Rapport définitif - Rapport No. 400, Octobre 2022

1. 187. El Comité examinó este caso en su reunión de mayo-junio de 2018 y en esa ocasión presentó un informe provisional al Consejo de Administración [véase 386.º informe, aprobado por el Consejo de Administración en su 3.ª reunión (junio de 2018), párrafos 121 a 133].
2. 188. Las organizaciones querellantes presentaron informaciones adicionales por medio de comunicaciones recibidas el 31 de mayo y el 25 de septiembre de 2018.
3. 189. El Gobierno envió observaciones por medio de comunicaciones de 25 de mayo y 23 de octubre de 2018, 30 de septiembre de 2019 y 1.º de febrero de 2021.
4. 190. Brasil no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) pero sí ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), así como el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Examen anterior del caso

1. 191. En su reunión de junio de 2018, el Comité formuló la siguiente recomendación provisional relativa a los alegatos presentados por las organizaciones querellantes [véase 386.º informe, párrafo 133]:
   • Al tiempo que recuerda la importancia de que los trabajadores puedan decidir libremente de la organización que les represente, el Comité pide al Gobierno que le comunique a la brevedad sus observaciones sobre los alegatos de la organización querellante relativos a su exclusión de la representación de los trabajadores de los restaurantes de comida rápida del estado de São Paulo, incluyendo informaciones sobre los procedimientos y decisiones que condujeron a la mencionada exclusión; el Comité pide también a la organización querellante que proporcione mayores detalles sobre su grado de representatividad en el estado de São Paulo en general y en los restaurantes de comida rápida del mencionado estado en particular, así como informaciones actualizadas sobre la acción judicial que el SINDIFAST habría iniciado en contra del SINTHORESP.

B. Informaciones adicionales

1. 192. Por medio de dos comunicaciones recibidas el 31 de mayo y el 25 de septiembre de 2018, el SINTHORESP proporciona una serie de informaciones adicionales acerca de los varios aspectos del presente caso. La organización querellante tiene a bien precisar en primer lugar que: i) el conflicto de representación que opone el SINTHORESP al SINDIFAST no tiene como ámbito los restaurantes de comida rápida del estado de São Paulo sino aquellos del municipio de São Paulo, zona en la cual se encuentra un número muy importante de restaurantes de este tipo, y ii) las contribuciones sindicales quitadas al SINTHORESP para ser entregadas al SINDIFAST no son, como lo indicó erróneamente el Gobierno, las cuotas de carácter obligatorio contrarias a los principios de la OIT y de hecho eliminadas por la reforma legislativa de 2017, sino aquellas pactadas por medio de convenios colectivos y aplicables a los trabajadores que no son miembros del sindicato pero que sí se benefician del convenio colectivo (las llamadas cuotas de solidaridad).
2. 193. El SINTHORESP se refiere a continuación al conflicto que lo opone ante los tribunales al SINDIFAST y alega a este respecto que: i) las transferencias de contribuciones sindicales efectuadas por una serie de restaurantes de comida rápida del municipio de São Paulo a favor del SINDIFAST en vez del SINTHORESP son fraudulentas y no cuentan con la voluntad de los trabajadores concernidos, criterio central en materia de libertad sindical que no está siendo tomado en cuenta por los órganos judiciales; ii) el SINTHORESP representa a los trabajadores de restaurantes de comida rápida en otros 35 municipios; iii) la creación del SINDIFAST ha dado lugar a injerencias externas de parte de empresas, lo cual es contrario al Convenio núm. 98 ratificado por Brasil, y iv) el convenio colectivo firmado por SINDIFAST ha deteriorado las condiciones de trabajo y supuesto una reducción del 40 por ciento del salario de los trabajadores concernidos, lo cual demuestra la falta de representatividad de dicha organización sindical.
3. 194. La organización querellante se refiere finalmente también al hecho de que el SINDIFAST entabló una serie de acciones judiciales para quitarle al SINTHORESP la representación de varios restaurantes de comida rápida, pidiendo que se le devuelvan las cuotas sindicales correspondientes y solicitando la aplicación de una multa millonaria en contra del SINTHORESP. La organización querellante manifiesta que, en este contexto, la justicia de trabajo le está pidiendo al SINTHORESP la ejecución de 22 millones de reales brasileños, poniéndose así en peligro la existencia misma de la organización sindical.

