Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 401, Mars 2023

1. 502. La queja figura en dos comunicaciones de fechas 23 de marzo de 2022 y 22 de abril de 2022, remitidas por el Foro para la Cooperación de los Sindicatos (SZEF), una de las mayores confederaciones sindicales de Hungría, que agrupa a sindicatos que representan a trabajadores de la educación pública, los servicios públicos de salud y atención social, las colecciones públicas y las instituciones públicas de cultura y arte, la administración pública local y estatal, el poder judicial y los servicios de seguridad y orden públicos.
2. 503. El Gobierno de Hungría envió sus observaciones sobre los alegatos en comunicaciones de fechas 4 de julio de 2022 y 3 de febrero de 2023.
3. 504. Hungría ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 505. En sus comunicaciones de fechas 23 de marzo y 22 de abril de 2022, el SZEF alega que las medidas adoptadas por el Gobierno de Hungría suponen una grave amenaza para el ejercicio del derecho de huelga. Alega en particular que el Decreto Gubernamental núm. 27/2021 (I. 29.) sobre la declaración del estado de emergencia y la entrada en vigor de medidas urgentes y el Decreto Gubernamental núm. 36/2022 (II. 11) sobre determinadas normas de emergencia con relación a las instituciones públicas de educación son contrarios al Convenio núm. 87 de la OIT, ya que limitan el derecho de huelga.
2. 506. La organización querellante indica que el comité de huelga conjunto del Sindicato Democrático de Profesores (PDSZ) y el Sindicato Nacional de Profesores (PSZ) anunció la celebración, a partir del 16 de marzo de 2022, de una huelga que se mantendría de forma indefinida hasta la consecución de las reivindicaciones sindicales, y pidió que se nombrase a un representante del Gobierno en el procedimiento de conciliación con arreglo al artículo 2, 2) de la Ley núm. VII de 1989 sobre la Huelga (en adelante, «Ley sobre la Huelga»).
3. 507. Tras la designación del Subsecretario de Estado del Ministerio de Educación e Investigación, las partes entablaron discusiones sobre el alcance y las condiciones de los servicios mínimos suficientes.
4. 508. La organización querellante alega que antes de que hubiesen concluido las consultas y se pasase a la siguiente ronda de negociaciones, el Gobierno aprobó el Decreto Gubernamental núm. 36/2022 (II. 11), de 11 de febrero de 2022, sobre determinadas normas de emergencia con relación a las instituciones públicas de educación, que entró en vigor el 12 de febrero de 2022.
5. 509. La organización querellante observa que, en virtud del artículo 1 del Decreto Gubernamental núm. 36/2022 (II. 11):
   • Durante el periodo de estado de emergencia estipulado en el Decreto Gubernamental núm. 27/2021 (I. 29.) sobre la declaración del estado de emergencia y la entrada en vigor de medidas urgentes (en adelante, «el estado de emergencia»), a fin de garantizar la continuidad de la educación y la formación de los niños y estudiantes del sistema de educación pública, así como la aplicación efectiva de las medidas epidemiológicas, los servicios que se especifican en los párrafos 2) a 9) deberán ser prestados en calidad de servicios (mínimos) suficientes en el sentido del artículo 4, 2) de la Ley núm. VII de 1989 sobre la Educación Pública a aquellos niños y estudiantes afectados por la huelga que tengan una vinculación jurídica con las instituciones públicas de educación (en adelante, «las instituciones públicas de educación»), en el sentido del artículo 7, 1) de la Ley núm. CXC de 2011 sobre la Educación Pública Nacional.
6. 510. La organización querellante añade que, al no haberse conseguido resultados mediante el procedimiento de conciliación entre las partes respecto a la cuestión de los servicios suficientes, los sindicatos incoaron un procedimiento no contencioso ante el tribunal a fin de determinar el alcance de los servicios suficientes y someter la norma a un examen de constitucionalidad.
7. 511. La organización querellante observa que, a través de la orden núm. 22.Mpk.75.042/2022/6, el Tribunal Laboral y de la Administración Metropolitana de Budapest desestimó tanto la solicitud de determinación del nivel de los servicios suficientes como la petición para que se sometiese la norma a un examen de constitucionalidad. En la argumentación de dicha orden, el Tribunal indicó, entre otras cosas, que «teniendo en cuenta el hecho de que, en el caso de las acciones colectivas mencionadas en la solicitud, el Decreto Gubernamental núm. 36/2022 (II. 11) sobre determinadas normas de emergencia con relación a las instituciones públicas de educación ya estipula el alcance y las condiciones de los servicios mínimos suficientes, el tribunal no está habilitado para adoptar una decisión al respecto».

B. Respuesta del Gobierno

1. 512. En sus comunicaciones de fechas 4 de julio de 2022 y 3 de febrero de 2023, el Gobierno ofrece sus observaciones con respecto a la queja presentada por el SZEF.
2. 513. En su comunicación de fecha 4 de julio de 2022, el Gobierno proporciona información sobre los procedimientos administrativos y judiciales pertinentes y sus respectivos resultados. En ella, el Gobierno enumera los párrafos pertinentes de la Ley Fundamental de Hungría que otorgan el derecho de sindicación y desempeño de actividades sindicales, así como el derecho de entablar negociaciones, celebrar convenios colectivos y actuar de manera conjunta en defensa de los intereses propios, que incluye el derecho de los trabajadores a la interrupción de sus actividades laborales (Libertades y responsabilidades, artículo XVII, párrafo 2)). En virtud del párrafo 2) del artículo XVII de la Ley Fundamental de Hungría, «Los trabajadores, los empleadores y sus respectivas organizaciones tendrán derecho, de acuerdo con lo regulado por ley, a entablar negociaciones y celebrar convenios colectivos, así como a emprender acciones colectivas en defensa de sus intereses, incluido el derecho de los trabajadores a la interrupción de sus actividades laborales».
