Rapport définitif - Rapport No. 384, Mars 2018

1. 189. La queja figura en una comunicación de la Agrupación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF) de fecha 4 de mayo de 2016.
2. 190. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 20 de abril de 2017.
3. 191. Chile ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 192. En su comunicación de 4 de mayo de 2016, la Agrupación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF) señala que el 5 de septiembre de 2014 suscribió un protocolo de acuerdo (se adjunta copia) con las autoridades del Gobierno de la región de Atacama en el marco de una mesa del sector público de la región de Atacama (en adelante MSP-Atacama). La organización querellante indica que entre los aspectos centrales del protocolo se encontraban: i) el pago de una bonificación especial por el nivel del costo de vida en la región de carácter permanente para los funcionarios públicos cuyo monto definitivo sería determinado tras la elaboración de un estudio por el Instituto Nacional de Estadísticas (INE) en 2015 que permitiera establecer el costo de vida real en la región; ii) la integración de los representantes de la MSP-Atacama en el equipo encargado de definir los términos de referencia de dicho estudio y en el seguimiento y evaluación del mismo; iii) el pago de una bonificación especial de carácter temporal a los funcionarios públicos de la región durante el año 2015 en espera de la elaboración del señalado estudio, que eventualmente sería renovable en caso de retraso del mismo, y iv) la conformación de diversas mesas de trabajo del 8 al 12 de septiembre de 2015 para tratar, entre otras cuestiones, la situación de los trabajadores públicos a «honorarios» de la región y discutir diversas medidas con el objeto de mejorar las condiciones de vida de los habitantes de la región.
2. 193. La organización querellante alega el incumplimiento del citado protocolo de acuerdo por el Gobierno. En este sentido, la organización querellante indica que como consecuencia de la suscripción del protocolo de acuerdo, el 13 de febrero de 2015, se publicó la ley núm. 20815 con miras a otorgar una bonificación especial de carácter temporal para los funcionarios públicos de la región de Atacama a esperas de que se concluyera el estudio sobre el nivel de costo de vida en la región. La organización querellante afirma que el estudio fue realizado entre enero y febrero de 2016, fuera del plazo acordado, y denuncia que, contrariamente a lo dispuesto en el protocolo de acuerdo, los representantes de la MSP-Atacama no fueron integrados en el grupo responsable de los términos de referencia del estudio. Asimismo, la organización querellante indica que en diciembre de 2015, ante el retraso en la realización del estudio, el intendente de la región de Atacama comunicó a la MSP-Atacama que se continuaría pagando la bonificación especial de carácter temporal en las mismas condiciones que en 2015. La organización querellante denuncia también que nunca se conformaron las diversas mesas de trabajo bipartitas tal y como preveía el protocolo de acuerdo. Por último, la organización querellante alega que el 7 de abril de 2016 fue sometido al Parlamento, sin informar previamente a los trabajadores, un proyecto de ley en virtud del cual únicamente serían beneficiarios de la bonificación especial permanente aquellos trabajadores que percibieran una remuneración máxima de 700 000 pesos chilenos. La organización querellante indica que los trabajadores se opusieron a dicho proyecto que fue rechazado el 19 de abril de 2016 en la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados.
3. 194. La organización querellante alega que ante el incumplimiento del protocolo de acuerdo, el 1.º de marzo de 2016, los sindicatos y gremios integrantes de la MSP-Atacama llamaron a un paro indefinido de actividades que se prolongó por más de sesenta días. La organización querellante denuncia actos de represión contra los trabajadores que participaron en el paro indefinido. En particular, la organización querellante denuncia: i) la represión por parte de la unidad de fuerzas especiales de carabineros de Chile de una manifestación realizada por los trabajadores en el centro de la ciudad capital regional el 9 de marzo de 2016; ii) la retención de 22 trabajadores, la mayoría de ellos dirigentes sindicales, que participaban en una movilización el 22 de marzo de 2016; iii) la retención del vicepresidente nacional de la Central Única de Trabajadores (CUT) durante una manifestación en la región, y iv) y la incoación de procesos penales contra funcionarios públicos que habían participado en el paro indefinido de actividades por presunta violación de la Ley núm. 12927 sobre Seguridad Interior del Estado. Al respecto, el artículo 11 de la citada ley dispone que «toda interrupción o suspensión colectiva, paro o huelga de los servicios públicos (…) sin sujeción a las leyes y que produzcan alteraciones del orden público o perturbaciones en los servicios de utilidad pública de funcionamiento legal obligatorio (…) constituye delito y será castigado con presidio o relegación menores en grado mínimos a medios». La organización querellante añade que el conflicto alcanzó un elevado nivel de tensión que condujo a que diversas autoridades públicas llamaran al diálogo entre el Gobierno y los sindicatos.
