Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 396, Octobre 2021

1. 529. La queja figura en las comunicaciones de la Confederación del Trabajo de Rusia de fechas 26 de enero y 21 de agosto de 2018, 4 de julio de 2019 y 18 de noviembre de 2020. En dos comunicaciones recibidas respectivamente el 29 de enero y el 4 de abril de 2018, la Confederación Sindical Internacional e IndustriALL Global Union se adhirieron a la queja.
2. 530. El Gobierno envió sus observaciones en comunicaciones de fechas 20 de agosto de 2018 y 26 de febrero de 2021.
3. 531. La Federación de Rusia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) y el Convenio sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (núm. 135).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 532. En sus comunicaciones de 26 de enero y 21 de agosto de 2018, la KTR indica que su queja concierne a la sentencia de 10 de enero de 2018 dictada por el Tribunal Municipal de San Petersburgo por la que se disolvía el Sindicato Interregional «Asociación de Trabajadores» (MPRA), afiliado a la KTR. En su exposición de antecedentes, la KTR informa de que en 2006 empleados de la planta de producción de la Ford Motor Company en Vsevolozhsk y de la planta de AvtoVAZ en Tolyatti crearon el MPRA con el nombre de Sindicato Interregional de la Industria del Automóvil. El 1.º de febrero de 2007, el sindicato se inscribió ante el departamento central de San Petersburgo del Ministerio de Justicia. En enero de 2014, se modificó su estructura y se permitió la afiliación de trabajadores que no pertenecían a la industria automotriz. El 21 de enero de 2014, el sindicato empezó a utilizar su nombre actual. Desde que se estableció, la misión del sindicato ha sido representar y proteger los derechos e intereses sociales y laborales de sus afiliados y promover la solidaridad mediante la colaboración con el movimiento sindical ruso e internacional a fin de garantizar el progreso social y económico de todos los trabajadores.
2. 533. La organización querellante alega que el 28 de junio de 2017, a raíz de una denuncia presentada por una persona física, el Fiscal Adjunto del distrito de Krasnogvardeisky de San Petersburgo decidió efectuar una auditoría no programada del MPRA a fin verificar que el sindicato cumpliera las obligaciones jurídicas que le correspondían como organización no comercial y, a tal efecto, ordenó al Presidente del MPRA, el Sr. Alexei Etmanov, que se presentara en la Fiscalía y facilitara un expediente de diversos documentos para su inspección. Entre los documentos solicitados figuraban los siguientes: los estatutos del MPRA en su versión modificada; las decisiones de sus órganos rectores; los resultados de las auditorías llevadas a cabo entre 2012 y 2017; los reglamentos internos del sindicato; una lista de las actividades realizadas por el MPRA entre 2012 y 2017; muestras de sus materiales impresos y audiovisuales; información sobre las fuentes de financiación y de otros activos del MPRA; los documentos contables originales de 2012 a 2017; los estados de flujo de efectivo; información sobre la estructura interna del MPRA y sus dirigentes y documentos sobre sus órganos rectores; una lista de los afiliados del MPRA y de las solicitudes de adquisición y pérdida de la condición de afiliado; documentos probatorios del uso que el MPRA hace de los recursos de internet, y documentos de otra índole. El Sr. Etmanov compareció ante la Fiscalía en el plazo establecido, pero solo presentó los estatutos del MPRA, los documentos de inscripción, las actas de sus congresos, una copia de un contrato de arrendamiento, los reglamentos internos relativos al recaudo de las cuotas sindicales, a la Comisión de Auditoría y a la prestación de servicios jurídicos. Se negó a aportar los demás documentos exigidos, en virtud de las disposiciones legislativas aplicables a la actividad sindical y al principio internacional de la libertad sindical.
3. 534. El 21 de julio de 2017, el Fiscal Adjunto ordenó que se incoara un procedimiento administrativo contra el Sr. Etmanov en virtud del artículo 17.7 del Código de Infracciones Administrativas (incumplimiento deliberado de las exigencias legítimas del Fiscal). Se dio traslado de la orden a un juez de paz del distrito judicial núm. 83 de San Petersburgo, tras lo cual el Fiscal Adjunto suspendió la auditoría del MPRA el 24 de julio de 2017. El 13 de diciembre de 2017, un juez de un tribunal distrital de San Petersburgo desestimó el procedimiento incoado contra el Sr. Etmanov por vencimiento del plazo de prescripción. Sin embargo, el 23 de abril de 2018, un juez de paz del distrito judicial núm. 83 de San Petersburgo determinó que la negativa a presentar los documentos relativos a las actividades financieras y económicas del MPRA en 2013 era ilegal e impuso una multa al Sr. Etmanov por un importe de 2 000 rublos rusos. Posteriormente, la organización querellante transmitió una decisión de fecha 16 de agosto de 2018 dictada por un juez de un tribunal distrital de San Petersburgo por la que se ratificaba la decisión del juez de paz.
