Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 373, Octobre 2014

1. 58. La queja figura en una comunicación de fecha 20 de diciembre de 2012 presentada por la Federación de Sindicatos Médicos y Ramas Afines de la Caja Nacional de la Salud (FESIMRAS). La FESIMRAS presentó nuevos alegatos por comunicación de 15 de febrero de 2013.
2. 59. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 10 de mayo de 2013.
3. 60. El Estado Plurinacional de Bolivia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 61. En sus comunicaciones de fechas 20 de diciembre de 2012 y 15 de febrero de 2013, la Federación de Sindicatos Médicos y Ramas Afines de la Caja Nacional de la Salud (FESIMRAS) indica que ante la inadecuada administración de la Caja Nacional de Salud (CNS), ha realizado reclamaciones para que se regularicen los cargos administrativos, se mejore la infraestructura de la entidad y se respeten los derechos económicos y sociales de sus afiliados; y que como consecuencia de dichas reclamaciones, determinadas autoridades de la CNS y del Gobierno han adoptado medidas en perjuicio de sus dirigentes y de la organización sindical.
2. 62. Más precisamente, la organización querellante se refiere a la resolución de directorio de la CNS, núm. 144/2012, de fecha 6 de setiembre de 2012, que instruye estudiar la iniciación de un juicio penal por difamación contra el secretario ejecutivo y el secretario de relaciones de la FESIMRAS, lo que, según la organización querellante, constituye el inicio de un plan de persecución de los principales dirigentes sindicales. La organización querellante adjunta el texto de dicha resolución en la que se instruye al gerente general a que ordene al Departamento Jurídico Nacional de la CNS que analice el voto de censura núm. 001/2012 emitido por la federación querellante FESIMRAS el 31 de agosto de 2012 (en el que la FESIMRAS califica como deficiente la labor del directorio de la CNS y pone de relieve el daño económico que el directorio le habría causado a la institución) y que en función de los resultados del análisis, se estudie iniciar acción penal por difamación contra el secretario ejecutivo y el secretario de relaciones de la FESIMRAS.
3. 63. La organización querellante alega también que la resolución de directorio de la CNS núm. 149/2012 de fecha 13 de setiembre de 2012 contraviene lo establecido en el acuerdo colectivo de fecha 26 de diciembre de 2011. Según el texto de dicha resolución: 1) el 22 de noviembre de 2010 el directorio de la CNS emitió la resolución núm. 299/2010 mediante la cual aprobó un reglamento que autoriza la incorporación directa de personal contratado para el nivel operativo a puestos de trabajo vacantes de la planilla regular de la institución; 2) el 29 de setiembre de 2011, el directorio resolvió aplicar el citado reglamento y emitió la resolución núm. 200/2011 mediante la cual autorizó la incorporación de personal contratado para el nivel operativo a 747 puestos de trabajo vacantes de la planilla regular de la institución; 3) posteriormente, con fecha 26 de diciembre de 2011 se firmó un acuerdo colectivo entre la FESIMRAS y la CNS (representada por su Gerente Administrativo Financiero y dos funcionarios del Departamento Jurídico Nacional) (homologado por resolución ministerial núm. 010/12 de 13 de enero de 2012) que establece que el reglamento que el directorio aprobó por resolución núm. 299/2010 (sobre la incorporación directa de personal contratado para el nivel operativo) dejará de tener aplicación en la Caja Nacional de Salud, y que dicha situación es concordante con la circular núm. 078/2011, emitida por la Gerencia General, la Gerencia Administrativa, Financiera, Gerencia de Salud y Departamento Nacional de Recursos Humanos, que anuló los procedimientos de reclutamiento y selección realizados al amparo de dicho reglamento, y 4) el Sindicato Médico y Ramas Afines de la CNS de La Paz le comunicó al Administrador Regional de la Paz que la resolución de directorio núm. 200/2011 (sobre la incorporación directa de personal contratado para el nivel operativo) quedó sin efecto en virtud de la resolución ministerial que homologó el acuerdo colectivo mencionado y solicitó en consecuencia que quedaran sin efecto las convocatorias a proceso de reincorporación del personal contratado. Cabe destacar que el acuerdo colectivo en cuestión sólo contenía esta cláusula. La organización querellante alega que no obstante lo anterior, casi un año después de haberse firmado el acuerdo colectivo, el directorio de la CNS emitió la resolución núm. 149/2012 (de 13 de septiembre de 2012) que aprueba un informe de la comisión jurídica del directorio de la CNS en el que se instruye a la Gerencia General a iniciar acciones legales contra el Lic. Luis Rivas Michel — Gerente Administrativo Financiero de la CNS; el Dr. Abdón Ramiro Laora Blanco — abogado del Departamento Jurídico Nacional de la CNS y la Dra. Clotilde Bohórquez Flores del Departamento Jurídico Nacional de la CNS, por suplantación de funciones en la firma del acuerdo colectivo. La resolución de directorio núm. 149/2012 señala también que se encuentra vigente la resolución núm. 200/2011, por la que se procedió a la incorporación directa de personal contratado para el nivel operativo a 747 puestos de trabajo vacantes de la planilla regular de la institución.
