Rapport définitif - Rapport No. 380, Octobre 2016

1. 349. La queja figura en una comunicación conjunta de fecha 18 de junio de 2015 de la Confederación Sindical Internacional (CSI), la Confederación de Sindicatos de Corea (KCTU) y la Federación Coreana de Sindicatos (FKTU).
2. 350. El Gobierno envió sus observaciones en una comunicación de fecha 3 de junio de 2016.
3. 351. La República de Corea no ha ratificado ni el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) ni el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 352. En su comunicación conjunta de fecha 18 de junio de 2015, la CSI, la KCTU y la FKTU alegan que el Ministro de Empleo y Trabajo anunció el 15 de abril de 2015 un plan oficial para promover la revisión de cientos de convenios colectivos en vigor que contienen cláusulas que el Gobierno considera «ilegales» o «irrazonables». En este sentido, los querellantes señalan que los sindicatos no cuestionan los esfuerzos del Gobierno por eliminar cláusulas «ilegales», las cuales están relacionadas con asuntos como la contratación de trabajadores a través de programas de contratación especiales, que incluyen a familiares de sindicalistas, y son combatidas por el Gobierno por infringir la igualdad de derechos garantizada por la Constitución.
2. 353. Sin embargo, en lo que respecta a las cláusulas consideradas «irrazonables», las organizaciones querellantes indican que el Gobierno ha seleccionado cláusulas negociadas libremente que otorgan una voz a los sindicatos en ciertas decisiones de la dirección, como despidos, reorganización y contratación. Los querellantes indican que, según el Ministerio de Empleo y Trabajo (MOEL), el 29,4 por ciento de las 727 empresas encuestadas necesita el consentimiento de un sindicato antes de reorganizar el personal, mientras que el 17,2 por ciento lo necesita para despedir a trabajadores.
3. 354. Las organizaciones querellantes indican que, el 20 de abril de 2015, funcionarios del MOEL empezaron a reunir convenios colectivos de unas 3 000 empresas que emplean a 100 o más trabajadores en todo el país con el objetivo de determinar si contienen cláusulas ilegales o irrazonables. Según las organizaciones querellantes, el MOEL planea instar a la dirección y los sindicatos a que revisen voluntariamente las cláusulas ilegales y/o irrazonables en los convenios colectivos para finales de julio de 2015 y ha prometido ofrecer incentivos, como futuros programas de apoyo a asociaciones entre los trabajadores y la dirección u otras prestaciones, a aquellos que cumplan con esta solicitud. Los querellantes alegan que aquellos que no revisen los convenios colectivos para julio de 2015 recibirán una orden correctiva del MOEL y los que no revisen adecuadamente las cláusulas ilegales serán imputados (aunque no se emitirán órdenes correctivas con respecto a las cláusulas irrazonables, ya que no son ilegales). El MOEL también planea ofrecer orientaciones sobre la negociación colectiva para que los futuros convenios colectivos no incluyan cláusulas ilegales ni irrazonables.
4. 355. Los querellantes sostienen que la posición del Gobierno según la cual las cláusulas sobre negociación colectiva negociadas libremente que exigen que la dirección consulte a los sindicatos sobre decisiones relativas al personal son irrazonables es contraria a la jurisprudencia coreana en materia de negociación colectiva. Las organizaciones querellantes hacen referencia a varios casos en los que el Tribunal Supremo consideró, con respecto a las disposiciones que exigen el consentimiento de los sindicatos para la adopción de medidas disciplinarias, que si un convenio colectivo contiene cláusulas que disponen que «las medidas relativas a asuntos de personal adoptadas en relación con dirigentes sindicales deberían ser acordadas con el sindicato», toda medida disciplinaria tomada sin este acuerdo es, en principio, inválida.
5. 356. Las organizaciones querellantes señalan que uno de los principios fundamentales de la negociación colectiva es que los gobiernos no deberían intervenir para alterar el contenido de los convenios colectivos y, en este sentido, hacen referencia al párrafo 215 del Estudio General de 2012 de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, los párrafos 881, 912, 913 y 1001 de la Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición (revisada), 2006, y los casos núms. 1897 (Japón), 1951 (Canadá), 2178 (Dinamarca) y 2326 (Australia) examinados por el Comité.
