Rapport définitif - Rapport No. 401, Mars 2023

1. 363. La queja figura en una comunicación de la Confederación de Trabajadores de Colombia (CTC) y del Sindicato de Empleados Públicos de la Central de Transportes Estación Cúcuta (SINDEPCENTRAL) de 2 de abril de 2018.
2. 364. El Gobierno de Colombia envió sus observaciones sobre los alegatos en dos comunicaciones de 31 de enero de 2019 y 19 de enero de 2023.
3. 365. Colombia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 366. En su comunicación de 2 abril de 2018, las organizaciones querellantes alegan que la Central de Transportes Estación Cúcuta (en adelante «la empresa pública») cometió actos vulnerando el derecho a la libertad sindical y la negociación colectiva de los trabajadores afiliados al SINDEPCENTRAL, el Sindicato de Trabajadores y Empleados Públicos de los Terminales y Empresas de Transporte Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera de Colombia (SINTRATERCOL) y la organización sindical SINECTEC, incluyendo la implementación de una reorganización administrativa en julio de 2017 para modificar la planta de personal sin consultar previamente a las organizaciones sindicales, vulnerando con ello acuerdos laborales suscritos entre la empresa pública y el SINDEPCENTRAL; así como la solicitud de levantamiento del fuero sindical de todos los directivos de los tres sindicatos.
2. 367. Las organizaciones querellantes afirman que tales actos por parte de la empresa pública buscaban desarticular y hacer desaparecer al SINDEPCENTRAL, el SINTRATERCOL y el SINECTEC. En particular, las organizaciones querellantes manifiestan que, como consecuencia de dichos actos, se desarticuló a los tres sindicatos al suprimir los cargos de todos los dirigentes sindicales, dejando acéfalas a las organizaciones sindicales. Asimismo, las organizaciones sindicales manifiestan que se dejaron a los sindicatos sin el número de afiliados exigidos por la ley para su existencia (al menos 25 afiliados), impidiendo y obstaculizando con ello el libre ejercicio de la actividad sindical. Las organizaciones querellantes indican que el SINDEPCENTRAL es un sindicato de empresa legalmente constituido el 30 de diciembre de 2004 y aportan una copia de la constancia de registro de modificación de la junta directiva del SINDEPCENTRAL efectuada por la Inspección del Trabajo y Seguridad Social el 27 de julio de 2015, en la que consta que seis de los funcionarios cuyos cargos fueron suprimidos formaban parte de la junta directiva del SINDEPCENTRAL.
3. 368. Las organizaciones querellantes alegan adicionalmente que la reorganización administrativa llevada a cabo por la empresa pública sin consultar previamente a las organizaciones sindicales en julio de 2017: i) incumple los acuerdos laborales suscritos entre la empresa pública y el SINDEPCENTRAL, en particular la convención colectiva vigente aprobada por la Resolución núm. 221 de 25 de mayo de 2017, que dispone que «[…] se garantizará la participación de delegados del sindicato en los procesos que implique modificación de la planta de personal […]»; ii) suprime de forma selectiva los cargos de toda la dirigencia sindical de los tres sindicatos con el objetivo de eliminar a las tres organizaciones sindicales; iii) es contraria a lo dispuesto en la legislación nacional y en las normas internacionales del trabajo, incluidos el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) y la Recomendación sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (núm. 143), en relación con el derecho de asociación, negociación y demás libertades sindicales en asuntos relacionados con reincorporación, reubicación y continuidad de los cargos de los servidores públicos, y iv) es ilegal, ya que no contó con el concepto técnico favorable del Departamento Nacional de la Función Pública, que regula los derechos de carrera administrativa y asiste a los servidores públicos sindicalistas.
