Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 365, Novembre 2012

1. 1133. La plainte figure dans une communication de «Werkgeversvereniging Postverspreiders Nederland» (la Fédération néerlandaise des employeurs de facteurs et factrices) (WPN) datée du 6 octobre 2011.
2. 1134. Le gouvernement a transmis ses observations dans une communication datée du 31 mai 2012.
3. 1135. Les Pays-Bas ont ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, et la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 1136. Dans une communication datée du 6 octobre 2011, la WPN, une organisation légalement établie en mars 2009, dénonce l’article 8 de la loi postale de 2009 ainsi que le décret temporaire sur les contrats de travail dans le service postal – et le(s) décret(s) postérieurs(s) – promulgué par le gouvernement sur le fondement de la loi postale qui prévoit que la WPN est tenue de conclure une convention collective et fixe les dispositions spécifiques devant y figurer.
2. 1137. Rappelant le contexte de l’affaire, l’organisation plaignante indique que le décret contesté, qui fait obligation aux entreprises postales de conclure des contrats de travail avec les facteurs et factrices qu’elles emploient, porte sur la libéralisation du marché postal européen. En effet, l’Union européenne a adopté des mesures au titre des première et deuxième directives sur les services postaux (directives 1997/67/CE et 2002/39/CE, respectivement) qui visent à assurer la libéralisation progressive du marché des services postaux. La troisième directive sur les services postaux (directive 2008/6/CE), entrée en vigueur le 27 février 2008, prévoit que la libéralisation totale du marché européen des services postaux doit être effective au plus tard le 1er janvier 2011. Par conséquent, tous les Etats membres de l’Union européenne doivent avoir transposé la troisième directive sur les services postaux dans leur droit interne d’ici au 31 décembre 2010.
3. 1138. L’organisation plaignante indique en outre que TNT Post BV (ci-après dénommée «TNT»), une entreprise publique qui a par la suite été privatisée, était l’unique opérateur néerlandais en charge de la distribution de courrier. Le monopole légal détenu par TNT a été progressivement supprimé conformément aux directives européennes sur les services postaux pour permettre au gouvernement néerlandais d’assurer la libéralisation totale du marché postal pour le 1er janvier 2008, y compris du marché de la distribution des lettres de moins de 50 grammes. Le marché postal néerlandais (des lettres) a été totalement libéralisé avec la mise en œuvre de la loi postale du 1er avril 2009 (Journal officiel no 155, 2009). Le législateur néerlandais a donc officiellement libéralisé le marché des services postaux près de 18 mois après la date initialement prévue. Ce retard était dû au fait que le Parlement tenait à ce que l’ouverture du marché soit subordonnée à une «restructuration rigoureuse des conditions d’emploi des facteurs et factrices», notamment. Il craignait, en l’occurrence, que la libéralisation du marché ne provoque une concurrence telle au niveau des coûts de main-d’œuvre que les conditions d’emploi des facteurs et factrices ne fassent l’objet d’une «surenchère par le bas».
4. 1139. L’organisation plaignante allègue que les nouveaux venus sur le marché postal (les nouvelles entreprises de services postaux) n’ont pas encore gagné de parts de marché sur l’entreprise auparavant en situation de monopole (TNT) – qui dispose d’un réseau de distribution dense du fait de la position dominante qu’elle a longtemps exercée sur le secteur grâce à laquelle les coûts de main-d’œuvre par produit postal sont relativement faibles. En conséquence, les nouvelles entreprises de services postaux sont contraintes de rationaliser le plus possible leur infrastructure et leurs effectifs pour maintenir les coûts de main-d’œuvre par produit postal à un niveau aussi bas que possible. Elles ont décidé qu’elles ne distribueraient le courrier que deux jours par semaine. Il s’ensuit que ces nouvelles entreprises ont recours à des travailleurs occasionnels recrutés sur la base d’un contrat de services de distribution postale. Ces travailleurs, dont le revenu ne dépend pas exclusivement de cette activité, sont pour la plupart des étudiants, des femmes au foyer et des personnes âgées qui souhaitent arrondir leurs bourses d’études, le revenu du ménage ou leur pension de (pré) retraite. L’organisation plaignante affirme que plusieurs études montrent que la majorité de ces personnes ne veulent pas d’un contrat de travail, précisément en raison de la flexibilité et de la liberté inhérentes aux contrats de services (les horaires de travail modulables et nombre illimité de jours de congé). Ces travailleurs sont rémunérés selon un système perfectionné de rémunération, en vertu duquel ils peuvent gagner le salaire minimum s’ils distribuent le courrier à une vitesse moyenne déterminée. Le calcul du niveau de rémunération prend en compte non seulement le nombre de produits distribués mais aussi leur poids, le nombre de produits postaux livrés à chaque adresse postale et la distance à parcourir entre chacune.
5. 1140. En revanche, l’ex-entreprise d’Etat (TNT) continue de disposer d’une main-d’œuvre composée de facteurs et factrices traditionnels, employés pour la plupart sur la base de contrats de travail à temps plein à durée indéterminée. Leur revenu dépend exclusivement de cet emploi et les coûts salariaux y sont considérablement plus élevés en raison du fait des déductions obligatoires des cotisations de sécurité sociale et de retraite, à quoi s’ajoutent des conditions d’emploi datant de l’époque à laquelle TNT était une entreprise d’Etat. L’organisation plaignante indique qu’il était déjà évident en 2007 que TNT devrait effectuer des compressions drastiques d’effectifs, principalement en raison de la contraction significative du marché postal suite à la numérisation et à l’automatisation du processus de tri postal et à la concurrence exercée par les nouveaux venus sur le marché. Par conséquent, plusieurs grands syndicats qui comptaient de nombreux affiliés parmi les facteurs et factrices employés de longue date par TNT ont insisté pour que le gouvernement prenne des mesures avant la libéralisation totale du marché postal néerlandais.
6. 1141. Le ministère des Affaires économiques, de l’Agriculture et de l’Innovation, en consultation avec le ministère des Affaires sociales et de l’Emploi, a alors approché les nouvelles entreprises de services postaux et leurs investisseurs en leur demandant instamment de négocier une convention collective avec les syndicats. Cet accord était présenté comme une condition préalable à la libéralisation totale du marché postal prévue pour le 1er janvier 2008. La libéralisation a cependant dû être reportée, faute de convention collective signée avant la date du 1er janvier 2008. Les ministères savaient à l’époque que ce que les syndicats exigeaient avant de signer une convention collective était qu’un calendrier soit défini afin que les facteurs et factrices employés par les nouvelles entreprises de services postaux – tout comme ceux employés par TNT – bénéficient d’un contrat de travail (ci-après dénommé «modèle de transition»).
7. 1142. Face à la pression qu’elles subissaient, les nouvelles entreprises de services postaux ont conclu un accord de principe puis une convention collective avec les organisations syndicales le 12 novembre 2008, par lesquels elles se sont engagées à s’efforcer que 80 pour cent de leurs employés soient au bénéfice d’un contrat de travail dans les quarante-deux mois suivant la libéralisation du marché postal. Or l’accord de principe, qui fait partie intégrante de la convention collective signée par la suite, prévoit expressément que le modèle de transition serait modifié selon l’évolution incertaine du marché et d’autres développements incertains. L’organisation plaignante considère que les parties avaient l’intention d’établir un modèle de transition souple en vertu duquel le pourcentage définitif de 80 pour cent de la main-d’œuvre admise au bénéfice d’un contrat de travail serait atteint moyennant l’application d’un modèle de transition souple élaboré par l’Institut SEO, un institut indépendant de recherche économique. Ce modèle de transition a été créé le 31 mars 2009. Ce modèle établissait les pourcentages intermédiaires suivants: 14 pour cent en avril 2010, 40 pour cent en avril 2011, 74 pour cent en avril 2012 et 80 pour cent en octobre 2012 (le modèle en question est joint à la plainte). Ces pourcentages étaient modulables dans le sens où l’Institut SEO devait déterminer en avril de chaque année si les objectifs avaient été atteints ou analyser, dans le cas contraire, les raisons pour lesquelles ils n’avaient pas pu l’être.
