'organisation des travailleurs au service de l'Etat, les considérations résumées au paragraphe 34 ci-dessus; il a, de plus, fait savoir qu'il continuerait à examiner le cas une fois qu'il aurait reçu les informations complémentaires demandées au gouvernement et aux plaignants respectivement.
  39. 39 En réponse à cette demande, le gouvernement a déclaré, par une communication du 15 mai 1969, que la FENAMA avait omis de déposer auprès du tribunal compétent copie certifiée conforme de la décision de reconnaissance, ainsi qu'un exemplaire de ses statuts. Le gouvernement déclare, en outre, que l'approbation des statuts par le Pouvoir exécutif ne constitue pas une condition préalable pour l'acquisition ou la conservation de la personnalité juridique par (les associations sans but lucratif. Ce qui constitue, par contre, une condition indispensable pour l'obtention de la personnalité juridique, c'est le dépôt, postérieurement à la décision de reconnaissance, desdits statuts auprès de l'organe judiciaire compétent.

B. B. Conclusions du comité

1. 40. Jusqu'à ce jour, l'organisation plaignante n'a fait parvenir aucune réponse à la demande d'informations complémentaires, qui lui a été adressée par lettre du 13 mars et du 9 juin 1969 respectivement.
2. 41. En ce qui concerne les allégations restantes (voir paragr. 30 ci-dessus), le comité observe que le gouvernement a contesté formellement et de façon réitérée les affirmations des plaignants, tout en admettant, par ailleurs, que si, peut-être, le secrétaire à l'Education n'a pas reçu les représentants de la FENAMA à l'occasion indiquée dans la plainte, c'était uniquement faute de temps.
3. 42. Il ressort, d'autre part, des informations fournies par le gouvernement que la FENAMA s'est abstenue de déposer ses statuts et un autre document qui, s'agissant du texte d'une décision gouvernementale adoptée par décret, ne semblait devoir poser aucune difficulté quant à la preuve de l'existence de la FENAMA. Dans ce cas, le gouvernement reconnaît que la décision en question a été prise. En ce qui concerne les statuts, leur simple dépôt constitue une pure formalité, fréquemment exigée dans de tels cas et qui, en soi, ne devrait pas susciter de problèmes en matière de liberté syndicale, à moins qu'il ne soit prouvé que le dépôt ait été soumis à une condition quelconque de nature à limiter l'exercice des droits syndicaux. Tel serait le cas si, par exemple, le texte des statuts avait été soumis à l'approbation discrétionnaire des autorités. En effet, l'article 3 de la convention no 87, ratifiée par la République dominicaine, dispose que les organisations de travailleurs ont le droit de rédiger leurs statuts et règlements administratifs, les autorités publiques devant s'abstenir de toute intervention de nature à limiter ce droit ou à en entraver l'exercice légal. Le comité comme la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations de l'OIT ont signalé, à cet égard, que ce droit semble être - malheureusement - fort réduit dans certains pays où, semble-t-il, les statuts doivent être soumis à l'approbation préalable des autorités, dont le pouvoir de décision ne paraît être limité par aucune disposition particulière. Il convient de signaler que, nonobstant la déclaration du gouvernement selon laquelle l'approbation des statuts n'est pas une condition pour obtenir ou conserver la personnalité juridique, l'article 4 de la loi no 520 contient une disposition concernant l'approbation par le Pouvoir exécutif des modifications intervenues dans les statuts.
4. 43. Le comité ne dispose pas d'éléments d'appréciation pour estimer si cela sous-entend ou non, à une étape quelconque de la constitution d'organisations telles que la FENAMA, que les statuts eux-mêmes doivent être approuvés. Néanmoins, dans le cas pré sent, il ressort des déclarations du gouvernement que la formalité omise concernait le simple dépôt des statuts.
5. 44. Pour sa part, l'organisation plaignante n'a fourni au comité aucune information de nature à faire admettre que le défaut de personnalité juridique de la FENAMA doit être assimilé à une restriction quelconque de la liberté syndicale.