6. 357. Los querellantes concluyen afirmando que las medidas ejecutivas o legislativas destinadas a limitar el alcance de la negociación colectiva vulneran el Convenio núm. 98. Los querellantes consideran que, en el presente caso, el Gobierno ha iniciado una campaña pública para eliminar cláusulas que incluso los tribunales de la República de Corea han estimado que son objeto legítimo de negociaciones. En lo que respecta a las denominadas cláusulas irrazonables, el Gobierno ofrece incentivos a las empresas para que presionen a los sindicatos para que acepten las modificaciones. La parte querellante considera que al instar a los empleadores a que no acepten ciertas condiciones, el Gobierno debilita el poder de una de las partes en el sistema de relaciones laborales, lo cual constituye una injerencia ilícita en la libre negociación colectiva entre las partes. El plan anunciado afectará a las futuras negociaciones en los lugares de trabajo, destruirá el principio de las relaciones laborales autónomas y pondrá en peligro la paz laboral.

B. Respuesta del Gobierno

1. 358. En su comunicación de fecha 3 de junio de 2016, el Gobierno de la República de Corea explica que los derechos fundamentales del trabajo, es decir, los derechos de asociación, negociación colectiva y acción colectiva de los trabajadores, están garantizados en la Constitución y la legislación en la República de Corea. Con arreglo al artículo 33.1 de la Constitución, «para mejorar las condiciones de trabajo, los trabajadores gozarán de derechos de libertad sindical independiente, negociación colectiva y acción colectiva». La ley basada en esta disposición, la Ley de Reforma sobre los Sindicatos y las Relaciones Laborales (TULRAA), garantiza los derechos fundamentales del trabajo: los trabajadores pueden establecer libremente sindicatos (derecho de asociación); los sindicatos pueden negociar colectivamente con la dirección las condiciones de trabajo de los trabajadores siempre y cuando no se viole la ley (derecho de negociación colectiva); y los trabajadores pueden emprender acciones colectivas, incluidas huelgas, después de un proceso de mediación, si los esfuerzos de negociación colectiva han fracasado (derecho de acción colectiva). La sección 30 de la TULRAA garantiza el principio de negociación autónoma: «un sindicato y un empleador o asociación de empleadores negociarán y concluirán un convenio colectivo entre ellos de buena fe y con sinceridad y no abusarán de su autoridad».
2. 359. El Gobierno hace hincapié en que respeta la validez de los convenios colectivos y considera que las partes pueden negociar y concluir libremente un convenio colectivo sobre cualquier asunto que decidan, incluidos salarios, horas de trabajo y otras condiciones de trabajo. Sin embargo, los convenios colectivos negociados libremente no deberían violar la Constitución ni la legislación en vigor. En este sentido, la sección 31.3 de la TULRAA establece que las autoridades administrativas pueden emitir una orden correctiva basándose en la resolución de la Comisión de Relaciones Laborales acerca de la ilegalidad de una disposición en el convenio colectivo. En lo que respecta a las cláusulas «ilegales», el Gobierno considera, por ejemplo, que las cláusulas contenidas en convenios colectivos que estipulan la contratación preferente o especial de los hijos de afiliados al sindicato son ilegales, puesto que son contrarias al «principio de igualdad» consagrado en la Constitución y violan la sección 7 de la Ley Marco sobre Política de Empleo y la Ley de Seguridad del Empleo, que garantizan la igualdad de oportunidades de empleo. Asimismo, considera que una «cláusula que establezca un único sindicato para las negociaciones» también es ilegal, ya que está diseñada para prohibir que el empleador negocie con sindicatos que no sean la otra parte en el convenio colectivo, lo que violaría la libertad garantizada para establecer sindicatos. Además, todo convenio colectivo que no respete las condiciones de trabajo obligatorias es ilegal. Por ejemplo, un convenio colectivo que prevea que los trabajadores con un hijo «de seis años o menor de seis años» tienen derecho a licencia para el cuidado de los hijos sería ilegal, ya que la ley pertinente ha sido revisada para que incluya a trabajadores con un hijo «de ocho años o menor de ocho años». Así, todas las causas ilegales deberían revisarse y el sindicato y la dirección tienen el deber de hacerlo y el Gobierno tiene la obligación, a través de una orden con arreglo a la sección 31.3 de la TULRAA, de asistir a las partes para que efectúen las correcciones apropiadas. La parte perjudicada puede presentar una queja administrativa en contra de la orden correctiva.
3. 360. El Gobierno indica que en 2014 encomendó al Instituto del Trabajo de Corea que llevara a cabo un estudio de investigación sobre convenios colectivos. El estudio determinó que el 47 por ciento de los convenios colectivos estudiados violaba la Constitución al establecer un único sindicato para la negociación, incluso después de haberse introducido el pluralismo; el 30,4 por ciento contenía cláusulas sobre el empleo especial de los hijos de jubilados, lo que constituye una violación de la disposición que garantiza la igualdad de oportunidades de empleo en virtud de la Ley Marco sobre Política de Empleo; y el 24,9 por ciento de los convenios colectivos examinados contenía cláusulas que prohibían toda reasignación o traslado de afiliados sindicales sin el consentimiento de su sindicato.