8. 1143. L’organisation plaignante souligne que les économistes concernés de l’Institut SEO avaient particulièrement insisté dans plusieurs rapports d’étude sur le caractère fondamental de la flexibilité du modèle, concluant que «le passage à de meilleures conditions d’emploi est un processus financièrement coûteux et que, si la hausse des coûts salariaux ainsi engendrée ne peut être répercutée sur les tarifs postaux, les nouvelles entreprises du secteur feront faillite». En outre:
   • La concurrence qui prévaut actuellement dans le segment du marché déjà ouvert à la concurrence est destructrice car les prix sont trop bas pour couvrir les coûts encourus et les entreprises ne peuvent se maintenir à flot. Il faut qu’une concurrence plus efficace soit établie pour couvrir les coûts du passage au contrat de services ... Pour faire court, les acteurs du marché pourront garantir de meilleures conditions d’emploi si les coûts en sont supportés par le marché … Le modèle de transition a une structure souple. Certains éléments de celui-ci pourront être modifiés selon l’évolution effective du marché.
9. 1144. Les nouvelles entreprises de services postaux se sont fédérées dans une nouvelle organisation d’employeurs (WPN) et ont convenu de signer la convention collective le 11 août 2009 avec les syndicats. Le modèle de transition créé par l’Institut SEO a par la suite été incorporé à l’accord et présenté de façon plus détaillée. Le marché postal n’a été libéralisé qu’après la signature de la convention collective et l’application du modèle de transition souple. En conséquence, le ministère a publié un communiqué de presse le 24 mars 2009 indiquant que le gouvernement était d’avis, après analyse de tous les éléments de la situation, que les conditions en vue de la libéralisation du secteur postal étaient réunies et que le marché des services postaux pouvait être libéralisé de «façon socialement responsable» le 1er avril 2009.
10. 1145. La convention collective et son modèle de transition souple ont immédiatement fait l’objet de pressions de la part du gouvernement, même si ni les nouvelles entreprises postales ni leurs facteurs et factrices – dont la majorité était favorable au contrat de services qu’ils jugeaient plus souple – n’en retiraient aucun avantage. Bien que les employés des nouvelles entreprises de services postaux n’aient pas, dans l’ensemble, été syndiqués, les syndicats avec lesquels la WPN devait négocier la convention collective n’étaient pas en réalité représentatifs de ces travailleurs. Etant donné que les syndicats qui souhaitaient signer la convention collective et le modèle de transition établi ne disposaient de quasiment aucun affilié parmi les facteurs et factrices des nouvelles entreprises de services postaux, ils étaient en l’occurrence incapables de faire appliquer la convention collective négociée, par exemple moyennant une grève ou la menace d’une grève. C’est pourquoi, et du fait que ni les nouvelles entreprises ni la grande majorité des facteurs et factrices n’avaient un quelconque avantage à voir s’appliquer le modèle de transition incorporé à la convention collective, les syndicats ont craint que les nouvelles entreprises de services postaux ne respectent pas suffisamment ou pleinement la convention collective, voire qu’elles la dénoncent une fois le marché totalement libéralisé. Ils ont, par conséquent, demandé au gouvernement d’envisager «une mesure dissuasive» pour en empêcher la dénonciation et en assurer indirectement le respect.
11. 1146. C’est en 2009, lors du processus d’élaboration de la loi postale, que le gouvernement hollandais a décidé de prendre cette mesure. L’article 8 de la loi en question prévoit que le gouvernement peut édicter des règles par décret concernant les conditions d’emploi qui sont exécutoires:
    • a) si les conditions d’emploi sont socialement inacceptables;
    • b) s’il existe un problème temporaire limité au secteur postal; et
    • c) pour autant que le différend ne puisse être résolu en modifiant les règles d’application générale ou par voie d’accord entre l’employeur et les représentants des organisations de travailleurs.
12. 1147. L’organisation plaignante indique que, bien qu’il n’ait jamais été objectivement démontré que les conditions d’emploi aient été socialement inacceptables et encore moins qu’il existât un problème temporaire limité au secteur postal, et qu’en dépit du fait que les partenaires sociaux avaient déjà conclu un accord sur les conditions d’emploi des facteurs et factrices employés par les nouvelles entreprises du marché postal, le Secrétaire d’Etat a promulgué un décret sur le fondement de l’article 8 de la loi postale de 2009, faisant obligation aux nouvelles entreprises implantées sur ce marché d’offrir un contrat de travail à toutes les personnes en charge de la distribution du courrier dès la date d’entrée en vigueur du décret, soit le 1er janvier 2010. En cas de refus de leur part, l’OPTA (l’agence gouvernementale chargée de veiller au respect de la loi postale de 2009) était habilitée à les condamner à de très fortes amendes.
13. 1148. Pour justifier l’imposition de cette prescription par voie de décret, le Secrétaire d’Etat s’est appuyé sur les conclusions d’une enquête menée en 2007 par l’Inspection sanitaire et de sécurité concernant le taux de rémunération des facteurs et factrices employés par les nouvelles entreprises de services postaux. Cette enquête visait à déterminer si les nouvelles entreprises du marché postal respectaient la loi relative aux salaires minima et aux congés payés. L’enquête aurait montré que les employés de ces entreprises ne percevaient pas toujours le salaire minimum légal. Comme indiqué dans les notes explicatives du décret, cet élément était jugé socialement inacceptable par le Secrétaire d’Etat.
14. 1149. L’organisation plaignante affirme que l’enquête en question n’a porté que sur 357 des 30 000 facteurs et factrices employés par les nouvelles entreprises de services postaux et que seuls 11 de ces employés, sélectionnés de manière aléatoire, ont effectivement été accompagnés dans leur tournée. Une contre-enquête a par la suite conclu que celle de l’Inspection sanitaire et de sécurité ne donnait pas une image fiable de la situation et qu’elle avait délibérément omis de tenir compte du système perfectionné de rémunération élaboré par les entreprises pour calculer le taux de rémunération des employés, ainsi que des préférences exprimées par chacun concernant le rythme de travail souhaité. Ces préférences personnelles sont particulièrement pertinentes pour le calcul du taux de rémunération, qui est fonction du nombre d’heures effectuées. Il n’est donc pas surprenant que, plus récemment, l’Inspection sanitaire et de sécurité n’ait pas été en mesure de conclure, suite à une nouvelle enquête menée en 2010 sur le taux de rémunération des facteurs et factrices employés par les nouvelles entreprises de services postaux – qui n’a pas varié depuis l’enquête de 2007 –, à une quelconque sous-rémunération de ces derniers.
15. 1150. Or, malgré les contre-enquêtes réalisées par des experts, le Secrétaire d’Etat a décidé de maintenir le décret. Il a justifié cette décision en invoquant l’existence d’un problème temporaire limité au secteur postal qui pouvait être résolu en contraignant temporairement les nouvelles entreprises de services postaux à n’employer que des facteurs et factrices étant au bénéfice d’un contrat de travail ou à conclure des accords en ce sens avec les syndicats. C’est pourquoi le décret ne devait s’appliquer que pendant une période déterminée (le texte actuellement en vigueur arrive à échéance le 1er janvier 2017).
16. 1151. Pour veiller à ce que les facteurs et factrices perçoivent le salaire minimum légal (et puissent bénéficier de congés payés), le décret a fait obligation aux nouvelles entreprises de services postaux de ne recruter que des personnes étant au bénéfice d’un contrat de travail, et ce à compter du 1er janvier 2010. Cependant, le paragraphe 2 de l’article 2 du texte prévoit que cette prescription ne s’appliquait pas aux entreprises ayant signé une convention collective par laquelle elles s’engagent à respecter les dispositions ci-après:
    • a) 80 pour cent, au moins, des facteurs et factrices employés doivent bénéficier [d’un contrat de travail (précision ajoutée par l’avocat)] au plus tard 42 mois après l’entrée en vigueur de la loi; et
    • b) ce pourcentage doit être progressivement atteint dans les mois qui précèdent, en vertu de quoi les pourcentages suivants d’employés au bénéfice d’un contrat de travail doivent être réalisés:
      • 1) 10 pour cent au plus tard 12 mois après l’entrée en vigueur de la loi;
      • 2) 30 pour cent au plus tard 24 mois après l’entrée en vigueur de la loi;
      • 3) 60 pour cent au plus tard 36 mois après l’entrée en vigueur de la loi.
