Rapport intérimaire - Rapport No. 68, 1963

1. 94. La plainte de la Confédération des syndicats arabes fait l'objet de deux communications en date des 7 avril et 25 novembre 1962, celle de la Confédération internationale des syndicats libres (C.I.S.L), de trois communications en date des 1er août, 18 septembre et 3 octobre 1962, celle de la Fédération syndicale mondiale, d'une communication en date du 11 décembre 1962, et celle du Congrès des syndicats d'Aden, d'une communication en date du 15 décembre 1962.
2. 95. Par communication du 29 octobre 1962, le gouvernement a adressé ses observations sur la communication du 7 avril 1962 émanant de la Confédération des syndicats arabes, et sur celle du 1er août 1962 émanant de la Confédération internationale des syndicats libres.
3. 96. Le Royaume-Uni a ratifié la convention (no 84) sur le droit d'association (territoires non métropolitains), 1947, la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, et a déclaré qu'elles étaient applicables, sans modification, à Aden.

A. Allégations relatives à l'atteinte portée aux activités syndicales en général

1. 97. Dans sa communication du 7 avril 1962, la Confédération des syndicats arabes allègue en termes généraux que les autorités britanniques portent atteinte aux activités syndicales et exercent des pressions ainsi que des persécutions à Aden, contrairement aux dispositions des conventions visées au paragraphe 96 ci-dessus. Les plaignants estiment que la situation devrait faire l'objet d'une enquête de la part d'une commission indépendante.
2. 98. Dans sa communication du 29 octobre 1962, le gouvernement déclare que ces allégations sont couchées en termes si vagues et généraux qu'il ne lui est pas possible de formuler des commentaires à leur sujet.
3. 99. Les plaignants ne produisent aucune preuve d'incidents déterminés et n'expliquent pas qu'elles sont les dispositions des conventions en question qu'ils considèrent avoir été violées.
4. 100. Le Comité estime que ces allégations sont trop vagues pour qu'elles puissent être examinées quant au fond et recommande en conséquence au Conseil d'administration de décider que cet aspect du cas n'appelle pas de sa part un examen plus approfondi.
   • Allégations relatives à l'ordonnance de 1960 sur les relations professionnelles (conciliation et arbitrage)
5. 101. Dans sa communication du 1er août 1962, la Confédération internationale des syndicats libres affirme que l'application de l'ordonnance de 1960 sur les relations professionnelles (conciliation et arbitrage) a porté atteinte aux droits syndicaux et qu'en vertu des dispositions de cette ordonnance, des fonctionnaires syndicaux ont fait l'objet de poursuites en de multiples occasions alors qu'ils avaient pris des mesures ou envisagé de le faire pour défendre les intérêts de leurs affiliés. Les plaignants déclarent que, bien que le Comité ait précédemment estimé, peu de temps après la promulgation de cette ordonnance, que les dispositions de celle-ci, en général, n'étaient pas incompatibles avec les normes de l'Organisation internationale du Travail concernant des droits syndicaux, l'expérience des deux années écoulées depuis cette promulgation montre que, dans la pratique, les droits syndicaux ont été entravés et que le principe de la liberté de la négociation collective a été enfreint à Aden.
