Rapport définitif - Rapport No. 397, Mars 2022

1. 95. La queja figura en unas comunicaciones del Sindicato de los Trabajadores de los Servicios Municipales de Campinas y la Confederación Nacional de Servidores Públicos Municipales (CSPM) de fechas 9 de abril y 19 de julio de 2019.
2. 96. El Gobierno envió sus observaciones por una comunicación de fecha 12 de agosto de 2019.
3. 97. El Brasil no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), pero sí ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 98. En sus comunicaciones de fechas 9 de abril y 19 de julio de 2019, las organizaciones querellantes indican que el Presidente de la República aprobó el 1.º de marzo de 2019 la Medida Provisional (MP) núm. 873/2019, que modifica la Consolidación de las Leyes del Trabajo (CLT) y afecta directamente el modelo de financiación de los sindicatos. Las organizaciones querellantes indican que la MP cambia drásticamente la forma en la que se recaudan las contribuciones sindicales, imposibilitando el descuento directo de la nómina del trabajador y alegan que ello tiene un impacto significativo en la organización y desempeño de los sindicatos. Las organizaciones querellantes señalan que la MP modifica los artículos 545, 578, 579, 579-A y 852 de la CLT y alegan que los principales cambios que afectarán negativamente a los sindicatos son los siguientes:
   • a) imposibilita el descuento directo de las contribuciones sindicales (cuotas sindicales) de la nómina o salario del trabajador, determinando que el cobro de las mismas se realizará exclusivamente mediante boleta bancaria o equivalente electrónico, que el sindicato debe remitir al empleado en su domicilio o si ello no fuera posible, en la sede de la empresa. Las organizaciones querellantes alegan que el hecho de que no se pueda hacer el descuento directo de la nómina del trabajador tendrá un efecto drástico en el sistema de recaudación de las cuotas sindicales, que se volverá más burocrático y significativamente más oneroso, ya que será necesario emitir boletas a través del sistema bancario, lo que representa un costo financiero y de tiempo productivo para las organizaciones sindicales que puede incluso superar los ingresos de la recaudación, y
   • b) exige la autorización previa, individual, expresa y escrita del trabajador para el cobro de las contribuciones sindicales, determinando que cualquier cláusula que disponga lo contrario será nula de pleno derecho, aunque esté autorizada mediante la negociación colectiva.
2. 99. Las organizaciones querellantes alegan que los nuevos requisitos impuestos por la MP dificultarán enormemente el cobro de las contribuciones sindicales y por lo tanto afectarán directamente a los sindicatos en un punto muy sensible que es su gestión financiera y su forma de obtener ingresos, comprometiendo así su sostenibilidad. Consideran que la restricción propuesta por la MP no solo afecta la libertad y autonomía colectiva de los sindicatos, sino que también afecta directamente la autonomía y el poder de autodeterminación individual del trabajador, que se ve impedido de que se le descuente de su propia nómina la contribución que él mismo optó realizar. Alegan asimismo que la MP fue dictada sin consulta previa con los representantes de los trabajadores y de los empleadores y que su contenido no solo configura una postura antisindical, sino que también se caracteriza como una práctica antidemocrática que restringe los derechos y libertades colectivos de los sindicatos, así como los derechos y libertades individuales de los trabajadores.
3. 100. Las organizaciones querellantes señalan que en noviembre de 2017 se aprobó la Ley núm. 13.467 (reforma laboral) que modificó numerosas disposiciones de la CLT e incorporó nuevas disposiciones en el texto legal y entre las disposiciones reformadas, se encuentran los antes mencionados artículos 578 y 579. Indican que antes de la reforma laboral, dichos artículos preveían que las contribuciones sindicales eran obligatorias y que, a partir de la reforma, las contribuciones sindicales pasaron a ser facultativas y condicionadas a la autorización del trabajador.
4. 101. Las organizaciones querellantes indican que, si bien varios sindicatos en todo el país interpusieron demandas y lograron suspender los efectos de la MP en el ámbito de los tribunales nacionales, manteniendo la posibilidad de descontar las cuotas sindicales de la nómina de sus afiliados, la mayoría de los juicios no han llegado a la segunda instancia y no existe, por lo tanto, un entendimiento jurisprudencial uniforme sobre esta cuestión. Por último, las organizaciones querellantes indican que las medidas provisionales, tal como la MP en cuestión, se dictan con carácter de urgencia y su eficacia se extingue si el acto no es sancionado por el Congreso Nacional en el plazo de sesenta días prorrogables. Indican que la MP en cuestión dejó de tener efecto el 28 de junio de 2019 debido a la ausencia de regulación legal de la misma por parte del Congreso, razón por la cual ya no está vigente en el ordenamiento jurídico nacional. Las organizaciones querellantes destacan, sin embargo, que el debate sobre la prohibición de descontar de la nómina las cotizaciones sindicales sigue presente en el escenario nacional.

