Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 382, Juin 2017

1. 275. La queja figura en una comunicación de la Confederación Costarricense de Trabajadores Democráticos (CCTD) de fecha 14 de agosto de 2015.
2. 276. El Gobierno envió sus observaciones en comunicaciones de 26 de septiembre y 15 de diciembre de 2016.
3. 277. Costa Rica ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 278. En su comunicación de fecha 14 de agosto de 2015, la CCTD indica que el 30 de abril de 2014, el Banco Nacional de Costa Rica (en adelante el Banco) y el Sindicato de Empleados del Banco Nacional de Costa Rica (SEBANA) suscribieron la séptima convención colectiva que rige por un período de tres años. La organización querellante alega que en acatamiento a un dictamen de la Contraloría General de la República (CGR) de fecha 16 de enero de 2015, el Banco modificó el artículo 63 de la convención colectiva.
2. 279. La organización querellante indica que el artículo 63 de la convención colectiva regula el pago de un bono de incentivo denominado «Sistema de Evaluación del Desempeño e Incentivo al Personal (SEDI)» que busca promover el desarrollo y satisfacción de los funcionarios. Dicho artículo establece que los funcionarios del Banco tendrán derecho a un incentivo económico por la evaluación del desempeño de acuerdo con la calificación final obtenida en cada período y que dicho incentivo será el equivalente al 15 por ciento de las utilidades netas obtenidas por el Banco y sus subsidiarias durante el año anterior, más las reservas y provisiones adicionales a la normativa de la Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF), contabilizadas al final del ejercicio, pero que a dicho 15 por ciento le serán rebajados los impuestos y contribuciones que por ley deba realizar el Banco.
3. 280. La organización querellante indica que en el contexto de una auditoría en la que se evaluó el desempeño del Banco, la CGR emitió el informe núm. DFOE-EC-IF-10-2015, anexado a la queja, en el que se concluye que: «No obstante que la convención colectiva establece que los recursos que destinará el Banco para el pago del incentivo serán del 15 por ciento de sus utilidades, lo cierto es que el Banco además de dicho pago incurre en otros costos directamente relacionados con el mismo, como lo son las cargas obrero patronales, aguinaldo, salario escolar, fondo de capitalización laboral, aporte al fondo de garantías, aporte solidarista y por aplicación del artículo 26 de la convención colectiva, que en conjunto representan en promedio el 82 por ciento del pago del incentivo SEDI por desempeño durante el período de estudio (2006-2012). De ahí que el costo total del incentivo para el Banco no consiste en su pago como tal, sino que involucra los gastos adicionales en que debe incurrir que incrementan su peso sobre los costos operativos totales y las utilidades disponibles de la institución.». En dicho informe, la CGR recomendó a la junta directiva del Banco que «garantice que el SEDI se ajuste al parámetro establecido en la normativa vigente, de forma que se incorporen todos los costos asociados al mismo».
4. 281. Según la organización querellante, resulta abiertamente ilegal que la CGR le haya ordenado al Banco que procediera a pagar el SEDI tomando el 15 por ciento de las utilidades a repartir como un tope máximo, incluyendo dentro de dicho porcentaje todos los costos asociados, es decir, impuestos y contribuciones que le corresponde pagar al patrono. La organización querellante destaca que el incentivo acordado en virtud del artículo 63 de la convención colectiva es de naturaleza salarial y que al incluir lo que la CGR denomina costos asociados (impuestos y contribuciones que corresponde pagar al Banco), el total de dinero a repartir entre todos los empleados de la institución con derecho a ello disminuye enormemente, generando un severo perjuicio a todos los empleados del Banco. Según la organización querellante, la CGR está interpretando y modificando de facto la convención colectiva, injerencia estatal que viola los principios que deben regir en toda negociación colectiva.
