Rapport intérimaire - Rapport No. 85, 1966

1. 325. Après s'être occupé de ce cas à ses sessions de février 1963, de mai 1963 et de juin 1964, le Comité en a poursuivi L'examen à sa réunion de février 1965. Au cours de celle-ci, il a soumis au Conseil d'administration un rapport intérimaire sur les allégations non encore vérifiées (voir quatre-vingt-unième rapport, paragr. 71 à 105) qui a été approuvé par celui-ci à sa 161ème session (mars 1965).
2. 326. A sa session de février 1965, le Comité a soumis au Conseil d'administration ses conclusions définitives sur certaines des allégations relatives à l'application des dispositions pénales de l'ordonnance de 1960 sur les relations professionnelles (conciliation et arbitrage). En ce qui concerne les autres allégations en suspens qui font l'objet du présent rapport, le Comité a transmis plusieurs demandes au gouvernement en vue d'obtenir des informations et des observations complémentaires sur certains points.
3. 327. Ces demandes ont été portées à la connaissance du gouvernement du Royaume-Uni par une lettre en date du 9 mars 1965. Le gouvernement a répondu par une lettre datée du 26 mai 1965.
4. 328. Le Royaume-Uni a ratifié la convention (no 84) sur le droit d'association (territoires non métropolitains), 1947, la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949. Il a déclaré ces instruments applicables sans modification à Aden.

A. A. Allégations des organisations plaignantes

• Allégations relatives à l'ordonnance de 1960 sur les relations professionnelles (conciliation et arbitrage)
  329. 329 A sa session de février 1965, le Comité a pris note que le gouvernement déclarait, dans sa communication datée du 6 novembre 1964, que le Conseil consultatif mixte d'Aden, dont le Congrès des syndicats d'Aden fait partie, avait soumis des recommandations au gouvernement d'Aden sur les modifications qui pourraient être apportées à l'ordonnance de 1960 sur les relations professionnelles, que le nouveau gouvernement d'Aden examinerait la question sans tarder et que, à cette occasion, il tiendrait pleinement compte des recommandations du Conseil (voir quatre-vingt-unième rapport, paragr. 75 et 76). Le Comité a prié le gouvernement de bien vouloir l'informer, dès que possible, de l'évolution de la question.
  330. 330 Dans sa communication en date du 26 mai 1965, le gouvernement signale qu'un projet de loi portant abrogation de l'ordonnance de 1960 sur les relations professionnelles (conciliation et arbitrage) et réglementant la procédure des relations professionnelles dans les services essentiels sera publié prochainement afin d'être soumis au Conseil législatif.
  331. 331 Dans une communication du 31 août 1965, le Congrès des syndicats d'Aden déclare avoir décidé de rappeler, pour une période indéterminée, ses représentants au Conseil consultatif mixte d'Aden.
  332. 332 Dans ces conditions, le Comité prend note de la déclaration du gouvernement mentionnée ci-dessus au paragraphe 330 et le prie de bien vouloir l'informer dès que possible de l'évolution de la question.
• Allégations relatives à l'application des dispositions pénales de l'ordonnance de 1960 sur les relations professionnelles (conciliation et arbitrage)
  333. 333 A sa session de février 1965, le Comité a formulé à l'intention du Conseil d'administration ses conclusions définitives sur un cas de sédition concernant M. Abdulla Al Asnag, secrétaire général du Congrès des syndicats d'Aden, et son collègue, M. Idris Hambala (voir quatre-vingt-unième rapport, paragr. 85 à 91). Aussi cette question n'est-elle pas examinée plus avant dans le présent rapport.