4. 64. Aparte de los anteriores alegatos, la organización querellante denuncia que el decreto supremo del Gobierno núm. 1403, de 9 de noviembre de 2012, que aprueba un plan de reestructuración de la CNS, contiene en un anexo una serie de declaraciones antisindicales. La organización querellante adjunta el texto de dicho decreto, el cual indica que las organizaciones sindicales constituyen «factores que obstaculizan las soluciones financieras, de cobertura de salud, de gestión de resultados, de administración de recursos humanos, de la actual normativa desactualizada de la entidad y del cumplimiento de políticas públicas de salud». De acuerdo a la organización querellante, la inclusión de dichas declaraciones antisindicales en una norma oficial del Gobierno nacional representa una expresión de discriminación prohibida por la Constitución Política del Estado boliviano y contraria al espíritu de los Convenios núms. 87 y 98 de la OIT.
5. 65. Por último, en su comunicación de 15 de febrero de 2013, la organización querellante presenta nuevos alegatos de prácticas antisindicales contra sus sindicatos afiliados. Mas precisamente, la organización querellante hace referencia a una sanción económica de tres días de descuento del salario por abandono de trabajo impuesta a: 1) la dirigente Sra. Silvia R. Villaroel, quien goza de fuero sindical y quien, según la FESIMRAS, solicitó permiso para asistir en horas de trabajo a una reunión con la máxima autoridad departamental de la entidad empleadora el día 2 de enero de 2013, y 2) al Dr. Dickson Stroebel Moreno, ex dirigente del sindicato, por faltar injustificadamente al trabajo el sábado 26 de enero de 2013; según la FESIMRAS el interesado se negó a que le incrementen seis horas por semana, los sábados, ya que el Estatuto del Medico Empleado y de la Carrera Funcionaria, en su artículo 16 define la jornada sectorial de 30 horas por semana (de lunes a viernes).

B. Respuesta del Gobierno

1. 66. En su comunicación de 10 de mayo de 2013, el Gobierno destaca que la organización querellante hace referencia a la inadecuada administración de la CNS y a cuestiones que atañen a las posibilidades presupuestarias de la CNS, al manejo y a la ubicación de los recursos humanos disponibles en la institución, todos ellos aspectos de carácter administrativo y no sindical. Indica el Gobierno que no comprende en qué se basa la organización querellante para incluir en una queja laboral aspectos que son de exclusiva competencia administrativa de las autoridades de la CNS.
2. 67. En cuanto a la resolución de directorio de la CNS núm. 144/2012 que instruye estudiar la iniciación de un juicio penal por difamación contra el Secretario Ejecutivo y el Secretario de Relaciones de la FESIMRAS, el Gobierno explica que la misma no instruye iniciar acción judicial alguna de manera inmediata, sino que instruye se analice el contenido del voto de censura 001/2012 de la FESIMRAS y que según el resultado del análisis, se inicien las acciones correspondientes. Explica el Gobierno que el directorio de la CNS encontró en el voto de censura 001/2012 de la FESIMRAS indicios de la figura jurídica de difamación contra sus miembros, al poner en duda, sin prueba contundente, la capacidad profesional y la idoneidad profesional de los miembros del directorio de la CNS en la administración de la institución. No obstante, el Gobierno señala que el informe jurídico N°140 de 31 de enero de 2013, elaborado por el Departamento Jurídico de la CNS concluyó que la CNS no puede patrocinar ningún juicio contra los dirigentes sindicales de FESIMRAS a raíz del voto de censura 001/2012, porque el mismo ataca a un bien jurídico referido a la «persona natural y es de carácter estrictamente personal, no teniendo incidencia alguna al bien jurídico de la entidad». En consecuencia, se estimó improcedente iniciar juicio penal contra la FESIMRAS o sus dirigentes por el citado voto de censura.