6. 102. Les plaignants estiment excessives les sanctions prescrites par l'ordonnance en cas d'infraction à ses dispositions. Ils citent les dispositions suivantes: l'article 13 (2) de l'ordonnance prescrit une amende de 1.000 shillings et/ou une peine d'emprisonnement de six mois au maximum pour le fait d'être l'auteur, le fauteur, le complice ou l'instigateur de tout acte constituant une violation du règlement d'un litige, règlement obtenu par le moyen de la conciliation de l'autorité compétente du travail, à tout moment avant qu'un délai d'un mois se soit écoulé après notification du rejet dudit règlement; l'article 15 (4) rend passible d'une amende de 1.000 shillings au maximum quiconque ne se présente pas devant le tribunal du travail après y avoir été convoqué, ou ne communique pas les renseignements, ou ne répond pas aux questions alors qu'il en est requis par le tribunal; l'article 22 dispose que des amendes peuvent être infligées à quiconque, étant tenu par une sentence du tribunal, y contrevient ou néglige volontairement d'en appliquer une clause; l'article 23 prescrit une amende de 2.000 shillings au maximum et/ou une peine d'emprisonnement de six mois au maximum en cas d'incitation au boycottage d'une sentence, et de tout autre acte visant à contrecarrer les effets de celle-ci (par exemple, incitation à réduire la production); l'article 24 prescrit les mêmes sanctions en cas de participation ou d'incitation à une grève, ou en cas d'imposition d'un lock-out. Les plaignants déclarent enfin qu'en vertu de l'article 26, des amendes ou des peines d'emprisonnement peuvent être infligées en cas de rupture de contrat dans les services essentiels (ou d'incitation à la rupture), ainsi que des amendes en cas de déprédation causée aux avis reproduisant cet article de la loi et disposés sur des lieux de travail.
7. 103. D'après les plaignants, la situation est devenue telle que des différends qui, dans d'autres circonstances, auraient été considérés comme des conflits normaux du travail, ont entraîné des poursuites contre des syndicalistes, dont certains ont fait l'objet de sanctions sévères pour avoir contrevenu à l'ordonnance. Les plaignants citent plusieurs cas précis touchant les fonctionnaires des syndicats affiliés au Congrès des syndicats d'Aden.
8. 104. Il est allégué qu'en octobre 1961, après la rupture des négociations avec les employeurs du bâtiment, une assemblée générale du Syndicat des travailleurs des industries diverses et des techniciens décida de déclencher une grève de quarante-huit heures dans l'industrie. Certains grévistes se sont vu infliger une amende, et le secrétaire général du syndicat, M. A. Murshed, aurait été condamné à vingt-sept mois d'emprisonnement correctionnel sous l'accusation d'incitation à la grève et à la sédition, cette peine ayant été réduite de six mois en appel.
9. 105. Il est allégué qu'en janvier 1962, M. A. Obeid, président du Syndicat des travailleurs des raffineries, a été condamné à quatre mois d'emprisonnement, et que dix membres du comité exécutif du Syndicat ont été condamnés à six semaines d'emprisonnement sous l'accusation d'avoir convoqué une réunion syndicale pendant les heures de travail.
10. 106. Les plaignants déclarent qu'à la fin de janvier 1962, le Syndicat des travailleurs employés localement pour le compte des forces armées envisagea de recourir à la grève devant l'impossibilité d'obtenir un accord satisfaisant; l'assemblée générale donna les pleins pouvoirs à un comité d'urgence de cinq membres. Il est allégué qu'avant le déclenchement de toute grève, ces cinq personnes ont été traduites devant les tribunaux et sommées de s'engager à respecter les dispositions de l'ordonnance pendant un an; sur leur refus, elles ont été condamnées à une période de détention égale à celle de l'engagement qu'on voulait leur faire souscrire.
11. 107. Il est allégué que, lorsque le Syndicat des travailleurs employés localement pour le compte des forces armées déclencha finalement une grève de vingt-quatre heures, le 11 avril 1962, le secrétaire général adjoint du Congrès des syndicats d'Aden, M. A. Aswadi, ainsi que le président du Syndicat, M. A. Latif, ont été condamnés à quatre mois d'emprisonnement. Lorsqu'une deuxième grève fut déclenchée les 9 et 10 mai 1962, trente grévistes furent mis à l'amende.
12. 108. A la lumière de ces faits, les plaignants émettent l'opinion que la réunion, dans l'ordonnance, de l'arbitrage obligatoire, de l'interdiction des grèves ainsi que des sanctions sévères pour tout acte en infraction aux dispositions de l'ordonnance, limite les droits syndicaux et réprime des activités syndicales légitimes, quelle qu'ait pu être l'intention du législateur. L'objet déclaré de l'ordonnance était, d'après les plaignants, de stimuler le recours à la négociation collective en exemptant de l'arbitrage obligatoire et de l'interdiction des grèves les cas dans lesquels les conventions collectives contiennent des arrangements satisfaisants en vue du règlement des conflits du travail; en fait, il est allégué qu'un système de coercition a supplanté dans bien des cas la libre négociation collective.