4. 369. Las organizaciones querellantes sostienen que, como consecuencia de la eliminación de diversos cargos en el marco de la reestructuración administrativa, la empresa pública solicitó el levantamiento del fuero sindical de 21 directivos de los sindicatos: SINDEPCENTRAL, SINTRATERCOL y SINECTEC. Las organizaciones querellantes indican que la empresa pública estableció una planta de empleos transitoria a la espera del levantamiento del fuero sindical de los dirigentes sindicales. Las organizaciones querellantes adjuntaron copias de los acuerdos y resoluciones expedidas por la junta directiva de la empresa pública en julio de 2017, donde se refleja la anterior planta de empleos que constaba de 74 cargos y se establece la nueva planta de empleos reducida a 49 cargos junto con una planta de empleos transitoria de 21 cargos correspondiente a todos aquellos funcionarios que ostentaban fuero sindical y cuyos cargos quedarían suprimidos automáticamente a partir de la ejecutoria de la sentencia que autoriza el levantamiento del fuero sindical.

B. Respuesta del Gobierno

1. 370. Por medio de una comunicación de 31 de enero de 2019, el Gobierno remite las observaciones de la empresa pública, así como su propia respuesta a los alegatos de las organizaciones querellantes.
2. 371. La empresa pública manifiesta, con respecto a la reorganización administrativa para modificar la planta de personal, que dio estricto cumplimiento a las normas que rigen el empleo público y el derecho de asociación y libertad sindical, ya que la Confederación de Servidores Públicos y los Servicios Públicos de Colombia (CSPC) dio acompañamiento al proceso, garantizando con ello el derecho de representación de los empleados públicos afiliados a los sindicatos. Además, la empresa pública adjunta una copia del informe técnico elaborado en junio de 2017, que muestra que durante varios años la empresa había venido reduciendo sus ingresos lo que había conducido a «un alto grado de insolvencia económica», particularmente a partir del 2015 como consecuencia del cierre de la frontera que dificultó el flujo de pasajeros desde y hacia la República Bolivariana de Venezuela, y que sus gastos eran superiores a sus ingresos. El informe técnico señala también que la mayor parte de los gastos eran gastos de personal (77,2 por ciento de los gastos totales) y concluye que la planta de empleos es financieramente insostenible por lo que resulta necesaria su reducción, recomendando la eliminación de 21 cargos de auxiliares administrativos que no afectarían a la prestación del servicio de la empresa pública, en los cuales están ubicados los dirigentes sindicales.
3. 372. La empresa pública aporta, en relación con el levantamiento de fueros sindicales y la autorización para despedir a los dirigentes sindicales, un informe sobre el estado de los mismos que muestra que 19 de los trabajadores afectados por la reestructuración administrativa interpusieron recursos de apelación contra sentencias que autorizaron el levantamiento de su fuero sindical. Entre el 19 y 24 de septiembre de 2018, el Tribunal Superior de Cúcuta se pronunció al respecto y confirmó las decisiones de levantamiento de fuero sindical de dichos trabajadores. Por otro lado, según el señalado informe, uno de los trabajadores afectados renunció al vinculo sindical durante la audiencia especial de levantamiento de fueros y un trabajador renunció a su cargo en la empresa pública, por lo que en ambos casos la empresa pública no necesitaba de permiso de levantamiento del fuero sindical para desvincular a dichos trabajadores.
4. 373. La empresa pública afirma, en relación con la desvinculación de los 21 dirigentes sindicales, que: i) un funcionario fue incorporado en la empresa pública por existir una vacante y se procedió a tramitar la reincorporación ante la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) de nueve funcionarios de carrera administrativa, de los cuales un funcionario fue reincorporado en la Gobernación del Norte de Santander y cuatro fueron reincorporados en la Alcaldía Municipal de Cúcuta, mientras que se encuentra en trámite ante la CNSC la solicitud de reincorporación de otros cuatros funcionarios; ii) cinco funcionarios optaron por la indemnización y fueron retirados del servicio de empleado público, y iii) cuatro funcionarios en provisionalidad fueron desvinculados por supresión de sus cargos, ya que no ostentaban derechos de carrera. La empresa pública proporciona un listado de 19 trabajadores que fueron desvinculados de la empresa pública como consecuencia de la reorganización administrativa y que eran miembros de las organizaciones sindicales: SINDEPCENTRAL, SINTRATERCOL, SINECTEC y la federación FETRALTRANORTE-FENASER.