4. 195. La organización querellante alega la elaboración de «listas negras» y el descuento de salarios de funcionarios públicos como represión por su participación en el paro indefinido de actividades. La organización querellante manifiesta específicamente que el 11 de abril de 2016 la subsecretaría del interior instruyó a los servicios públicos de la región para que elaboraran listas de aquellos funcionarios públicos que no habían trabajado como consecuencia del paro indefinido de actividades. En este sentido, la subsecretaría de transporte y telecomunicaciones comunicó mediante resolución exenta núm. 81 de 12 de abril de 2016 que aplicaría descuentos a la representante de la Asociación de Funcionarios. La organización querellante denuncia que en los mismos términos, la contraloría general de la república emitió el dictamen núm. 18297 (se adjunta copia) en el que declaró ilegal el paro indefinido de actividades de los funcionarios públicos con base en el artículo 19, numeral 16, de la Carta Fundamental y el artículo 84, apartado i), del Estatuto Administrativo. Asimismo, en su dictamen la contraloría general de la república estableció que como consecuencia de la participación de los funcionarios públicos en la paralización de actividades resultaba procedente el descuento de sus salarios de conformidad con lo dispuesto en el artículo 72 del estatuto administrativo.
5. 196. Finalmente, la organización querellante alega que el Gobierno no hizo uso de mecanismos de diálogo social para tratar el conflicto anteriormente expuesto. En particular, la organización querellante estima que no se cumplió con los artículos 7 y 8 del Convenio núm. 151 ratificado por Chile, que requieren la adopción de procedimientos de negociación u otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de las condiciones de empleo, así como de mecanismos de solución de conflictos relativos a la determinación de dichas condiciones que inspiren la confianza de los interesados.

B. Respuesta del Gobierno

1. 197. En su comunicación de 20 de abril de 2017, el Gobierno informa de la suscripción el 5 de septiembre de 2014 de un protocolo de acuerdo entre las autoridades públicas de la región de Atacama y la MSP-Atacama, de la que formaban parte, entre otros actores, la ANEF. El Gobierno recuerda en su comunicación el contenido del protocolo de acuerdo y adjunta el mismo. El Gobierno comunica que con posterioridad a la presentación de esta queja, suscribió con los funcionarios públicos coordinados en la MSP-Atacama un acta de acuerdo (se adjunta una copia) el 11 de mayo de 2016. El Gobierno señala que la suscripción de la citada acta de acuerdo puso fin a las movilizaciones y a la paralización de los funcionarios públicos de la región de Atacama y resolvió el conflicto de forma clara y detallada.
2. 198. El Gobierno comunica que, en cumplimiento de lo dispuesto en el protocolo de acuerdo de 2014, el 13 de febrero de 2015, se publicó la ley núm. 20815 en virtud de la cual se otorgó una bonificación especial de carácter temporal para los funcionarios de la región de Atacama, eventualmente renovable para el año 2016 en caso de retraso de la elaboración del estudio necesario para el otorgamiento de la bonificación especial con carácter permanente. El Gobierno indica que el estudio fue realizado por el INE en tiempo y forma y fue finalizado en diciembre de 2015 bajo el nombre Estudio «Canasta Nacional Única de Gasto». El Gobierno añade que los días 7, 12, 15, 18, 23 y 30 de marzo de 2016 se conformaron mesas de trabajo con miras a informar a los funcionarios públicos de Atacama de los resultados del citado estudio que serviría a los fines de validar el otorgamiento de una bonificación especial permanente a tales trabajadores. El Gobierno indica que, en las reuniones se informó a los actores sociales involucrados de que no existían fundamentos técnicos ni una realidad macroeconómica diversa en la región de Atacama que justificara la continuidad del pago de una bonificación especial. El Gobierno indica que con miras a solucionar el conflicto originado como consecuencia de tales hechos, se prevé en el acta de acuerdo de 2016: i) la conformación de una mesa de trabajo antes del 21 de mayo de 2016 compuesta por miembros del Gobierno y representantes de la MSP-Atacama, destinada a analizar las prioridades y plazos para abordar las distintas temáticas incluidas en, entre otros documentos, el protocolo de acuerdo de 2014; ii) la realización de un nuevo estudio sobre el costo de vida en la región de Atacama para finales del primer semestre de 2017 con miras a abordar de nuevo el otorgamiento de una bonificación de carácter permanente a los funcionarios públicos de la región; iii) la conformación de una mesa de trabajo conjunta entre el Gobierno y los representantes de la región a partir del 15 de mayo de 2016, destinada a concordar los términos de referencia del señalado estudio, y iv) el otorgamiento de una asignación extraordinaria durante 2016 y 2017 a los funcionarios públicos de la región de Atacama que perciban menores remuneraciones.
