Rapport intérimaire - Rapport No. 60, 1962

1. 163. La plainte de la F.S.M est contenue dans une communication du 17 février 1959 adressée directement à l'O.I.T. Le gouvernement du Royaume-Uni a présenté ses observations à son sujet par une lettre du 13 mai 1959. A sa vingt-deuxième session (mai 1959), le Comité a décidé de demander au gouvernement de fournir sur certains points des informations complémentaires. Le gouvernement a répondu par une lettre du 28 octobre 1959. A sa vingt-troisième session (novembre 1959), le Comité a de nouveau décidé de demander des informations complémentaires au gouvernement. Celui-ci a répondu par une lettre du 12 février 1960. A sa vingt-quatrième session (février 1960), le Comité a décidé de demander au gouvernement de fournir des informations complémentaires sur certains aspects du cas et il a recommandé au Conseil d'administration de demander des informations complémentaires au sujet de certaines autres allégations. En même temps, le Comité a recommandé au Conseil d'administration de disposer des allégations relatives aux perquisitions de locaux syndicaux et à la confiscation de documents. Le Conseil d'administration a approuvé les recommandations du Comité à sa 144ème session (mars 1960). Le gouvernement a fait par venir des informations complémentaires par une communication du 13 mai 1960. A sa vingt-cinquième session (mai 1960), le Comité a de nouveau recommandé au Conseil d'administration de prier le gouvernement de bien vouloir lui fournir des informations complémentaires sur certains aspects des allégations formulées et le Conseil d'administration a approuvé cette recommandation à sa 145ème session (mai 1960). Des informations complémentaires ont été fournies par le gouvernement le 4 novembre 1960; elles ont toutefois été reçues trop tard pour être examinées à la réunion du Comité tenue le 8 novembre 1960 et le cas a été ajourné. Le gouvernement a fourni de nouvelles observations dans une lettre du 3 janvier 1961. A sa réunion du 23 février 1961, le Comité a de nouveau recommandé au Conseil d'administration de solliciter du gouvernement des informations complémentaires sur certains aspects des allégations formulées et le Conseil d'administration a approuvé cette recommandation à sa 148ème session (mars 1961). A sa vingt-huitième session (mai 1961), le Comité, en l'absence des informations attendues du gouvernement, a ajourné l'examen du cas. Le gouvernement a fourni des informations complémentaires dans une lettre du 16 octobre 1961. A sa vingt-neuvième session (novembre 1961), le Comité a, une fois encore, demandé au gouvernement de fournir des informations complémentaires sur certains points. Le gouvernement a fait parvenir des informations complémentaires dans deux communications des 26 janvier et 14 février 1962.
2. 164. Le Royaume-Uni a ratifié la convention (no 84) sur le droit d'association (territoires non métropolitains), 1947, et a déclaré ses dispositions applicables à Singapour sans modification.

Allégations relatives au retrait de l'enregistrement de syndicats

1. 165. Ces allégations ont déjà fait l'objet de plusieurs rapports de la part du Comité. Les paragraphes qui suivent ne portent que sur les seuls aspects de ces allégations restés en suspens.
2. 166. A cet égard, à sa vingt-septième session (février 1961), le Comité a examiné une déclaration du gouvernement de Singapour, transmise par le gouvernement du Royaume-Uni, d'où il ressort que les procédures relatives au refus ou à l'annulation de l'enregistrement des syndicats à Singapour relèvent du pouvoir exécutif et, par conséquent, ne sont pas du ressort des tribunaux; dans cette déclaration, le gouvernement exprimait l'avis que « tout recours contre les décisions du fonctionnaire chargé de l'enregistrement des syndicats doit être déposé auprès du ministre », mais « qu'il peut être fait appel de la décision ministérielle auprès de la Cour suprême, sur ordonnance délivrée par celle-ci pour évoquer l'affaire et que, de cette façon, la convention de l'O.I.T est respectée pour l'essentiel ». [Il s'agit de la convention (no 84) sur le droit d'association (territoires non métropolitains), 1947.]