5. 282. La organización querellante indica que el Banco interpuso un recurso de revocatoria contra el dictamen de la CGR, el cual fue rechazado por dicha institución. Según la organización querellante, ello constituye una nueva forma de violentar las convenciones colectivas por parte del Estado, ya que anteriormente se interponían acciones de inconstitucionalidad contra normas de las convenciones colectivas, mientras que ahora, un órgano administrativo como es la CGR interpreta sin poseer competencia para ello y modifica convenciones colectivas.
6. 283. La organización querellante indica asimismo que el SEBANA acudió a los tribunales de justicia a efectos de que se hiciera respetar lo establecido en la convención colectiva, pero que el Juzgado de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José ordenó el archivo del proceso al determinar que los sindicatos carecen de competencia para acudir ante los tribunales de justicia a efectos de hacer cumplir lo establecido en una convención colectiva, pretendiendo que el SEBANA aportara poderes especiales de sus empleados para representarlos en el proceso judicial. La organización querellante anexó a su queja una copia del recurso de apelación presentado ante el Tribunal Superior del Trabajo el 13 de agosto de 2015. En dicho recurso, el sindicato destacó que en el proceso no se están discutiendo intereses individuales de los empleados del Banco, sino una cuestión relativa a una convención colectiva suscrita por el sindicato.

B. Respuesta del Gobierno

1. 284. En sus comunicaciones de 26 de septiembre y 15 de diciembre de 2016, el Gobierno transmite sus observaciones así como un informe elaborado por la gerencia general del Banco. El Gobierno explica que el Banco es una institución autónoma de derecho público perteneciente al Estado y que, de conformidad con lo dispuesto en su Ley Orgánica, el Banco está obligado a acatar las instrucciones vinculantes de la CGR. El Gobierno añade que el Banco se encuentra asimismo obligado a corregir errores o actuaciones que resultan lesivas de la Hacienda Pública, y que han generado erogaciones adicionales sin un adecuado fundamento jurídico.
2. 285. El Gobierno indica que la CGR, como ente contralor de la Hacienda Pública, tiene dentro de sus funciones la de examinar las cuentas de las instituciones del Estado y de los funcionarios públicos. En ese contexto, la Contraloría elaboró el «Informe de la auditoría de carácter especial sobre la evaluación del desempeño en los bancos públicos: caso Banco Nacional de Costa Rica», de fecha 16 de enero de 2015. En dicho estudio la CGR evaluó la razonabilidad de las políticas del Banco y el costo total para el Banco de mantener el SEDI que aplica desde 1997.
3. 286. En dicho informe se concluyó que si bien el artículo 63 de la convención colectiva vigente señala que, el Banco pagará por incentivo a la productividad el equivalente al 15 por ciento de las utilidades consolidadas, sin embargo durante el período en estudio 2006-2012, el Banco distribuyó por concepto de incentivo a la productividad montos que han superado el 30 por ciento de sus utilidades, esto por cuanto los costos asociados a dicho incentivo (incluidas las cargas patronales) no fueron contempladas por la administración del Banco en ese tope del 15 por ciento establecido en la convención colectiva.
4. 287. El Gobierno indica que las autoridades superiores del Banco presentaron un recurso de revocatoria en relación a dicho informe, el cual fue rechazado por medio de una resolución del Área de Fiscalización de Servicios Económicos de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la CGR emitida el 19 de febrero de 2015, en la que se indicó lo siguiente:
   • (...) se tiene la existencia de una norma dentro de la convención colectiva del Banco, en la cual se indica un porcentaje que representa el grado en el que el Banco se obligó al pago del incentivo y el porcentaje al que se obligó el Banco en su convención colectiva es un 15 por ciento de sus utilidades menos los impuestos y contribuciones que por ley deba realizar el Banco. Lo que se busca con la disposición, lejos de ser una violación a la convención colectiva, es que el porcentaje definido se comporte a lo interno de la institución efectivamente como un tope máximo y no meramente como un dato referencial, lo anterior se cumple únicamente si se incorporan todos los gastos asociados dentro del costo total del pago del incentivo a la productividad, tal y como lo prevé la misma norma … el hecho que la administración del Banco haya venido realizando una aplicación contraria a la norma convencional, al no deducir del monto a distribuir los impuestos y contribuciones como así lo indica, y con ello otorgando mayores beneficios patrimoniales a sus empleados (incentivos mayores al 15 por ciento de sus utilidades netas), no otorga ningún derecho a estos empleados a continuar disfrutando los beneficios de dicho error.