4. 361. El Gobierno indica que el Tribunal Supremo ha estimado que aunque las decisiones de gestión muy importantes no están sujetas en principio a la negociación colectiva, los interlocutores sociales pueden negociar colectivamente y concluir convenios colectivos sobre cualquier asunto según su criterio, incluidas cuestiones relativas a los derechos de gestión. El Tribunal Supremo también ha decidido que:
   • — La decisión de reestructurar una empresa mediante despidos o fusiones de equipos de la empresa, por ejemplo, se considera una decisión de gestión muy importante y, como tal, no está sujeta en principio a la negociación colectiva; sin embargo, incluso un asunto perteneciente al ámbito de los derechos de gestión del empleador puede ser objeto de negociación colectiva y ser incluido en un convenio colectivo por los trabajadores y la dirección según su criterio (Tribunal Supremo, decisión núm. 2011DU20406, etc.).
   • — Si un convenio colectivo contiene una cláusula que exige que el empleador obtenga el «acuerdo» de un sindicato para asuntos pertenecientes al ámbito de los derechos de gestión, los cuales no están cubiertos por la negociación colectiva, no se debería interpretar que esa única cláusula prevé que el empleador renuncie a parte de sus derechos de gestión o los restrinja de forma significativa; y el significado del término «acuerdo» mencionado en la cláusula debería interpretarse en el marco de un examen integral para ver si el sindicato también comparte responsabilidades de gestión, basándose en el principio de que los derechos conllevan responsabilidades y en todos los detalles y circunstancias que llevaron a la firma del convenio colectivo y la relación de la cláusula con otras cláusulas del convenio colectivo (Tribunal Supremo, decisión núm. 2010D011030, etc.).
   • — En principio, toda decisión de personal tomada sin el proceso de aprobación estipulado en el convenio colectivo es inválida. Sin embargo, el objetivo es restringir medidas disciplinarias injustas contra dirigentes sindicales, no negar al empleador el derecho a adoptar medidas disciplinarias, uno de los derechos fundamentales del empleador. Así, esto no significa que la aprobación del sindicato sea necesaria en todos los casos para que el empleador pueda ejercer el derecho de adoptar medidas disciplinarias (Tribunal Supremo, decisión núm. 2001DU3136, dictada el 10 de junio de 2003).
5. 362. El Gobierno considera que lo único que puede hacer para impedir que un convenio colectivo infrinja los derechos fundamentales de gestión en virtud de la legislación coreana es recomendar o convencer a las partes de mejorar autónomamente el convenio colectivo; es imposible para el Gobierno obligarlos. Asimismo, señala que aunque el Comité de Libertad Sindical ha hecho hincapié en el principio de negociación voluntaria, también ha concluido que si el Gobierno quiere que las cláusulas de un convenio colectivo se ajusten a las políticas económicas nacionales, puede convencer a las partes interesadas para que consideren, voluntariamente y sin obligarlas, la renegociación del convenio colectivo y hace referencia en este sentido a los párrafos 933 y 1008 de la Recopilación, op. cit. Además, el Gobierno subraya que las organizaciones querellantes también coinciden en que las cláusulas ilegales, es decir, las que vulneran la Constitución o la legislación, deberían ser corregidas.
6. 363. El Gobierno considera que las organizaciones querellantes describen su posición de forma inexacta y explica al respecto que, en principio, los convenios colectivos deberían ser respetados, a no ser que su contenido sea ilegal. El Gobierno también explica que no es exacto sugerir que el Gobierno rebate las cláusulas de convenios colectivos que estipulan que «toda medida disciplinaria contra dirigentes sindicales debería ser aprobada por el sindicato». Por el contrario, el Gobierno sostiene que si un empleador que haya firmado un convenio colectivo de este tipo adopta medidas disciplinarias contra un dirigente sindical sin el consentimiento previo del sindicato, las medidas disciplinarias son claramente inválidas. Sin embargo, según el Gobierno, algunos sindicatos coreanos siempre obstruyen y se oponen a que los empleadores ejerzan sus derechos en materia de administración del personal y gestión de la empresa, incluso los legítimos. Por ejemplo, algunos sindicatos tienden a oponerse a cualquier medida disciplinaria, aunque el empleador intente consultar plenamente a los sindicatos y tenga una justificación clara para adoptarla, como la confirmación del tribunal de la sanción impuesta a un dirigente sindical por un acto ilegal que haya cometido. En este caso, si no se permite al empleador adoptar medidas disciplinarias sin el consentimiento del sindicato, el empleador no puede ejercer sus derechos de administración del personal. Esto es motivo de preocupación para el Gobierno, ya que los convenios colectivos con cláusulas de este tipo no solamente hacen que la gestión de los recursos humanos sea ineficaz, sino que también ponen en peligro la supervivencia de las empresas.