  334. 334 Aux paragraphes 77 à 79 de son quatre-vingt-unième rapport, le Comité a examiné a question de l'application des dispositions pénales de l'ordonnance de 1960 sur les relations professionnelles (conciliation et arbitrage), en ce qui concerne plusieurs cas ayant leur origine dans une série de grèves survenues entre octobre 1961 et décembre 1963. Le Comité, qui avait prié le gouvernement de le tenir au courant de tous faits nouveaux concernant la question de la modification de l'ordonnance, a estimé qu'il devait attendre encore le résultat de l'évolution de la question sur ce plan général, avant de soumettre au Conseil d'administration des recommandations quant aux cas précis dont il était saisi. Là encore, attendu que le gouvernement a déclaré qu'un projet de loi portant abrogation de l'ordonnance et réglementant la procédure des relations professionnelles dans les services essentiels serait bientôt soumis au Conseil législatif et que le Comité l'a prié de le tenir au courant de l'évolution de la question, le Comité estime devoir différer pour l'heure ses conclusions sur les cas en question.
  335. 335 Aux paragraphes 80 à 84 de son quatre-vingt-unième rapport, le Comité a examiné le cas de M. Murshed, secrétaire général du Syndicat des travailleurs des industries diverses et des techniciens. Le Comité constatait que l'inculpé avait été reconnu coupable de sédition par le tribunal, mais que ce chef d'accusation paraissait être fondé essentiellement sur le fait qu'il avait incité autrui à contrevenir à l'ordonnance sur les relations professionnelles, tandis que, selon les autres charges retenues contre lui, il aurait enfreint lui-même ladite ordonnance. Pour les raisons qui l'ont guidé également dans les autres cas dont il a été saisi, le Comité a décidé de réserver ses conclusions définitives sur ce cas et, pour les raisons exposées au paragraphe 333 ci-dessus, a également ajourné l'examen de cet aspect du cas.
• Allégations relatives à la suppression d'un journal syndical
  336. 336 Aux paragraphes 270 et 273 de son soixante-dixième rapport, aux paragraphes 170 à 176 de son soixante-seizième rapport et aux paragraphes 92 et 93 de son quatre-vingt-unième rapport, le Comité a examiné les allégations relatives à la suppression du journal du Congrès des syndicats d'Aden, Al Ommal.
  337. 337 A sa réunion de juin 1964, le Comité a été saisi d'une communication du gouvernement d'Aden du 11 novembre 1963. Le gouvernement y déclarait, en réponse à une demande du Comité, qui le priait de fournir des extraits du journal Al Ommal ayant motivé le retrait de la licence accordée à cet organe par suite de la publication d'articles prétendument subversifs et séditieux, que le retrait de la licence accordée au journal en question n'avait pas été motivé par le contenu d'un seul article ou d'un seul numéro, mais qu'il avait été décidé à la suite de la publication continuelle d'informations inexactes et en raison de l'insécurité qui régnait à l'époque. Le Comité relevait, au paragraphe 175 de son soixante-seizième rapport, que cette réponse du gouvernement n'ajoutait rien à sa déclaration générale antérieure selon laquelle le journal avait été supprimé pour avoir publié des textes subversifs ou séditieux, qui n'avaient apparemment pas entraîné de poursuite contre les éditeurs. Le Comité constatait également que la réponse ne contenait aucun commentaire quant à l'allégation suivant laquelle les pouvoirs publics peuvent décider discrétionnairement de retirer la licence accordée à un journal sans que cette décision puisse faire l'objet d'aucun recours devant les tribunaux, alors qu'une telle situation, si elle était vraiment conforme à la réalité - notait le Comité - pourrait conduire le Comité à se demander si elle est compatible avec l'article 3 de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - déclarée applicable à Aden sans modification -, article aux termes duquel les organisations de travailleurs ou d'employeurs ont le droit d'organiser leur activité sans que les autorités publiques interviennent.
  338. 338 Dans ces conditions, le Comité demandait au gouvernement de bien vouloir fournir des précisions sur les questions traitées au paragraphe précédent (voir soixante-seizième rapport, paragr. 176). A sa réunion de février 1965, le Comité, n'ayant pas encore obtenu les précisions en question, a réitéré sa demande (voir quatre-vingt-unième rapport, paragr. 93).
  339. 339 Dans sa communication en date du 26 mai 1965, le gouvernement déclare que la ligne de conduite adoptée actuellement par le gouvernement d'Aden est de traiter de manière identique toutes les demandes d'autorisation concernant la publication de journaux. Il souligne que le gouvernement d'Aden se montre désormais libéral dans l'octroi de ces autorisations, qui ne seront vraisemblablement pas retirées, mais que les autorités publiques ont toute latitude pour le faire, tout recours à un tribunal judiciaire étant exclu.