4. 535. El 1.º de diciembre de 2017, el Fiscal Adjunto envió al Fiscal de Distrito un informe con propuestas para reanudar la auditoría y redactar una petición de disolución del MPRA que había de remitirse a la Fiscalía y al Tribunal Municipal de San Petersburgo. Por lo tanto, ese mismo día, se informó al MPRA de la reanudación de la auditoría y de que la Fiscalía de San Petersburgo había solicitado al Tribunal Municipal de San Petersburgo que disolviera el MPRA en aras del interés general.
5. 536. Según la KTR, los argumentos expuestos por el Fiscal en la petición pueden clasificarse en tres categorías. En primer lugar, el MPRA infringió varias disposiciones legislativas cuando inscribió sus estatutos y las modificaciones subsiguientes: i) en los estatutos no se precisa la forma jurídica específica de la persona jurídica (en lugar de indicarse que la condición jurídica corresponde a una «organización pública», simplemente se hace referencia a «sindicato» como tipo de persona jurídica); ii) la dirección oficial del sindicato que figura en los estatutos es incorrecta (se indica la dirección de la Junta Directiva elegida, mientras que en el registro estatal consolidado de personas jurídicas figura la del órgano ejecutivo); iii) en los estatutos no se especifican las categorías de personas o grupos de profesionales que pueden afiliarse al sindicato (dado el carácter intersectorial de las actividades del MPRA, en los estatutos se establece que «podrán pertenecer al sindicato obreros, ingenieros y personas de otros oficios»); iv) en los estatutos no se delimita con precisión el ámbito geográfico de actuación del MPRA (si bien se enumeran las entidades constitutivas de la Federación de Rusia en las que operan las organizaciones sindicales de base del MPRA, se señala que esa enumeración no es exhaustiva y puede ser modificada por decisión de la Junta Directiva del MPRA para incluir a más organizaciones sindicales de base), y v) en la versión vigente de los estatutos se señala que el documento se modificó en marzo de 2015, aunque en realidad se modificó en abril de 2015.
6. 537. En segundo lugar, según el Fiscal, el MPRA ha llevado a cabo actividades contrarias a sus objetivos estatutarios en repetidas ocasiones, sobre todo actividades que no tienen como objeto representar y proteger los derechos e intereses sociales y laborales de sus afiliados. En particular, el Fiscal hizo referencia a la publicación de una noticia y un artículo de opinión en el sitio web del MPRA y a la organización por activistas del sindicato, el 30 de noviembre de 2014, de un acto para apoyar una campaña nacional de la KTR en pro de la asequibilidad de los medicamentos y a la posterior publicación de la noticia correspondiente en el sitio web del MPRA.
7. 538. En tercer lugar, el Fiscal aduce que las actividades del MPRA que se enumeran a continuación pueden equipararse a las de una organización no comercial que ejerce funciones de agente extranjero, pese a no estar inscrito como tal: i) actividades políticas en forma de publicaciones en el grupo del MPRA en redes sociales, en las que se informa sobre una campaña para modificar el artículo 134 del Código del Trabajo a fin de garantizar que los salarios se ajusten de manera periódica a la tasa de inflación, como exige la ley, y se incluye un enlace a la petición pública correspondiente, y ii) recepción de financiación extranjera por un importe de 175 000 rublos en 2015 y 188 350 rublos en 2016 transferida por IndustriALL Global Union (organización a la que el MPRA está afiliado) a la cuenta operativa del MPRA para que llevara a cabo actividades de formación sindical.
8. 539. Según la KTR, los representantes de la Fiscalía de San Petersburgo sostuvieron en el tribunal que las infracciones mencionadas eran graves e irremediables y, por lo tanto, constituían un motivo para disolver el sindicato.
9. 540. La KTR indica que el 10 de enero de 2018, el Tribunal Municipal de San Petersburgo decidió a favor de la petición de disolver el MPRA (se facilita una copia de la sentencia). El Tribunal estimó que en los estatutos del MPRA no se precisaban las categorías de personas o grupos de profesionales que podían afiliarse y citó, al respecto, el párrafo 3.1 de dichos estatutos, según el cual «podrá afiliarse al sindicato toda persona que haya cumplido 14 años, ejerza un oficio o una profesión, esté temporalmente sin trabajo o esté jubilada, o estudie en un establecimiento de enseñanza secundaria o superior» y «podrán pertenecer al sindicato obreros, ingenieros y personas de otros oficios». La KTR señala que el Tribunal determinó lo siguiente: «Esta infracción puede calificarse de grave e irremediable. Además, no puede subsanarse mediante una modificación de los estatutos, ya que consiste en […] una asociación pública que, al admitir no solo a personas de diversos oficios, sino también a personas sin oficio, incluidas las que están temporalmente sin trabajo —es decir, a personas que, en razón de sus actividades profesionales, no están vinculadas por un interés gremial o profesional común de representar y proteger sus derechos e intereses sociales y laborales— no es, en la práctica, un sindicato». Según la KTR, el Tribunal consideró entonces que las siguientes categorías de personas no pueden afiliarse a un sindicato: los que están temporalmente sin trabajo, los jubilados, los estudiantes y los trabajadores de diversos oficios y profesiones.