5. 288. El Gobierno indica que tras haber sido rechazado el recurso de revocatoria interpuesto por el Banco, éste procedió a rectificar la forma de pago del incentivo en cuestión, de acuerdo con las instrucciones y recomendaciones emitidas por la CGR. En un informe elaborado por la gerencia del Banco, el cual ha sido anexado por el Gobierno, la gerencia manifiesta que el hecho de que el Banco, movido por un error, haya actuado incorrectamente en el pasado, con base en una interpretación que se aleja del texto pactado en la convención colectiva, no otorga un derecho a los trabajadores para que se perpetúe ese error. Según la gerencia del Banco, la decisión del Banco no ignora el espíritu y el contexto histórico del acuerdo, sino todo lo contrario, ya que permite que se aplique correctamente en función de lo que acordaron las partes y lo que en derecho corresponde. Según la gerencia del Banco, la CGR en ningún momento ordenó desaplicar la norma convencional, sino al contrario, le recordó y evidenció al Banco cuál es su verdadero alcance, el cual anteriormente no estaba siendo observado.
6. 289. Por último, el Gobierno destaca que en la actualidad existen cuatro procedimientos judiciales que se encuentran pendientes de resolución, que guardan relación con la actuación del Banco en relación al dictamen de la CGR.

C. Conclusiones del Comité

1. 290. El Comité observa que en el presente caso la CCTD alega que, en acatamiento a un dictamen de la CGR, el Banco modificó una disposición de una convención colectiva suscrita con el SEBANA.
2. 291. El Comité toma nota de que la organización querellante y el Gobierno indican que: i) el Banco aplica desde 1997 un Sistema de Evaluación del Desempeño e Incentivo al Personal (SEDI), que busca promover el desarrollo y satisfacción de los funcionarios; ii) el 30 de abril de 2014 el Banco y el SEBANA suscribieron la séptima convención colectiva que rige por un período de tres años y cuyo artículo 63 establece que: a) los funcionarios del Banco tendrán derecho a un incentivo económico por la evaluación del desempeño de acuerdo con la calificación final obtenida en cada período, y b) dicho incentivo será el equivalente al 15 por ciento de las utilidades netas obtenidas por el Banco y sus subsidiarias durante el año anterior, más las reservas y provisiones adicionales a la normativa de la Superintendencia General de Entidades Financieras, contabilizadas al final del ejercicio, pero a dicho 15 por ciento le serán rebajados los impuestos y contribuciones que por ley deba realizar el Banco; iii) el 16 de enero de 2015, la CGR emitió un informe de auditoría en el que constató que durante el período de estudio 2006-2012, el costo real del SEDI para el Banco había representado en promedio el 30 por ciento de las utilidades netas del Banco y no el 15 por ciento establecido en la convención colectiva, esto por cuanto los costos en los que incurre el Banco para pagar el SEDI no fueron contemplados dentro del tope establecido; iv) dichos «costos asociados» al SEDI son cargas sociales que debe pagar el Banco y que son inherentes a cualquier pago de naturaleza salarial, tales como las cargas patronales, aguinaldo, salario escolar y fondo de capitalización laboral, y v) en su informe, la CGR recomendó a la junta directiva del Banco que garantice que el pago del SEDI se ajuste al parámetro establecido en la normativa vigente, de forma que se incorporen dichos «costos asociados» dentro del límite máximo del 15 por ciento establecido en la convención colectiva.