  340. 340 A diverses occasions, le Comité a estimé que le droit d'exprimer des opinions par la voie de la presse ou autrement constitue certainement l'un des aspects essentiels des droits syndicaux.
  341. 341 En l'occurrence, les faits suivants sont désormais établis. Premièrement, le journal Al Ommal a été supprimé pour avoir publié des textes subversifs ou séditieux. Deuxièmement, le gouvernement ne peut fournir des extraits de ce journal étant donné que, selon lui, l'organe en question a été supprimé pour avoir longtemps publié des informations « inexactes ». Troisièmement, la publication de ces informations n'a pas entraîné de poursuites contre les éditeurs. Enfin, les pouvoirs publics peuvent décider discrétionnairement de retirer la licence accordée à n'importe quel journal sans que cette décision puisse faire l'objet d'aucun recours devant les tribunaux.
  342. 342 Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration:
       • a) d'attirer l'attention du gouvernement sur le fait que, comme le Comité l'a déclaré à plusieurs reprises, le droit d'exprimer des opinions par la voie de la presse ou autrement constitue certainement l'un des aspects essentiels des droits syndicaux;
       • b) de prendre note que le retrait de la licence accordée au journal du Congrès des syndicats d'Aden a été décidé d'une manière discrétionnaire par les autorités publiques d'Aden sans que cette décision puisse faire l'objet d'aucun recours devant les tribunaux;
       • c) de rendre le gouvernement attentif au fait que, selon le Comité, le pouvoir discrétionnaire des autorités publiques d'Aden est incompatible avec l'article 3 de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - déclarée applicable à Aden sans modification - article en vertu duquel les organisations de travailleurs ou d'employeurs ont le droit d'organiser leur activité sans que les autorités publiques interviennent;
       • d) de prier le gouvernement de bien vouloir informer le Conseil d'administration des mesures qu'il envisage de prendre pour harmoniser sur ce point la législation en vigueur à Aden avec les dispositions de l'article 3 de ladite convention.
  343. Allégations relatives à l'interdiction des réunions publiques, des rassemblements et des démonstrations
  343. 343 Dans sa communication en date du 13 juin 1963, le Congrès des syndicats d'Aden prétendait que toute réunion publique, tout rassemblement et toute démonstration étaient prohibés et précisait que l'avis officiel no 21, de 1963, interdisait l'apposition sur les bâtiments, publics ou privés, de symboles, placards ou images, et que la police avait enlevé des drapeaux, des images et d'autres symboles des bâtiments occupés par les syndicats.
  344. 344 Dans sa communication du 6 novembre 1964, le gouvernement déclarait que les mesures prévues dans l'avis officiel no 21 étaient d'application générale, qu'elles ne visaient pas les seules activités syndicales et qu'elles n'avaient pas été appliquées à l'encontre des syndicats d'une façon qui aurait désavantagé ceux-ci par rapport aux autres organisations.
  345. 345 A sa session de février 1965, le Comité signalait que le gouvernement n'avait fourni aucune précision sur les autres allégations, à savoir que toute réunion publique, toute manifestation et tout rassemblement étaient interdits et que des drapeaux, des images et autres symboles avaient été enlevés par la police sur les bâtiments occupés par les syndicats, et priait donc le gouvernement de bien vouloir lui communiquer ses observations sur ces dernières allégations (voir quatre-vingt-unième rapport, paragr. 95).
  346. 346 Dans sa communication du 26 mai 1965, le gouvernement déclare que, en vertu du règlement sur le contrôle des réunions et assemblées, les réunions publiques, cortèges et manifestations doivent normalement être autorisés par la police. Dans l'état d'urgence existant, l'article 26 du décret sur l'état d'urgence, selon lequel les pouvoirs du ministre sont délégués au commissaire de police, est également applicable, le gouvernement précise néanmoins qu'il n'est pas exact d'affirmer que les réunions publiques, etc., sont toutes interdites. Le gouvernement relève en outre qu'en enlevant des drapeaux, placards et autres symboles sur les bâtiments occupés par les syndicats, la police a agi comme elle est autorisée à le faire par l'article 542 (1) de l'ordonnance sur la police qui régit l'exposition d'objets de nature à troubler l'ordre public ou à porter atteinte au prestige des autorités.