B. Respuesta del Gobierno

1. 102. En su comunicación de fecha 12 de agosto de 2019, el Gobierno envía sus observaciones e indica que, ante todo, debe de entenderse la pertinencia y urgencia de la adopción de la MP. El Gobierno recuerda que el 13 de julio de 2017 se aprobó la Ley núm. 13.467 e indica que, antes de la entrada en vigor de dicha ley, el ordenamiento jurídico atribuía el carácter obligatorio a las cuotas sindicales. Sin embargo, a partir de su vigencia, el aporte sindical, antes llamado impuesto sindical, pasó a ser facultativo, dependiendo del consentimiento previo y expreso del trabajador. El Gobierno explica que, si bien la lógica consagrada en dicha ley, en el sentido de la necesidad del consentimiento previo y expreso del trabajador estaba bien definida en las disposiciones relativas a la cuota sindical, quedaban cuestiones que debían aclararse, por ejemplo, si dicho consentimiento podía darse a través de una asamblea general celebrada en el sindicato, o en el ámbito de la negociación colectiva. El Gobierno indica que el Poder Ejecutivo decidió hacer aún más explícita esta lógica a través de la MP en cuestión.
2. 103. El Gobierno cita los párrafos 18 y 19 de la exposición de motivos que acompañan a la MP y que indican que: i) estando vigente la Ley núm. 13.467 y habiéndose pronunciado el Supremo Tribunal Federal sobre la constitucionalidad de la extinción del impuesto sindical obligatorio, diversos artificios habían sido utilizados sin respetar la voluntad del legislador, tales como la negociación colectiva y asambleas colectivas, y ii) la autorización previa del trabajador a la que se refiere la ley debe ser, necesariamente, individual, expresa y por escrito, siendo nula de pleno derecho la regla o cláusula normativa que establezca la obligatoriedad del pago del aporte sindical, aunque esté refrendada por negociación colectiva, asamblea general o por cualquier otro medio.
3. 104. El Gobierno indica que, según datos aportados por la Secretaría de Trabajo del Ministerio de Economía, en 2018 se depositaron 1 954 instrumentos colectivos que contenían cláusulas relacionadas con el pago de cuotas sindicales. El Gobierno indica que los trabajadores, tanto afiliados como no afiliados a los sindicatos que habían suscrito estos convenios colectivos estaban sujetos a las reglas contenidas en esas cláusulas, aunque no hubieran pactado expresamente ningún descuento en su remuneración. El Gobierno considera que existía la necesidad de proteger de forma inmediata a los innumerables trabajadores que iban a ser afectados con el descuento de cuotas sindicales con las que no estaban de acuerdo y que existía, por lo tanto, la necesidad urgente de contar con una MP que aclarara estas cuestiones. El Gobierno señala que las disposiciones modificadas por la MP funcionan como un paso relevante en el cumplimiento de la voluntad del Poder Legislativo al haber sancionado la Ley núm. 13.467/2017.
4. 105. El Gobierno destaca que las cláusulas colectivas que establecen aportes a favor de una entidad sindical, a cualquier título, obligando a los trabajadores no sindicalizados, son ofensivas al derecho de libre asociación y sindicalización, garantizado constitucionalmente, y, por tanto, nulas de pleno derecho, siendo susceptibles de devolución, por sus propios medios, eventualmente descontados los montos respectivos. El Gobierno considera que la discusión acerca de si es compatible con la Constitución imponer una cotización obligatoria, mediante contrato o convenio colectivo, a los trabajadores no afiliados al respectivo sindicato, es de innegable relevancia desde el punto de vista jurídico, económico y social, ya que plantea tesis potencialmente dirigidas a todos los empleados no afiliados a sindicatos, teniendo también impacto en la organización del sistema sindical brasileño y su forma de financiación.
5. 106. El Gobierno menciona que el propio Supremo Tribunal Federal en el precedente vinculante núm. 40 concluyó que «la contribución a la que se refiere el artículo 8, IV, de la Constitución federal, solo se exige a los miembros del sindicato respectivo» y dicho tribunal ha definido que es inconstitucional la institución, por acuerdo, convenio colectivo, sentencia normativa, de aportes que se imponen obligatoriamente a los trabajadores no sindicalizados. El Tribunal ha entendido que la cláusula contenida en un convenio, convenio colectivo o sentencia normativa que establezca una contribución de cualquier naturaleza, a favor de una entidad sindical, cuando obligue a los no sindicalizados a pagarla, ofende la libertad protegida constitucionalmente.
6. 107. El Gobierno considera necesario distinguir el aporte sindical, previsto en la Constitución (artículo 8, parte final del párrafo IV) y establecido por la ley (artículo 578 de la CLT), a favor de los intereses de categorías profesionales, con carácter tributario (logotipo obligatorio) de la denominada contribución asistencial, también conocida como cuota asistencial. Indica que esta última está destinada a financiar las actividades de asistencia del sindicato, principalmente en el curso de la negociación colectiva, y no tiene carácter tributario. Destaca asimismo que el comprobante bancario o equivalente electrónico funciona como consecuencia lógica de la defensa de quienes no desean contribuir económicamente a las entidades gremiales y por lo tanto es una medida capaz de salvaguardar el principio de libertad sindical consagrado en el párrafo V del artículo 8 de la Constitución Federal de 1988 que dispone que nadie está obligado a afiliarse o a permanecer afiliado a un sindicato.
7. 108. El Gobierno considera que las disposiciones presentadas en la MP solo brindan mayor seguridad jurídica a los actores sociales, especialmente al enfatizar la necesidad de cumplir con el principio de libertad sindical, sin descuidar la necesaria armonía con el contenido de la Ley núm. 13.467/2017. El Gobierno indica, sin embargo, que la MP perdió su vigencia el 28 de junio de 2019 porque venció el plazo sin que haya sido revisada en el ámbito del Poder Legislativo.