10. 541. La KTR indica que el Tribunal observó además que en los estatutos del MPRA figuraba la dirección de su órgano rector colegiado, pese a que, según él, debería aparecer la dirección del órgano ejecutivo permanente del sindicato. Sin embargo, el Tribunal no consideró que se tratara de una infracción grave o irremediable. Asimismo, constató que en los estatutos del MPRA no se delimitaba el ámbito geográfico de actuación del sindicato. Estimó que la inclusión de una lista abierta de entidades constitutivas de la Federación de Rusia en las que el sindicato desempeñaba sus actividades constituía una infracción de la ley que no era grave ni irremediable. A su juicio, el sindicato primero debe modificar sus estatutos para poder admitir una organización sindical de base de una entidad constitutiva de la Federación de Rusia que no figure en la lista. El Tribunal también señaló que el MPRA proporcionó información inexacta cuando inscribió las modificaciones de sus estatutos. Si bien estimó que un error administrativo por el que se indicaba que la nueva versión de los estatutos del MPRA se había modificado en marzo de 2015, pese a que en realidad se había modificado en abril de 2015, podía considerarse una infracción, esta no era de carácter grave ni irremediable.
11. 542. Por último, el Tribunal consideró que el MPRA había infringido la ley al no haber solicitado su inscripción en el registro de organizaciones no comerciales que ejercen funciones de agente extranjero, pues había recibido financiación extranjera y participado en actividades políticas. También estimó que algunas publicaciones difundidas en el sitio web y las redes sociales del MPRA eran de carácter político y trascendían el ámbito de actuación estatutario del MPRA, ya que su propósito no era proteger los derechos sociales o laborales de los trabajadores. La organización querellante indica que el hecho de que IndustriALL Global Union haya transferido fondos al MPRA para impartir formación a sus afiliados y de que este los haya utilizado posteriormente a tal efecto eran pruebas suficientes para el Tribunal de que el MPRA había ejercido funciones de agente extranjero al recibir financiación extranjera. En consecuencia, el Tribunal determinó que el MPRA había percibido dinero de un sindicato internacional sobre la base de acuerdos de financiación para fines específicos, de fecha 24 de julio de 2015, y que posteriormente los había gastado. La KTR señala que, según el Tribunal, las disposiciones legislativas que regulan la condición jurídica de organización no comercial que ejerce funciones de agente extranjero son aplicables a los sindicatos, ya que en el artículo 1, párrafos 5, 6 y 7, de la Ley de Organizaciones No Comerciales se enumeran de forma exhaustiva las excepciones a su ámbito de aplicación. El Tribunal observó que la Ley de Sindicatos y el Convenio núm. 87 regulan únicamente los derechos de los sindicatos, incluido el derecho a la libertad de sindicación, y que los derechos de los sindicatos no son absolutos y pueden ser objeto de restricciones a fin de proteger el marco constitucional, la moral y la salud públicas, los derechos y los intereses legítimos de los demás y la defensa y la seguridad nacionales. Refiriéndose a la posición que el Tribunal Constitucional expuso en su sentencia núm. 10 de 14 de abril de 2014, el Tribunal Municipal de San Petersburgo afirmó que las disposiciones relativas a los agentes extranjeros tienen por objeto proteger el interés público (garantizar que todas las partes interesadas estén informadas de la participación de entidades extranjeras en el apoyo monetario o material a cualquier organización no comercial que intervenga en actividades políticas) y, por lo tanto, constituyen una base legítima para restringir la libertad de asociación y pueden aplicarse a los sindicatos. El Tribunal no consideró que esa infracción fuera grave o irremediable. Concluyó que los sindicatos tienen derecho a participar en actividades políticas en la esfera socioeconómica; sin embargo, el sindicato que ejerza ese derecho al tiempo que recibe fondos monetarios de una entidad extranjera debe inscribirse como organización no comercial que ejerce funciones de agente extranjero.
12. 543. La KTR indica que el Tribunal aceptó la posición del MPRA con respecto a dos puntos, pero esto no incidió en el resultado del caso. Si bien la Fiscalía sostenía que los sindicatos inscritos como personas jurídicas debían precisar en su denominación —o al menos en sus estatutos— que tenían la forma jurídica de «organización pública», el Tribunal determinó que, en virtud de la legislación vigente, los sindicatos no estaban obligados a proceder así y solo debían especificar que su tipo de personalidad jurídica correspondía a la de «sindicato». La Fiscalía aducía además que las actividades del MPRA en apoyo de la modificación del artículo 134 del Código del Trabajo, relativo al ajuste de los salarios, eran de carácter político y no se ceñían a lo dispuesto en sus estatutos, pero el Tribunal declaró que las actividades del MPRA destinadas a desarrollar la legislación en la esfera socioeconómica (incluido su apoyo a la modificación del artículo 134 del Código del Trabajo) eran legales y conformes con los objetivos estatutarios del sindicato.