  347. 347 Face aux allégations générales formulées par les plaignants, à savoir que toute réunion publique, toute manifestation et tout rassemblement sont interdits, de même qu'il est interdit d'apposer des symboles, des placards et des images sur aucun bâtiment, le gouvernement répond que les réunions publiques, etc., ne sont pas l'objet d'une interdiction générale mais qu'elles doivent normalement être autorisées par la police et donne à entendre que la loi est appliquée aux syndicats de la même façon qu'aux autres organisations. Les drapeaux, etc., ont été enlevés conformément aux attributions générales qui sont celles de la police aux termes des dispositions régissant l'exposition d'articles de nature à troubler l'ordre public ou à porter atteinte au prestige des autorités.
  348. 348 Les allégations en question revêtent un caractère assez général en ce sens que les plaignants ne font pas état d'une réunion ou d'une démonstration syndicale déterminée, ni ne précisent la nature des symboles qui ont été enlevés sur les bâtiments occupés par les syndicats. Dans ces conditions, il est naturel que la réponse du gouvernement revête elle aussi un caractère général, encore qu'il y soit précisé que les mesures prévues dans l'avis officiel mentionné plus haut n'ont pas été appliquées à l'encontre des syndicats d'une façon qui aurait désavantagé ceux-ci par rapport à d'autres organisations.
  349. 349 Le Comité estime que les plaignants n'ont pas établi de façon suffisante que les mesures susmentionnées aient violé en aucune manière les droits syndicaux et, par conséquent, recommande au Conseil d'administration de décider que ces allégations n'appellent pas d'examen plus approfondi.
• Allégations relatives à la non-reconnaissance des droits syndicaux dans la Fédération des Etats de l'Arabie du Sud
  350. 350 Dans sa communication du 6 avril 1963, le Congrès des syndicats d'Aden alléguait que les syndicats étaient illégaux dans les Etats de la Fédération d'Arabie du Sud, à l'exception d'Aden, et que le Syndicat des enseignants d'Aden, qui avait été reconnu au cours des sept années précédentes, avait cessé de l'être par le ministre fédéral de l'Education, sous le prétexte que l'éducation intéressait la Fédération tout entière et non pas simplement l'Etat d'Aden. Depuis la création de la Fédération, les pouvoirs publics auraient cessé de reconnaître d'autres syndicats encore qui existaient déjà, de même qu'ils refuseraient de reconnaître les nouveaux syndicats qui voudraient se constituer.
  351. 351 Dans sa communication du 11 novembre 1963, le gouvernement déclarait que, aux termes de la Constitution de la Fédération, les questions du travail étaient du ressort des différents Etats. Il ajoutait que dans tous ces Etats, sauf celui d'Aden, la population vivait de l'agriculture et qu'il n'avait pas été formulé de demande en vue de la formation de syndicats. Le gouvernement précisait que « s'il n'existe effectivement aucune organisation syndicale dans ces Etats, il serait pourtant inexact de prétendre que l'activité syndicale v est illégale ».
  352. 352 Le gouvernement déclarait que le Syndicat des enseignants d'Aden était une organisation reconnue. Dans le passé, toutefois, il n'aurait pas demandé à être reconnu en qualité d'organisation avec laquelle le gouvernement d'Aden, en tant qu'employeur, dût négocier, bien que ses représentants eussent eu des entretiens officieux avec le ministère de l'Education. Le 6 février 1962, ce syndicat aurait présenté une demande de reconnaissance officielle à la suite de quoi il aurait été prié de fournir des précisions sur ses statuts et sa composition. Le gouvernement indiquait que cette requête était restée sans réponse, mais que, au cas où les renseignements demandés seraient communiqués, l'examen de la demande de reconnaissance du Syndicat serait repris.