17. 1152. L’organisation plaignante affirme que tant la décision de promulguer ledit décret que les dispositions de celui-ci ont pris les nouvelles entreprises de services postaux par surprise. Etant donné que la WPN avait déjà conclu une convention collective avec les syndicats au nom des nouvelles entreprises de services postaux, une interprétation stricte de l’article 8 de la loi postale ne donnait pas lieu à la promulgation du décret. En outre, ce dernier, contrairement à ce que prévoyait le modèle de transition élaboré avec les syndicats et qui faisait partie intégrante de la convention collective, établissait des pourcentages fixes devant être atteints au cours de la phase de transition. Le Secrétaire d’Etat a finalement opté pour un décret énonçant des pourcentages «gravés dans le marbre» du fait de la pression constante exercée sur lui par les syndicats. Par la suite, les syndicats ont fait pression sur la WPN pour qu’elle modifie le modèle de transition souple figurant dans la convention collective selon les nouvelles prescriptions non modulables établies par le décret.
18. 1153. L’autre solution consistait à cesser immédiatement d’employer des facteurs et factrices bénéficiant d’un contrat de services pour n’employer que des personnes au bénéfice d’un contrat de travail. Le décret y contraignait les entreprises qui n’étaient pas liées par une convention collective respectant les prescriptions non modulables dudit décret. L’organisation plaignante considère que cela aurait rapidement mené les entreprises à la faillite parce qu’elles n’étaient pas en mesure d’absorber la soudaine et très significative hausse des coûts que cela entraînerait. De plus, les syndicats ont régulièrement utilisé cette alternative comme une menace.
19. 1154. L’organisation plaignante fait également valoir qu’une chercheuse de l’Institut SEO sollicitée par les parties à la convention collective et qui avait participé à l’élaboration du modèle de transition s’est, en toute logique, montrée critique à l’égard des obligations relatives au modèle de transition établies par décret. Elle estimait en effet que le modèle souple convenu par les parties à la convention collective avait été «implacablement écarté» par celui «gravé dans le marbre» du décret. Selon elle, la marge de manœuvre financière dont disposeraient les entreprises concernées au cours de la période de transition ne pouvait pas être définie à l’avance et ne pouvait être, au mieux, qu’estimée. Elle a souligné que la nouvelle convention collective devant être négociée au nom des nouvelles entreprises de services postaux ne serait viable que si un volume d’envois plus important pouvait être traité et si des tarifs plus élevés qu’à l’heure actuelle étaient appliqués. Or l’établissement d’un modèle de transition dans lequel les pourcentages à atteindre ne sont pas modulables rendait la chose très difficile. La chercheuse a conclu en soulignant que le gouvernement n’avait pas résolu le problème le plus urgent qui se posait sur le marché postal, en l’espèce la concurrence inéquitable. Aucune réglementation adéquate de la concurrence n’est en effet appliquée au marché postal et TNT est donc en mesure de fixer le prix pratiqué par ses concurrents à un niveau excessif du fait de l’importance des parts de marché qu’elle détient. Faute de réglementation adéquate de la concurrence et du fait de la «rigidité disproportionnée des dispositions du décret au regard des conditions du marché», il est hautement probable que les nouveaux venus vont soit disparaître, soit ne jouer qu’un rôle marginal. TNT restera de facto en situation de monopole.
20. 1155. Etant donné que le décret mettait les nouvelles entreprises de services postaux «dos au mur» et les contraignaient à négocier, la WPN a engagé une procédure interlocutoire contre l’Etat demandant le prononcé d’une ordonnance pour empêcher l’entrée en vigueur du décret aux motifs que:
    • – le décret ne respecte aucune des prescriptions énoncées à l’article 8 de la loi postale;
    • – le décret est contraire aux dispositions de l’article 610, livre 7, du Code civil néerlandais et au principe de liberté contractuelle individuelle qui en découle;
    • – le décret enfreint le droit de négociation collective et la liberté contractuelle de la WPN et de ses membres, tels que définis, entre autres, dans plusieurs conventions de l’OIT ratifiées par les Pays-Bas;
    • – le décret est contraire aux sources primaires et dérivées du droit communautaire (à savoir à la libre circulation des services et à la liberté d’établissement ainsi qu’à la directive postale européenne relative à la libéralisation du marché postal);
    • – le décret enfreint divers principes et/ou règles de bonne gouvernance.
21. 1156. Le 31 décembre 2009, le tribunal a fait droit, en première instance, à la demande de la WPN, sur le fondement du premier motif invoqué: étant donné qu’une convention collective avait été conclue, le tribunal de première instance a considéré que le gouvernement n’était pas fondé à agir par décret. Cette décision a toutefois été infirmée par la Cour d’appel de La Haye dans un jugement du 13 avril 2010 au motif que la WPN n’avait pas d’intérêt urgent à ester en justice au moment de la formation de sa plainte. La Cour d’appel de La Haye a considéré que la convention collective (et son modèle de transition) respectait effectivement les prescriptions établies dans le décret et que, par conséquent, l’obligation de ne compter que des employés au bénéfice d’un contrat de travail à compter du 1er janvier 2010 ne s’appliquait pas aux nouvelles entreprises de services postaux. La cour d’appel a, premièrement, considéré que le modèle de transition établissant les pourcentages modulables à atteindre au cours de la période de transition faisait partie intégrante de la convention collective et, deuxièmement, que, étant donné que les pourcentages figurant dans la convention collective étaient plus élevés que ceux établis par le décret, la convention collective en vigueur était conforme aux prescriptions énoncées dans ce dernier. Pour l’heure, il n’y avait donc pas matière à une intervention judiciaire urgente, comme requis par les nouvelles entreprises de services postaux.
22. 1157. Bien que la WPN ait estimé que la cour d’appel avait correctement apprécié les antécédents juridiques de l’affaire, le Secrétaire d’Etat est resté fermement convaincu que le modèle de transition convenu par les nouvelles entreprises des services postaux et les syndicats ne répondait pas aux exigences énoncées dans le décret et a demandé à l’OPTA de veiller au respect des dispositions dudit décret à compter de l’automne 2010, ce qui permettait également de faire pression sur les nouvelles entreprises de services postaux. Cette situation a poussé la WPN à intenter une procédure quant au fond contre l’Etat (qui est toujours en instance) en vue du prononcé d’une ordonnance établissant le caractère non contraignant du décret.
23. 1158. Dans l’intervalle, conformément au modèle de transition inclus dans la convention collective négociée avec les syndicats, les nouvelles entreprises de services postaux avaient offert un contrat de travail à 14 pour cent de leurs employés avant le 1er avril 2010. Seuls 3,2 pour cent des distributeurs de courrier ont accepté cette offre, malgré les réunions organisées à leur intention par les nouvelles entreprises postales et les syndicats pour les informer des avantages et des inconvénients d’un contrat de travail et bien qu’ils aient reçu des brochures et des conseils sur ce type de contrat. L’organisation plaignante affirme que cela confirme une nouvelle fois que l’écrasante majorité des facteurs et factrices employés par les nouvelles entreprises de services postaux refusaient d’être liés à elles par un contrat de travail. La raison en était que leur revenu principal ne dépendait pas de l’activité qu’ils y exerçaient et qu’ils préféraient un type de contrat plus souple, avec des horaires flexibles et un nombre illimité de jours de congé.
24. 1159. Les syndicats ont été si mécontents du très faible taux de facteurs et factrices ayant accepté de transformer leur contrat de services en contrat de travail, qu’ils ont décidé en juin 2010 de dénoncer la convention collective avec effet au 1er octobre 2010. Par conséquent, les nouvelles entreprises de services postaux risquaient de tomber directement sous le coup des prescriptions du décret et d’être tenues de n’employer que des facteurs et factrices disposant d’un contrat de travail (ou d’être soumises à une amende de 450 000 euros par contravention constatée) trois mois après la dénonciation de la convention collective, à savoir à compter du 1er janvier 2011. Même si les nouvelles entreprises de services postaux étaient finalement parvenues à convaincre un nombre suffisant de facteurs et factrices à accepter de travailler sur la base d’un contrat de travail (ce qui, étant donné leur apparente réticence, semblait impossible) – cela se serait traduit par une telle augmentation soudaine des coûts que la faillite de ces entreprises de services postaux paraissait inévitable.
25. 1160. L’organisation plaignante fait observer que les nouvelles entreprises de services postaux étaient par conséquent prises dans un étau entre les exigences des syndicats et du législateur, d’une part, et la guerre des prix et les conditions difficiles du marché postal libéralisé, d’autre part, sans compter que la plupart des facteurs et factrices ne souhaitaient pas être liés à l’employeur par un contrat de travail. En lieu et place du décret, les nouvelles entreprises de services postaux avaient également demandé, en vain, à plusieurs reprises que le marché postal soit réglementé afin d’éviter une guerre des prix et d’établir une concurrence équitable.