13. 544. La KTR alega que las empresas en las que operaban las organizaciones sindicales de base del MPRA procedieron a aplicar la sentencia judicial de inmediato a pesar de que esta no había entrado oficialmente en vigor. Por ejemplo, se limitaron las funciones del presidente del Comité de Trabajadores de la Ford Motor Company ante la organización sindical de base del MPRA en San Petersburgo y la provincia de Leningrado. La organización querellante explica que, de conformidad con lo dispuesto en del artículo 373 del Código del Trabajo, el empleador debe contar con el consentimiento del MPRA para despedir al presidente del Comité de Trabajadores. El 17 de mayo de 2017, el sindicato se negó a conceder dicho consentimiento. El 25 de mayo de 2017, la empresa solicitó al Tribunal Distrital de Krasnogvardeisky en San Petersburgo que declarara que esa negativa al despido de un miembro de una organización sindical de base no era razonable. El 22 de enero de 2018 dicho tribunal revisó el caso. Los representantes de la empresa aportaron la decisión del Tribunal Municipal de San Petersburgo de disolver el MPRA como prueba de que la negativa del sindicato a consentir el mencionado despido no era razonable, pese a que esa decisión aún no había entrado oficialmente en vigor.
14. 545. La KTR informa de que el 22 de mayo de 2018, los jueces de la jurisdicción administrativa del Tribunal Supremo dictaron una sentencia en segunda instancia sobre el recurso interpuesto por el MPRA, por la que anularon la decisión de 10 de enero de 2018 del Tribunal Municipal de San Petersburgo (se facilita una copia de la sentencia). El Tribunal Supremo consideró improcedente la disolución del MPRA, ya que las infracciones de la ley en que había incurrido el sindicato no eran graves ni irremediables.
15. 546. La KTR considera, sin embargo, que las conclusiones del Tribunal Supremo de que varias disposiciones de los estatutos del MPRA son contrarias a la legislación vigente crean obstáculos no solo para la labor del propio MPRA, sino también para el libre establecimiento de sindicatos y para sus actividades en el país. Al respecto, la KTR indica que el Tribunal Supremo estimó que el párrafo 3.1 de los estatutos del MPRA, en el cual se permite la afiliación de las personas temporalmente sin trabajo, de los pensionados, de los estudiantes y de los trabajadores de diferentes profesiones especializadas, contraviene la Ley de Sindicatos de 12 de enero de 1996. Así, para la organización querellante, el Tribunal Supremo interpreta las disposiciones de la Ley de Sindicatos de tal manera que se restringe el derecho del sindicato a determinar de forma independiente las categorías de personas que pueden obtener la condición de afiliado.
16. 547. Señala además la KTR que el Tribunal Supremo y el Tribunal Municipal de San Petersburgo consideraron que en los estatutos de los sindicatos interregionales no puede presentarse una lista abierta de entidades geográficas en cuyo territorio la organización sindical lleva a cabo sus actividades, sino que deben enumerarse todas las entidades constitutivas de la Federación de Rusia donde opere. La KTR afirma que este enfoque implicaría que siempre que se establezca una organización sindical en otra entidad constitutiva de la Federación de Rusia será necesario modificar los estatutos, lo que entraña dificultades adicionales para aumentar el número de afiliados.
17. 548. La KTR indica que el Tribunal Supremo también examinó la cuestión de los dos artículos que el MPRA publicó en su sitio web y coincidió con las conclusiones del Tribunal Municipal de San Petersburgo de que esas publicaciones contravenían los estatutos del sindicato.
18. 549. La KTR señala además que el Tribunal Supremo y el Tribunal Municipal de San Petersburgo consideraron que el artículo 2, 6) de la Ley de Organizaciones No Comerciales de 12 de enero de 1996 era aplicable a los sindicatos. Para el MPRA, lo dispuesto en dicha ley sobre las organizaciones no comerciales que ejercen funciones de agente extranjero no debería aplicarse a los sindicatos, como sucede con las organizaciones de empleadores. Al respecto, el MPRA subraya que los sindicatos y las asociaciones de empleadores deberían regirse por los mismos requisitos. La KTR observa que el Tribunal Supremo no estuvo de acuerdo con el argumento del MPRA sobre ese asunto y consideró que la condición de agente extranjero no suponía obstáculos a la cooperación internacional entre sindicatos ni a la realización de actividades políticas. El Tribunal Supremo tampoco coincidió con el Tribunal Municipal de San Petersburgo en que la omisión del MPRA de solicitar la inscripción en el registro de organizaciones no comerciales que ejercen funciones de agente extranjero constituía una infracción grave que debía dar lugar a la disolución del sindicato.
19. 550. El Tribunal Supremo anuló la decisión de disolver el MPRA simplemente porque a su juicio ninguno de los actos expuestos constituía una infracción grave e irremediable, como se requiere para dictar una orden de disolución.
20. 551. La KTR alega que, en consecuencia, el Tribunal Supremo ratificó la obligación impuesta a los sindicatos de solicitar la condición de agente extranjero si reciben fondos de fuentes extranjeras. Además, facilita ejemplos de casos de percepción de recursos financieros de ese tipo, que pueden proceder de afiliados que sean ciudadanos extranjeros o de aquellos que trabajen fuera del país, de otros sindicatos, incluidos los sindicatos internacionales, y de empleadores que sean personas jurídicas extranjeras. La KTR considera que el establecimiento de normas diferentes para las organizaciones de trabajadores y las organizaciones de empleadores crea condiciones desiguales para el desarrollo de sus respectivas actividades.