  353. 353 Lorsque le Comité a examiné ces allégations à sa réunion de juin 1964, il a relevé que, en ce qui concerne l'allégation selon laquelle les syndicats étaient illégaux dans les Etats de la Fédération, à l'exception d'Aden, le gouvernement déclarait qu'« il serait...inexact de prétendre que l'activité syndicale est illégale ». Le Comité a prié le gouvernement, en conséquence, de lui indiquer « si l'on pouvait déduire de sa déclaration que les travailleurs des Etats en question sont légalement autorisés à former des syndicats, à adhérer à des organisations de ce genre et à s'adonner à des activités syndicales s'ils le désirent » (voir soixante-seizième rapport, paragr. 182). En outre, il a prié le gouvernement de lui communiquer ses observations sur l'allégation selon laquelle des travailleurs de l'Etat d'Abyan avaient été arrêtés pour avoir demandé une révision de leur salaire.
  354. 354 N'ayant pas reçu les informations et observations demandées, le Comité a de nouveau prié le gouvernement de bien vouloir les lui communiquer (voir quatre-vingtunième rapport, paragr. 100).
  355. 355 Dans sa communication en date du 26 mai 1965, le gouvernement communique que, selon la Constitution de la Fédération de l'Arabie du Sud, les problèmes du travail sont du ressort de l'Etat. Dans les Etats autres que celui d'Aden, il n'existe pas de loi antisyndicale. Le gouvernement précise toutefois que « la notion de syndicalisme n'est guère compatible, à l'heure actuelle, avec l'organisation tribale et la structure sociale des Etats du protectorat; créer un climat permettant au syndicalisme de fonctionner de la manière voulue exigera une évolution forcément lente et progressive dont la portée restera, selon toute vraisemblance, très limitée, car la population est très clairsemée et dépend largement de l'agriculture ».
  356. 356 Selon le gouvernement, l'agitation fomentée par le personnel de l'administration publique dans l'Etat de Fadhli pour appuyer des revendications de salaire a coïncidé avec le début d'une enquête sur les causes du malaise général qui a apporté aux autorités la preuve que, de l'étranger, une organisation subversive dirigeait et entretenait des troubles. Une nouvelle enquête, précise le gouvernement, a amené la découverte de publications séditieuses au domicile de deux hommes qui ont été arrêtés par la suite. Ces textes étaient rédigés en vue de saper l'ordre et la loi et de renverser l'autorité de l'Etat, tandis que d'autres éléments de preuve ont permis de déterminer l'existence, dans les principaux centres de l'Etat, de cellules organisées en vue de l'activité subversive. Les deux hommes en question, qui étaient au service du gouvernement, ont donc été arrêtés et traduits en justice « pour des motifs pour lesquels tout gouvernement, soucieux de maintenir son autorité, serait obligé d'intervenir ». Le gouvernement souligne, enfin, que ni ces deux personnes ni aucun autre salarié n'ont été arrêtés pour avoir fomenté de l'agitation en vue d'une augmentation de salaire.
  357. 357 En ce qui concerne l'allégation, formulée en termes très généraux, selon laquelle des personnes auraient été arrêtées dans l'Etat d'Abyan pour avoir demandé une révision de leur salaire, le gouvernement a fourni des précisions pour montrer que l'Etat en question était l'Etat de Fadhli et que, dans cet Etat, l'arrestation, suivie de poursuites, de personnes au service du gouvernement n'avait rien à voir avec l'agitation générale fomentée par le personnel de l'administration publique pour appuyer des revendications de salaire, mais était en rapport avec les menées subversives sévissant dans l'ensemble de cet Etat. Si ces allégations avaient été plus précises et mieux étayées de faits, le Comité aurait peut-être jugé nécessaire de demander au gouvernement de lui communiquer des informations plus détaillées sur cet aspect du cas. En l'espèce, toutefois, le Comité, estimant que le plaignant n'a pas établi de façon suffisante que les droits syndicaux aient été violés, recommande au Conseil d'administration de décider que ces allégations n'appellent pas d'examen plus approfondi.
