Rapport définitif - Rapport No. 404, Octobre 2023

1. 225. La queja figura en una comunicación de la Confederación General del Trabajo (CGT) y la Unión Nacional de Trabajadores del Estado y de los Servicios Públicos de Colombia (UTRADEC-CGT), de fecha 18 de marzo de 2016. La CGT envió informaciones adicionales mediante una comunicación de fecha 1.º de junio de 2017.
2. 226. El Gobierno envió sus observaciones mediante comunicaciones de fechas 3 de abril de 2017, 13 de febrero de 2018, así como 11 de mayo y 20 de septiembre de 2023.
3. 227. Colombia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 228. En sus comunicaciones de fechas 18 de marzo de 2016 y 1.º de junio de 2017 las organizaciones querellantes indican que, el 16 de diciembre de 2015 la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura (CSJ) emitió el acuerdo Nº PSAA-15-10445 que prevé la creación de «Centros de servicios judiciales» para los Juzgados Civiles y de Familia en Bogotá. Las organizaciones querellantes alegan que la emisión de dicho acuerdo se hizo de forma inconsulta y que el mismo puso en riesgo la continuidad de muchos servidores de la rama judicial como notificadores, secretarios y escribientes, que conforman más del 60 por ciento de los empleados de cada despacho judicial. Las organizaciones querellantes indican que los sindicatos Asonal Judicial, Asonal Judicial S.I. y ASOJUDICIALES no atendieron la solicitud de las organizaciones de base de que se revocara el acuerdo, y optaron por atender la propuesta del CSJ de que se aplazara por un mes la entrada en vigencia del mismo, lo cual conllevó a que la mayoría de los funcionarios judiciales se sintieran traicionados, y decidieran crear una nueva organización sindical, que nació con 250 fundadores el 26 de enero de 2016, y que se denomina Sindicato Nacional de Funcionarios y Empleados de la Rama Judicial «El Vocero Judicial».
2. 229. Las organizaciones querellantes indican que dicho sindicato ha intentado negociar con el CSJ y que como respuesta ha recibido amenazas y agresiones de parte de esa entidad, y que esta ha emitido comunicados en la página web en los que comparó el actuar de los activistas con el de los guerrilleros y paramilitares. Las organizaciones querellantes alegan que los trabajadores hicieron ejercicio del derecho de protesta pacífica y que el 1.º de febrero de 2016, el CSJ autorizó el ingreso de la policía y el Escuadrón Móvil Antidisturbios a los edificios judiciales de la capital, quienes, utilizando gases lacrimógenos, choques eléctricos y artefactos explosivos, expulsaron a los funcionarios, empleados, abogados litigantes y usuarios, agrediendo a las mujeres y causando incapacidades, con el único de fin de sabotear el derecho a la protesta pacífica.
3. 230. Las organizaciones querellantes alegan asimismo que durante los meses de febrero y marzo de 2016 se retuvo el salario de algunos trabajadores sin argumento jurídico alguno, incluido el salario del presidente del sindicato «El Vocero Judicial», Sr. Luis Orlando Chinchilla Vargas y que, con posterioridad se dispuso el pago indiscriminado a algunos para crear enfrentamientos, señalando que a los miembros del sindicato y a quienes lo apoyaran no se les cancelaría el salario. Las organizaciones querellantes manifiestan que la retención del salario se fundamentó en una circular de la Contraloría General de la República (CGR) que ha sido declarada inexequible (inconstitucional) en 2015. Las organizaciones querellantes añaden que también se puso en peligro la integridad física del presidente del sindicato al haberse colocado letreros en la pagaduría en los que se señalaba que para efectos de nómina debían comunicarse con él, haciendo público su número de celular.