21. 552. La KTR indica que planteó esa cuestión ante la Comisión Tripartita para la Regulación de las Relaciones Sociales y Laborales de la Federación de Rusia y le propuso que considerara la posibilidad de excluir a los sindicatos y sus asociaciones del ámbito de aplicación de las normas sobre las organizaciones no comerciales que ejercen funciones de agente extranjero (es decir, modificar el artículo 1, 7) de la Ley de Organizaciones No Comerciales). El 22 de marzo de 2018, se examinó esa cuestión en la reunión de un grupo de trabajo de la RTK cuyo resultado fue que se propusiera que el Ministerio de Trabajo mejore las actividades del grupo de trabajo (establecido mediante la orden núm. 676 del Ministerio de Trabajo, de 18 de noviembre de 2013, relativa al análisis de las recomendaciones del Consejo de Administración de la OIT (casos núms. 2758, 2216 y 2251) y la formulación de propuestas para consolidar las normas, los reglamentos y los procedimientos de aplicación de la ley vigentes), celebre una reunión del grupo de trabajo a más tardar el 15 de mayo de 2018 e informe de sus resultados a la secretaría de la RTK. La KTR alega que, si bien la primera reunión de la RTK tuvo lugar el 12 de mayo de 2018, hasta la fecha el Ministerio de Trabajo no ha adoptado ninguna medida para modificar las disposiciones legislativas relativas a la aplicación a los sindicatos de la condición de organización que ejerce funciones de agente extranjero.
22. 553. En su comunicación de 4 de julio de 2019, la KTR, refiriéndose a un proceso de negociación con el Gobierno sobre las cuestiones planteadas en la queja, solicitó que se aplazara el examen de este caso.
23. 554. En una comunicación de 18 de noviembre de 2020, la KTR solicitó que se reanudara el examen de este caso debido a que las autoridades no habían adoptado ninguna medida con respecto a las cuestiones planteadas en la queja y, en concreto, en lo relativo a la condición de agente extranjero que deben solicitar los sindicatos en caso de percibir fondos extranjeros. En particular, la KTR reitera que el sindicato que haya recibido financiación extranjera (por ejemplo, cuotas sindicales de trabajadores extranjeros, ayuda material de una asociación sindical internacional, fondos de un empleador extranjero, etc.) puede ser considerado organización que ejerce funciones de agente extranjero si las autoridades reguladoras estiman que sus actividades son, en cierta medida, de carácter político. La KTR alega que esa calificación entrañará no solo que el sindicato deba indicar en todos sus materiales de información que ostenta la condición de organización que ejerce funciones de agente extranjero, sino también las siguientes consecuencias adicionales: la inclusión del sindicato en el registro público de organizaciones que ejercen funciones de agente extranjero; la presentación trimestral a las autoridades de control de informes sobre los fines con que se han gastado los fondos recibidos de fuentes extranjeras; la presentación, cada seis meses, de informes sobre las actividades y la composición de los órganos rectores del sindicato; y la obligación de efectuar una auditoría financiera anual del sindicato cuyos resultados han de presentarse a las autoridades. La KTR también señala que la mayoría de la población rusa entiende la expresión «agente extranjero» en el mismo sentido que la expresión «espía extranjero».
24. 555. La KTR alega además que infringir la ley, en particular, inscribir de manera extemporánea una organización sin fines de lucro como organización que ejerce funciones de agente extranjero, puede resultar, de conformidad con el artículo 19.34 del Código de Infracciones Administrativas, en la imposición de una multa administrativa a la organización por un importe de hasta 500 000 rublos (unos 5 500 euros) y de una multa a la persona que dirige la organización por un importe de hasta 300 000 rublos (unos 3 300 euros). Según la KTR, las disposiciones legislativas de este tipo pueden dar lugar a injerencias indebidas de los órganos del Estado en los asuntos internos de los sindicatos. La organización querellante señala que, en virtud del párrafo 7 del artículo 1 de la Ley de Organizaciones No Comerciales, las asociaciones de empleadores siguen exentas de la obligación de inscribirse en calidad de organización que ejerce funciones de agente extranjero, lo que quiere decir que el Estado ha creado condiciones desiguales para las actividades de los sindicatos y de las asociaciones de empleadores.
25. 556. La KTR indica también que el Gobierno ha presentado a la Duma Estatal (cámara baja del Parlamento) el proyecto de ley núm. 1052523-7, en el que se prevén las siguientes obligaciones adicionales para las organizaciones consideradas agentes extranjeros: obligación de informar sobre los programas en curso y de facilitar otros documentos básicos para la celebración de actos. Esa ley también establecería motivos adicionales para la disolución de una organización sin fines de lucro que ejerza funciones de agente extranjero.