3. 199. El Gobierno indica que, como consecuencia de los hechos anteriormente expuestos, se produjeron movilizaciones y un paro indefinido de los funcionarios públicos de Atacama en el primer semestre de 2016, así como la presentación de la presente queja. El Gobierno indica que no se incurrió en actos represivos ni se elaboraron «listas negras» contra quienes participaron en las movilizaciones y en el paro indefinido. El Gobierno añade que la fuerza policial únicamente intervino en aquellas situaciones donde se vulneraron los derechos de los ciudadanos y se comprometió su seguridad, tales como toma de edificios públicos, agresiones físicas a personas, y corte de rutas y caminos que impidieron el libre desplazamiento de los habitantes de la región de Atacama. Asimismo, el Gobierno comunica que las autoridades competentes autorizaron las solicitudes para realizar marchas y manifestaciones en la región siguiendo los requisitos que establece la legislación vigente, especialmente en relación con las condiciones de factibilidad y seguridad de los propios trabajadores. Por último, el Gobierno indica que, en virtud de lo dispuesto en el punto 2 del acta de acuerdo de 11 de mayo de 2016, se comprometió al establecimiento de un espacio de trabajo a nivel regional con representantes de los trabajadores con miras a analizar y eventualmente retirar las querellas criminales que se encontraban en proceso como consecuencia de los hechos vinculados a las movilizaciones de los funcionarios.
4. 200. En lo que respecta a los descuentos de salarios de los funcionarios públicos por días/horas no trabajados, el Gobierno indica que esta medida no representa una sanción contra los trabajadores, sino que responde a la aplicación de la normativa vigente. Al respecto, el Gobierno se refiere al artículo 72 del DFL núm. 29 de 2004 del Ministerio de Hacienda que fija el texto refundido y sistematizado de la Ley núm. 18834 sobre Estatuto Administrativo. De acuerdo al citado precepto, no se podrán recibir remuneraciones por el tiempo que no se hubiere efectivamente trabajado salvo bajo determinados supuestos entre los que no se encuentra la adhesión a paralizaciones, y deberá descontarse el tiempo no trabajado por los empleados. El Gobierno se refiere también a diversos dictámenes de la contraloría general de la república, entre otros, el dictamen núm. 62446 de 10 de noviembre de 2009 en el que se establece que «cuando los empleados públicos no desempeñan sus funciones por haberse adherido voluntariamente a huelgas, interrupciones o paralizaciones de labores, corresponde que el valor del tiempo no trabajado por tal motivo les sea descontado de sus remuneraciones».
5. 201. En relación con los mecanismos de resolución de conflictos, el Gobierno indica que las autoridades estuvieron siempre disponibles para reunirse con los trabajadores y abiertas al diálogo. El Gobierno añade que la regulación en materia de negociación colectiva de los funcionarios públicos podría contribuir de mejor manera a la solución de conflictos; sin embargo, la adopción de dicha regulación no ha sido posible debido a la falta de acuerdo con las organizaciones. En definitiva, el Gobierno afirma que se cumple con los estándares que se establecen en el Convenio núm. 151 y que el derecho a la huelga es ejercido por los funcionarios públicos sin limitaciones.
6. 202. Respecto de los hechos denunciados y en base a las observaciones expuestas, el Gobierno estima que no existió violación del Convenio núm. 151 por parte del Estado de Chile, sin perjuicio de las diferencias de apreciación de los hechos que hubo entre las partes, las cuales fueron resueltas por medio de diálogo, tal y como pone de manifiesto la celebración del protocolo de acuerdo de 5 de septiembre de 2014 y del acta de acuerdo de 11 de mayo de 2016.

C. Conclusiones del Comité

1. 203. El Comité observa que en el presente caso la organización querellante alega el incumplimiento de un protocolo de acuerdo por parte de las autoridades, represión por acciones colectivas de paralización y protesta y la no utilización de mecanismos de diálogo social para tratar el conflicto.