26. 1161. Après la dénonciation de la convention collective, la WPN a tenté de parvenir à un consensus avec les syndicats sur un nouvel accord collectif mais les négociations ont échoué le 27 septembre 2010, les syndicats ayant continué de juger impossible le principe des pourcentages non modulables devant être atteints au cours de la période de transition, un objectif que les nouvelles entreprises de services postaux ne pourraient jamais atteindre du fait des tarifs bas du marché postal. Le ministre des Affaires économiques, de l’Agriculture et de l’Innovation a suspendu le décret et nommé un «débroussailleur» pour relancer les négociations. Alors que les nouvelles entreprises de services postaux demandaient à ce que l’obligation établie dans le décret – à savoir que tous les facteurs et factrices soient au bénéfice d’un contrat de travail – soit levée ou au moins assouplie, le ministre des Affaires économiques, de l’Agriculture et de l’Innovation (ci-après dénommé: «le ministre») n’a pas paru disposé à agir en ce sens lors du débat d’urgence à la Chambre basse, le 7 octobre 2010. Il est à noter, toutefois, que le ministre a reconnu lors de ce débat que les conditions d’emploi dans un secteur particulier ne devraient pas être une question d’ordre politique.
27. 1162. Par conséquent, le ministre a décidé de suspendre temporairement l’exécution du décret afin de donner le temps aux nouvelles entreprises de services postaux et aux syndicats de négocier une nouvelle convention collective. Pour relancer les négociations restées au point mort, M. R.L. Vreeman a été nommé pour «débroussailler» le terrain et chargé d’assurer une médiation entre la WPN et les syndicats et de formuler un avis en vue du règlement du différend relatif à la convention collective. Les syndicats ont au départ mal accueilli la nomination d’un médiateur. Ils l’ont expliqué au ministre dans une lettre qui contenait par ailleurs des demandes et des exigences radicales concernant la période de transition qui devaient figurer dans la convention collective. En d’autres termes, ils demandaient au gouvernement d’intervenir au lieu de favoriser la concertation entre les partenaires sociaux aux fins de reprise des négociations par l’intermédiaire d’un médiateur.
28. 1163. Pour leur part, la WPN et les entreprises postales y étant affiliées ont fait savoir qu’elles n’étaient pas opposées à la tentative de médiation proposée mais qu’elles considéraient avec défiance la nomination soudaine de M. Vreeman, sans consultation préalable, parce qu’il s’agissait d’un ancien dirigeant syndical et de l’ancien président d’un grand parti politique de gauche siégeant au Parlement qui préconisait que les nouvelles entreprises de services postaux soient tenues de ne recruter que sur la base d’un contrat de travail. Or le gouvernement avait rejeté les autres candidats, objectifs et compétents, proposés à cette fin par la WPN. M. Vreeman a déclaré, dès l’amorce des premiers pourparlers «exploratoires» organisés avec toutes les parties concernées, que ceux-ci avaient pour seul objet de discuter de la création d’un modèle de transition en vue d’atteindre l’objectif d’un système d’emploi basé sur des contrats de travail (tels que ceux garantissant un salaire minimum). Le gouvernement faisait donc une nouvelle fois pression sur le processus de négociation, cette fois en nommant unilatéralement un «débroussailleur», qui s’était fixé pour mission de veiller à ce que l’objectif commun au gouvernement et aux syndicats soit atteint, à savoir parvenir à imposer les contrats de travail aux nouvelles entreprises du secteur, à l’exclusion de toutes les autres solutions raisonnables proposées par ces entreprises.
29. 1164. L’organisation plaignante évoque à cet égard les fréquentes consultations menées entre le Secrétaire d’Etat et la Chambre basse d’octobre 2010 à fin mars 2011. Les nouvelles entreprises de services postaux ont à l’évidence pris note de ces débats, au cours desquels la Chambre basse a appelé le Secrétaire d’Etat à adopter des mesures plus draconiennes et strictes à l’encontre des nouvelles entreprises de services postaux pour les «contraindre» à doter tous les facteurs et factrices d’un contrat de travail. Les syndicats ont aussi régulièrement mentionné la tendance que prenaient les débats à la Chambre basse lors des négociations sur la nouvelle convention collective et qui semblait leur être favorable.
30. 1165. Après la dénonciation de la convention collective par les syndicats, effective le 31 octobre 2010, la WPN a indiqué dans un courrier daté du 28 juin 2010 qu’elle n’avait pas d’autre choix, compte tenu en outre de la pression politique des parlementaires, que de saisir la cour, en référé, face à la menace d’entrée en vigueur du décret promulgué par le gouvernement le 1er janvier 2011. Face à cette situation, le Secrétaire d’Etat a proposé de suspendre temporairement le décret (qui devait initialement être en vigueur jusqu’au 15 janvier 2011 puis jusqu’au 1er avril 2011 pour permettre au «débroussailleur» désigné de consulter les parties), afin d’encourager les consultations, mais à la condition que la WPN renonce à la procédure qu’elle avait engagée. L’organisation plaignante n’a pas eu d’autre choix que d’accepter et de renoncer temporairement à un nouveau recours, pour permettre au «débroussailleur» de remplir sa mission et de continuer à consulter les syndicats.
31. 1166. Compte tenu de la teneur des débats à la Chambre basse et sachant que l’alternative à la médiation était l’entrée en vigueur immédiate du décret, l’organisation plaignante dit qu’elle a été contrainte de revenir à la table des négociations avec le médiateur et les syndicats. M. Vreeman a conseillé deux choses: la conclusion d’une convention collective prévoyant une période de transition et établissant des pourcentages fixes, d’une part, et la création d’un fonds sectoriel pour financer le passage aux contrats de travail dans les nouvelles entreprises de services postaux, d’autre part. Le financement de ce fonds incomberait auxdites entreprises, les dépenses correspondantes devant être répercutées sur les clients et les usagers. Cette solution était impossible et contraire à la loi antitrust. Le médiateur a alors proposé que le législateur intervienne directement et légifère (par une loi postale ou par voie de décret) pour imposer la norme des contrats de travail. Bien que l’organisation plaignante soit revenue à la table de négociation, les syndicats ont, sans surprise, émis des revendications radicales concernant les pourcentages à atteindre au cours de la période de transition, le calendrier et le respect du modèle de transition. La question de la flexibilité des pourcentages fixés pour la période de transition – question initialement au cœur des négociations entre les parties – n’était plus depuis longtemps à l’ordre du jour.
32. 1167. Les nouvelles entreprises de services postaux étaient parallèlement pressées par le temps: la date d’échéance de la suspension du décret, fixée au 1er avril 2011 – était imminente et les syndicats n’étaient prêts à aucune concession concernant la flexibilité des pourcentages intermédiaires. Forts des débats parlementaires réclamant des mesures de fermeté, les syndicats ont simplement pris leur temps. Le 31 mars 2011, sous la pression de ces débats et compte tenu de l’imminence de la date d’échéance de la suspension du décret, la WPN a signé une nouvelle convention collective au nom des facteurs et factrices, qui comprenait un modèle de transition établissant des pourcentages intermédiaires apparemment fixes.
33. Ainsi, le paragraphe 1 de l’article 13 de cette convention collective prévoit ce qui suit:
    • Au moins 80 pour cent des facteurs travaillant pour l’employeur et/ou le client doivent être au bénéfice d’un contrat de travail d’ici au 30 septembre 2013. Les étapes à suivre pour y parvenir sont les suivantes:
      • – 10 pour cent d’ici au 31 décembre 2011;
      • – 25 pour cent d’ici au 30 juin 2012;
      • – 40 pour cent d’ici au 31 décembre 2012;
      • – 60 pour cent d’ici au 30 juin 2013;
      • – 80 pour cent d’ici au 30 septembre 2013.
34. 1168. Ce nouveau modèle de transition donnait donc une année de plus aux entreprises postales pour changer de système mais l’objectif final de 80 pour cent des effectifs dotés d’un contrat de travail était maintenu, la date butoir pour ce faire étant désormais fixée au 1er octobre 2013. Il ressort également du paragraphe 4 de l’article 13 de cette convention collective que les pourcentages devant être progressivement atteints sont des obligations particulièrement exécutoires.