4. 231. Las organizaciones querellantes alegan asimismo que la presidenta de la Sala Administrativa del CSJ instó, en marzo de 2016, a la Juez Civil del despacho en donde laboraba el presidente del sindicato a que se iniciaran investigaciones disciplinarias, y por tanto, se procedió a abrir una indagación preliminar en su contra. Las organizaciones querellantes consideran que las conductas antes mencionadas desplegadas por el CSJ constituyen persecución sindical y pide que se conmine al Gobierno a respetar el derecho de asociación sindical, el derecho a la negociación colectiva, que cesen los actos de persecución sindical y en consecuencia se permita el libre derecho a constituir organizaciones sindicales, brindando las garantías constitucionales, desmilitarizando cada uno de los edificios en donde funcionan los juzgados de Bogotá; que se dejen las constantes amenazas y represiones por ejercer ese derecho constitucional, corrigiendo además lo manifestado en la página web del CSJ.

B. Respuesta del Gobierno

1. 232. En sus comunicaciones de fechas 3 de abril de 2017 y 13 de febrero de 2018, el Gobierno envía sus observaciones, así como las observaciones del Ministerio de Justicia y del Derecho, la Dirección Territorial de Bogotá y el CSJ. El Gobierno manifiesta que los hechos narrados en la queja no son indicativos de ninguna violación de la libertad sindical e indica que se originaron a raíz de que el CSJ expidió en el mes de diciembre de 2015 el acuerdo Nº PSAA-15-10445 que prevé la creación de centros de servicios judiciales de los Juzgados Civiles y de Familia, establece los mecanismos de coordinación, seguimiento y control y reglamenta sus funciones.
2. 233. El Gobierno indica que si bien el acuerdo fue expedido por la autoridad competente y en ejercicio de las atribuciones que tanto la Constitución como la ley le confieren, las organizaciones sindicales se opusieron al mismo por entender que este: i) iba a afectar la continuidad de muchos servidores de la rama judicial como notificadores, secretarios y escribientes; ii) iba a hacer que los jueces perdieran su autonomía, dirección y control del proceso; iii) se trasladarían funciones jurisdiccionales secretariales a oficinas administrativas; iv) algunos empleados pasarían de los juzgados al área administrativa con cambios en sus salarios; v) generaría mayor burocratización; vi) se adjudicarían funciones judiciales a administradores y personal sin conocimiento de derecho para realizar sustanciación de acciones constitucionales, y vii) los centros de servicios judiciales previstos en el acuerdo irían en contravía de los principios de celeridad, economía procesal, inmediación y acceso a la justicia. El Gobierno indica que, ante dicha situación, las organizaciones sindicales pertenecientes a la rama judicial iniciaron lo que denominaron asambleas permanentes que se tradujeron en la práctica en el cese de actividades y en el impedimento de acceso a los edificios de los despachos civiles y de familia, a los usuarios y el público en general.
3. 234. El Gobierno indica que ante dicha situación el CSJ instaló mesas de concertación a partir del 29 de diciembre de 2015 y que se llevaron a cabo ocho sesiones en las que participaron las organizaciones sindicales de todos los sectores de la justicia junto con los representantes del Gobierno, Ministro de Justicia y del Derecho, apoyados por la Defensoría del Pueblo, quienes en calidad de garantes, acompañaron el proceso para restablecer el servicio judicial, en atención a que la administración de justicia es un servicio público esencial (Ley 270, artículo 125, 1996). El Gobierno indica que fue en el transcurso de las negociaciones entre las partes que nació la organización sindical «El Vocero Judicial», buscando la reivindicación de la petición de empleados de la rama judicial de que se revocara el acuerdo por considerar que atentaba contra la administración de justicia, los intereses de los ciudadanos y el trabajo de los abogados litigantes al generar demora en el trámite de los procesos.