26. 557. Además, la KTR expresa su preocupación por la posibilidad de que la Fiscalía vuelva a realizar una auditoría del MPRA con respecto a cuestiones como el cumplimiento de la legislación relativa a las organizaciones que ejercen funciones de agente extranjero. Estas preocupaciones se basan en una serie de publicaciones que han aparecido recientemente en internet con información negativa y valoraciones difamatorias de las actividades del MPRA. La KTR hace referencia, en particular, a una publicación del organismo federal de noticias de Rusia, de noviembre de 2020, en la que se divulgaba información de la investigación de la Fiscalía sobre el MPRA, a raíz de la cual se adoptó la decisión en 2018 de disolver ese sindicato, y al mismo tiempo se presentaba una valoración negativa de la sentencia del Tribunal Supremo por la que se anuló la decisión del tribunal inferior de disolver el MPRA, pues permitía que este sindicato siguiera llevando a cabo sus actividades. En la publicación también se mencionó que en 2009 se declararon extremistas varios folletos sindicales del MPRA y que algunas de las organizaciones públicas que lo apoyaban fueron liquidadas por decisión judicial. La KTR y el MPRA creen que las publicaciones difundidas en los medios de comunicación pueden ir seguidas de otra investigación.

B. Respuesta del Gobierno

1. 558. En sus comunicaciones de fechas 20 de agosto de 2018 y 26 de febrero de 2021, el Gobierno facilita la siguiente información. Por lo que respecta a la disolución del MPRA que ordenó el Tribunal Municipal de San Petersburgo, el Gobierno cita los motivos aducidos en la decisión correspondiente: los estatutos del sindicato no cumplían los requisitos de ley, el sindicato realizaba actividades contrarias a sus estatutos, en particular actividades políticas, y actuaba además como agente extranjero sin informar de ello a la autoridad competente. La decisión fue objeto de recurso y revisada por el Tribunal Supremo, que determinó que en los estatutos del sindicato no se indicaba ningún tipo específico de actividad ni de intereses laborales o profesionales que vinculara a sus afiliados, y opinó que la falta de conformidad de los estatutos con la legislación aplicable no podía considerarse una infracción grave o irremediable, pues estos se habían autorizado cuando se inscribió el sindicato.
2. 559. El Gobierno explica que, en vista de que en la ley no se prevé una lista de infracciones graves, corresponde al tribunal determinar si una infracción de la ley cometida por una asociación de ciudadanos reviste un carácter grave y puede dar lugar a la disolución de dicha asociación o a la prohibición de sus actividades. Entre las infracciones graves de la Constitución, las leyes constitucionales federales, las leyes federales u otras leyes y reglamentos en que pueden incurrir las asociaciones de ciudadanos cabe citar los actos que tienen como propósito denegar los principios democráticos fundamentales, los derechos o las libertades consagrados en la Constitución, los principios y normas del derecho internacional que gozan de un reconocimiento general, los acuerdos internacionales de la Federación de Rusia, las leyes federales y otras leyes y reglamentos, o los actos destinados a promover la guerra o incitar al odio nacional, racial o religioso y a provocar la discriminación, la hostilidad o la violencia. Todo acto ilícito que suponga una amenaza real o cause daños a la vida o a la salud de los ciudadanos, al medio ambiente, al orden y a la seguridad públicos, a los bienes, a los intereses económicos legítimos de las personas físicas o jurídicas, a la sociedad y al Estado constituye también una infracción grave. Son infracciones graves las que no pueden subsanarse legalmente, por ejemplo una situación en la que no puede adoptarse una decisión de conformidad con el procedimiento previsto en los documentos rectores.
3. 560. El Gobierno indica que el Tribunal Supremo reconoció que la sentencia del tribunal de primera instancia era procedente en cuanto a la falta de conformidad de ciertas disposiciones de los estatutos con la legislación vigente, pero consideró errónea la decisión de que ello era constitutivo de una infracción grave e irremediable.
4. 561. Por lo que respecta a la condición de agente extranjero del sindicato por haber recibido dinero de una fuente extranjera, IndustriALL Global Union (Suiza), la decisión del Tribunal Supremo se basó en que la omisión de una organización no comercial de inscribirse en calidad de agente extranjero no puede considerarse una infracción grave da lugar a la disolución de dicha organización, ya que el incumplimiento de la obligación en cuestión no supone en sí mismo una amenaza real para el orden o la seguridad públicos.
5. 562. En cuanto a las actividades contrarias a los estatutos sindicales, el Tribunal señaló que, de conformidad con los estatutos del MPRA, el sindicato tiene por objeto la protección de los derechos e intereses sociales y laborales de sus afiliados. Entre los motivos por los que se ordenó la disolución del sindicato figuran la publicación en el sitio web del MPRA de tres artículos en los que se criticaban las medidas adoptadas por las autoridades para establecer el sistema «PLATO» y la publicación de una petición de apoyo a la campaña para la modificación del artículo 134 del Código del Trabajo. El Tribunal Supremo señaló que, de conformidad con la legislación vigente, los sindicatos tienen derecho a formular propuestas relativas a la aprobación de leyes y reglamentos sobre cuestiones sociales y laborales.