C. Respuesta del Gobierno

1. 195. Por medio de comunicaciones de 25 de mayo y 23 de octubre de 2018, el Gobierno proporciona respuestas a la recomendación emitida por el Comité en su primer examen del caso y a las informaciones adicionales enviadas por el SINTHORESP. El Gobierno se refiere en primer lugar a los alegatos de la organización querellante relativos a su exclusión de la representación de los trabajadores de los restaurantes de comida rápida del municipio de São Paulo, incluyendo informaciones sobre los procedimientos y decisiones que condujeron a la mencionada exclusión. El Gobierno manifiesta a este respecto que: i) en virtud del artículo 8 de la Constitución de 1988, el Ministerio de Trabajo no puede intervenir en la organización y el funcionamiento de las organizaciones sindicales, quedando prohibida toda autorización previa a la creación de las mismas; ii) al mismo tiempo, en virtud del precedente (súmula) 677 del Supremo Tribunal Federal (STF), le compete al Ministerio de Trabajo proceder al registro de las organizaciones sindicales y velar por el respeto del principio de unicidad sindical; iii) no le compete en cambio al Ministerio llevar a cabo una evaluación de la representatividad de los sindicatos más allá de lo que está implícitamente contemplado en los requisitos legales; iv) la normativa brasileña no cuenta con criterios específicos para la determinación de la representatividad de los sindicatos; v) la Constitución (artículo 8.2) consagra en cambio el principio de la unicidad sindical en virtud del cual está prohibida la creación de más de una organización sindical, cualquiera que sea su grado, para representar a la misma categoría profesional o económica, en una misma base territorial; vi) en el marco del principio de unicidad sindical, el artículo 571 de la Consolidación de las Leyes de Trabajo (CLT) establece el principio de especificidad según el cual se puede crear una nueva organización sindical que sea más específica en su ámbito de actividades que la ya existente, lo cual puede generar una situación en la cual dos sindicatos puedan solicitar el derecho de representar a la misma categoría de trabajadores, y vii) la doctrina y la jurisprudencia mayoritaria consideran que el principio de especificidad debe prevalecer sobre aquel de territorialidad.
2. 196. Después de haber descrito las reglas y criterios generales aplicables a la determinación de la titularidad de la representación sindical, el Gobierno se refiere a la sentencia del Tribunal Supremo del Trabajo (TST) que decidió atribuir al SINDIFAST la representación de los trabajadores de restaurantes de comida rápida del municipio de São Paulo. El Gobierno manifiesta a este respecto que la decisión del TST de 3 de agosto de 2016 se basó en el principio de especificidad antes referido y que el alto tribunal consideró que el SINDIFAST gozaba de mayor legitimidad para representar a dicho colectivo de trabajadores por su dedicación exclusiva a los restaurantes de comida rápida.
3. 197. El Gobierno se refiere a continuación a los alegatos de las organizaciones querellantes relativos a la imposición de multas excesivas al SINTHORESP por parte de los tribunales. El Gobierno manifiesta a este respecto que: i) el Gobierno respeta plenamente la independencia del Poder Judicial; ii) los tribunales han impuesto multas al SINTHORESP por haber considerado que la organización había hecho un uso de mala fe de la justicia al haber presentado múltiples acciones judiciales idénticas a pesar de conocer de antemano el desenlace de las mismas, y iii) esto no ha impedido que en ciertos casos accionados por el SINTHORESP haya sido la empresa objeto de la acción judicial la que haya tenido que soportar los costes judiciales.