35. 1169. Le Secrétaire d’Etat avait, dans l’intervalle, prévu de promulguer une nouvelle version du décret – décret temporaire relatif aux employés postaux de 2011 portant abrogation du décret d’origine (Bulletin des lois et décrets no 159, 2011). Bien que le nouveau texte prévoie toujours une période de transition en vue de la mise en place d’un système de contrats de travail, il ne contient plus de prescriptions spécifiques concernant les pourcentages devant être atteints au cours de la période de transition. Face aux critiques acerbes des organisations syndicales concernant cette deuxième «version édulcorée» du décret d’origine et aux pressions politiques qu’il subissait de la part des parlementaires, le Secrétaire d’Etat a annoncé une nouvelle (troisième) version du décret, deux semaines seulement après l’entrée en vigueur du deuxième texte, qui réintroduisait des prescriptions plus strictes dans le modèle de transition. L’organisation plaignante déplore que, bien que les dispositions précises de cette troisième version n’aient pas encore été divulguées, ce troisième texte pèse déjà comme une «épée de Damoclès» au-dessus de sa tête et de celle des nouvelles entreprises de services postaux qui y sont affiliées.
36. 1170. Compte tenu du fait que le Conseil d’Etat (l’instance consultative du Parlement néerlandais) a fait savoir, à plusieurs reprises, que l’article 8 de la loi postale de 2009 ne constitue pas, pour plusieurs motifs, un fondement adéquat des dispositions du décret, le ministre a présenté au Parlement un projet de loi portant modification dudit article. En vertu de ce projet de loi, l’article 8 de la loi postale de 2009 se lirait comme suit: «Les règles relatives à la nature de la relation juridique entre une entreprise du secteur postal et les facteurs et factrices peuvent être édictées par voie de décret par le gouvernement. L’application de ces règles peut également être restreinte à certaines catégories d’entreprises ou de circonstances particulières.» Cet amendement a pour objet de permettre au gouvernement d’intervenir plus facilement qu’auparavant et d’obliger les nouvelles entreprises de services postaux à n’employer que des facteurs et des factrices étant au bénéfice d’un contrat de travail, de sorte qu’il sera plus facile de faire pression sur celles-ci pour qu’elles respectent aussi le modèle de transition tel qu’actuellement convenu avec les syndicats.
37. 1171. L’organisation plaignante considère que le présent cas est analogue à ce qui s’était produit dans les années quatre-vingt, lorsque le gouvernement était intervenu sur la question de l’évolution des salaires dans le secteur semi-public moyennant la loi sur la fixation des salaires (secteur semi-public). Cette loi avait permis au gouvernement de geler les conditions d’emploi pendant une période déterminée. Suite à la plainte formée par les syndicats parties à la convention collective sectorielle, la Fédération des syndicats chrétiens des Pays-Bas (CNV), la Confédération du mouvement syndical néerlandais des syndicats (FNV) et la Fédération des syndicats des cadres moyens et supérieurs (МНР), l’Organisation internationale du Travail (OIT) a considéré en juin 1989 que le pouvoir de geler les conditions d’emploi était contraire au droit à la libre négociation collective des conditions d’emploi consacré par plusieurs conventions de l’OIT (voir cas no 1469). Alors que, dans les années quatre-vingt, le gouvernement voulait peser sur les négociations relatives aux conditions d’emploi dans le secteur semi-public pour lui éviter de payer des augmentations de salaires dont il n’avait pas les moyens, il intervient en l’espèce dans la négociation collective des conditions d’emploi dans le secteur postal pour s’opposer à des «conditions d’emploi socialement inacceptables». L’organisation plaignante affirme que, dans les deux cas, le gouvernement a enfreint les limites de la négociation collective et de la liberté contractuelle. Elle considère que le gouvernement devrait se limiter à fixer le cadre juridique général des consultations relatives aux conditions d’emploi (comme, par exemple, la loi relative aux salaires minima) et devrait s’abstenir de porter un jugement sur l’issue des consultations menées par les partenaires sociaux dans un secteur donné. Or, dans le présent cas, le gouvernement s’est particulièrement et largement immiscé dans la négociation collective des conditions d’emploi dans le secteur postal, jouant ainsi un rôle d’arbitre partial entre les partenaires sociaux. Cela a en effet donné naissance à une «alliance monstrueuse» entre syndicats et politiciens.
38. 1172. C’est cette «alliance monstrueuse» qui a contraint l’organisation plaignante à négocier collectivement et à conclure une convention collective au nom des nouvelles entreprises qui y sont affiliées, alors que ni les entreprises postales ni les facteurs et factrices n’ont un quelconque avantage à voir s’appliquer cette convention collective. En outre, l’organisation plaignante allègue qu’elle a même été contrainte – en totale contradiction avec l’intérêt de ses affiliés – de négocier un accord qui devait contenir des clauses spécifiques, en l’occurrence un modèle de transition établissant les pourcentages fixes de contrats de travail devant être alloués durant la phase de transition. L’organisation plaignante a également dû modifier les accords établis par la convention collective en vigueur qui prévoyait un modèle de transition souple. De ce fait, l’équilibre des forces à la table de négociation a très artificiellement avantagé les syndicats.
39. 1173. L’organisation plaignante considère que l’intervention du gouvernement était clairement due au fait qu’il était confronté à l’inexistence de pouvoir syndical au sein du nouveau marché postal. Compte tenu du fait que l’influence déclinante des syndicats n’est pas un phénomène propre au marché postal et qu’il pourrait toucher d’autres secteurs, il n’est pas souhaitable, et de plus contraire au droit de négociation collective et à la liberté contractuelle, que le gouvernement intervienne dans chaque branche où le pouvoir syndical décline.
40. 1174. Du fait de la menace perpétuelle que représentaient l’article 8 de la loi postale et les trois décrets ultérieurs pris sur le fondement de cet article, c’est-à-dire le décret d’origine, celui actuellement en vigueur et le texte à venir, qui continue d’influer de façon inacceptable l’équilibre des forces à la table des négociations, et parce que la procédure judiciaire engagée quant au fond peut durer encore des années, l’organisation plaignante considère qu’il est de son intérêt d’obtenir le plus tôt possible un avis juridique concernant la légalité de l’action gouvernementale, conformément au droit à la négociation collective et à la liberté contractuelle qui lui sont reconnus tant par les dispositions que l’esprit des conventions nos 98 et 154.

B. Réponse du gouvernement

1. 1175. Dans sa communication datée du 31 mai 2012, le gouvernement affirme qu’il n’a en aucune façon enfreint le droit à la libre négociation collective de la WPN, protégé par les conventions nos 98 et 154 de l’OIT. C’est parce qu’il était véritablement préoccupé par les conditions d’emploi socialement inacceptables appliquées sur le marché postal (dues à une concurrence accrue et à une baisse des volumes de courriers) que le gouvernement a encouragé les parties à la convention collective à négocier des accords sur les conditions d’emploi et les contrats.
2. 1176. Le gouvernement explique que la libéralisation totale, en 2009, du marché postal néerlandais en application des directives européennes a ouvert une nouvelle ère. L’une des conditions préalables à l’ouverture totale du marché postal était donc que des conditions d’emploi socialement acceptables soient établies pendant la période séparant le passage d’une situation de monopole de droit à un marché libéralisé caractérisé par une pression concurrentielle accrue sur les conditions d’emploi. Le gouvernement estime que les conditions d’emploi ne peuvent être socialement acceptables que si les facteurs sont employés au bénéfice d’un contrat de travail et couverts par la loi relative aux salaires minima et aux congés payés. Grâce à cette loi, les Pays-Bas s’acquittent des obligations qu’ils ont contractées en ratifiant la convention no 131 de l’OIT sur la fixation des salaires minima.
3. 1177. Il incombe, au premier chef, aux partenaires sociaux de fixer les conditions d’emploi, mais le gouvernement et le Parlement sont disposés à soutenir cet objectif en légiférant durant cette phase de transition. Le décret temporaire relatif aux employés postaux de 2011 (ci après dénommé «le décret») a été élaboré à cette fin. Le décret encourage les partenaires sociaux à fixer, au cours de la période de transition, des conditions d’emploi socialement acceptables au bénéfice des employés postaux. Une fois la transition achevée, le soutien du gouvernement ne sera plus nécessaire.
4. 1178. Le gouvernement considère que le marché postal est différent des autres marchés en phase de transition. Les nouvelles entreprises de services postaux n’avaient pas coutume de conclure des accords collectifs sur les conditions d’emploi et d’élaborer des dispositions conventionnelles ayant force obligatoire générale. En outre, le marché postal est un marché en contraction, le nombre d’envois postaux distribués étant passé de 5,6 milliards à 4,8 millions entre 2005 et 2010. Cette situation accroît la pression concurrentielle.