3. 514. En conexión con la Ley Fundamental de Hungría, el Gobierno también aporta información sobre los artículos correspondientes de la Ley núm. CLXXV de 2011 sobre la Libertad Sindical, el Estatuto Jurídico de Interés Público y la Operación y Financiación de las Organizaciones de la Sociedad Civil donde se regula el ejercicio del derecho de sindicación (artículo 3), del Código del Trabajo (Ley núm. I de 2012) donde se regulan los derechos de entablar negociaciones y de celebrar convenios colectivos (artículos 270-272) y de la Ley núm. VII de 1989 sobre la Huelga («Ley sobre la Huelga») donde se regula el derecho de huelga, así como su prohibición o limitación.
4. 515. Con respecto al derecho de huelga, el Gobierno señala que en el artículo 4 de la Ley sobre la Huelga se establece lo siguiente:
   • 1) Mientras dure la huelga, las partes en conflicto continuarán el proceso de conciliación a fin de resolver la cuestión objeto de disputa y tendrán la obligación de velar por la protección de las personas y de los bienes materiales. 2) En el caso de los empleadores que realizan actividades de interés público fundamental —en particular, en el ámbito del transporte colectivo en vías públicas y de las telecomunicaciones, así como en el de las empresas proveedoras de electricidad, agua, gas y otras fuentes de energía—, el derecho de huelga solamente se podrá ejercer de forma que no impida la prestación de los servicios a un nivel que se considere suficiente. 3) El nivel de servicio que se considera suficiente y los requisitos conexos pueden establecerse en virtud de una ley aprobada por el Parlamento. En su defecto, estos deberán consensuarse de antemano, durante las negociaciones previas a la huelga. En ese caso, la huelga se podrá llevar a cabo cuando las partes hayan alcanzado un acuerdo o, en su defecto, cuando el nivel de servicio que se considera suficiente y los requisitos conexos hayan sido fijados por decisión inapelable del tribunal que conoce de conflictos laborales, a petición de cualquiera de las partes.
5. 516. Con respecto al desarrollo de los acontecimientos, el Gobierno explica que el 1.º de octubre de 2021, el PDSZ y el PSZ constituyeron un comité de huelga conjunto y presentaron sus reivindicaciones en materia de aumento del salario de los profesores y los asistentes pedagógicos, reducción de las horas de docencia de los profesores y revisión de los reglamentos relativos a la política de vacunación obligatoria contra la COVID 19. En consonancia con el artículo 2, 2) de la Ley sobre la Huelga, se designó al Subsecretario de Estado encargado de la educación pública para que entablase negociaciones con el comité de huelga. Se celebraron negociaciones en las siguientes fechas: 13 de octubre de 2021, 3 y 18 de noviembre de 2021, 1.º y 15 de diciembre de 2021, 12 y 24 de enero de 2022 y 2 de marzo de 2022. El Gobierno señala que el comité de huelga anunció que el 31 de enero de 2022 se llevaría a cabo una huelga de advertencia de dos horas de duración y declaró la celebración de una huelga a partir del 16 de marzo de 2022 en caso de que las negociaciones al respecto resultasen infructuosas.
6. 517. Asimismo, el Gobierno señala que el 8 de febrero de 2021 se declaró el estado de emergencia en Hungría (Decreto Gubernamental núm. 27/2021 (I. 29.)), cuya vigencia se prolongó hasta el 31 de mayo de 2022 (Decreto Gubernamental núm. 181/2022 (V. 24.) sobre la derogación del estado de emergencia). El Gobierno indica que, dada la situación de estado de emergencia, el comité de huelga realizó la declaración de huelga en el marco de un orden jurídico especial.
7. 518. El Gobierno explica que, en la medida en que no se llegó a acuerdo alguno sobre las principales reivindicaciones del comité de huelga, el enfoque se centró en la determinación del nivel de servicios que se consideraría suficiente. En virtud del artículo 4 de la Ley sobre la Huelga: «En el caso de aquellos empleadores que realizan actividades de interés público fundamental, el derecho de huelga solamente se podrá ejercer de forma que no impida la prestación de los servicios a un nivel que se considere suficiente». El Gobierno señala que, puesto que el comité de huelga no puso en entredicho la necesidad de determinar el nivel de servicios que se consideraría suficiente en el ámbito de la educación pública, únicamente sería necesario llegar a un acuerdo sobre el alcance de dichos servicios. El Gobierno indica que, toda vez que los sindicatos no consideraban la educación y la docencia en el marco de la educación pública como actividades de interés público fundamental, no tenían la intención de realizar actividades educativas o docentes mientras durase la huelga, y únicamente se prestarían servicios de cuidado infantil en algunas instituciones designadas. La postura del Gobierno era que, del mismo modo que la Ley Fundamental de Hungría garantiza a los sindicatos el ejercicio del derecho de huelga, en ella también se reconoce el derecho de los niños al desarrollo, la cultura y la educación. Así pues, la educación es un servicio de interés público fundamental y, por consiguiente, es necesario estipular un número definido de clases que se deberían impartir más allá de la prestación de servicios de cuidado infantil. El Gobierno añade que a la situación descrita se sumó el referido estado de emergencia causado por la pandemia de COVID 19, de tal forma que era necesario velar por el cumplimiento durante la huelga de las medidas de aislamiento y protección de la salud que se habían impuesto previamente en el sector de la educación pública. El Gobierno señala que no se llegó a ningún acuerdo sobre el nivel de servicios que se consideraría suficiente.