D. Conclusiones del Comité

1. 198. El Comité recuerda que el presente caso se refiere a la situación de un sindicato del sector de la restauración, el SINTHORESP, que, en el marco del mecanismo legal de «encuadramiento sindical», ha perdido el derecho de representar a los trabajadores de restaurantes de comida rápida en el municipio de São Paulo a favor del SINDIFAST, decisión que las organizaciones querellantes consideran injustificada al afirmar que el SINDIFAST carece de representatividad.
2. 199. El Comité toma nota de las informaciones adicionales proporcionadas por las organizaciones querellantes según las cuales: i) no se contó con la voluntad de los trabajadores concernidos antes de desviar sus cuotas sindicales al SINDIFAST; ii) el SINTHORESP representa a los trabajadores de restaurantes de comida rápida en otros 35 municipios; iii) la creación del SINDIFAST ha dado lugar a injerencias externas de parte de empresas, lo cual es contrario al Convenio núm. 98 ratificado por Brasil, y iv) el convenio colectivo firmado por el SINDIFAST ha deteriorado de manera significativa las condiciones de trabajo y de remuneración de los trabajadores concernidos, lo cual demuestra la falta de representatividad de dicha organización sindical. El Comité toma nota de que, por su parte, el Gobierno manifiesta que: i) si bien le corresponde al Ministerio de Trabajo proceder al registro de las organizaciones sindicales y velar por el respeto del principio de unicidad sindical (en virtud del cual está prohibida la creación de más de una organización sindical, cualquiera que sea su grado, para representar a la misma categoría profesional o económica, en una misma base territorial), no le compete en cambio llevar a cabo un examen de la representatividad de los sindicatos más allá de lo que está implícitamente contemplado en los requisitos legales; ii) la normativa brasileña no cuenta con criterios específicos para la determinación de la representatividad de los sindicatos; iii) en el marco del principio de unicidad sindical consagrado por la Constitución, el artículo 571 de la CLT establece el principio de especificidad según el cual se puede crear una nueva organización sindical que sea más específica en su ámbito de actividades que la ya existente, y iv) el TST se basó en el referido principio de especificidad para atribuir al SINDIFAST la titularidad de la representación de los trabajadores de los restaurantes de comida rápida al considerar que dicha organización gozaba de mayor legitimidad por su dedicación exclusiva a este tipo de restaurantes.
3. 200. El Comité toma nota de estos diversos elementos. El Comité recuerda que el conflicto de representación entre el SINTHORESP y el SINDIFAST se produce en el contexto del sistema brasileño de relaciones colectivas de trabajo regido por el principio de unicidad sindical, según el cual una sola organización sindical puede representar válidamente, en una base territorial que no puede ser menor que el municipio, a una determinada categoría de trabajadores. El Comité observa asimismo que el principio de unicidad, que ha sido objeto de recomendaciones del Comité en casos anteriores por las restricciones que impone al derecho de los trabajadores a crear y afiliarse al sindicato de su elección [véase, por ejemplo, 325.º informe, caso núm. 2099, párrafo 193], no impide que se produzcan conflictos de representación cuando dos organizaciones sindicales pretenden ser las más aptas para representar a una determinada categoría de trabajadores. El Comité también observa que este tipo de conflicto puede surgir en particular cuando, como en el presente caso, se crea un nuevo sindicato con un ámbito de acción más limitado que el del sindicato existente.
4. 201. El Comité constata que, en el marco del conflicto de representación entre el SINTHORESP y el SINDIFAST, ni las organizaciones querellantes ni el Gobierno aportan datos específicos que permitan evaluar la representatividad respectiva de estas dos organizaciones y que, en particular, no proporcionan cifras sobre su número de afiliados en el sector de la comida rápida del municipio de São Paulo. El Comité también observa que, en el mismo sentido, la sentencia del TST citada por el Gobierno que concede la representación al SINDIFAST se basa en el principio de especificidad a raíz de la dedicación exclusiva de dicha organización a los restaurantes de comida rápida.