3. 167. En ce qui concerne la déclaration du gouvernement de Singapour selon laquelle il peut en être appelé d'une décision ministérielle auprès de la Cour suprême sous la forme d'une « ordonnance délivrée par celle-ci pour évoquer l'affaire » (procédure de certiorari), le Comité a fait observer à sa vingt-septième session (février 1961) qu'il était difficile de se faire une opinion sans mieux connaître comment le système fonctionne à Singapour. En droit anglais, si la situation a été interprétée correctement, une telle procédure consiste, pour un tribunal supérieur, à enjoindre à un tribunal inférieur de se dessaisir en faveur du premier d'une affaire en instance devant le second. Cette procédure n'est suivie que dans des circonstances exceptionnelles qui incitent le tribunal supérieur à penser que l'affaire sera traitée de façon plus satisfaisante si c'est lui qui doit en connaître. Normalement, il ne s'agit pas là d'une procédure d'appel, mais d'une procédure qui joue avant que le jugement ne soit rendu par l'instance inférieure. Une telle procédure ne peut pas être engagée par un plaignant de la même manière que dans les procès ordinaires. Elle ne peut jouer que par l'intermédiaire de la Cour suprême lorsque le plaignant démontre qu'il doit être fait appel à des moyens extraordinaires.
4. 168. Dans ces conditions, le Comité a estimé n'être pas à même, sur la base des informations dont il disposait, de déterminer dans quelle mesure cette procédure particulière doit être considérée comme donnant effet, à Singapour, au droit généralement reconnu aux syndicats - comme l'a dit la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations - de faire directement appel à la Cour suprême, selon la procédure normale, des décisions du fonctionnaire chargé de l'enregistrement des syndicats. De plus, il a observé que, si le gouvernement du Royaume-Uni a déclaré dans son rapport annuel pour la période 1957-1958 sur l'application à Singapour de la convention (no 84) sur le droit d'association (territoires non métropolitains), 1947, que des mesures étaient prises afin que la législation en vigueur soit modifiée pour tenir compte de la recommandation de la Commission d'experts, le rapport fourni au Bureau pour la période 1958-1960 déclare qu'il n'en a rien été et contient en annexe le texte de l'ordonnance (modifiée) sur les syndicats, 1959, qui dispose que les décisions prises par le ministre sur appel du fonctionnaire chargé de l'enregistrement « seront définitives et ne pourront être remises en question devant aucun tribunal ».
5. 169. Par conséquent, au paragraphe 141 de son cinquante-deuxième rapport, le Comité a recommandé au Conseil d'administration:
6. ......................................................................................................................................................
7. a) d'attirer à nouveau l'attention du gouvernement sur l'importance qu'il attache au principe selon lequel les organisations de travailleurs ne doivent pas pouvoir être dissoutes ou suspendues par voie administrative et au principe exprimé par la Commission d'experts de l'O.I.T pour l'application des conventions et recommandations selon lequel les appels contre les décisions du fonctionnaire chargé de l'enregistrement de refuser ou d'annuler l'enregistrement devraient être interjetés devant les tribunaux;
8. b) de noter que l'ordonnance (modificatrice) sur les syndicats de 1959 dispose que les décisions prises par le ministre sur appel du fonctionnaire chargé de l'enregistrement seront définitives et ne pourront être remises en question devant aucun tribunal et de demander au gouvernement du Royaume-Uni d'expliquer, de plus, en quoi consiste la procédure par laquelle la Cour suprême peut évoquer une affaire par ordonnance (procédure de certiorari) et grâce à laquelle, d'après la déclaration du gouvernement de Singapour, un syndicat peut en appeler d'une décision ministérielle et comment il convient d'interpréter cette déclaration à la lumière de la disposition de l'ordonnance (modificatrice) de 1959.
9. 170. Ces recommandations ont été approuvées par le Conseil d'administration à sa 148ème session (mars 1961).
10. 171. Dans sa communication du 16 octobre 1961, le gouvernement du Royaume-Uni a transmis une requête du gouvernement de Singapour appelant l'attention du Comité sur la déclaration faite par l'observateur de la délégation gouvernementale de Singapour à la 45ème session de la Conférence internationale du Travail (Genève, juin 1961).