6. 563. En lo relativo a la condición de agente extranjero que los sindicatos deben solicitar en determinadas circunstancias, el Gobierno hace referencia, en primer lugar, a la facilidad para constituir sindicatos en la Federación de Rusia, a las garantías de independencia y de exención de rendición de cuentas y de controles de que se benefician y a la amplia autoridad de los sindicatos. En particular, indica que es posible constituir sindicatos a partir de tres fundadores y que no se exige su inscripción en el registro estatal, si bien puede optarse por hacerlo mediante el procedimiento de notificación. El Gobierno señala que existen numerosos derechos y garantías otorgados a los sindicatos, por ejemplo: gozan de independencia frente a los órganos estatales y los empleadores y están exentos de rendirles cuentas y de someterse a sus controles; los afiliados y dirigentes sindicales están protegidos contra el despido abusivo por decisión del empleador; los empleadores están obligados a crear condiciones propicias para las actividades de un órgano electo de una organización sindical de base, lo que incluye poner a disposición suya locales adecuados, equipos de oficina, medios de comunicación, etc.; tienen el derecho prioritario de representar los intereses de los trabajadores en las asociaciones profesionales a nivel local (a nivel de empleadores individuales) y el derecho exclusivo a representar los intereses de los trabajadores a niveles superiores (regional, sectorial, etc.), entre otras cosas por intermedio de la RTK, que participa en los procesos de elaboración de leyes; tienen el derecho a supervisar el cumplimiento de la legislación laboral y de otras leyes y reglamentos conexos, así como de los convenios colectivos en vigor; cuentan con garantías relativas a la labor de los inspectores del trabajo sindicales; y se les reconoce el derecho a la huelga (artículo 409 del Código del Trabajo).
7. 564. El Gobierno explica que el concepto de agente extranjero se define en el artículo 2, 6) de la Ley Federal de Organizaciones No Comerciales, de 12 de enero de 1996. Para que una organización no comercial sea considerada agente extranjero debe recibir fondos monetarios y otros activos de Estados u órganos estatales extranjeros, de organizaciones internacionales y extranjeras, ciudadanos extranjeros, personas apátridas o representantes de esas personas o entidades, o de personas jurídicas rusas que perciban fondos monetarios u otros activos de las fuentes mencionadas. Al mismo tiempo, la organización debe participar en actividades política en el territorio de la Federación de Rusia. Además, en la legislación se establecen los siguientes criterios para determinar que la actividad de una organización no comercial es de carácter político: actividades en el ámbito de la construcción de Estado, la protección del orden constitucional y la estructura federal, la protección de la soberanía y la integridad territorial de la Federación de Rusia, la preservación del Estado de derecho, el orden público y la seguridad estatal y pública, la defensa nacional, la política exterior, el desarrollo socioeconómico y nacional de la Federación de Rusia, el desarrollo del sistema político, las actividades de las autoridades estatales y locales, o la regulación legislativa de los derechos y libertades humanos y civiles con la intención de influir en la formulación y la aplicación de la política pública o en el establecimiento de autoridades estatales y locales y en sus decisiones y actividades.
8. 565. Según afirma el Gobierno, la Ley de Organizaciones No Comerciales establece que las siguientes son formas de participación en actividades políticas:
   • participar en la organización y celebración de actos públicos, tales como asambleas, concentraciones, manifestaciones, marchas o piquetes o en varias combinaciones de estos, o en debates, discusiones o presentaciones públicos;
   • realizar actividades públicas con autoridades estatales o locales o sus funcionarios, así como cualquier otro acto que pueda incidir en las actividades de dichas autoridades, incluidas las destinadas a modificar, aprobar o derogar una ley o reglamento;
   • publicar opiniones sobre las decisiones o políticas de las autoridades estatales, por ejemplo mediante el uso de la tecnología moderna de la información;
   • implicar a particulares, entre ellos menores de edad, en esas actividades, y
   • financiar las actividades mencionadas.
9. 566. El Gobierno señala que los sindicatos tienen derecho a participar en todas las actividades políticas mencionadas, de conformidad con la Ley de Sindicatos. Los sindicatos son las organizaciones sin fines de lucro más grandes del país y cuentan con más de 21 millones de afiliados (la población total es de 146,7 millones, de la cual 70,4 millones son empleados). Cabe destacar que la parte sindical de la RTK cuenta con representantes de la KTR, lo que demuestra que los sindicatos en la Federación de Rusia están plenamente implicados en las actividades políticas.