4. 235. El Gobierno indica que en las mesas de concertación antes mencionadas las partes acordaron posponer la entrada en vigencia del acuerdo en varias ocasiones: en un primer momento hasta el 30 de abril de 2017 y luego se prorrogó hasta el 30 de junio de 2018) y que, como consecuencia de lo acordado en las mesas, se normalizó el servicio de los despachos judiciales. El Gobierno destaca que el hecho de haberse logrado acuerdos entre las partes demuestra que hubo diálogo y que se brindaron garantías a las organizaciones sindicales. El Gobierno destaca que en total fueron seis organizaciones sindicales las que participaron de las mesas de concertación y que fue solamente la organización «El Vocero Judicial» que se levantó de las mesas y no continuó siendo parte de las mismas. El Gobierno añade que esta queja se presentó en un momento en el que las partes habían acordado la suspensión de la entrada en vigencia del acuerdo hasta el 30 de abril de 2017, lo que indicaba que todavía estaban en etapa de diálogo.
5. 236. El Gobierno indica que apenas se constituyó la organización sindical «El Vocero Judicial», esta decidió realizar una protesta pacífica, impidiendo el acceso a las instalaciones judiciales y amenazando con paralizar la administración de justicia, que es un servicio público esencial. El Gobierno indica que la Corte Constitucional ha señalado que en el caso de los servicios públicos esenciales debe primar el interés general y que este debe ceder a los intereses particulares, aunque hace la salvedad de que se deben buscar alternativas para garantizar de alguna manera este derecho a quienes proveen este tipo de servicios. De la misma manera, se pronunció la Corte Suprema de Justicia dentro del tema de huelga adelantada por funcionarios de la rama judicial en el año 2009, en donde hizo referencia al carácter de servicio público esencial que reviste la administración de justicia, confirmando en su momento la ilegalidad de la huelga adelantada por la Asociación Nacional de Funcionarios y Empleados de la Rama Judicial. El Gobierno aclara que eso no debe dar lugar a que se interprete que está en concordancia con posibles abusos de la fuerza pública frente a la sociedad, sino que por el contrario, debe ser siempre ella muro de protección para el ciudadano común, más cuando necesite de especial garantía para su vida y seguridad.
6. 237. El Gobierno destaca que en un Estado de derecho, la policía debe garantizar el acceso a las instalaciones públicas cuando este ha venido siendo obstaculizado u obstruido, en aras de que se puedan reclamar derechos en especial para poder obtener los títulos judiciales que garanticen los alimentos de los menores de edad, así como el derecho a una pronta y cumplida administración de justicia cuando consideren que sus derechos constitucionales están siendo vulnerados como lo son el derecho a la salud; se le suministre algún tipo de medicamentos o se le preste atención prioritaria y así evitar poner en peligro su vida o su integridad física, a través de las acciones constitucionales y legales tales como: acciones de tutela, de cumplimiento y demás procesos judiciales. El Gobierno indica que en este caso en particular las organizaciones querellantes no aportaron documentos que lleven al establecimiento de la real ocurrencia de las conductas antisindicales alegadas. El Gobierno indica que, si bien en las impresiones aportadas por las organizaciones querellantes se puede apreciar la presencia de personas en un lado y en el otro la presencia de la Policía Nacional, no se observan imágenes de enfrentamientos entre las partes; ni se cuenta con ningún documento médico que deje constancia de las incapacidades médicas generadas por el presunto maltrato de la policía a trabajadores. El Gobierno indica que no cuenta con vídeos o fotos a través de las cuales se observen funcionarios agredidos, o como indican las organizaciones querellantes, mujeres agredidas y que, en todo caso, tratándose de un Estado de derecho, existen vías judiciales o administrativas para que los supuestos hechos de agresión por parte de la fuerza pública sean denunciados.
7. 238. En lo que respecta a las alegadas amenazas, agresiones y acciones de parte del CSJ a través de comunicados, el Gobierno indica que visitó la página web de la Rama Judicial y que si bien hay comunicados de prensa de diferentes secretarías (laborales, civiles, penales, etc.) que hacen alusión a situaciones ocurridas internamente, no se encontraron escritos que atentaran en contra del sindicato y/o sus afiliados.