13. 109. Les plaignants demandent que l'on abroge l'ordonnance de 1960 sur les relations professionnelles (conciliation et arbitrage), Aden, que l'on gracie les syndicalistes emprisonnés ou détenus et que l'on encourage le développement et l'utilisation les plus larges des procédures de négociation volontaire dans l'esprit de l'article 4 de la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.
14. 110. En conclusion, les plaignants demandent que le Conseil d'administration prie le gouvernement d'accepter qu'une commission d'enquête de l'Organisation internationale du Travail soit chargée d'examiner sur place la situation en matière de relations professionnelles à Aden, et de présenter des propositions en vue de mettre sur pied des procédures satisfaisantes de négociation collective qui garantissent aux syndicats de plus larges libertés, y compris le droit de grève, et qui protègent les principes généralement admis de la liberté de négociation collective.
15. 111. Dans sa communication du 11 décembre 1962, la Fédération syndicale mondiale relève également l'arrestation de MM. A. Aswadi et A. Latif (voir paragr. 107 ci-dessus), mais désigne le second sous le nom d'Abdullatif Mohammed Jamali. Les plaignants citent également le cas de MM. Abdullah Al Asnag, secrétaire général du Congrès des syndicats d'Aden, et Idris Ahmed Hambala, qui auraient été arrêtés.
16. 112. Dans sa communication du 29 octobre 1962, le gouvernement renvoie tout d'abord à sa lettre du 13 février 1961, dans laquelle il exposait ses vues sur la relation existant entre l'ordonnance, d'une part, et la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, d'autre part. Cette communication a été analysée aux paragraphes 74 à 76 du cinquante-septième rapport du Comité, à propos du cas no 221, relatif à Aden. Le gouvernement expliquait alors que le but essentiel de l'ordonnance était de stimuler le recours à la négociation collective volontaire et la fixation des conditions de travail et des salaires par voie de convention collective; il déclarait également que l'ordonnance satisfaisait précisément aux objectifs de l'article 4 de ladite convention no 98. Le gouvernement déclarait que le fait que les syndicats avaient refusé d'accepter tout arbitrage volontaire ou d'épuiser toutes les possibilités de négocier avant de proclamer la grève, figurait parmi les raisons motivant la promulgation de l'ordonnance. A cette époque, l'ordonnance était en vigueur depuis six mois et plusieurs accords avaient été négociés, et le fait que les relations de travail s'étaient faites plus constructives montrait, de l'avis du gouvernement, que le point de vue initial de la C.I.S.L était par trop pessimiste.
17. 113. Après avoir renvoyé le Comité à ces observations antérieures, le gouvernement examine ensuite, dans sa communication du 29 octobre 1962, des tendances plus récentes des relations professionnelles à Aden. Le gouvernement prétend, sur la foi des statistiques, que des progrès considérables ont été accomplis dans le développement de la négociation collective volontaire depuis la promulgation de l'ordonnance, dix accords de procédure ont été conclus, alors qu'il n'en existait aucun autrefois, et des progrès importants ont été réalisés dans l'amélioration des salaires et des conditions d'emploi, ainsi que la réduction du temps perdu du fait de différends du travail. En 1960, au cours des huit mois précédant l'entrée en vigueur de l'ordonnance, il y avait eu trente-neuf grèves, qui avaient entraîné la perte de 134.831 jours-homme touchant 9.698 travailleurs; au cours des vingt-sept mois écoulés depuis la promulgation de l'ordonnance, la perte a été de 29.391 jours-homme touchant 11.811 travailleurs. Pendant la même période, à l'occasion de cent quatre-vingt-cinq différends sur cent quatre-vingt-quatorze (les neuf autres n'étant toujours pas réglés), les syndicats ont pris part aux négociations et les travailleurs intéressés ont été favorisés, en définitive, après que les différends eurent été réglés par négociation, conciliation et arbitrage directs. C'est pourquoi, de l'avis du gouvernement, les faits ne corroborent pas les allégations selon lesquelles l'ordonnance aurait entravé l'établissement de relations professionnelles normales; ils montrent, au contraire, qu'elle a été pour les syndicats et les employeurs un encouragement à la négociation d'accords volontaires.