8. 519. El Gobierno añade que, en seguimiento a lo dispuesto en el párrafo 3) del artículo 4 de la Ley sobre la Huelga, el 22 de diciembre de 2021, el comité de huelga interpuso una solicitud ante el Tribunal para que este se pronunciase sobre el nivel de servicios que se debía considerar suficiente en el marco de la huelga de advertencia de dos horas prevista para el 31 de enero de 2022. El Gobierno explica que el Tribunal cerró el caso el 13 de enero de 2022, rechazando la petición del comité de huelga. El 17 de enero de 2022, el comité de huelga inició un nuevo procedimiento, ante el cual el Gobierno formuló una demanda de reconvención. En este caso, el 28 de enero de 2022, el Tribunal dictaminó en primera instancia que la huelga propuesta era legal y aceptó el punto de vista del comité de huelga con relación al nivel de servicios que se debía considerar suficiente. Al amparo de lo dispuesto en el párrafo 2) del artículo 5, el Gobierno recurrió el dictamen del Tribunal, pese al llamamiento realizado por el comité de huelga el 28 de enero de 2022 para que renunciase a su derecho de apelación. El Gobierno indica que el 31 de enero de 2022, el comité de huelga llevó a cabo según lo previsto la huelga de advertencia de dos horas, pese a la ausencia de una decisión judicial sobre el nivel de servicios que se consideraba suficiente. El 10 de febrero de 2022, el Tribunal de Apelación declaró ilegal la huelga de advertencia realizada el 31 de enero de 2022, debido a la falta de acuerdo previo de las partes y/o de una decisión judicial sobre el nivel de servicios que se consideraba suficiente.
9. 520. El Gobierno señala que el 11 de febrero de 2022, se aprobó el Decreto Gubernamental núm. 36/2022 (II. 11) relativo a la reglamentación del estado de emergencia en lo referente a la educación pública. En dicho decreto, se determinaron las condiciones que se deberían satisfacer en el sector de la educación pública en caso de huelga realizada durante el periodo de vigencia del Decreto Gubernamental núm. 27/2021 (I. 29.), en particular con relación al nivel de servicios que se consideraría suficiente, a saber: servicios de cuidado infantil conforme a las normas de separación/distanciamiento físico, suministro de comidas, participación en reconocimientos médicos programados con anterioridad; impartición de hasta el 50 por ciento de las clases presenciales; impartición de hasta el 100 por ciento de las clases en las asignaturas pertinentes en el caso de alumnos del último curso que preparan los exámenes finales; cuidado de los niños con necesidades educativas especiales y de los que se encuentran en régimen de internado; prestación de servicios de cuidado infantil en las guarderías.
10. 521. Asimismo, el Gobierno señala que el 18 de febrero de 2022 el comité de huelga presentó una nueva solicitud ante el Tribunal para que este determinase el nivel de servicios que se consideraría suficiente durante la huelga que se iniciaría el 16 de marzo de 2022, con el fin de que el Tribunal desestimase lo dispuesto en el Decreto Gubernamental núm. 36/2022 (II. 11) y aceptase las propuestas del comité de huelga en ese sentido. Simultáneamente, el comité de huelga también pidió al Tribunal que incoase un procedimiento ante el Tribunal Constitucional a fin de declarar la inconstitucionalidad del decreto en cuestión. El Gobierno indica que el Decreto Gubernamental núm. 36/2022 (II. 11) entró en vigor el 26 de febrero de 2022. El 24 de febrero de 2022, el Tribunal desestimó la solicitud del comité de huelga en primera instancia, y el 8 de marzo de 2022 hizo lo propio en segunda instancia. El 4 de marzo de 2022, el comité de huelga pidió directamente al Tribunal Constitucional que declarase la inconstitucionalidad del decreto. Hasta la fecha, el Tribunal Constitucionalidad no se ha pronunciado sobre este caso.
11. 522. El Gobierno añade asimismo que el 16 de marzo de 2022 se llevó a cabo la huelga estando vigentes las disposiciones del Decreto Gubernamental núm. 36/2022 (II. 11) En algunos casos, los huelguistas no se ajustaron a los requisitos en materia de servicios suficientes, y dichos incidentes recibieron posteriormente la calificación de «desobediencia civil». El Gobierno explica que el término «desobediencia civil» no está tipificado en el ordenamiento jurídico de Hungría. El incumplimiento de los reglamentos relativos a los servicios que se consideran suficientes y la realización de una huelga sin justificación legal válida implican una infracción de la legislación en materia de empleo y contratación en los servicios públicos.
12. 523. Por último, el Gobierno explica que el 1.º de abril de 2022 —ante la inminente celebración de elecciones parlamentarias el 3 de abril de 2022—, el comité de huelga suspendió la huelga hasta la constitución del nuevo Gobierno de Hungría. El 31 de mayo de 2022, se puso fin al estado de peligro declarado mediante el Decreto Gubernamental núm. 27/2021 (I. 29.), con lo cual quedaron sin efecto todos los decretos pertinentes aprobados durante el periodo de vigencia del estado de peligro, incluido el Decreto Gubernamental núm. 36/2022 (II. 11) que había sido objeto de impugnación.