8. 239. En cuanto a la alegada retención de salarios de los trabajadores, el Gobierno indica que una situación en la que un empleador no cancela al trabajador aquel tiempo que este no ha laborado, por motivos cuyo origen no es imputable al empleador, no implica que haya habido una retención de salarios. El Gobierno afirma que existieron soportes legales y jurisprudenciales que justificaron la decisión del no pago de salarios, puesto que se presentó un cese de actividades no imputable al empleador, tal como se ha evidenciado en la conducta asumida por los funcionarios de la rama judicial al servicio de los juzgados civiles y de familia de la ciudad de Bogotá, quienes se opusieron a la entrada en vigencia del acuerdo. El Gobierno indica que, si bien es cierto que el artículo 5,l numeral 7 del Decreto Ley 267 de 2000, citado en la Circular Externa 029 de 2014, emitida por la CGR fue declarado inexequible en la sentencia C 103 de 2015, ese numeral comprende una función únicamente de la CGR, los demás fundamentos jurídicos relacionados con el pago de salarios continúan vigentes y son normas aplicables al caso en cuestión.
9. 240. El Gobierno transcribe algunos extractos de sentencias judiciales que declaran que la huelga suspende los contratos de trabajo por el tiempo que dure y, en consecuencia, el empleador no tiene la obligación de pagar salarios y demás derechos laborales durante este lapso. El Gobierno indica que, si en el caso de una huelga legalmente declarada, es legítimo el no pago de los salarios por los días no laborados, salvo claro está cuando las causas son imputables a culpa del empleador, con mayor razón procede el descuento autorizado por la misma ley, por la inasistencia al trabajo, con motivo de un cese de actividades o paro no autorizado legalmente, sino por el contrario prohibido específicamente por la ley. El Gobierno añade que fue el Director Seccional de Administración Judicial quien verificó el cese de actividades a través de las actas expedidas por los Inspectores del trabajo para poder analizar frente a los hechos si los empleados se encontraban en dicha situación y en ese sentido proceder a su inclusión en nómina según fuese el caso. En relación al Sr. Chinchilla Vargas, el Gobierno indica que se corroboró que en muchas ocasiones se encontraba desarrollando actividades de protesta sindical y que no existía permiso sindical, como tampoco acuerdo o convenio por escrito por medio del cual se comprometiera para con el titular del despacho a compensar o recuperar el tiempo.
10. 241. El Gobierno indica que se acordaron mecanismos para que quienes no habían percibido salarios durante los meses de febrero y marzo de 2016 pudiesen compensar las horas no laboradas y así obtener una remuneración, a lo cual la mayoría de quienes no laboraron se acogieron y como tal acordaron junto con sus jefes inmediatos la reposición de las horas no laboradas y a quienes efectivamente dicho pago se les realizó, situación a la cual el Sr. Chinchilla Vargas no accedió y una vez reponga las horas no laboradas se le realizará el correspondiente pago.
11. 242. En relación al proceso disciplinario iniciado en contra del Sr. Chinchilla Vargas, el Gobierno señala que los funcionarios públicos no están exentos de la posibilidad de ser cuestionados, cuando las circunstancias así lo determinen, bajo los parámetros del Código Único Disciplinario, sin que ello pueda verse como forma de vulnerar derecho alguno, es obligación, así lo establece la referida norma, brindársele al funcionario, sujeto activo de acción disciplinaria, la posibilidad y oportunidad de demostrar su inocencia, ejerciendo el derecho a la defensa y debiendo adelantarse la investigación a través del debido proceso. El Gobierno considera que no es ajustable poder decir que el inicio de una acción disciplinaria en contra de determinado servidor público es conducta constitutiva de violación a la libertad sindical. En una comunicación de fecha 20 de septiembre de 2023 el Gobierno indica que entre 2018 y 2023 se resolvieron varios recursos de reposición y apelación relativos al expediente administrativo del Sr. Chinchilla Vargas, incluido respecto del cumplimiento del horario de trabajo. El Gobierno no proporciona mayores elementos respecto del resultado de dichos recursos. El Gobierno informa que el Sr. Chichilla Vargas falleció el 30 de abril de 2020.