3. 68. En lo que refiere al alegato según el cual la resolución núm. 149/2012 del directorio de la CNS contraviene lo establecido en el acuerdo colectivo de fecha 26 de diciembre de 2011, el Gobierno indica que el objeto de negociación del acuerdo colectivo ya había sido decidido tres meses antes de la firma del mismo; concretamente mediante la resolución de directorio de la CNS núm. 200/2011 que había aprobado la incorporación de personal contratado para puestos operativos a 747 puestos vacantes.
4. 69. En cuanto al alegato de la organización querellante que el anexo del decreto supremo del Gobierno núm. 1403 que aprueba el plan de restructuración de la CNS contiene declaraciones antisindicales, el Gobierno indica que lamentablemente desde hace varios años, las dirigencias sindicales de la CNS han incursionado en temas que no tienen que ver con la representación y defensa de los intereses laborales de los trabajadores y que han intervenido con presiones y amenazas de diversa naturaleza en asuntos de índole administrativa, gerencial y ejecutiva, que son de exclusiva competencia de las autoridades de la CNS.
5. 70. Por último, en relación a los alegatos adicionales presentados por la organización querellante en su comunicación de 15 de febrero de 2013 relativos a las sanciones económicas impuestas a la dirigente sindical Sra. Silvia R. Villaroel y al ex dirigente sindical Dr. Dickson Stroebel, el Gobierno recuerda la obligación legal de solicitar una autorización escrita para ausentarse del puesto de trabajo y de respaldar la salida con el permiso expreso de la autoridad competente de la institución en la que se trabaja. En lo que respecta al caso de la Sra. Silvia R. Villaroel, el Gobierno destaca que ninguno de los documentos anexados por la organización querellante exhibe la solicitud escrita de parte de la misma para ausentarse del puesto de trabajo a fin de cumplir actividades sindicales y que tampoco incluyen la autorización escrita de rigor que debe otorgar el empleador al trabajador para ese cometido. En lo que respecta al Dr. Dickson Stroebel Moreno, el Gobierno indica que el hecho de ser vicepresidente del Colegio Médico de su departamento no le exime de la obligación legal de solicitar autorización escrita para ausentarse de su puesto de trabajo y respaldar su salida con el permiso expreso emitido por la autoridad competente de la institución que trabaja.
6. 71. El Gobierno niega por todo lo anterior que se hayan vulnerado los Convenios núms. 87 y 98 de la OIT.

C. Conclusiones del Comité

1. 72. El Comité observa que en el presente caso, la organización querellante alega: 1) la amenaza del directorio de la Caja Nacional de Salud (CNS) de iniciar un juicio penal por difamación contra el secretario ejecutivo y el secretario de relaciones de la FESIMRAS; 2) que la resolución núm. 149/2012 mediante la cual el directorio de la CNS autorizó la incorporación directa de centenares de trabajadores contratados para puestos operativos a puestos vacantes de la planilla regular de la institución contraviene lo establecido en el acuerdo colectivo de fecha 26 de diciembre de 2011; 3) que el decreto supremo del Gobierno núm. 1403 que aprueba el plan de restructuración de la CNS contiene en un anexo una serie de declaraciones antisindicales, y 4) que se han impuesto sanciones económicas antisindicales contra la dirigente sindical Sra. Silvia R. Villaroel y el ex dirigente sindical Dr. Dickson Stroebel Moreno.