18. 114. Le gouvernement déclare, en outre, que le ministre du Travail d'Aden a récemment invité des représentants des associations d'employeurs et de salariés à constituer un conseil professionnel mixte d'Aden, qui conseillerait le gouvernement d'Aden sur les politiques et la législation du travail ainsi que sur les méthodes propres à améliorer les relations de travail, et dont la première tâche serait de donner au ministre les avis nécessaires pour que le gouvernement d'Aden puisse procéder à l'étude de l'ordonnance sur les relations professionnelles. Le gouvernement déclare en conclusion que cette procédure semblerait entièrement conforme avec la convention (no 84) sur le droit d'association (territoires non métropolitains), 1947; elle semblerait également rendre inutile la prise en considération de toute suggestion visant une enquête par une commission venue de l'extérieur.
19. 115. En ce qui concerne l'application des dispositions pénales de l'ordonnance, le gouvernement déclare que les dispositions de l'article 24 sont les seules de ce genre auxquelles on ait recouru. Des poursuites n'ont été intentées au titre de l'article 24 que dans le cas de trois différends seulement. Des peines d'emprisonnement ont été prononcées pour des personnes en cause dans ces trois différends, mais ce n'est que dans deux cas qu'elles ont été supérieures à trois mois, la plupart étant inférieures à cette durée. De l'avis du gouvernement, les sanctions prescrites par l'ordonnance ont été exercées avec modération.
20. 116. Lorsque le Comité a examiné, à propos du cas no 221, concernant Aden, des allégations relatives aux dispositions de l'ordonnance qui limitent le droit de grève et instituent un système d'arbitrage, il a émis l'opinion que ces dispositions ne semblaient pas incompatibles avec l'article 4 de la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, en vertu duquel le gouvernement du Royaume-Uni s'est engagé, en ce qui concerne Aden, à prendre en cas de besoin « des mesures appropriées aux conditions nationales... pour encourager et promouvoir le développement et l'utilisation les plus larges de procédures de négociation volontaire de conventions collectives entre les employeurs et les organisations d'employeurs, d'une part, et les organisations de travailleurs, d'autre part, en vue de régler, par ce moyen, les conditions d'emploi ». Le seul aspect de ces dispositions que le Comité ait examinées plus en détail concernait celles qui donnent à la Couronne une situation privilégiée, à certains égards, en ce qui concerne l'acceptation de l'arbitrage. Pour ce qui est des dispositions plus récentes qui ont fait l'objet d'une demande directement adressée au gouvernement par la Commission d'experts de l'O.I.T pour l'application des conventions et recommandations, le Comité, lorsqu'il a fait de nouveau rapport au Conseil d'administration sur le cas no 221, dans son cinquante-huitième rapport, a conclu en recommandant au Conseil d'administration de prendre note de certaines informations fournies par le gouvernement sur ce point. Ce dernier point n'est pas soulevé dans les allégations présentement examinées et, le Comité s'étant déjà prononcé sur la compatibilité juridique des autres dispositions de l'ordonnance relatives à l'arbitrage avec ladite convention no 98, il n'y a pas lieu pour lui de remettre en question cet aspect juridique du cas.
21. 117. Ce qui, dans une certaine mesure, constitue un nouvel élément du cas présent est l'allégation selon laquelle l'expérience des deux dernières années montre que, dans la pratique, ces dispositions légales n'ont pas favorisé, mais au contraire contrarié l'application de l'article 4 de la convention no 98. Lorsque le Comité a examiné le cas no 221, l'ordonnance venait à peine d'être promulguée, et le Comité était saisi d'opinions divergentes exprimées par la C.I.S.L et le gouvernement sur la question de savoir si l'ordonnance encouragerait la conclusion de conventions collectives ou si, au contraire, elle aurait pour effet d'inciter les employeurs à recourir à l'arbitrage, dans l'espoir que cette procédure serait à leur avantage. Sur la question ainsi présentée à l'époque, le Comité avait refusé de se prononcer.