11. 172. La déclaration en question, qui porte sur l'application de la convention (no 84) sur le droit d'association (territoires non métropolitains), 1947, figure à l'Annexe II du deuxième rapport de la commission de la Conférence sur l'application des conventions et recommandations. Le passage pertinent est ainsi conçu:
12. Un représentant gouvernemental de Singapour a fait la déclaration suivante:
13. Des difficultés se sont élevées à Singapour du fait de la multiplicité des syndicats, qui porte atteinte aux intérêts des travailleurs et affecte l'économie. C'est pourquoi l'ordonnance no 53, de 1959, prévoit un recours au ministre contre le refus ou l'annulation de l'enregistrement. Singapour, cependant, s'intéresse vivement à ce que les employeurs et les salariés jouissent de la même façon du droit de s'associer en vue de tous les objectifs non contraires aux lois, comme le prescrit l'article 2 de la convention, et espère pouvoir prendre en considération les observations de la Commission d'experts quand la situation se sera améliorée.
14. Les membres travailleurs et employeurs ont déclaré que c'est un cas grave, qui dure depuis 1955. La législation et la pratique sont en contradiction avec l'article 2. Le recours au ministre prévu dans l'ordonnance de 1959 n'est pas une garantie suffisante. Il faut prévoir un recours judiciaire.
15. En réponse, le représentant gouvernemental a déclaré que le gouvernement comprend l'importance des mesures destinées à assurer l'application de l'article 2. Aussitôt que la situation se sera améliorée, des mesures appropriées seront prises.
16. La Commission insiste vivement auprès du gouvernement afin que des mesures soient prises pour assurer la pleine application de la convention.
17. 173. Le Comité a noté, à sa vingt-neuvième session (novembre 1961), que le gouvernement, dans sa communication du 16 octobre 1961, ne faisait pas allusion à la question au sujet de laquelle le cinquante-deuxième rapport du Comité demandait des informations complémentaires, savoir, des explications sur la manière dont fonctionne la procédure de certiorari mentionnée précédemment par le gouvernement.
18. 174. Dans ces conditions, le Comité a recommandé au Conseil d'administration, au paragraphe 469 de son cinquante-huitième rapport:
19. ......................................................................................................................................................
20. a) d'attirer à nouveau l'attention du gouvernement sur l'importance qu'il attache au principe selon lequel les organisations de travailleurs ne doivent pas pouvoir être dissoutes ou suspendues par voie administrative et au principe formulé par la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations selon lequel les appels contre les décisions du fonctionnaire chargé de l'enregistrement devraient être interjetés devant les tribunaux;
21. b) d'insister auprès du gouvernement, comme l'avait fait la Commission de la Conférence sur l'application des conventions et recommandations en juin 1961, pour que celui-ci prenne sans délai les mesures nécessaires afin d'assurer la pleine application de la convention (no 84) sur le droit d'association (territoires non métropolitains), 1947;
22. c) notant que l'ordonnance (modificatrice) sur les syndicats de 1959 dispose que les décisions prises par le ministre sur appel du fonctionnaire chargé de l'enregistrement seront définitives et ne pourront être remises en question devant aucun tribunal, de demander une fois encore au gouvernement du Royaume-Uni d'expliquer davantage en quoi consiste la procédure par laquelle la Cour suprême peut évoquer une affaire par ordonnance (procédure de certiorari) et grâce à laquelle, d'après la déclaration du gouvernement de Singapour, un syndicat peut en appeler d'une décision ministérielle et comment il convient d'interpréter cette déclaration à la lumière de la disposition de l'ordonnance (modificatrice) sur les syndicats de 1959.
23. 175. Dans sa communication du 26 janvier 1962, le gouvernement du Royaume-Uni transmet une déclaration du gouvernement de Singapour, aux termes de laquelle la procédure de certiorari fonctionne à Singapour sensiblement de la même façon qu'en Angleterre (voir paragraphe 167 ci-dessus); le gouvernement de Singapour reconnaît toutefois que « cette procédure ne constitue pas vraiment un droit d'appel devant les tribunaux ainsi que l'exige la convention internationale du travail no 84 ». Se référant à la déclaration faite par l'observateur gouvernemental de Singapour à la 45ème session de la Conférence internationale du Travail (citée au paragraphe 172 ci-dessus), le gouvernement du Royaume-Uni déclare avoir été informé par le gouvernement de Singapour que ce dernier « est conscient de l'importance d'assurer l'application de l'article 2 de la convention et de prendre les mesures appropriées dès que la situation à Singapour se sera améliorée ».