5. 374. El Gobierno proporciona a continuación su respuesta a los alegatos de las organizaciones querellantes. El Gobierno indica, en lo que respecta al proceso de reestructuración administrativa de la empresa pública, que: i) se llevó a cabo de conformidad con el procedimiento requerido por la ley, el cual incluye la expedición de una serie de actos administrativos y la realización de un estudio técnico que puso de manifiesto la necesidad de reducir la planta de empleos de 74 a 49 cargos para ajustar su funcionamiento a la realidad económica de la empresa pública, que se encontraba seriamente comprometida como consecuencia de la disminución de sus ingresos debido al cierre fronterizo en 2015; ii) la finalidad de la misma era garantizar la sostenibilidad financiera de la empresa pública y la adecuada prestación de los servicios a su cargo, y iii) corresponde a la potestad y funciones públicas del Estado, y puede darse por, entre otras, razones económicas y, en ocasiones, puede conducir a la disolución de sindicatos por reducción del número de afiliados, sin que esto constituya una violación al derecho de libertad sindical si el proceso de reestructuración no fue realizado con el objetivo o como consecuencia de actividades antisindicales, tal y como señaló la Corte Constitucional en su sentencia núm. 793 de 27 de julio de 2001.
6. 375. El Gobierno afirma, en lo que respecta a funcionarios de carrera cuyos cargos fueron suprimidos por la reestructuración administrativa, que estos tuvieron la posibilidad de elegir entre la indemnización o la reincorporación en un empleo igual o equivalente. Al respecto, el Gobierno indica que algunos funcionarios optaron por la reincorporación, de los cuales algunos ya fueron reubicados por la CNSC en cargos que se encontraban vacantes en la Gobernación del Norte de Santander y en la Alcaldía Municipal de Cúcuta, mientras que otros decidieron optar por la indemnización. En relación con aquellos funcionarios que se encontraban en la provisionalidad, el Gobierno manifiesta que no ostentaban derechos de carrera, por lo que, al suprimirse sus cargos, fueron desvinculados. A este respecto, el Gobierno se refiere a la sentencia de tutela núm. 1083 de 12 de 2012 de la Corte Constitucional relativa a la desvinculación de esta categoría de funcionarios, en la que la se indica que: «[…] los cargos provisionales no son asimilables a los cargos de carrera administrativa, y es por ello que a los primeros no le son aplicables los derechos que se derivan de ella, ya que quienes se hallan vinculados en provisionalidad no agotaron los requisitos que exige la Constitución y la ley para gozar de tales beneficios […]».
7. 376. Por último, el Gobierno afirma que las organizaciones querellantes no presentan pruebas que permitan determinar que durante la reestructuración administrativa se produjeron actos contra la libertad sindical. Asimismo, el Gobierno indica que ni los funcionarios afectados ni las organizaciones sindicales aportan pruebas de que hayan acudido a las instancias judiciales nacionales para cuestionar, en particular, el presunto carácter antisindical de la reestructuración administrativa. El Gobierno niega, por consiguiente, que haya habido una violación de los Convenios núms. 87 y 98 por parte la empresa pública, y destaca además que no se limitó el derecho de los trabajadores a organizarse, como pone de manifiesto la existencia, con anterioridad a la reestructuración administrativa, de tres sindicatos en una empresa pública que contaba con 74 funcionarios, así como el hecho de que estos podían celebrar acuerdos colectivos con la empresa pública.