5. 1179. Le secteur postal est un secteur à forte intensité de main-d’œuvre. La pression sur les conditions d’emploi y est ressentie relativement plus fortement pour cette raison. Le fait que les employés des nouvelles entreprises de services postaux travaillent principalement sur contrat de commission, alors que la plupart des actifs aux Pays-Bas disposent d’un contrat de travail l’atteste. Parce que la protection sociale fait partie du contrat de travail, encourager les travailleurs à établir une relation juridique d’emploi avec l’employeur moyennant un contrat de travail est un moyen efficace d’atteindre l’objectif visé, à savoir promouvoir des conditions d’emploi socialement acceptables. En ce qui concerne celles-ci, la loi prévoit que ces conditions comprennent, a minima, un salaire minimum et un nombre minimum de congés payés.
6. 1180. L’établissement de conditions d’emploi socialement acceptables requiert le soutien du gouvernement, compte tenu également des derniers développements, telle que la conclusion d’une convention collective et d’une déclaration ayant force générale. Le gouvernement affirme que son soutien était toujours nécessaire au moment de l’élaboration de la présente réponse parce qu’il était impossible de prédire, à l’époque, quand la phase de transition prendrait fin et que la convention collective et sa déclaration ayant force générale avaient une durée de validité limitée.
7. 1181. Le fait que le décret de 2011 ait énoncé les pourcentages à atteindre durant la phase de transition et défini l’objectif final visé garantissait que des contrats de travail seraient progressivement offerts aux employés des nouvelles entreprises du secteur même si la convention collective était dénoncée. En l’absence de convention collective, une déclaration ayant force générale n’aurait plus de raison d’être et la décision à cet effet serait révoquée. C’est aussi dans cette éventualité qu’il fallait que le décret reprenne les dispositions des accords figurant dans la convention collective. Ce décret avait pour objet d’encourager le marché postal à offrir aux employés du secteur des conditions d’emploi socialement acceptables et à faire du contrat de travail la forme contractuelle de référence.
8. 1182. Le gouvernement indique que les difficultés rencontrées dans le secteur postal sont temporaires et circonscrites à celui-ci. Elles ne peuvent pas être résolues moyennant une modification des règlements d’application générale ou une convention collective entre employeurs et syndicats. Le décret garantit expressément l’exécution des accords figurant dans la convention collective afin que l’objectif de 80 pour cent, au moins, des employés postaux bénéficiant d’un contrat de travail soit atteint.
9. 1183. Au moment où la dernière main était mise au décret, aucune convention collective n’avait été conclue. L’on ne savait donc pas à cette date quand les partenaires sociaux envisageaient d’atteindre le pourcentage final de 80 pour cent de la main-d’œuvre admise au bénéfice d’un contrat de travail. L’on ignorait, en outre, quels accords les partenaires sociaux entendaient négocier concernant le rythme des ajustements intermédiaires. Le décret se contente d’établir le pourcentage final et une date butoir à cette fin. Cela a stimulé les partenaires sociaux et leur a donné suffisamment de temps pour incorporer d’autres accords dans la convention collective. Les partenaires sociaux ont alors signé une convention collective en septembre 2011 qui comprenait une période d’ajustement et établissait des objectifs intermédiaires chiffrés (augmentation du pourcentage de contrats de travail alloués à des dates spécifiques) en vue de la réalisation, au 30 septembre 2013, de l’objectif de 80 pour cent des employés postaux étant au bénéfice d’un contrat de travail. Cette période d’ajustement était importante en ce qu’elle permettait aux parties de s’adapter à la nouvelle situation.
10. 1184. Le gouvernement indique que le décret a été modifié au printemps 2012 aux fins de sa mise en conformité avec la convention collective approuvée en septembre 2011. Premièrement, il est indiqué dans la convention collective que les entreprises de services postaux concernées doivent avoir conclu un contrat de travail avec 80 pour cent de leurs facteurs et factrices à la date du 30 septembre 2013. Deuxièmement, la convention collective prévoit que certains pourcentages précis de contrats de travail doivent avoir été alloués progressivement aux employés afin que l’objectif final soit atteint au 30 septembre 2013. Cette période d’ajustement figure désormais dans le décret.
11. 1185. Le gouvernement fournit en outre des observations et plusieurs explications précises en réponse à l’argumentaire très détaillé figurant dans la plainte de la WPN; il explique que, parce que les coûts salariaux représentent une part importante des coûts totaux d’exploitation de la distribution de courrier, les conditions d’emploi risquaient de faire l’objet d’une surenchère «par le bas». La condition préalable essentielle exigée par le gouvernement en vue de l’ouverture totale du marché postal en avril 2009 était que les employés postaux jouissent de conditions d’emploi socialement acceptables. Plusieurs entreprises de services postaux ont choisi de maintenir les coûts de main-d’œuvre à un niveau aussi bas que possible en mettant un terme aux contrats de commission qui les liaient aux facteurs et en optant pour les contrats de travail standard aux Pays-Bas. Le contrat de commission est celui habituellement utilisé par les entrepreneurs ou les travailleurs indépendants pour la prestation de services. Du fait de sa nature juridique particulière, le contrat de commission n’est pas couvert par la loi relative aux salaires minima et aux congés payés et ne contient pas les clauses minima des contrats de travail. Les employés postaux ne peuvent donc pas bénéficier de la protection garantie par la législation et ce type de contrat. Le gouvernement explique que l’inspection du travail (l’autorité chargée de veiller au respect des dispositions relatives au salaire minimum légal et aux conditions d’emploi) a enquêté sur le niveau de rémunération des employés postaux et constaté que ceux compris dans la tranche d’âge 23-65 ans percevaient, en moyenne, un salaire près de 30 pour cent inférieur au salaire minimum légal. Les préoccupations du gouvernement à l’égard des conditions d’emploi socialement acceptables – qui étaient la condition préalable essentielle à la libéralisation totale du marché postal – étaient donc justifiées. Les mesures de protection prises en faveur des employés postaux étaient largement appuyées par le Parlement. Dans ce contexte, le principe fondamental est toujours que les entreprises de services postaux et les syndicats devraient élaborer un accord sur les conditions d’emploi, attendu qu’il leur incombe au premier chef de négocier des conventions collectives pour régler les conditions d’emploi, conformément aux dispositions des conventions nos 87 et 98 de l’OIT. Le gouvernement considère que la loi et les règlements ont pour objet d’encadrer les accords conclus par les parties à une convention collective et de faire office de «mesure dissuasive» pour éviter le non-respect de celle-ci. Conformément à la pratique habituelle aux Pays-Bas, la loi et les règlements édictent les prescriptions régissant les conditions d’emploi (qui sont en général des prescriptions juridiques minima). Les parties à la négociation collective peuvent exercer leur pouvoir discrétionnaire pour ne pas être assujetties à ces obligations. En vertu des dispositions de la convention no 154 de l’OIT, le gouvernement est tenu de promouvoir la négociation collective. Il en découle qu’il est attaché au principe de la négociation collective.
12. 1186. Le gouvernement a encouragé la conclusion d’une convention collective au nom des nouvelles entreprises de services postaux, bien que la pleine ouverture du marché n’en dépende pas, la seule condition étant que les facteurs bénéficient de conditions d’emploi socialement acceptables. Cette initiative a été laissée aux parties à la convention collective, sur la base du principe selon lequel il incombe, au premier chef, aux partenaires sociaux de régler les conditions d’emploi. La négociation d’une convention collective de travail au nom des nouvelles entreprises de services postaux s’est avérée être un processus extrêmement laborieux, tant du point de vue de la négociation d’un accord de principe que de la transformation de cet accord en une convention collective de travail. Le gouvernement néerlandais n’a jamais forcé les parties à parvenir à un accord collectif. Il les a en revanche aidées, à leur demande, à en formuler le contenu afin que l’accord présente toutes les conditions requises pour acquérir le statut de déclaration ayant force générale.
13. 1187. Les parties sont convenues d’une convention collective et d’un modèle de transition souple en vue de la conversion des contrats de commission en contrats de travail. L’objectif final de 80 pour cent des employés postaux étant au bénéfice d’un contrat de travail était définitif et les pourcentages devant être progressivement atteints pour y parvenir pouvaient être ajustés moyennant de nouveaux accords intérimaires entre les entreprises de services postaux et les syndicats. En cas de progrès insuffisants, les syndicats avaient prévu de négocier des accords intérimaires afin de s’en tenir, quoi qu’il advienne, aux pourcentages établis.