13. 524. Con relación a la queja presentada por el SZEF, el Gobierno observa que su criterio se fundamenta principalmente en el hecho de que esta se ha vuelto innecesaria habida cuenta de que el decreto impugnado ya ha sido derogado. En virtud del artículo 4, 2) del Decreto Gubernamental núm. 36/2022 (II. 11), el decreto se derogará de forma simultánea a la derogación de la Ley núm. I de 2021 sobre medidas de protección contra la pandemia de COVID 19. En el artículo 5/A, se establece la derogación de la propia ley el 1.º de junio de 2022. No obstante, el Gobierno añade que en el artículo 14 de la Ley núm. V de 2022 sobre aspectos relativos a la finalización del estado de emergencia —que está en consonancia con lo dispuesto en el párrafo 3) del artículo 4 de la Ley sobre la Huelga— se regulan nuevamente las cuestiones relativas al nivel de servicios que se considera suficiente en el sector de la educación pública, pero la queja formulada por el SZEF no versaba sobre dicho instrumento legal. En su comunicación remitida el 3 de febrero de 2023, el Gobierno aclara que la Ley núm. V de 2022 entró en vigor el 1.º de junio de 2022, con un contenido sustancialmente idéntico al del Decreto Gubernamental núm. 36/2022 (II. 11), y observa que, de conformidad con lo expresado en su comunicación de fecha 4 de julio de 2022 y según se detalla a continuación —teniendo en cuenta la coincidencia del contenido de la Ley núm. V de 2022 y el Decreto Gubernamental núm. 36/2022 (II. 11)— su postura al respecto no ha cambiado.
14. 525. En su respuesta, el Gobierno enumera los Convenios pertinentes de la OIT que han sido ratificados por Hungría (Convenio núm. 87, Convenio núm. 98, Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154) y Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151)). Cabe observar que, habida cuenta de que ninguno de ellos incluye cláusulas relativas a la garantía del ejercicio del derecho de huelga, el Gobierno, al igual que el SZEF, basará su interpretación del derecho de huelga exclusivamente en la jurisprudencia de la OIT. En ese sentido, el Gobierno recuerda los siguientes párrafos de la Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafos: 837, 827-830, 836, 840, 842, 845-846.
15. 526. Con base en dichos párrafos de la Recopilación, el Gobierno concluye que los reglamentos sujetos a impugnación en la queja planteada por el SZEF son conformes a la jurisprudencia de la OIT. El Gobierno indica que, con arreglo a la jurisprudencia de la OIT, el nivel de servicio que se considera suficiente debe permitir satisfacer las necesidades de los ciudadanos preservando al mismo tiempo la capacidad para ejercer un nivel suficiente de presión, principio que garantiza la legislación húngara. El Gobierno precisa que, si bien la educación pública no se considera un servicio esencial —con la excepción del suministro de comidas a los alumnos en edad escolar y la limpieza de los establecimientos escolares (párrafos 840 y 842)—, la combinación de factores que implica la prestación de servicios de cuidado infantil a los escolares y el estado de emergencia declarado durante la pandemia de COVID-19 puede conllevar la posibilidad de limitar o prohibir el derecho de huelga (Recopilación, párrafos 830, 2) y 836), dado que dichos factores pueden constituir un peligro evidente e inmediato para la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la población. El Gobierno considera que, por la propia seguridad de los niños, no caben muchas dudas sobre la necesidad de ofrecer cuidados a los menores de edades comprendidas entre los 14 y los 18 años, que tienen capacidades limitadas, y a los menores de edades comprendidas entre los 0 y los 14 años, que carecen de capacidad jurídica.
16. 527. El Gobierno añade asimismo que los establecimientos educativos no tienen como única finalidad la transmisión de conocimientos, sino que en ellas también se debe velar por la seguridad de los asistentes. En virtud del párrafo 1) del artículo XVI de la Ley Fundamental, «todos los niños deberán tener derecho a recibir la protección y los cuidados necesarios para su adecuado desarrollo físico, mental y moral». En ese sentido, el Gobierno también se remite a los artículos 3, 1) y 2); 24, 1), y 28 de la Convención sobre los derechos del niño de las Naciones Unidas. De conformidad con lo anterior, el Gobierno informa de que el Decreto Gubernamental núm. 36/2022 (II. 11) prevé en su artículo 1 las siguientes medidas:
    • 2) Los establecimientos educativos que participen en la huelga deberán proporcionar cuidados a los niños y alumnos con arreglo a los siguientes criterios: a) durante las jornadas laborales de huelga, de las 7 horas a las16 horas; hasta las 17 horas en el caso de los centros de educación primaria, y hasta las 18 horas en los jardines de infancia; b) en las mismas instalaciones educativas donde los niños/estudiantes estén legalmente escolarizados; c) teniendo en cuenta el contexto de la pandemia, de manera que los niños/estudiantes estén agrupados en las mismas aulas y con los mismos compañeros que antes de la huelga, y en cumplimiento de los diferentes reglamentos derivados del estado de peligro; preferiblemente, se evitará mezclar a niños procedentes de diferentes clases y se les prestará atención en la misma aula que utilizaban antes de la huelga; d) cada grupo o clase contará al menos con la presencia de un maestro de guardería, profesor, educador para necesidades especiales, tutor, profesor de educación especial y/o asistente debidamente calificado; e) si las condiciones meteorológicas así lo permiten durante la prestación de cuidados a los niños/alumnos, estos permanecerán en el exterior al menos una hora por la mañana y una hora por la tarde, siempre dentro del respeto de las normas de distanciamiento físico; 3) en aquellas instituciones que se vean afectadas por la huelga, deberá garantizarse el suministro de comidas en cumplimiento de los reglamentos relativos a la restauración pública, la salud y otras disposiciones profesionales que afecten a dichas instalaciones, del mismo modo que antes de la huelga.