24. 176. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration:
25. a) d'attirer à nouveau l'attention du gouvernement sur l'importance qu'il attache au principe selon lequel les organisations de travailleurs ne doivent pas être sujettes à dissolution ou à suspension par voie administrative et au principe selon lequel les appels contre les décisions du fonctionnaire chargé de l'enregistrement de refuser ou d'annuler l'enregistrement devraient être interjetés devant les tribunaux;
26. b) de noter que le gouvernement de Singapour admet que la procédure de certiorari suivie à Singapour ne constitue pas à proprement parler un véritable droit de recours devant les tribunaux, et de noter la déclaration selon laquelle le gouvernement de Singapour est conscient de l'importance d'assurer l'application de l'article 2 de la convention (no 84) sur le droit d'association (territoires non métropolitains), 1947, et prendre à cette fin les mesures appropriées dès que la situation à Singapour se sera améliorée;
27. c) d'insister à nouveau auprès du gouvernement du Royaume-Uni, comme l'avait fait la Commission de la Conférence pour l'application des conventions et recommandations en juin 1961, pour que celui-ci prenne sans délai les mesures nécessaires afin d'assurer la pleine application de la convention en question;
28. d) de prier le gouvernement du Royaume-Uni de bien vouloir tenir le Conseil d'administration au courant de l'évolution de la situation dans ce domaine;
29. e) de porter les conclusions qui précèdent à la connaissance de la Commission d'experts de l'O.I.T pour l'application des conventions et recommandations.
30. Allégations relatives à l'arrestation et à la détention de syndicalistes
31. 177. Ces allégations, qui se rapportent entre autres à l'arrestation en 1958 et à la détention sans jugement de dix-neuf syndicalistes, ont fait l'objet de recommandations du Comité au Conseil d'administration et ont été examinées à nouveau par le Comité à sa vingt-neuvième session (novembre 1961) à laquelle il a soumis au Conseil d'administration les recommandations contenues aux paragraphes 474 d) et e) de son cinquante-huitième rapport; ces paragraphes sont ainsi conçus:
32. ......................................................................................................................................................
33. d) d'attirer de nouveau l'attention du gouvernement sur l'importance que le Conseil d'administration attache au principe selon lequel, dans tous les cas, y compris lorsque des syndicalistes sont accusés de délits politiques ou de délits de droit commun que le gouvernement considère comme étrangers à leurs activités syndicales, les personnes en question soient jugées promptement par une autorité judiciaire impartiale et indépendante;
34. e) de noter la déclaration du gouvernement selon laquelle deux autres des dix-neuf syndicalistes mentionnés par les plaignants ont été relâchés et de demander do nouveau au gouvernement de lui indiquer d'urgence, tenant compte des principes rappelés plus haut et du fait que trois syndicalistes sont encore détenus sans avoir passé en jugement, les mesures qu'il entend prendre pour faire bénéficier rapidement les personnes intéressées d'un jugement équitable ou si leur libération prochaine est envisagée.
35. 178. Ces recommandations ont été approuvées par le Conseil d'administration à sa 150ème session (novembre 1961).
36. 179. Dans sa communication du 14 février 1962, le gouvernement déclare qu'un nouveau syndicaliste a été remis en liberté le 10 février 1962.
37. 180. Les deux syndicalistes se trouvant toujours maintenus en détention ont été arrêtés en 1958, c'est-à-dire il y a plus de trois ans.
38. 181. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration:
39. a) de prendre note de la déclaration du gouvernement selon laquelle un autre des dix-neuf syndicalistes mentionnés par les plaignants a été remis en liberté;
40. b) d'attirer une fois encore l'attention du gouvernement sur l'importance que le Conseil d'administration attache au principe selon lequel, dans tous les cas, y compris lorsque des syndicalistes sont accusés de délits politiques ou de délits de droit commun que le gouvernement considère comme étrangers à leurs activités syndicales, les personnes en question soient jugées promptement par une autorité judiciaire impartiale et indépendante;
41. c) d'attirer l'attention du gouvernement sur le fait que, de l'avis du Conseil d'administration, une situation par laquelle deux des dix-neuf syndicalistes arrêtés à Singapour dès 1958 n'ont pas encore passé en jugement n'est pas compatible avec le principe énoncé à l'alinéa b) ci-dessus;
42. d) de demander à nouveau au gouvernement de lui indiquer d'urgence, tenant compte du principe rappelé plus haut, les mesures qu'il entend prendre pour faire bénéficier rapidement les deux syndicalistes encore détenus d'un jugement équitable ou si leur libération prochaine est envisagée.