10. 567. Por lo que se refiere al alegato de la KTR de que se han creado condiciones desiguales para las actividades de los sindicatos y las asociaciones de empleadores, ya que estas últimas están excluidas de la legislación que regula las actividades de las organizaciones no comerciales que ejercen funciones de agente extranjero, el Gobierno indica que la igualdad entre las partes es uno de los principios fundamentales de la concertación social, tal como se establece en el artículo 24 del Código del Trabajo. La Ley de Sindicatos y la Ley de Asociaciones de Empleadores de 27 de noviembre de 2002 prevén normas casi idénticas para ambos interlocutores sociales. Sin embargo, los sindicatos, que se basan en la afiliación de personas, son organizaciones comunitarias, a diferencia de las asociaciones de empleadores. Por lo tanto, en comparación con dichas asociaciones, los sindicatos gozan de derechos adicionales para organizar y celebrar actos públicos, tales como asambleas, concentraciones, manifestaciones, marchas o piquetes o varias combinaciones de estos. La organización y celebración de esos actos son algunas de las formas más eficaces de actividad política que pueden llevar a cabo los sindicatos, incluida la KTR. Dada la posibilidad de que los sindicatos, que son las organizaciones comunitarias más grandes del país, gozan de una amplia autoridad y desempeñan una función genuina en la vida política nacional, entre otras cosas a través de eventos masivos, reciban financiación extranjera, resulta natural imponer ciertas restricciones a las exenciones de rendición de cuentas y de controles de que se benefician los sindicatos frente a las autoridades estatales. Además, tanto los afiliados sindicales como el público general tienen el pleno derecho a saber si las organizaciones comunitarias, que tienen una función clave en la sociedad civil, perciben financiación extranjera.
11. 568. Con respecto al alegato de la KTR de que cualquier sindicato que reciba cuotas sindicales de fuentes extranjeras, ayuda material de una asociación sindical internacional o fondos de un empleador extranjero puede ser considerado agente extranjero, el Gobierno indica que se reconoce el derecho de los sindicatos a establecer de forma independiente sus propias actividades, lo que incluye la determinación de sus fuentes de financiación y la forma de gastar sus ingresos. Los sindicatos fijan sus cuotas de adhesión y afiliación. Además, el Ministerio de Trabajo no dispone de información alguna sobre la afiliación masiva de extranjeros a los sindicatos rusos. La transferencia de fondos de un empleador a un sindicato a que alude la KTR obedece al hecho de que los empleadores pueden asignar fondos a una organización sindical de base para la realización de actividades de educación cultural y física y de salud en los casos previstos en el convenio colectivo y de que estos se encargan de pagar el salario de la persona que dirige el órgano electo de la organización sindical de base por el importe establecido en el convenio colectivo. El Gobierno señala que esas fuentes de financiación no se imponen por ley; es decir, son posibles, pero no obligatorias. En relación con la cuestión de la ayuda material que prestan asociaciones sindicales internacionales a los sindicatos nacionales, cabe señalar que estos tienen la libertad de decidir de forma independiente si reciben ese tipo de apoyo o no y, en caso afirmativo, los mecanismos jurídicos para ello.
12. 569. A propósito del alegato de la KTR de que la mayoría de la población rusa entiende la expresión «agente extranjero» como sinónimo de «espía extranjero», el Gobierno indica que no promueve la asociación entre las expresiones «agente extranjero» y «espía extranjero» en la opinión pública. Durante décadas, la expresión «agente extranjero» ha sido utilizada en la legislación de países considerados arquetipos de las sociedades democráticas. Además, cabe señalar que el Tribunal Constitucional, en su decisión núm. 10-P, de 8 de abril de 2014, declaró que la institución de las organizaciones sin fines de lucro que ejercen funciones de agente extranjero no necesariamente implica que todas las organizaciones no comerciales han de recibir un trato desfavorable del Gobierno ni tiene por objeto fomentar una actitud negativa con respecto a las actividades políticas que lleven a cabo y, por lo tanto, no puede interpretarse como una expresión de desconfianza o un deseo de desacreditar a las organizaciones no comerciales ni sus objetivos.
13. 570. En cuanto al alegato de la KTR de que el MPRA podría ser objeto de una investigación de la Fiscalía a raíz de una serie de publicaciones en línea sobre ese sindicato hechas por el organismo federal de noticias, el Gobierno indica que dicho organismo no es el canal de información oficial de la Fiscalía ni del Gobierno ni de ningún otro organismo del Estado. Por lo tanto, no es posible formular observaciones sobre sus publicaciones.
14. 571. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, el Gobierno considera que la queja de la KTR es infundada.

Recomendaciones del Comité

1. 595. Habida cuenta de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité pide al Gobierno que adopte todas las medidas necesarias para garantizar que el derecho de los sindicatos a expresar opiniones, incluidas las que critican las políticas económicas y sociales del Gobierno, esté debidamente protegido en la ley y en la práctica. El Comité pide al Gobierno que indique todas las medidas adoptadas a tal fin;
   • b) el Comité pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para encontrar una solución adecuada a través del diálogo social a fin de garantizar que las normas relativas a las organizaciones no comerciales que ejercen funciones de agente extranjero sean compatibles con el principio de la libertad sindical. El Comité pide al Gobierno que facilite información sobre todas las medidas adoptadas a ese respecto;
   • c) el Comité espera que el debate sobre las propuestas de abril de 2012 continúe en el marco de la Comisión Tripartita para la Regulación de las Relaciones Sociales y Laborales de la Federación de Rusia con el fin de abordar y resolver todas las cuestiones planteadas en este caso y en los anteriores, de conformidad con las recomendaciones del Comité. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de todos los desarrollos a este respecto, y
   • d) el Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones los aspectos legislativos del presente caso.