17. Según el Gobierno, la aplicación de estos reglamentos en el ámbito de la educación pública no menoscaba el derecho de huelga ni su utilidad como medio para ejercer presión.
18. 528. El Gobierno también sostiene que, aunque la jurisprudencia de la OIT no considera a los profesores como funcionarios públicos que ejercen una autoridad en nombre del Estado [véase Recopilación, párrafos 827-829 y 845] en ella se prevé, no obstante, la posibilidad de limitar el derecho de huelga habida cuenta de que la educación pública es un sector susceptible de convertirse en servicio esencial si se ve interrumpido durante un periodo de tiempo superior al previsto [véase Recopilación, párrafos 837]. Una huelga que afecta al sistema institucional de educación pública puede dificultar la socialización, el aprendizaje y el crecimiento espiritual, y, en caso de prolongarse en el tiempo, puede incluso imposibilitarlos, con potenciales efectos negativos para las generaciones más jóvenes. Más allá de los elementos que se han enumerado anteriormente, esas consecuencias a largo plazo no solo repercuten en el cuidado de los niños, si no en la totalidad del proceso didáctico y pedagógico. El Gobierno considera que aunque, según la jurisprudencia de la OIT (párrafo 846), las posibles consecuencias a largo plazo de las huelgas en el sector de la enseñanza no justifican su prohibición, por otro lado, tampoco se impide la introducción de determinadas limitaciones al ejercicio del derecho de huelga. Así, el Decreto Gubernamental núm. 36/2022 (II. 11) no prohibió el derecho de huelga, sino que únicamente lo limitó mediante la determinación del nivel de servicios que se consideraría suficiente.
19. 529. El Gobierno hace referencia al artículo 1, 3) del Convenio núm. 154 y observa que la definición jurídica establecida en la legislación húngara del nivel de servicios que se considera suficiente tiene por objeto asegurar el cumplimiento de dicho artículo. El Gobierno añade que, teniendo en cuenta el artículo 4, 3) de la Ley sobre la Huelga, al no existir un acuerdo previo entre las partes con relación a las principales reivindicaciones ni al nivel de servicios que se consideraría suficiente durante el transcurso de la huelga, y habida cuenta de que en el día en que esta estaba convocada aún no se había emitido una resolución judicial legalmente vinculante al respecto, los organizadores llevaron a cabo la huelga de advertencia del 31 de enero de 2022 sabiendo que podría tratarse de una actuación ilícita. El establecimiento por decreto del nivel de servicios que se consideraría suficiente aportaba claridad a la situación y facilitaba la negociación colectiva, con lo cual se generaba un contexto que permitía concentrar los esfuerzos en las cuestiones de fondo.
20. 530. Por último, el Gobierno indica que las declaraciones de los dirigentes de los sindicatos organizadores de la huelga contradicen objetivamente la declaración de la organización querellante según la cual los decretos gubernamentales imposibilitaron el ejercicio del derecho de huelga. El Gobierno observa que el presidente del PSZ afirmó que 27 000 profesores habían participado en la huelga celebrada el 31 de enero de 2022 y que unas 20 000 personas habían seguido la huelga que comenzó el 16 de marzo de 2022. Por consiguiente, las propias organizaciones querellantes reconocen que los decretos gubernamentales no impidieron la organización y realización de la huelga.
21. 531. Habida cuenta de las consideraciones que preceden, el Gobierno pide al Comité que desestime la queja presentada por el SZEF.

C. Conclusiones del Comité

1. 532. El Comité observa que en el presente caso la organización querellante alega que con la adopción del Decreto Gubernamental núm. 27/2021 (I. 29.) sobre la declaración del estado de emergencia y la entrada en vigor de medidas urgentes y del Decreto Gubernamental núm. 36/2022 (II. 11) sobre determinadas normas de emergencia con relación a las instituciones públicas de educación, se limitó el derecho de huelga en las instituciones públicas de educación, de tal manera que los decretos gubernamentales mencionados son contrarios a libertad sindical y al Convenio núm. 87 de la OIT.
2. 533. El Comité constata, a partir de los alegatos y de la información remitidos por el Gobierno, que el 1.º de octubre de 2021 el PDSZ y el PSZ constituyeron un comité de huelga conjunto y presentaron sus reivindicaciones con respecto a: i) un aumento del salario de los profesores y los asistentes pedagógicos, ii) la reducción de las horas de docencia de los profesores, y iii) la revisión de los reglamentos relativos a la política de vacunación obligatoria contra la COVID-19. El Comité constata asimismo que se llevaron a cabo una serie de rondas de negociaciones entre las partes (13 de octubre de 2021, 3 Y 18 de noviembre de 2021, 1.º y 15 de diciembre de 2021, 12 y 24 de enero de 2022, y 2 de marzo de 2022). Habida cuenta de que esas negociaciones no arrojaron resultados positivos, el comité de huelga anunció que el 31 de enero de 2022 se llevaría a cabo una huelga de advertencia de dos horas de duración y, en caso de que la negociación resultase infructuosa, el 16 de marzo de 2022 se daría inicio a una huelga de duración indefinida.