14. 1188. Le marché postal a été totalement libéralisé le 1er avril 2009 et la première convention collective applicable aux nouvelles entreprises de services postaux a été signée le 12 novembre 2008. L’organisation plaignante affirme à cet égard que le marché n’a été totalement ouvert qu’après, en réalité, la conclusion de la première convention collective de travail. Le gouvernement indique que la première version de la convention collective (applicable du 1er avril 2009 au 30 septembre 2012) a en effet été signée le 12 novembre 2008 mais qu’elle n’est entrée en application qu’à la «date de l’ouverture totale du marché postal» – qui était passée au 1er avril 2009. En outre, la convention collective n’a été enregistrée auprès du ministère des Affaires sociales et de l’Emploi que le 11 août 2009 et le courrier notifiant ledit enregistrement a été envoyé le 17 août 2009. En vertu de l’article 4 de la loi relative aux salaires, une convention collective doit être enregistrée auprès du ministère pour devenir une convention collective au sens entendu par la loi relative aux conventions collectives de travail, avec tous les droits et obligations que celle ci lui confère. En réalité, une convention collective, au sens entendu par la loi relative aux conventions collectives de travail, n’a été signée que plus de quatre mois après la libéralisation totale du marché postal. L’accord avait entre-temps été modifié (la convention avait été enregistrée auprès du ministère des Affaires sociales et de l’Emploi le 2 novembre 2009 et le courrier de notification de l’enregistrement envoyé le 3 novembre 2009). Sa dénonciation a été enregistrée auprès du ministère des Affaires sociales et de l’Emploi le 13 juillet 2010. La convention collective ultérieure (applicable du 1er avril 2011 au 31 décembre 2013) a été enregistrée le 26 septembre 2011 et le courrier de notification de son enregistrement envoyé le 27 septembre 2011.
15. 1189. Le gouvernement considère que la convention collective et le modèle de transition qu’elle comprend sont des accords librement conclus par les nouvelles entreprises de services postaux et les syndicats, qui ne résultent pas de pressions exercées par les employés de TNT. Ces derniers ont en effet intérêt à ce que les conditions d’emploi fassent l’objet d’une concurrence équitable, ce qui était précisément l’objectif recherché par la convention collective conclue au nom des nouvelles entreprises de services postaux.
16. 1190. S’agissant de l’argument avancé par l’organisation plaignante selon lequel les syndicats ne disposaient de quasiment aucun membre au sein des nouvelles entreprises de services postaux, le gouvernement fait valoir que cette affirmation n’est pas corroborée par les chiffres. Les facteurs et factrices des nouvelles entreprises de services postaux sont peut-être relativement moins bien syndiqués, mais cela ne signifie pas que les syndicats ne peuvent pas défendre leurs intérêts. Il était particulièrement important que les syndicats élargissent leur influence sur ce nouveau segment, au vu des mauvaises conditions d’emploi pratiquées et de la concurrence inéquitable à la baisse qu’exerçaient ces entreprises sur les conditions d’emploi.
17. 1191. L’enquête menée par l’inspection du travail a révélé que les employés des nouvelles entreprises de services postaux recrutés sur la base d’un contrat de commission (âgés de 23 à 65 ans) percevaient en moyenne un salaire près de 30 pour cent inférieur au salaire minimum légal. Bien que les nouvelles entreprises de services postaux aient toujours récusé les conclusions de cette enquête, elles n’ont à ce jour pas démontré que le niveau de rémunération des facteurs était en réalité satisfaisant. L’inspection du travail n’était pas chargée de déterminer si les nouvelles entreprises de services postaux satisfaisaient aux exigences de la loi relative aux salaires minima. Elle a enquêté sur le niveau de salaires pratiqué dans ces entreprises et l’a comparé à celui établi par la loi relative aux salaires minima. L’enquête a été critiquée sur trois points principaux: l’écart trop important entre les résultats, le manque de clarté de l’objet de l’enquête et la méconnaisse de celui-ci par le groupe concerné. Le gouvernement considère que ces critiques ne sont pas pertinentes. L’écart entre les résultats a été corrigé en utilisant des méthodes statistiques éprouvées. L’objet de l’enquête n’avait pas été clairement présenté dans un projet préliminaire. Le troisième point, la méconnaissance de l’objet de l’enquête par le groupe visé, a été vérifié par les enquêteurs. Il s’est avéré que les personnes interrogées connaissaient non seulement l’objet de l’enquête mais qu’elles n’ont pas répondu comme on aurait pu s’y attendre pour influencer les résultats. C’est plutôt l’inverse qui s’est produit. Enfin, l’enquête réalisée en 2010 portait sur un autre échantillon de travailleurs, à savoir les employés postaux bénéficiant d’un contrat de travail, un groupe dont le niveau de rémunération avoisine, semble-t-il, celui établi par la loi relative aux salaires minima. Or ce groupe ne peut pas être comparé à celui des employés recrutés par contrat de commission puisqu’il n’était pas concerné par l’enquête de 2010. Le gouvernement rappelle également que les nouvelles entreprises de services postaux s’étaient engagées à mener une enquête indépendante sur les systèmes de rémunération. Cette enquête n’a pas été réalisée à ce jour.
18. 1192. Le gouvernement affirme en outre que les syndicats pensaient que les nouvelles entreprises de services postaux ne respecteraient pas la convention collective, notamment parce que son élaboration avait été laborieuse et que c’est la raison pour laquelle ils ont demandé au gouvernement de prendre une mesure dissuasive contre cette éventualité par le biais d’une loi reprenant les termes de la convention collective. Ce n’est que parce que le gouvernement a agi en ce sens (moyennant le décret actuellement en vigueur) que les syndicats ont signé la convention collective et cessé de s’opposer à la pleine ouverture du marché postal.
19. 1193. Le décret a été rédigé de manière à ce que les entreprises de services postaux liées par une convention collective puissent ne pas être assujetties à ses dispositions. En outre, les pourcentages établis dans le décret en vue de la conversion des contrats de commission en contrats de travail étaient de quelque 30 pour cent inférieurs à ceux fixés par la convention collective, et le texte était libellé de façon suffisamment souple pour permettre aux parties de revoir à la baisse les accords conclus, le cas échéant. Le décret ne fait pas obligation aux entreprises de conclure une convention collective et contient des exigences minima auxquelles elles ne sont pas assujetties si une telle convention s’applique. La période d’ajustement a été établie dans un premier décret qui n’a été promulgué qu’après la signature de l’accord conventionnel, et les pourcentages qui y étaient énoncés étaient de quelque 30 pour cent inférieurs à ceux énoncés dans les accords de la convention collective, de manière à ce que les parties disposent aussi d’une certaine souplesse en ce sens. Par ailleurs, les pourcentages figurant dans le deuxième décret ainsi que dans le texte actuellement en vigueur n’ont été définis qu’une fois un accord conclu par les parties. Les pourcentages de contrats de travail devant être offerts aux employés, tels qu’énoncés dans le décret, ne sont pas supérieurs mais égaux à ceux énoncés dans la convention collective de travail.
20. 1194. Le gouvernement affirme qu’en aucun cas les nouvelles entreprises de services postaux n’ont subi de menaces. Il rappelle que le décret n’a été promulgué qu’après la signature de la convention collective (et que les prescriptions énoncées dans le premier sont moins exigeantes que celles figurant dans la seconde). Le risque de faillite brandi par l’organisation plaignante n’est corroboré par rien. Les nouvelles entreprises de services postaux n’ont pas fait faillite. Même si l’une d’elles s’était trouvée dans cette situation, encore aurait-il fallu démontrer que la législation en était la cause. Les prescriptions requises par la loi pour faire prévaloir des conditions d’emploi socialement acceptables sont minimes. Le gouvernement est d’avis que l’on est en droit de s’interroger sur la viabilité d’une entreprise financièrement saine qui serait incapable de garantir un niveau minimum de conditions d’emploi.