  358. 358 Pour ce qui est des allégations relatives à la non-reconnaissance du Syndicat des enseignants d'Aden, la situation n'est pas claire. Il semble que le syndicat en question soit une organisation enregistrée et que, après avoir présenté une demande de reconnaissance officielle, le 6 février 1962, il ait été prié de fournir des précisions sur ses statuts et sa composition par le ministre de l'Education de l'Etat d'Aden, bien qu'il eût été reconnu, dans le passé, aux fins d'entretiens officieux. Toutefois, selon le plaignant, le Syndicat aurait cessé d'être reconnu par le ministre fédéral de l'Education sous le prétexte que, depuis la création de la Fédération, l'éducation intéresse la Fédération tout entière et non seulement l'Etat d'Aden. Il convient de relever que, dans ses rapports sur l'application de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - présentés en vertu de l'article 22 de la Constitution de l'O.I.T. -, le gouvernement mentionne le Syndicat des enseignants d'Aden parmi les « organisations représentatives » auxquelles il a transmis copie de ces rapports.
  359. 359 Dans ces conditions, considérant l'obligation assumée par le gouvernement en vertu de l'article 3 de la convention (no 84) sur le droit d'association (territoires non métropolitains), 1947 - lequel dispose que toutes les mesures pratiques et possibles seront prises pour assurer aux organisations syndicales représentant les travailleurs intéressés le droit de conclure des conventions collectives -, le Comité prie le gouvernement de lui faire savoir si le Syndicat des enseignants d'Aden, ou tout autre syndicat, est actuellement qualifié pour mener des négociations au nom des enseignants à Aden et de formuler ses observations sur l'allégation selon laquelle le syndicat en question n'aurait pas été reconnu du fait que l'éducation relèverait désormais de la Fédération.
  360. 360 Reste l'allégation relative à la non-reconnaissance des syndicats dans les Etats de la Fédération autres qu'Aden. A la question précise posée par le Comité au paragraphe 182 de son soixante-seizième rapport (voir paragr. 343 ci-dessus), le gouvernement répond qu'il n'existe pas dans ces Etats de loi antisyndicale.
• Allégations relatives au projet d'ordonnance sur l'emploi (enregistrement et contrôle de l'engagement)
  361. 361 Ces allégations sont examinées dans le détail aux paragraphes 183 à 196 du soixante-seizième rapport et aux paragraphes 101 à 104 du quatre-vingt-unième rapport. Eu égard à certaines des dispositions du projet, le Comité attirait l'attention du gouvernement sur les garanties prévues et les principes énoncés dans les articles 1 et 4 de la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, ainsi que dans l'article 3 de la convention (no 84) sur le droit d'association (territoires non métropolitains), 1947, instruments qui ont été l'un et l'autre déclarés applicables sans modification à Aden. Comme le Comité l'a également relevé, il semble ressortir du texte du projet que, si celui-ci était adopté dans sa forme actuelle, l'accès à l'emploi en général et à certains postes en particulier serait subordonné à l'enregistrement du travailleur et que l'autorité compétente disposerait d'une grande latitude pour donner suite aux demandes d'enregistrement ou les rejeter. Le Comité fait observer (voir soixante-seizième rapport, paragr. 194) qu'il avait souligné dans le passé que de telles dispositions risqueraient d'empêcher la négociation de conventions collectives prévoyant de meilleures conditions de travail, notamment en ce qui concerne l'accès à certains postes et, par là, de porter atteinte au droit des travailleurs intéressés d'engager des négociations collectives et de sauvegarder ou d'améliorer leurs conditions de travail, droit qui est généralement considéré comme un élément essentiel de la liberté syndicale.
  362. 362 Le Comité a alors décidé, à ses sessions de juin 1964 et de février 1965, de ne pas pousser plus loin l'examen de cet aspect du cas et de prier le gouvernement de bien vouloir le tenir au courant des faits nouveaux en la matière.
  363. 363 Dans sa communication du 26 niai 1965, le gouvernement signale que le projet d'ordonnance sur l'emploi (enregistrement et contrôle de l'engagement) n'a pas encore été adopté.
  364. 364 Le Comité prie donc le gouvernement de bien vouloir l'informer en temps opportun de tout fait nouveau concernant l'ordonnance en question.