12. 243. En una comunicación de fecha 11 de mayo de 2023, el Gobierno indica que la investigación administrativa laboral adelantada en contra del CSJ por actos atentatorios contra la libertad sindical, por una querella presentada por el sindicato «El Vocero Judicial» el 29 de abril de 2016, fue archivada mediante Resolución núm. 06472 de diciembre de 2018 y que el 2 de octubre de 2019 se resolvió un recurso de apelación confirmando la Resolución que ordenaba el archivo por lo que actualmente el expediente se encuentra ejecutoriado y archivado.

C. Conclusiones del Comité

1. 244. El Comité observa que en el presente caso las organizaciones querellantes alegan persecución contra los miembros del sindicato «El Vocero Judicial» y vulneración al ejercicio pacífico del derecho de manifestación, hechos que, según se alega, tuvieron lugar entre 2016 y 2017.
2. 245. El Comité observa que, según se desprende de la queja y de la respuesta del Gobierno: i) el 16 de diciembre de 2015, el CSJ emitió un acuerdo que prevé la creación de «centros de servicios judiciales» para los Juzgados Civiles y de Familia en Bogotá; ii) mientras que las organizaciones sindicales pertenecientes a la rama judicial consideraron que dicho acuerdo se había emitido de forma inconsulta y que, entre otras cosas, ponía en riesgo la continuidad de más del 60 por ciento de los empleados judiciales, el Gobierno indica que el acuerdo fue expedido por la autoridad competente y en ejercicio de las atribuciones que la Constitución y la ley le confieren; iii) dado que las organizaciones sindicales se opusieron al mismo y llevaron a cabo asambleas permanentes, cesando las actividades e impidiendo el acceso a los edificios de los despachos civiles y de familia, y considerando que la administración de justicia es un servicio público esencial, en el mismo mes de diciembre de 2015 el CSJ instaló mesas de concertación con las organizaciones sindicales del sector; iv) en enero de 2016, a raíz de las referidas mesas de concertación, el CSJ acordó con seis organizaciones la postergación de la entrada en vigencia del acuerdo (hasta abril de 2017 y luego hasta junio de 2018), y v) en el transcurso de las negociaciones y a raíz de un desacuerdo con la posición de las organizaciones sindicales existentes, nació a fines de enero de 2016 la organización sindical «El Vocero Judicial», buscando que se revocara el acuerdo y retirándose de las mesas de concertación.
3. 246. En cuanto al alegato de que, el 1.º de febrero de 2016 el CSJ autorizó el ingreso de la policía y el Escuadrón Móvil Antidisturbios a los edificios judiciales de la capital para poner fin a una protesta pacífica, utilizando, entre otros elementos, gases lacrimógenos, agrediendo a las mujeres y causando incapacidades, el Comité toma nota de que el Gobierno indica que: i) la legislación nacional reconoce a la administración de justicia como un servicio público esencial; ii) la policía debe garantizar el acceso a las instalaciones públicas cuando este está obstaculizado u obstruido, a fin de asegurar, entre otras cosas que se puedan realizar trámites relativos a alimentos o medicamentos de menores de edad, y iii) las organizaciones querellantes no han proporcionado documentos que demuestren que hubo maltrato o enfrentamientos con la policía ni constancia médica de incapacidades generadas por dicho maltrato.