3. 534. El Comité observa que, según el Gobierno, las partes habían convenido en la necesidad de establecer unos servicios mínimos para la realización de una huelga en el sector de la educación pública, pero no consiguieron llegar a un acuerdo sobre el alcance de dichos servicios mínimos. El Comité constata la posición del Gobierno, según la cual los servicios de cuidado infantil y de restauración se considerarían servicios esenciales con arreglo a las prácticas de la OIT, cabiendo la posibilidad de excluir o limitar el ejercicio del derecho de huelga, mientras que la interrupción de las actividades de educación pública durante un periodo de tiempo determinado podría convertirlas en un servicio esencial. El Comité observa asimismo que, según el Gobierno, la educación es un servicio de interés público fundamental y la posibilidad de que la socialización, el aprendizaje y el desarrollo psicológico se vean dificultados o imposibilitados durante un periodo de tiempo prolongado a causa de una huelga puede tener repercusiones negativas a largo plazo para las generaciones más jóvenes. Por consiguiente, es necesario mantener un determinado número de clases además de la prestación de servicios de cuidado infantil y está justificada la reglamentación del ejercicio del derecho de huelga en el ámbito de la educación pública.
4. 535. El Comité observa que, según el informe del Gobierno, el 8 de febrero de 2021 se declaró en Hungría el estado de emergencia (Decreto Gubernamental núm. 27/2021 (I. 29.)) a causa de la pandemia de COVID 19. El Comité constata la postura del Gobierno según la cual a la necesidad de establecer unos servicios mínimos en el ámbito de la educación pública se sumaba la vigencia del estado de emergencia, de forma que se hacía necesario velar por el cumplimiento durante la huelga de las medidas de aislamiento y protección de la salud que se habían impuesto previamente en el sector de la educación pública.
5. 536. El Comité observa que, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 4, 3) de la Ley sobre la Huelga, las partes iniciaron el procedimiento para determinar el nivel de servicio suficiente. El artículo 4, 3) de la Ley sobre la Huelga estipula que el nivel de servicio que se considera suficiente puede establecerse en virtud de una ley aprobada por el Parlamento o, en su defecto, debe consensuarse de antemano, durante las negociaciones previas a la huelga. Si las partes no lograran llegar a un acuerdo sobre el nivel de servicios que se considera suficiente, este deberá ser determinado por el Tribunal, en atención a la solicitud de cualquiera de las partes.
6. 537. El Comité observa que el comité de huelga interpuso una solicitud ante el Tribunal para que este se pronunciase sobre el nivel de los servicios mínimos en el marco de la huelga de advertencia de dos horas prevista para el 31 de enero de 2022. El Comité observa que el Tribunal falló en primera instancia a favor del comité de huelga, pero el Gobierno recurrió la decisión a pesar de que el comité de huelga le había pedido que renunciase a su derecho de apelación. El Comité observa que el comité de huelga siguió adelante con la huelga de advertencia de dos horas prevista para el 31 de enero de 2022, que, según el Gobierno, ulteriormente sería considerada ilícita por el Tribunal, debido a la falta de acuerdo previo entre las partes y/o de una decisión judicial sobre el nivel de los servicios mínimos.
7. 538. Siguiendo la cronología de los acontecimientos, el Comité también observa que el 2 de febrero de 2022 el comité de huelga dio inicio, mediante comunicación electrónica, a una negociación con respecto al establecimiento de los servicios mínimos de la huelga convocada para el 16 de marzo de 2022. El Comité observa que, según la organización querellante, antes de que hubiesen concluido las consultas y se procediese con la siguiente ronda de negociaciones, el Gobierno aprobó, el 11 de febrero de 2022, el Decreto Gubernamental núm. 36/2022 (II. 11) sobre determinadas normas de emergencia con relación a las instituciones públicas de educación, en el que se definían los servicios que se deberían prestar en calidad de servicios suficientes. El Comité entiende que, a consecuencia de ello, el 18 de febrero de 2022, el comité de huelga interpuso una solicitud ante el Tribunal para que a) definiese el alcance de los servicios suficientes durante la huelga que se iniciaría el 16 de marzo de 2022, y b) incoase un procedimiento para declarar la inconstitucionalidad del Decreto Gubernamental en el marco de una revisión constitucional individual de dicha norma. Sin embargo, el Comité observa que el 24 de febrero de 2022 el Tribunal de Primera Instancia desestimó tanto la solicitud de determinación del nivel de los servicios suficientes como la solicitud de revisión constitucional individual de la norma, y el Decreto Gubernamental núm. 36/2022 (II. 11) entró en vigor el 26 de febrero de 2022. El Comité observa el alegato de la organización querellante, según el cual en la argumentación de su fallo el Tribunal indicó, entre otras cosas, que «habida cuenta de que, en el caso de las acciones colectivas mencionadas en la solicitud, el Decreto Gubernamental núm. 36/2022 (II. 11) sobre determinadas normas de emergencia con relación a las instituciones públicas de educación ya estipula el alcance y las condiciones de los servicios mínimos suficientes, el tribunal no está habilitado para adoptar una decisión al respecto». Asimismo, el Comité constata que el 8 de marzo de 2022 la solicitud fue desestimada por el Tribunal de Segunda Instancia y el 4 de marzo de 2022 el comité de huelga procedió a solicitar la declaración de inconstitucionalidad del decreto ante el Tribunal Constitucional, que aún no se ha pronunciado al respecto.
8. 539. Por último, el Comité observa que, si bien el 16 de marzo de 2022 se llevó a cabo la huelga en el marco de las disposiciones contenidas en el Decreto Gubernamental núm. 36/2022 (II. 11), el 1.º de abril de 2022, ante la inminente celebración de elecciones parlamentarias, el comité de huelga suspendió la huelga hasta la constitución del nuevo Gobierno de Hungría. El 31 de mayo de 2022, se puso fin al estado de emergencia que había sido declarado mediante el Decreto Gubernamental núm. 27/2021 (I. 29.) y se derogó simultáneamente el Decreto Gubernamental núm. 36/2022 (II. 11).