2. 204. El Comité toma nota en particular de que la organización querellante alega la violación de lo dispuesto en el protocolo de acuerdo que había sido concluido el 5 de septiembre de 2014 entre las autoridades de la región de Atacama y los funcionarios públicos coordinados en la MSP-Atacama. Según la organización querellante, el estudio necesario para el otorgamiento de una bonificación especial de carácter permanente a los funcionarios públicos de la región de Atacama fue concluido entre enero y febrero de 2016, fuera del plazo previsto. La organización querellante alega además que, contrariamente a lo establecido en el protocolo de acuerdo, los representantes de la MSP-Atacama no fueron incluidos en el equipo encargado de definir los términos de referencia de dicho estudio y en el seguimiento y evaluación del mismo. La organización querellante alega también que no se conformaron mesas de trabajo bipartitas para tratar los aspectos recogidos en el señalado protocolo. Asimismo, el Gobierno presentó un proyecto de ley el 7 de abril de 2016 ante el Parlamento sin informar previamente a los trabajadores en relación con las condiciones bajo las cuales se otorgaría la bonificación especial de carácter permanente. A este respecto, el Comité toma nota de que, por su parte, el Gobierno declara que el estudio señalado fue finalizado en tiempo y forma en diciembre de 2015, y que se conformaron mesas de trabajo durante los días 7, 12, 15, 18, 23 y 30 de marzo de 2016 con miras a informar a los funcionarios públicos de la región de Atacama de que, con base en los resultados del estudio, no existían fundamentos técnicos ni una realidad macroeconómica diversa en la región de Atacama que justificara la continuidad del pago de una bonificación especial.
3. 205. Al tiempo que observa discrepancias entre las partes en relación con el incumplimiento del protocolo de acuerdo de 2014 que originaron el conflicto objeto de la presente queja, el Comité toma nota de que, según informa el Gobierno, éste suscribió con los funcionarios públicos coordinados en la MSP-Atacama un acta de acuerdo el 11 de mayo de 2016 que puso fin a dicho conflicto. El Gobierno proporciona una copia del acuerdo.
4. 206. En relación con los alegatos de la organización querellante referidos a los presuntos actos represivos contra trabajadores que participaron en manifestaciones por la fuerza policial, el Comité observa que en su comunicación el Gobierno indica que la fuerza policial únicamente intervino en aquellas situaciones en las que se vulneraron derechos de los ciudadanos y se comprometió su seguridad. Respecto al alegato de incoación de procesos penales contra aquellos trabajadores que participaron en el paro indefinido de actividades, el Comité toma nota de que el Gobierno indica que, en virtud del acta de acuerdo de 2016, se comprometió al establecimiento de un espacio de trabajo a nivel regional con representantes de los trabajadores con miras a analizar y eventualmente retirar las querellas criminales que se encontraban en proceso como consecuencia de los hechos vinculados a las movilizaciones de los funcionarios. El Comité observa que, según indica la ANEF y tal y como se desprende del contenido del dictamen de la contraloría general de la república, estos procesos penales se habrían fundado en el presunto abandono de funciones por parte de los funcionarios públicos. En este sentido, el Comité recuerda que «nadie debería poder ser privado de libertad, ni ser objeto de sanciones penales por el mero hecho de organizar o haber participado en una huelga pacífica» [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición (revisada), 2006, párrafo 672] y espera firmemente que el señalado proceso de revisión de las querellas criminales asegure el pleno respeto de este principio.
5. 207. En lo que respecta al alegato de la organización querellante sobre la elaboración de «listas negras» y el descuento de salarios de aquellos trabajadores que participaron en el paro indefinido de actividades, el Comité toma nota de que el Gobierno en su respuesta declara que no se efectuaron «listas negras» y que el descuento de salarios se produjo con base en la normativa vigente sobre tiempo no trabajado por los funcionarios públicos. Al respecto, el Comité recuerda que «la deducción salarial de los días de huelga no plantea objeciones desde el punto de vista de libertad sindical» [véase Recopilación, op. cit., párrafo 654].
6. 208. Finalmente, en cuanto al alegato de la organización querellante referido a la no utilización de mecanismos de diálogo social por parte del Gobierno para tratar el conflicto que dio lugar a esta queja, el Comité observa que el Gobierno también destaca al respecto que, como fruto del diálogo social, suscribió con los funcionarios públicos miembros de la MSP Atacama, la antes referida acta de acuerdo de 11 de mayo de 2016.
7. 209. Por consiguiente, a la luz de la información proporcionada por el Gobierno en relación con el contenido del acta de acuerdo de 11 de mayo de 2016, el Comité entiende que el conflicto objeto de la presente queja fue finalmente resuelto a través del diálogo entre las partes.