4. 247. El Comité recuerda que en numerosas ocasiones ha señalado que los funcionarios que trabajan en la administración de justicia y en el Poder Judicial son funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, por lo que su derecho de huelga puede ser objeto de restricciones, como la suspensión del ejercicio del derecho o incluso su prohibición [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafo 832]. El Comité observa en primer lugar que en este caso el CSJ inició un diálogo con las distintas organizaciones sindicales presentes en la rama judicial por medio del cual se decidió postergar la entrada en vigencia del acuerdo al menos hasta 2018, lográndose la normalización del servicio de los despachos judiciales. El Comité constata las versiones divergentes presentadas por las organizaciones querellantes y el Gobierno sobre la manera en la que actuó la policía durante la protesta pacífica. El Comité recuerda sin embargo que las autoridades solo deberían recurrir a la fuerza pública cuando se produce un movimiento de huelga, si la situación entraña cierta gravedad o si se halla realmente amenazado el orden público [véase Recopilación, párrafo 932]. El Comité observa que: i) la documentación proporcionada indica que la policía se encontraba en la entrada de los edificios judiciales con el fin de garantizar el acceso a los mismos; ii) las organizaciones querellantes no han presentado elementos que ratifiquen la comisión de actos violentos por parte de la policía, y iii) no consta que se hayan presentado denuncias al respecto ante las autoridades nacionales competentes. Con base en lo anterior, el Comité no proseguirá con el examen de estos alegatos.
5. 248. Por otra parte, en lo que respecta al alegato de que el CSJ habría amenazado y agredido a la organización «El Vocero Judicial» a través de comunicados publicados en la página web, el Comité toma nota de la indicación del Gobierno de que no ha encontrado en dicha página constancia de ese tipo de comunicados. Observando que la documentación proporcionada no evidencia amenazas o agresiones de parte del CSJ a la organización o a sus miembros, el Comité no proseguirá con el examen de estos alegatos.
6. 249. En cuanto al alegato de que se retuvo el salario de los trabajadores durante dos meses con base en una circular de la CGR que había sido declarada inconstitucional y que, con posterioridad se dispuso el pago a algunos trabajadores, señalando que a los miembros del sindicato no se les pagaría, el Comité toma nota de que el Gobierno indica que: i) los salarios no se pagaron debido a que hubo un cese de actividades no imputable al empleador, y si bien un numeral del artículo de la circular de la CGR en cuestión fue declarado inconstitucional por motivos ajenos a los alegatos del presente caso, y los demás aspectos de la circular relacionados con el pago de salarios continúan vigentes y son normas aplicables al caso en cuestión; ii) existen fundamentos jurisprudenciales que declaran que la huelga suspende los contratos de trabajo y el empleador no tiene la obligación de pagar salarios durante ese lapso; iii) en este caso se verificó el cese de actividades a través de actas expedidas por los inspectores del trabajo, habiéndose corroborado que en muchas ocasiones el presidente del sindicato «El Vocero Judicial» estaba desarrollando actividades de protesta sindical y que no existía permiso sindical, como tampoco acuerdo por medio del cual se comprometiera a compensar o recuperar el tiempo, y iv) si bien la mayoría de los trabajadores acordaron compensar las horas no laboradas y se les hizo efectivo el pago de lo no trabajado anteriormente, el presidente del sindicato no accedió a compensar las horas no trabajadas. Tomando debida nota de las indicaciones antes mencionadas y recordando que la deducción salarial de los días de huelga no plantea objeciones desde el punto de vista de los principios de libertad sindical [véase Recopilación, párrafo 942), el Comité no proseguirá con el examen de este alegato.
7. 250. El Comité toma nota asimismo de que las organizaciones querellantes mencionan que se iniciaron investigaciones disciplinarias en contra del presidente del sindicato y que, al respecto el Gobierno indica que la realización de una investigación no constituye de por sí una violación a la libertad sindical. El Comité toma nota de que el Gobierno informa que entre 2018 y 2023 se resolvieron varios recursos relativos al expediente administrativo del Sr. Chinchilla Vargas y que el dirigente falleció el 30 de abril de 2020. El Gobierno también indica que una investigación administrativa laboral adelantada en contra del CSJ por actos atentatorios contra la libertad sindical, por una querella presentada por el sindicato «El Vocero Judicial» en 2016, fue archivada en 2019. Tomando debida nota de todas estas indicaciones y observando con pesar el fallecimiento del dirigente sindical, el Comité considera que el presente caso queda cerrado y no requiere un examen más detenido.

Recomendación del Comité

1. 251. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración que a que decida que este caso no requiere de un examen más detenido.