7. 364. El Gobierno señala que los sindicatos pueden intervenir en los derechos del empleador en materia de administración de personal y gestión de la empresa de diferentes maneras: los sindicatos pueden exigir que el empleador les consulte acerca de asuntos de administración del personal (por ejemplo, medidas disciplinarias, traslado y reasignación de tareas de dirigentes o afiliados sindicales) o asuntos relativos a derechos de gestión de la empresa (por ejemplo, el traslado de una fábrica o la adopción de una nueva tecnología); y los sindicatos pueden impedir que el empleador ejerza derechos de administración de personal o gestión de la empresa sin su previo consentimiento. Por lo tanto, el Gobierno cree que el alcance de la intervención del sindicato puede ser determinado en los convenios colectivos sin infringir los derechos de gestión de los empleadores relativos a la administración del personal y de la empresa, ya que estos derechos pueden estar relacionados con las condiciones de trabajo de los trabajadores. Por ejemplo, si una fábrica es trasladada a otra región, los trabajadores necesitan dinero para la reubicación y medidas para ayudarles a establecerse en la nueva ubicación. En este caso, el Gobierno considera que el empleador debe consultar plenamente al sindicato o los trabajadores y ejercer sus derechos de gestión tras consultar plenamente al sindicato para crear relaciones razonables entre los trabajadores y la dirección.
8. 365. Para concluir, el Gobierno opina que los interlocutores sociales deberían mejorar los convenios colectivos que contengan cláusulas irrazonables a través de la negociación colectiva. Por este motivo, el Gobierno ha tratado de animar y convencer a los interlocutores sociales para que lo hagan, ya que cree que beneficiaría a ambas partes y les ayudaría a conseguir relaciones laborales razonables que contribuyan a su crecimiento mutuo. El Gobierno no considera ilegal exigir a un empleador que consulte a los sindicatos antes de ejercer sus derechos en materia de administración de personal y gestión de la empresa; de hecho, el Gobierno promueve la consulta, de conformidad con la Ley de Promoción de la Participación y Cooperación de los Trabajadores. El Gobierno indica que los precedentes legislativos y judiciales nacionales, así como los convenios de la OIT, muestran que la esencia de los derechos relativos a la administración de personal y gestión empresarial no puede ser socavada por una cláusula del convenio colectivo que los restrinja. El Gobierno considera que puede aconsejar y convencer a los interlocutores sociales de que mejoren sus convenios colectivos por medio de una negociación voluntaria, no a la fuerza, que les beneficie mutuamente. El Gobierno opina que esto no va en contra del Convenio núm. 98.

C. Conclusiones del Comité

1. 366. El Comité toma nota de que los querellantes en este caso alegan que el Gobierno promueve la revisión de convenios colectivos que contienen cláusulas que considera «ilegales» o «irrazonables».
2. 367. De las explicaciones proporcionadas por el Gobierno y las organizaciones querellantes, el Comité entiende que las cláusulas «ilegales» son cláusulas que vulneran la legislación nacional en vigor. Asimismo, toma nota de la indicación de los querellantes de que los sindicatos no cuestionan los esfuerzos del Gobierno por eliminar estas cláusulas.
3. 368. Con respecto a las cláusulas denominadas «irrazonables», el Comité toma nota de que se trata de cláusulas que tienen un impacto en ciertos derechos de gestión y en particular las cláusulas que imponen la obligación al empleador de consultar al sindicato y obtener su acuerdo para asuntos como la imposición de medidas disciplinarias a un trabajador, despidos, paro técnico, traslado de la empresa, etc. El Comité toma nota de que, por una parte, el Gobierno considera que toda disposición contenida en un convenio colectivo negociada libremente, incluidas aquellas que limiten las prerrogativas de gestión, es vinculante y debe ser cumplida. Por otro lado, el Gobierno considera que estas disposiciones son irrazonables porque, en su opinión, podrían dar lugar a situaciones en las que los gerentes no pueden ejercer debidamente sus derechos de gestión, por ejemplo, en una situación en la que un sindicato evite ser consultado o no dé su aprobación en cuanto a un despido, incluso en situaciones en las que se haya demostrado claramente la falta del trabajador. Por lo tanto, el Gobierno considera que estas disposiciones no solamente ponen en peligro la gestión eficaz de una empresa, sino también su supervivencia.