3. 292. El Comité toma nota de que la organización querellante alega que los «costos asociados» a los que se refiere la CGR en su informe, son cargas e impuestos que por ley debe pagar el patrono y que resulta abiertamente ilegal que dichos costos se rebajen de un incentivo de naturaleza salarial como lo es el establecido en el artículo 63 de la convención colectiva. El Comité toma nota de que la organización querellante indica que al rebajar del incentivo los «costos asociados», el total de dinero a repartir entre todos los empleados de la institución con derecho a ello disminuye enormemente, generando un severo perjuicio a todos los empleados del Banco. Según la organización querellante, anteriormente el Estado violentaba las convenciones colectivas a través de acciones de inconstitucionalidad, mientras que ahora mediante la CGR, se está interpretando y modificando de facto convenciones colectivas.
4. 293. Al respecto, el Comité toma nota de que el Gobierno indica que: i) el Banco es una institución autónoma de derecho público que debe acatar los dictámenes de la CGR; ii) el porcentaje al que se obligó el Banco en su convención colectiva es un 15 por ciento de sus utilidades menos los impuestos y contribuciones que por ley deba realizar el Banco; iii) el hecho que la administración del Banco haya venido realizando una aplicación contraria a la norma convencional, al no rebajar del monto a distribuir los impuestos y contribuciones, y con ello otorgando mayores beneficios patrimoniales a sus empleados (incentivos mayores al 15 por ciento de sus utilidades netas), no otorga ningún derecho a los empleados a continuar disfrutando los beneficios de dicho error, y iv) a pesar de que en una primera instancia el Banco interpuso un recurso de revocatoria (el cual fue rechazado por la CGR mediante una resolución emitida el 19 de febrero de 2015), la gerencia del Banco ha expresado que la CGR en ningún momento ordenó desaplicar la norma convencional sino que le recordó y evidenció cuál es su verdadero alcance, el cual no estaba siendo observado por el Banco.
5. 294. A la luz de lo anterior, el Comité observa que la presente queja se refiere a un conflicto de interpretación de una cláusula de la convención colectiva que rige en un banco estatal. El Comité constata a este respecto que la organización querellante alega que la CGR impuso una interpretación de la cláusula relativa al pago de un bono de incentivo denominado SEDI sin tener competencia para ello y que, adicionalmente, la acción judicial interpuesta por el sindicato para cuestionar dicha interpretación fue declarada inadmisible por el Juzgado del Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José (expediente núm. 15-0713-0166-LA) (la organización querellante no ha anexado una copia de dicha sentencia). Según indica la organización querellante, dicho Juzgado ordenó el archivo del proceso al determinar que los sindicatos carecen de competencia para acudir a los tribunales de justicia a efectos de hacer cumplir lo establecido en una convención colectiva ya que necesitan poderes especiales de los afiliados para representarlos en un proceso judicial. El Comité toma nota de que la organización querellante anexó a su queja una copia del recurso de apelación presentado ante el Tribunal Superior del Trabajo el 13 de agosto de 2015, el cual no habría sido resuelto aún. El Comité observa que en dicho recurso, el sindicato destacó que el proceso no tenía que ver con intereses individuales de los empleados del Banco sino con una convención colectiva suscrita por el sindicato. El Comité constata asimismo que el Gobierno se refiere a la existencia de cuatro procedimientos judiciales que guardan relación con la actuación del Banco en relación al dictamen de la CGR y que se encuentran pendientes de resolución.
6. 295. A este respecto, el Comité recuerda que el párrafo 6 de la Recomendación sobre los contratos colectivos, 1951 (núm. 91) señala que las diferencias que resulten de la interpretación de un contrato colectivo deberían someterse a un procedimiento de solución adecuado, establecido por acuerdo entre las partes o por vía legislativa, según el método que sea más apropiado a las condiciones nacionales. En este sentido, el Comité considera que la resolución del conflicto de interpretación del artículo 63 de la convención colectiva debería ser resuelta por los mecanismos previstos para tal efecto por el propio convenio o, en cualquier caso, por un mecanismo imparcial que debería ser accesible a las partes firmantes del convenio, tal como un órgano judicial independiente. Con base en lo anterior, el Comité pide al Gobierno y a la organización querellante que lo mantengan informado del resultado de los procedimientos judiciales en curso.