5. 202. El Comité recuerda a este respecto que los trabajadores y los empleadores deben poder constituir y afiliarse a las organizaciones de su elección y elegir libremente a sus representantes a los efectos de la negociación colectiva [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, párrafo 1359]. El Comité recuerda también que: i) para alentar el desarrollo armonioso de negociaciones colectivas y evitar los conflictos, convendría aplicar, siempre que existan, los procedimientos destinados a designar a los sindicatos más representativos a los fines de negociación colectiva, cuando no se sepa claramente por cuál de esos sindicatos desean optar los trabajadores. Cuando no existan tales procedimientos, llegado el caso, las autoridades tendrían que examinar la posibilidad de instituir reglas objetivas al respecto; ii) la determinación de las organizaciones susceptibles de firmar solas los convenios colectivos debería efectuarse pues atendiendo a un criterio doble: el de la representatividad y el de la independencia; según el Comité, las organizaciones que reúnan estos criterios deberían ser declaradas como tales por un órgano que ofrezca todas las garantías de independencia y de objetividad, y iii) cuando, según el sistema en vigor, el sindicato más representativo goce de derechos preferenciales o exclusivos de negociación, dicho sindicato debe determinarse con arreglo a criterios objetivos y previamente determinados a fin de evitar toda posibilidad de parcialidad o de abuso [Recopilación, párrafos 1382, 1374 y 1369]. A la luz de estos criterios el Comité espera que los conflictos de representación, incluyendo el presente caso, se resuelvan aplicando criterios de representatividad objetivos y previamente determinados por el Gobierno en consulta con los interlocutores sociales, tomándose debidamente en cuenta la voluntad de los trabajadores concernidos.
6. 203. El Comité toma nota por otra parte de la indicación del Gobierno de que la normatividad nacional no establece criterios de representatividad que permitan zanjar los conflictos de representación que puedan enfrentar a varias organizaciones sindicales y observa que esta ausencia puede, entorpecer el derecho de los trabajadores a ser representados en la negociación colectiva por el sindicato de su elección.. Dado que Brasil ha ratificado los Convenios núms. 98 y 154, el Comité remite este aspecto legislativo a la atención de la Comisión de Expertos en la aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEACR).
7. 204. En relación con la solicitud del Comité de que las organizaciones querellantes proporcionaran informaciones actualizadas sobre la acción judicial que el SINDIFAST habría iniciado en contra del SINTHORESP, el Comité toma nota de que las organizaciones querellantes alegan que: i) en el marco de las acciones judiciales iniciadas por el SINDIFAST para quitarle al SINTHORESP la representación de varios otros restaurantes de comida rápida, el SINDIFAST pidió que se le devolvieran las cuotas sindicales correspondientes y solicitó la aplicación de una multa millonaria en contra del SINTHORESP, y ii) en este contexto, la justicia de trabajo le está pidiendo al SINTHORESP la ejecución de 22 millones de reales, poniéndose así en peligro la existencia misma de la organización sindical. El Comité toma nota de que, por su parte, el Gobierno no se refiere a los procesos que oponen el SINDIFAST al SINTHORESP, limitándose a recordar que la multa impuesta en su momento por el Poder Judicial al SINTHORESP se basaba en un uso de mala fe de las acciones judiciales por parte de dicha organización sindical. Al tiempo que constata que no dispone de los elementos de información que le permitan pronunciarse de manera específica sobre los procesos en curso entre las dos organizaciones, el Comité confía en que la aplicación de criterios claros y preestablecidos de representatividad referida en los párrafos anteriores permitirá resolver el mencionado conflicto de conformidad con la libertad sindical.

Recomendaciones del Comité

1. 205. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) teniendo en cuenta que la normatividad nacional no establece criterios de representatividad que permitan zanjar los conflictos de representación que puedan enfrentar a varias organizaciones sindicales, el Comité espera que los conflictos de representación, incluyendo el presente caso, se resuelvan aplicando criterios de representatividad objetivos y previamente determinados por el Gobierno en consulta con los interlocutores sociales, tomándose debidamente en cuenta la voluntad de los trabajadores concernidos;
   • b) el Comité remite los aspectos legislativos de este caso a la CEACR, y
   • c) el Comité considera que este caso no requiere un examen más detenido y queda cerrado.