4. 369. En cuanto al argumento del Gobierno, el Comité entiende que su preocupación no es la existencia de la disposición en sí misma, sino su aplicación en la práctica, y recuerda que el respeto mutuo de los compromisos asumidos en los acuerdos colectivos es un elemento importante del derecho de negociación colectiva y debería ser salvaguardado para establecer relaciones laborales sobre una base sólida y estable [véase Recopilación, op. cit., párrafo 940]. Así, un sindicato que sea parte en un convenio colectivo que contenga una cláusula que exija su aprobación para adoptar una medida disciplinaria contra un sindicalista debería ser consultado con arreglo a las disposiciones relevantes y en consonancia con la interpretación del tribunal competente en caso de desacuerdo. El Comité toma nota de que, como explica el Gobierno, el Tribunal Supremo de la República de Corea parece haber examinado varios casos y haber encontrado un equilibrio entre la protección de sindicalistas contra medidas disciplinarias injustas y el derecho de los gerentes a adoptar tales medidas y que hay una jurisprudencia establecida al respecto.
5. 370. El Comité toma nota de la indicación del Gobierno de que no exige que los interlocutores sociales renegocien el convenio, sino que les aconseja e intenta convencerlos de que lo hagan voluntariamente. El Comité toma nota del alegato de las organizaciones querellantes de que el Gobierno utiliza distintos incentivos a tal efecto, un alegato que el Gobierno no ha rebatido. El Comité toma nota de la opinión del Gobierno de que sus acciones no infringen el principio de negociación libre y voluntaria, que este último justifica haciendo referencia a los párrafos siguientes de la Recopilación, op. cit.:
   • 933. Si bien ciertas reglas y prácticas pueden facilitar el desarrollo de la negociación colectiva y contribuir a promoverla, y si algunas medidas pueden facilitar a las partes el acceso a ciertas informaciones, por ejemplo, sobre la situación económica de su unidad de negociación, sobre los salarios y condiciones de trabajo en unidades vecinas y sobre la situación económica general, todas las legislaciones por las que se instituyen organismos y procedimientos de mediación y conciliación destinados a facilitar la negociación entre copartícipes sociales deben salvaguardar la autonomía de las partes implicadas en la negociación. Por todo lo anterior, en lugar de conferir a las autoridades públicas poderes de asistencia activa, e incluso de intervención, que les permitan hacer prevalecer su punto de vista, es más conveniente tratar de convencer a las partes implicadas en la negociación que por su propia voluntad deben tener en cuenta las razones capitales relacionadas con las políticas económicas y sociales de interés general que el gobierno ha mencionado.
   • …
   • 1008. La suspensión o la derogación — por vía de decreto, sin el acuerdo de las partes — de convenciones colectivas pactadas libremente por las mismas, viola el principio de negociación colectiva libre y voluntaria establecida en el artículo 4 del Convenio núm. 98. Si un gobierno desea que las cláusulas de una convención colectiva vigente se ajusten a la política económica del país, debe tratar de convencer a las partes de que tengan en cuenta voluntariamente tales consideraciones, sin imponerles la renegociación de los convenios colectivos vigentes.
6. 371. El Comité considera que se debe hacer una distinción entre la situación en la que el Gobierno desea armonizar las cláusulas de un convenio colectivo con las políticas económicas y sociales del país, es decir, políticas de interés general, y situaciones que solamente afectan a los intereses de las partes en el convenio colectivo. En este último caso, el Comité considera que cualquier intento de influir en los interlocutores sociales en cuanto a asuntos que deberían o no deberían estar cubiertos por la negociación colectiva para favorecer a una de las partes iría en contra del principio de autonomía de los interlocutores sociales y recuerda en este sentido que la negociación voluntaria de convenios colectivos y, por tanto, la autonomía de los interlocutores sociales en la negociación, constituye un aspecto fundamental de los principios de la libertad sindical [véase Recopilación, op. cit., párrafo 925]. El Comité lamenta que el Gobierno haya ofrecido aparentemente incentivos para conseguir cambios en los convenios colectivos en áreas que deberían formar parte de la autonomía de los interlocutores sociales y le solicita que se abstenga de adoptar más medidas de este tipo. Sin embargo, el Comité considera que las directrices sobre negociación colectiva, elaboradas y adoptadas en un contexto tripartito, constituirían un método adecuado para garantizar un marco eficaz en el que se puedan tomar debidamente en consideración las preocupaciones legítimas relativas al proceso de negociación. El Comité espera que las directrices sean el resultado de una consulta tripartita plena.