8. 377. A través de una comunicación de 19 de enero de 2023, el Gobierno proporciona información complementaria en relación con el presente caso. El Gobierno señala que actualmente la empresa pública cuenta con 47 funcionarios, de los cuales 27 están afiliados al SINTRATERCOL. Asimismo, al tiempo que reconoce la importancia de que se consulte de manera franca con las organizaciones sindicales en el marco de programas de reestructuración o reducción de personal, el Gobierno afirma que al proceso de reestructuración administrativa se le hizo acompañamiento por parte de la CSPC e indica que se prevé analizar la posibilidad de expedir un instrumento, conjuntamente con el Departamento Administrativo de la Función Pública, que recuerde a las instituciones públicas la necesidad de promover la consulta con las organizaciones sindicales, en casos de reestructuraciones administrativas o programas de reducción de personal, garantizando los derechos de todos los trabajadores.

C. Conclusiones del Comité

1. 378. El Comité observa en el presente caso que las organizaciones querellantes alegan una serie de actos discriminatorios y antisindicales por parte de una empresa pública de transportes, incluyendo la implementación de una reestructuración administrativa en julio de 2017 sin consultar previamente a las organizaciones sindicales, incumpliendo con ello acuerdos suscritos entre la empresa pública y el SINDEPCENTRAL, así como la eliminación de los cargos de todos los dirigentes sindicales del SINDEPCENTRAL, el SINTRATERCOL y el SINECTEC, lo que habría conducido a la desaparición de los mismos. El Comité toma nota de que, por su parte, la empresa pública y el Gobierno sostienen que la confederación sindical CSPC dio acompañamiento al proceso de reestructuración administrativa, garantizando de esta forma la representación de los empleados públicos afiliados a los sindicatos. El Comité toma nota además de que, tanto la empresa pública como el Gobierno, afirman que la reestructuración administrativa fue realizada conforme al procedimiento establecido en la legislación. El Comité toma nota asimismo de que el Gobierno niega el presunto carácter antisindical de la reestructuración administrativa y subraya la existencia de un informe técnico que demostró el motivo económico de la misma y destaca que las organizaciones querellantes no proporcionan información sobre la existencia de procesos judiciales dirigidos a denunciar el carácter antisindical de la reestructuración y de las desvinculaciones que se desprendieron de la misma.
2. 379. El Comité toma nota de los alegatos de las organizaciones querellantes relativos al incumplimiento por parte de la empresa pública de la convención colectiva vigente suscrita con el SINDEPCENTRAL por no haber consultado a las organizaciones sindicales con anterioridad a la implementación de la reestructuración administrativa. Al tiempo que toma nota de la indicación general de la empresa pública y el Gobierno relativa a un acompañamiento de la CSPC durante el proceso de reestructuración administrativa, el Comité observa que la convención colectiva vigente aprobada por la Resolución núm. 221 de 25 de mayo de 2017, establecía la obligación de garantizar la participación de delegados del SINDEPCENTRAL en los procesos que impliquen modificación de la planta de personal. A este respecto, el Comité observa que no ha recibido informaciones relativas a la afiliación de SINDEPCENTRAL a la CSPC ni de que el sindicato haya dado a la CSPC el mandato de representarla en el proceso de reestructuración. A la luz de lo anterior, el Comité recuerda que el respeto mutuo de los compromisos asumidos en los acuerdos colectivos es un elemento importante del derecho de negociación colectiva y debería ser salvaguardado para establecer relaciones laborales sobre una base sólida y estable [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafo 1336].