22. 118. Dans le cas présent, les plaignants, deux ans après la promulgation de l'ordonnance, restent d'avis que le système établi n'a ni stimulé ni encouragé la négociation volontaire, mais qu'il l'a remplacée essentiellement par l'arbitrage obligatoire, ce qui, joint à l'interdiction des grèves, a empêché toute activité syndicale normale. Le gouvernement nie que cela soit exact, en faisant valoir que les arrêts du travail ont été moins nombreux, que moins de jours de travail ont été perdus et que, sur cent quatre-vingt-quatorze différends, cent quatre-vingt-cinq ont été réglés à l'avantage des travailleurs. Toutefois, il n'apparaît pas clairement, d'après les preuves fournies, si ce résultat provient d'une tendance plus prononcée à la négociation collective libre ou doit être imputé au fait que les restrictions apportées aux grèves ont conduit au règlement par des moyens imposés. Il s'agit de toute évidence d'une question sur laquelle des vues divergentes sont exprimées, et sur laquelle il serait extrêmement malaisé pour le Comité de se prononcer nettement en se fondant sur les preuves qui lui sont apportées.
23. 119. A cet égard, toutefois, le gouvernement a signalé un fait nouveau, dont les conséquences pourraient jeter une lumière nouvelle sur cet aspect du cas. Le ministre du Travail a récemment invité les représentants des associations d'employeurs et de salariés à siéger en un conseil professionnel mixte d'Aden, qui conseillerait le gouvernement d'Aden sur plusieurs questions et « dont la première tâche serait de donner au ministre les avis nécessaires pour permettre au gouvernement d'Aden d'examiner l'ordonnance sur les relations professionnelles ».
24. 120. Dans ces conditions, le Comité, notant que cette déclaration a été faite par le gouvernement dans une lettre adressée au Bureau international du Travail il y a près de quatre mois, prie le gouvernement de bien vouloir fournir des informations sur l'évolution de la situation concernant cette question et, en particulier, sur la façon dont a été accueillie l'invitation formulée par le ministre du Travail d'Aden. Le Comité prie également le gouvernement de bien vouloir indiquer, si possible, la date à laquelle on prévoit que le conseil professionnel mixte commencera à donner au ministre des avis concernant l'examen critique de l'ordonnance.
25. 121. Reste le point soulevé par les plaignants, selon lequel les dispositions pénales de l'ordonnance sont excessives. Les plaignants ont fait état de certains cas précis dans lesquels ces dispositions auraient été appliquées (voir paragr. 104-107 et 111 ci-dessus). Dans sa réponse, le gouvernement a déclaré que des poursuites n'ont été intentées, à l'occasion de trois différends, qu'au titre d'un seul article pénal de l'ordonnance: l'article 24, qui prescrit une amende de 2.000 shillings au maximum et/ou une peine d'emprisonnement de six mois au maximum pour le délit de participation ou d'incitation à une grève.
26. 122. Dans ces conditions, en notant spécialement qu'il est allégué que le secrétaire général du Syndicat des travailleurs des industries diverses et des techniciens a été condamné à vingt-sept mois d'emprisonnement correctionnel, le Comité prie le gouvernement de bien vouloir fournir des informations plus détaillées sur les cas précis visés aux paragraphes 104107 et au paragraphe 111 ci-dessus, y compris des informations sur les motifs qui ont servi de base au jugement des tribunaux.
    • Autres allégations
27. 123. Plusieurs autres allégations ont été formulées par la Confédération internationale des syndicats libres dans des communications en date des 18 septembre et 3 octobre 1962, par la Confédération des syndicats arabes dans une communication en date du 25 novembre 1962, par la Fédération syndicale mondiale dans une communication en date du 11 décembre 1962, ainsi que par le Congrès des syndicats d'Aden dans une communication en date du 15 décembre 1962.
28. 124. Le gouvernement n'ayant pas encore communiqué ses observations sur ces allégations, le Comité le prie de bien vouloir formuler ses observations le plus rapidement possible.