9. 540. El Comité constata los argumentos esgrimidos por el Gobierno, a saber: i) que la queja formulada contra el Decreto Gubernamental núm. 36/2022 (II. 11) se ha vuelto innecesaria habida cuenta de que el decreto impugnado fue derogado el 1.º de junio de 2022; ii) que, mediante la regulación del nivel de servicio que se considera suficiente en el sector de la educación pública, el Decreto Gubernamental núm. 36/2022 (II. 11) garantiza las necesidades de los ciudadanos en materia de servicios de cuidado infantil, restauración y educación pública, en particular en el contexto de la pandemia de COVID-19, y en conformidad con la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño (artículos 3, 1)-2), 24, 1) y 28), mientras que, al mismo tiempo, preserva la capacidad de los trabajadores para ejercer un nivel suficiente de presión a través de la huelga y, en consonancia con los principios aplicables de la OIT, regula pero no prohíbe el ejercicio del derecho de huelga en el sector de la educación pública en Hungría; iii) que el establecimiento por decreto del nivel de servicios que se consideraba suficiente aportó claridad a la situación y facilitó el ejercicio de la negociación colectiva y del derecho de huelga en la educación pública, al evitar la necesidad de realizar consultas previas y de recurrir a los tribunales en ausencia de acuerdo, y iv) que los alegatos de la organización querellante con respecto al alcance de la limitación del derecho de huelga de los profesores de la educación pública están en contradicción con las declaraciones de los propios dirigentes de los sindicatos organizadores de la huelga y que, según la comunicación remitida por el Gobierno el 3 de febrero de 2023, nunca antes ha resultado tan fácil organizar una huelga en Hungría.
10. 541. En lo referente al argumento del Gobierno según el cual el Decreto Gubernamental núm. 36/2022 (II. 11) quedó derogado con el fin del estado de emergencia, el Comité observa que en el artículo 14 de la Ley núm. V de 2022 sobre aspectos relativos a la finalización del estado de emergencia, se vuelven a regular las cuestiones relativas a los servicios mínimos en el sector de la educación pública, con un contenido sustancialmente idéntico al del Decreto Gubernamental núm. 36/2022 (II. 11). El Comité constata debidamente el argumento del Gobierno según el cual la queja no hace referencia a dicha ley, pero, en vista de que el artículo 14 de la Ley núm. V de 2022 reproduce sustancialmente las disposiciones del Decreto Gubernamental núm. 36/2022 (II. 11) con relación al cual se formuló la queja, el Comité proseguirá con el examen de la Ley núm. V de 2022. Además, el Comité observa que, a diferencia del Decreto Gubernamental, que tenía un periodo de vigencia limitado, las disposiciones incluidas en el artículo 14 de la Ley núm. V de 2022 serán de aplicación por tiempo indefinido, con independencia del estado de emergencia instaurado mediante el Decreto Gubernamental núm. 180/2022 y el Decreto Gubernamental núm. 424/2022 (promulgados, respectivamente, el 25 de mayo y el 28 de octubre de 2022) sobre la declaración del estado de emergencia y sobre la imposición de determinadas normas de emergencia con relación al conflicto armado y el desastre humanitario en Ucrania, y para evitar sus consecuencias en Hungría.
11. 542. En lo referente al nivel de los servicios mínimos, el Comité recuerda que deberían tomarse medidas para garantizar que dicho servicio mínimo evite peligros para la salud o la seguridad pública. [véase Recopilación, párrafo 870]. El Comité observa que las disposiciones incluidas en el Decreto Gubernamental núm. 36/2022 (II. 11) y, posteriormente, en el artículo 14 de la Ley núm. V de 2022 exigen, entre otras cosas, que los establecimientos educativos que participen en la huelga se ocupen de la atención de los niños/estudiantes que estén a su cargo entre las 7 horas y las 16 horas, o hasta las 17 horas en el caso de los centros de educación primaria, y hasta las 18 horas en los jardines de infancia; que, para cada grupo, esté presente al menos un maestro de guardería, profesor, educador para necesidades especiales, tutor, profesor de educación especial y/o asistente debidamente calificado; que los niños/alumnos permanezcan en el exterior al menos una hora por la mañana y una hora por la tarde, y que se lleven a cabo los reconocimientos médicos previamente programados, así como el suministro de comidas en las mismas instalaciones y condiciones que antes de la huelga. La reglamentación exige asimismo que los establecimientos participantes mantengan hasta el 50 por ciento de las clases presenciales y hasta el 100 por ciento en el caso de las asignaturas pertinentes destinadas a alumnos de último curso que preparan los exámenes finales.
12. 543. El Comité constata que, según el Gobierno, no existe discrepancia alguna entre las partes sobre la posibilidad de establecer servicios mínimos en el sector de la educación pública, sino que el desacuerdo se limita a la determinación del nivel de servicio que se considera suficiente. El Comité observa asimismo que, según el Gobierno, el Decreto Gubernamental núm. 36/2022 (II. 11) y la posterior Ley núm. V de 2022 no prohíben ni restringen el derecho de huelga, sino que definen el nivel de servicio suficiente y, de ese modo, facilitan el ejercicio de dicho derecho al evitar la necesidad de realizar consultas previas y de recurrir a los tribunales en ausencia de acuerdo.