C. Conclusiones del Comité

1. 109. El Comité observa que el presente caso concierne la MP núm. 873, aprobada por el Presidente de la República el 1.º de marzo de 2019, que modifica varios artículos de la CLT y que dispone que: i) las contribuciones o cuotas sindicales no pueden ser descontadas del salario (el sindicato debe mandar un boleto bancario al trabajador y este debe pagar en el banco), y ii) se requiere la autorización previa, individual, expresa y escrita del trabajador para el cobro de la cuota sindical y toda cláusula que disponga lo contrario será nula, aunque se haya acordado mediante la negociación colectiva.
2. 110. El Comité toma nota de que, las organizaciones querellantes alegan que: i) la MP, dictada sin consulta previa con los representantes de los trabajadores y de los empleadores, dificultará enormemente el cobro de las cuotas sindicales y por lo tanto afectará directamente a los sindicatos en su forma de obtener ingresos, comprometiendo así su sostenibilidad, y ii) si bien varios sindicatos interpusieron demandas y lograron suspender los efectos de la MP, manteniendo la posibilidad de descontar las cuotas sindicales de la nómina de sus afiliados, la mayoría de los juicios no han llegado a la segunda instancia.
3. 111. El Comité toma nota de que, al respecto el Gobierno indica que: i) a partir de la reforma introducida mediante la Ley núm. 13.467/2017, las contribuciones sindicales dejaron de ser obligatorias y pasaron a ser facultativas; ii) si bien dicha ley mencionaba la necesidad del consentimiento previo y expreso del trabajador, quedaban cuestiones que debían aclararse, por ejemplo, si dicho consentimiento podía darse a través de una asamblea general celebrada en el sindicato, o en el ámbito de la negociación colectiva; iii) el Poder Ejecutivo decidió hacer más explícita esta lógica a través de la MP; iv) en 2018 se depositaron 1 954 instrumentos colectivos que contenían cláusulas relacionadas con el pago de cuotas sindicales y los trabajadores estaban sujetos a las reglas contenidas en esas cláusulas, aunque no hubieran pactado expresamente ningún descuento en su remuneración y existía la necesidad urgente de contar con una MP que aclarara estas cuestiones, y v) el comprobante bancario o equivalente electrónico funciona como consecuencia lógica de la defensa de quienes no desean contribuir económicamente a las entidades gremiales.
4. 112. El Comité, al tiempo que recuerda que debería evitarse la supresión de la posibilidad de percibir las cotizaciones sindicales en nómina, que pudiera causar dificultades financieras para las organizaciones sindicales, pues no propicia que se instauren relaciones profesionales armoniosas y que la cuestión del descuento de las cuotas sindicales por los empleadores y su transferencia a los sindicatos ha de resolverse por negociación colectiva entre los empleadores y los sindicatos en su conjunto, sin obstáculos de carácter legislativo [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafos 690 y 701], toma debida nota de que, según indican las organizaciones querellantes y el Gobierno, la MP perdió su vigencia el 28 de junio de 2019 y en consecuencia invita al Consejo de Administración a que decida que este caso queda cerrado y no requiere un examen más detenido.

Recomendación del Comité

1. 113. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que decida que el presente caso no requiere un examen más detenido.