3. 380. El Comité toma nota asimismo de los alegatos de las organizaciones querellantes, que afirman que la reestructuración administrativa llevada a cabo por la empresa pública tenía como finalidad hacer desaparecer al SINDEPCENTRAL, el SINTRATERCOL y el SINECTEC. Las organizaciones querellantes sostienen que la empresa pública solicitó el levantamiento del fuero sindical de 21 dirigentes sindicales de las tres organizaciones sindicales como consecuencia de la eliminación de sus cargos en el marco de la reestructuración, dejando con ello acéfalas a las tres organizaciones sindicales y sin el número suficiente de miembros exigidos para su existencia. En relación con la desvinculación de los dirigentes sindicales, el Comité toma nota de la información proporcionada en las observaciones del Gobierno, según la cual los trabajadores afectados por la reestructuración tuvieron la posibilidad de optar por la reincorporación en un puesto igual o equivalente o una indemnización. A este respecto, el Comité observa que seis trabajadores ya fueron reincorporados y que se encontraba en trámite la reincorporación de otros cuatros trabajadores en un puesto igual o equivalente, mientras que cinco trabajadores optaron por la indemnización y cinco fueron desvinculados por supresión de sus cargos, ya que eran funcionarios en provisionalidad.
4. 381. El Comité recuerda que, consistiendo su mandato en examinar alegatos de violación de los derechos sindicales, solo le corresponde pronunciarse sobre programas de reestructuración, impliquen estos o no reducciones de personal, en la medida que hayan dado lugar a actos de discriminación o de injerencia antisindicales [véase Recopilación, párrafo 1553]. El Comité observa a este respecto que de los elementos proporcionados por las organizaciones querellantes, la empresa pública y el Gobierno, se desprende lo siguiente: i) la reestructuración afectó a 25 trabajadores, de los cuales 21 eran dirigentes sindicales; ii) según el informe técnico proporcionado por la empresa pública, esta se enfrentaba a una difícil situación financiera, siendo superiores sus gastos a sus ingresos, de los cuales los gastos de personal representaban el 77,2 por ciento en 2016 y la eliminación de los 21 cargos auxiliares en los que se ubicaban los dirigentes sindicales respondía al objetivo de no afectar a la prestación del servicio de la empresa pública de transportes; iii) los dirigentes sindicales afectados por la reestructuración que eran funcionarios de carrera tuvieron la posibilidad de optar por la reincorporación en un puesto igual o equivalente o por la indemnización, y que la mayoría de ellos fueron reincorporados o se encontraban en trámite de reincorporación; iv) actualmente, hay 47 funcionarios en la empresa pública, de los cuales 27 están afiliados al SINTRATERCOL.
5. 382. En relación con la indicación del Gobierno de que las organizaciones querellantes no demuestran haber impugnado ante las autoridades judiciales el alegado carácter antisindical de la reestructuración, el Comité observa que la empresa pública proporciona datos sobre los procesos de levantamiento del fuero de los dirigentes sindicales afectados por la reestructuración y que se desprende de los referidos datos que: i) diecinueve dirigentes apelaron las decisiones de primera instancia de autorización de levantamiento del fuero sindical; y que ii) en dichos casos, la autorización de levantamiento del fuero fue confirmada en segunda instancia, no disponiendo el Comité del texto de las referidas sentencias.
6. 383. A la luz de lo anterior, el Comité constata que, si bien la supresión de puestos de trabajo en el seno de la empresa pública, realizada en un contexto de dificultades económicas, afectó en su gran mayoría a dirigentes sindicales, no dispone de elementos que le permitan pronunciarse sobre la alegada existencia de una discriminación antisindical. Confiando en que los procesos judiciales de levantamiento del fuero sindical hayan examinado de manera exhaustiva esta cuestión, el Comité no proseguirá con el examen de este alegato. Confiando también en que los procesos pendientes de reincorporación de los dirigentes sindicales funcionarios de carrera se concluirán a la mayor brevedad, garantizándoles un puesto igual o equivalente, el Comité considera que este caso no requiere un examen más detenido y queda cerrado.

Recomendaciones del Comité

1. 384. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité confía en que los procesos de reincorporación de los funcionarios de carrera que se encontraban pendientes se concluirán a la mayor brevedad, y se garantizará que son reincorporados en un puesto igual o equivalente;
   • b) el Comité confía asimismo en que el Gobierno asegurará el cumplimiento de las convenciones colectivas en las empresas públicas, y
   • c) el Comité considera que este caso no requiere un examen más detenido y queda cerrado.