2. 73. En cuanto al alegato de que el directorio de la CNS emitió una resolución (núm. 144/2012) que instruye estudiar la iniciación de un juicio penal por difamación contra el secretario ejecutivo y el secretario de relaciones de la FESIMRAS, el Comité toma nota de que el Gobierno indica que: 1) en un contexto en el que la organización querellante se queja de cuestiones relativas al presupuesto de la CNS y al manejo de los recursos humanos en la institución, todos ellos aspectos de carácter administrativo y no sindical, la organización querellante emitió el voto de censura núm. 001/2012 contra el directorio de la CNS «por su deficiente labor y por el daño económico causado a la institución»; 2) el directorio de la CNS encontró en dicho voto de censura de la FESIMRAS indicios de la figura jurídica de difamación contra sus miembros, ya que se puso en duda, sin prueba contundente, la capacidad profesional y la idoneidad profesional de los miembros del directorio de la CNS en la administración de la institución e instruyó que se analizara el contenido de dicho voto de censura y que según el resultado del análisis, se iniciaran las acciones correspondientes; 3) el informe núm. 140 del Departamento Jurídico de la CNS de 31 de enero de 2013 concluyó, sin embargo, que la CNS no puede iniciar juicio penal por difamación contra los dirigentes sindicales de FESIMRAS a raíz del voto de censura núm. 001/2012 porque el mismo ataca a un bien jurídico referido a la «persona natural y es de carácter estrictamente personal, no teniendo incidencia alguna al bien jurídico de la entidad». El Comité recuerda que el ejercicio pleno de los derechos sindicales requiere la existencia de una corriente libre de informaciones, opiniones e ideas y, con este fin, tanto los trabajadores y los empleadores como sus organizaciones deberían disfrutar de libertad de opinión y de expresión en sus reuniones, publicaciones y otras actividades sindicales. No obstante, en la expresión de sus opiniones, las organizaciones sindicales no deberían sobrepasar los límites admisibles de la polémica y deberían abstenerse de excesos de lenguaje [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafo 154]. El Comité destaca en este sentido, que la amenaza de iniciar acciones penales por parte de las autoridades en respuesta a opiniones legítimas de representantes de una organización sindical, puede tener un efecto intimidatorio y perjudicial en el ejercicio de los derechos sindicales. El Comité observa, sin embargo, que finalmente las autoridades siguieron las recomendaciones del Departamento Jurídico de la CNS y resolvieron no iniciar acción penal alguna contra la FESIMRAS o sus dirigentes por el citado voto de censura. El Comité no proseguirá por tanto con el examen de este asunto y espera firmemente que se respete plenamente este principio.
3. 74. En lo que respecta al alegato relativo al incumplimiento del acuerdo colectivo suscrito entre la FESIMRAS y la CNS el 26 de diciembre de 2011 que establece que no puede aplicarse en la CNS su reglamento de fecha 22 de noviembre de 2010 que autorizaba la incorporación directa de personal contratado para puestos operativos a puestos de trabajo vacantes de la planilla regular de la institución, la organización querellante indica que casi un año después de la firma del acuerdo colectivo, el directorio de la CNS emitió la resolución núm. 149/2012 que reitera lo expresado en la resolución núm. 200/2011 y tiene como efecto confirmar la incorporación directa de personal contratado para puestos operativos a 747 puestos vacantes de la planilla regular; además dicha resolución instruye a Gerencia General a iniciar acciones legales contra dos funcionarios del Departamento Jurídico Nacional y contra el Gerente Administrativo Financiero por suplantación de funciones en la firma del acuerdo colectivo. El Comité toma nota de que el Gobierno rechaza el alegato de incumplimiento del acuerdo colectivo indicando que el directorio emitió la resolución núm. 200/2011 y autorizó la incorporación de personal contratado para puestos operativos a 747 puestos vacantes tres meses antes que se firmara el acuerdo colectivo. El Comité lamenta la falta de coordinación entre el directorio de la CNS y quienes firmaron el acuerdo colectivo en representación de la CNS, es decir, el Gerente Administrativo Financiero y dos funcionarios del Departamento Jurídico Nacional de la CNS y pide al Gobierno que le comunique con carácter urgente el resultado de los procedimientos iniciados contra los mismos por suplantación o extralimitación de funciones en la firma del acuerdo colectivo. En estas condiciones, el Comité es consciente de la dificultad práctica, habida cuenta de los años transcurridos de dar marcha atrás en el nombramiento de 747 trabajadores en puestos de la planilla regular que estaban vacantes. No obstante, el Comité recuerda de manera general el principio de que el respeto mutuo de los compromisos asumidos en los acuerdos colectivos es un elemento importante del derecho de negociación colectiva y debería ser salvaguardado para establecer relaciones laborales sobre una base sólida y estable [véase Recopilación, op. cit., párrafo 940] y espera firmemente que en el futuro no se vuelvan a producir situaciones de este tipo.