13. 544. A este respecto, el Comité desea recordar en primer lugar que, si bien el sector de la educación no constituye un servicio esencial en el sentido estricto del término y las posibles consecuencias a largo plazo de las huelgas en dicho sector no justifican su prohibición, existe la posibilidad de establecer servicios mínimos mediante la celebración de amplias consultas con los interlocutores sociales cuando se trate de huelgas de larga duración y que no es contrario a los principios de la libertad sindical el establecimiento de servicios mínimos en el sector de la educación [véase Recopilación, párrafos 842, 846, 898 y 899]. El Comité recuerda, además, que en la determinación de los servicios mínimos y del número de trabajadores que los garanticen deberían poder participar no solo las autoridades públicas, sino también las organizaciones de trabajadores y de empleadores interesadas. En efecto, ello no solo permite un ponderado intercambio de puntos de vista sobre lo que en una situación concreta puede considerarse como servicios mínimos limitados a lo estrictamente indispensable, sino que también contribuye a garantizar que el alcance de los servicios mínimos no tenga por resultado que la huelga sea inoperante en la práctica en razón de su escaso impacto, así como a disipar posibles impresiones de las organizaciones sindicales en el sentido de que una acción de huelga se ha visto frustrada en razón de servicios mínimos concebidos demasiado ampliamente y fijados unilateralmente [véase Recopilación, párrafo 881]. En ese sentido, el Comité observa que la determinación unilateral de los servicios mínimos por una de las partes —en el presente caso, el Gobierno—, tras el fracaso de la negociación, no está de conformidad con los principios de la libertad sindical. Cualquier desacuerdo a este respecto debe ser resuelto por un órgano independiente que tenga la confianza de las partes interesadas [véase Recopilación, párrafo 883].
14. 545. Si bien la organización querellante y el Gobierno tienen puntos de vista contradictorios en lo que respecta al verdadero impacto de las disposiciones que establecen la fijación de servicios mínimos sobre el ejercicio del derecho de huelga en el sector de la educación, el Comité recuerda que los servicios mínimos deben limitarse a las operaciones que sean necesarias para satisfacer las necesidades básicas de la población o las exigencias mínimas del servicio, garantizando que el alcance de los servicios mínimos no tiene como resultado que la huelga sea inoperante [véase Recopilación, párrafo 874]. Aunque, como señala el Gobierno, el Comité ha considerado que el suministro de alimentos a los alumnos en edad escolar y la limpieza de los establecimientos escolares pueden ser considerados como servicios esenciales en los que el derecho de huelga puede limitarse o prohibirse [véase Recopilación, párrafo 840], el Comité considera que el requisito de mantener el 50 por ciento de las clases y hasta el 100 por ciento en el caso de las asignaturas pertinentes destinadas a alumnos de último curso que preparan los exámenes finales parece exceder la noción de servicio mínimo, que debería limitarse a las operaciones estrictamente necesarias para satisfacer las necesidades básicas de la población, y puede restringir considerablemente el derecho de huelga de los trabajadores del sector de la educación pública.
15. 546. El Comité constata la respuesta del Gobierno según la cual en algunos casos los huelguistas no se ajustaron a los requisitos en materia de servicios suficientes y dichos incidentes recibieron posteriormente la calificación de «desobediencia civil», de tal manera que podrían considerarse como una infracción de la legislación en materia de empleo y contratación en los servicios públicos. El Comité observa que el artículo 15 de la Ley núm. V de 2022 permite al empleador, en un plazo de ocho días a partir del incumplimiento de las obligaciones, la imposición de medidas legales punitivas con arreglo al artículo 56 de la Ley núm. I de 2012 sobre el Código del Trabajo respecto a aquellos funcionarios públicos o trabajadores contratados por instituciones públicas de educación amparadas por la Ley Nacional de Educación Pública que no cumplan sus obligaciones laborales, en particular mediante la imposición de multas o el despido. A este respecto, el Comité recuerda que nadie debería ser objeto de sanciones por realizar o intentar realizar una huelga legítima [véase Recopilación, 2018, párrafo 953].
16. 547. Observando con preocupación el alegato de la organización querellante según el cual el Decreto Gubernamental núm. 36/2022 (II. 11) se aprobó antes de que fuese posible concluir las consultas en curso y con anterioridad al inicio de la siguiente ronda de negociaciones, y en vista de que en la Ley núm. V de 2022 se reproducen las restricciones en materia de servicios mínimos incluidas en el Decreto Gubernamental núm. 36/2022 (II. 11), el Comité pide al Gobierno que, en plena consulta con las organizaciones de trabajadores y de empleadores interesadas, determine la definición de un servicio mínimo que pueda exigirse en el sector de la educación y, si no es posible llegar a un acuerdo, que la cuestión se someta a la determinación de un órgano independiente, cuyos resultados serían reflejados en la Ley V de 2022 u otra legislación apropiada.

Recomendación del Comité

1. 548. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe la siguiente recomendación:
   • Observando con preocupación el alegato de la organización querellante según el cual el Decreto Gubernamental núm. 36/2022 (II. 11) fue aprobado antes de que fuese posible concluir las consultas en curso y con anterioridad al inicio de la siguiente ronda de negociaciones, y en vista de que en la Ley núm. V de 2022 se reproducen las restricciones en materia de servicios mínimos incluidas en el Decreto Gubernamental núm. 36/2022 (II. 11), el Comité pide al Gobierno que, en plena consulta con las organizaciones de trabajadores y de empleadores interesadas, determine la definición de un servicio mínimo que pueda exigirse en el sector de la educación y, si no es posible llegar a un acuerdo, que la cuestión se someta a la determinación de un órgano independiente, cuyos resultados serían reflejados la Ley V de 2022 u otra legislación apropiada.