4. 75. En lo que respecta al alegato según el cual el decreto supremo del Gobierno núm. 1403, que aprueba el plan de restructuración de la CNS, contiene en un anexo una serie de declaraciones de contenido antisindical, el Comité observa que la organización querellante ha adjuntado el texto de dicho decreto cuyo anexo indica que «las organizaciones sindicales constituyen factores que obstaculizan las soluciones financieras, de cobertura de salud, de gestión de resultados, de administración de recursos humanos, de la actual normativa desactualizada de la entidad y del cumplimiento de políticas públicas de salud de la Caja Nacional de Salud». El Comité toma nota de que el Gobierno indica que lamentablemente desde hace varios años, las dirigencias sindicales de la CNS han incursionado en temas que no tienen que ver con la representación y defensa de los intereses laborales de los trabajadores y que han intervenido con presiones y amenazas de diversa naturaleza en asuntos de índole administrativa, gerencial y ejecutiva, que son de exclusiva competencia de las autoridades de la CNS. Al tiempo que estima legítimo el debate y las críticas entre interlocutores sociales, el Comité lamenta que las autoridades de la CNS hayan realizado declaraciones en un anexo de un decreto acerca de su punto de vista sobre el papel de las organizaciones sindicales, que son contrarias al espíritu constructivo del diálogo social y de la negociación colectiva. El Comité recuerda la importancia que atribuye al respeto mutuo entre las partes y a la promoción del diálogo y la consulta en las cuestiones de interés común entre las autoridades públicas y las organizaciones profesionales más representativas del sector de que se trate [véase Recopilación, op. cit., párrafo 1067] y cuenta con que en el futuro las autoridades de la Caja Nacional de Salud y la FESIMRAS eviten el uso de declaraciones que no contribuyen al respeto mutuo ni al desarrollo armonioso de las relaciones laborales.
5. 76. Por último, respecto de la sanción de tres días de descuento de salario impuesta a la dirigente sindical Sra. Silvia R. Villaroel, el Comité observa que si bien la organización querellante alega que la dirigente solicitó permiso para asistir a una reunión con la máxima autoridad departamental de la entidad empleadora el día 2 de enero de 2013 en horas de trabajo, el Gobierno subraya que no consta en ningún documento, que la dirigente haya solicitado autorización escrita para ausentarse del trabajo a fin de cumplir con actividades sindicales así como tampoco consta la autorización escrita que debió otorgar el empleador para ese cometido. El Comité observa que las sanción parece haberse fundado en el decreto supremo núm. 22407 (anexado por la organización querellante) el cual establece que los dirigentes sindicales no declarados en comisión deben solicitar para ausentarse momentáneamente de su trabajo a fin de cumplir actividades propias de su mandato, autorización del empleador, quien está obligado a otorgarles el permiso necesario por el tiempo solicitado. El Comité recuerda que al examinar los alegatos relativos a la negativa de conceder tiempo libre para participar en reuniones sindicales, ha recordado que «si bien hay que tener en cuenta las características del sistema de relaciones de trabajo de un país y si la concesión de esas facilidades no debe trabar el funcionamiento eficaz de la empresa, el párrafo 10, apartado 1), de la Recomendación sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (núm. 143), prevé que en la empresa esos representantes deberían disfrutar, sin pérdida de salario ni de prestaciones u otras ventajas sociales, del tiempo necesario para desempeñar las tareas de representación y el apartado 2) del mismo párrafo añade que, «si bien podría exigirse al representante de los trabajadores la obtención de un permiso de sus superiores antes de tomar tiempo libre, dicho permiso no debería ser negado sin justo motivo» [véase Recopilación, op. cit., párrafo 1110]. En estas condiciones, no habiendo prueba de que la dirigente en cuestión haya solicitado autorización escrita para ausentarse del trabajo a fin de cumplir con actividades sindicales, el Comité no proseguirá con el examen de este alegato.
6. 77. Respecto de la sanción de tres días de descuento de salario impuesta al ex dirigente Dr. Dickson Stroebel, el Comité observa que según los alegatos, la razón por la que no solicitó autorización escrita para faltar al trabajo el día sábado 26 de enero de 2013 es porque no admite que se le incrementen seis horas más en la semana (sábados) cuando el estatuto del Medico Empleado y de la Carrera Funcionaria define la jornada sectorial de 30 horas por semana «de lunes a viernes». El Comité toma nota de que el Gobierno indica que el hecho de ser vicepresidente del Colegio Médico de su departamento no le exime de la obligación legal de solicitar autorización escrita para ausentarse de su puesto de trabajo y respaldar su salida con el permiso expreso emitido por la autoridad competente de la institución que trabaja. El Comité observa que el Dr. Dickson Stroebel no era dirigente sindical en el momento que tuvieron lugar los hechos alegados; que su ausencia al trabajo no está relacionada con el ejercicio de las funciones en el seno de la organización querellante sino en el ejercicio de las funciones en el seno del Colegio Médico y que no solicitó autorización para ausentarse del trabajo tal como lo requiere la legislación. Por consiguiente, el Comité no proseguirá con el examen de este alegato.