21. 1195. Les procédures intentées par les nouvelles entreprises postales contre le décret ont poussé les syndicats à être quasiment certains que la convention collective ne serait pas respectée. Ils supportaient mal l’opposition au décret parce qu’ils estimaient que les conditions prescrites par celui-ci étaient inférieures à celles figurant dans les accords conventionnels. Les nouvelles entreprises de services postaux estimaient que, puisqu’elles avaient négocié une convention collective, le décret n’avait pas lieu d’être. Or le gouvernement considère que le seul fait qu’une convention collective ait été négociée ne signifie pas que les problèmes sont résolus et que la convention collective œuvre à la fixation de conditions d’emploi socialement acceptables. L’ordonnance reste une mesure dissuasive qui vise à parvenir à régler un jour un problème donné. Le gouvernement conteste l’allégation de l’organisation plaignante selon laquelle le gouvernement aurait «suspendu temporairement» le décret à condition que les nouvelles entreprises de services postaux renoncent aux procédures intentées contre le texte. Le gouvernement déclare qu’il n’a jamais demandé aux nouvelles entreprises de services postaux de renoncer aux procédures judiciaires qu’elles avaient engagées. A ce sujet, le gouvernement indique que les entreprises plaignantes ont été déboutées quant au fond et qu’elles ont récemment fait appel de cette décision.
22. 1196. Le gouvernement estime que la raison pour laquelle le principe des contrats de travail a été rejeté est expliquée très clairement par l’organisation plaignante. La convention collective prévoyait en effet que 14 pour cent des facteurs et factrices devaient bénéficier d’un contrat de travail. Les nouvelles entreprises de services postaux ont décidé d’offrir ce type de contrat aux personnes qui travaillaient pour elles depuis un certain temps. Elles auraient pu tout aussi bien choisir de recruter sur cette base de nouveaux employés (la rotation annuelle de main-d’œuvre était de l’ordre de 50 à 80 pour cent). La nouvelle convention collective contient une disposition à cet effet et un premier ajustement a été effectué le 31 décembre 2011, date à laquelle 10 pour cent des employés postaux étaient au bénéfice d’un contrat de travail.
23. 1197. Le gouvernement a décidé de réagir activement pour sortir de l’impasse issue de la dénonciation de la convention collective par les syndicats. Le risque était que les nouvelles entreprises de services postaux ne soient pas en mesure d’atteindre l’objectif fixé, à savoir que 100 pour cent des contrats alloués soient des contrats de travail au 1er janvier 2011. C’est pourquoi un «médiateur politique» a été désigné en la personne de M. Vreeman, lequel a donné des conseils sur la manière de procéder pour que les contrats de travail soient la norme au sein du marché postal (comme dans tous les secteurs). Le médiateur a permis aux entreprises et aux syndicats de sortir de l’impasse et de signer une nouvelle convention collective. Pour ne pas porter atteinte à cet accord, le gouvernement a décidé d’abroger le décret et d’en élaborer un autre qui permettait aux parties de négocier collectivement. La période d’ajustement établie dans la convention collective a été incorporée au décret à la demande du Parlement. Le dernier décret donne aux entreprises quelque 30 mois supplémentaires, c’est-à-dire jusqu’au 30 septembre 2013, pour faire en sorte que 80 pour cent des employés postaux soient au bénéfice d’un contrat de travail. Même si le nouveau texte impose ce pourcentage, les entreprises ne sont pas assujetties à cette obligation si une convention collective existe. Par conséquent, rien n’oblige les parties à conclure un accord collectif. Le décret donne la possibilité aux parties de négocier collectivement. En l’absence d’accord, ce sont les dispositions du décret qui s’appliquent. Le texte prévoit uniquement que des accords doivent être conclus en vue du passage aux contrats de travail mais il ne définit pas lesquels.
24. 1198. L’objectif du gouvernement en faisant appel à M. Vreeman en qualité de «médiateur politique» était de tenter de sortir de l’impasse. Le Parlement avait adopté une motion en ce sens, à laquelle le gouvernement a donné effet en nommant un «médiateur politique». La mission confiée à ce dernier était vaste et illimitée en raison de positions extrêmement divergentes des parties à la négociation. Le gouvernement confirme que la pression politique en faveur du règlement de conditions d’emploi socialement acceptables dans le secteur postal était forte. Cette condition importante, qui conditionnait l’ouverture totale du marché, n’avait pas été perdue de vue par le Parlement. D’une certaine manière, les syndicats se sont peut-être sentis soutenus par la pression exercée.
25. 1199. La modification de la loi postale était essentiellement due au fait que le gouvernement avait besoin d’un délai supplémentaire pour pouvoir légiférer par ordonnance, et que le Parlement insistait pour un règlement définitif et rapide de la situation. Un décret n’est applicable que pendant quatre ans, en vertu de l’article 89 de la loi postale, et sa durée de validité avait dû être prorogée pour ce motif. En outre, l’article 8 modifié donnait une force juridique accrue à l’intervention du gouvernement par ordonnance sur le fondement de l’article 8. Le gouvernement indique que le projet de loi est actuellement en instance devant le Parlement.
26. 1200. Le gouvernement considère que l’organisation plaignante compare à tort la présente plainte aux cas relatifs à la loi d’ajustement salarial dans le secteur semi-public. Dans ce dernier, le gouvernement pouvait fixer la marge maximale d’amélioration des conditions d’emploi et, lorsque cette marge était dépassée par les parties à la nouvelle convention collective, le gouvernement pouvait plus ou moins s’opposer à son exécution. Ce n’est pas du tout le cas en l’espèce. De plus, la liberté de convenir contractuellement d’un salaire inférieur au salaire minimum légal est limitée mais le droit à la négociation collective n’est pas enfreint. On a déterminé que des conditions d’emploi socialement acceptables devaient prévaloir, ce qui doit être respecté lors des négociations, de la même manière que les clauses d’un contrat de travail relatives aux congés payés, que la législation en matière d’égalité de rémunération et d’autres dispositions légales. Dans le présent cas, les parties à une convention collective sont libres de conclure un accord et son application ne peut pas être entravée. Le gouvernement considère qu’il a plutôt encouragé les conventions collectives de travail, notamment en nommant un médiateur politique en vue de la conclusion d’un nouvel accord.
27. 1201. Le gouvernement ne peut accepter les commentaires (infondés) de l’organisation plaignante concernant la non-représentativité des syndicats. Le FNV, le CNV et le syndicat sectoriel BVPP sont représentés sur le marché postal et comptent, au contraire, de nombreux membres, quelque 17 000. Le taux de syndicalisation dans le marché postal avoisine ainsi les 40 pour cent.
28. 1202. Dans ses conclusions, le gouvernement indique que le droit à la libre négociation collective n’est nullement entravé ou restreint. Au contraire, le gouvernement a plutôt encouragé les parties à négocier collectivement pour régler les conditions d’emploi dans un secteur libéralisé relativement récemment. C’est parce qu’il était véritablement préoccupé par les conditions d’emploi socialement inacceptables prévalant dans ce secteur (en raison de la concurrence accrue sur ce marché et de la baisse des volumes de courriers) que le gouvernement a encouragé les parties à passer des accords sur les conditions d’emploi et les contrats. En outre, la loi et les règlements constituaient une mesure dissuadant les parties de ne pas respecter leurs obligations. Heureusement, cela n’a pas posé problème en fin de compte.

C. Conclusions du comité

1. 1203. Le comité note que la plainte concerne les allégations selon lesquelles un décret du gouvernement a contraint les employeurs du secteur postal de négocier collectivement et de conclure une convention collective avec des syndicats non représentatifs des employés et qu’il a dicté les dispositions devant figurer dans les conventions collectives.
2. 1204. Le comité prend note de l’historique de la plainte et du fait que TNT était jusqu’en 2009 l’unique opérateur néerlandais en charge de la distribution de courrier. Conformément aux directives européennes qui visaient à assurer la libéralisation totale du marché européen des services postaux au plus tard le 1er janvier 2011, le monopole légal détenu par TNT a été progressivement supprimé pour permettre au gouvernement néerlandais d’assurer la libéralisation totale du marché postal d’ici au 1er janvier 2008, dans un premier stade pour la distribution des lettres de moins de 50 grammes. Or le marché postal néerlandais n’a été totalement libéralisé qu’avec la mise en œuvre de la loi postale adoptée par le Parlement le 1er avril 2009, soit près de 18 mois après la date initialement prévue. Selon la WPN (organisation plaignante), ce retard était dû au fait que le Parlement tenait à ce que l’ouverture du marché soit subordonnée à une «restructuration rigoureuse des conditions d’emploi des facteurs» notamment, mais qu’il craignait que la libéralisation du marché ne provoque une concurrence telle au niveau des coûts de main-d’œuvre que les conditions d’emploi des facteurs fassent l’objet d’une «surenchère par le bas».
3. 1205. Le comité note que l’organisation plaignante indique que les nouveaux venus sur le marché postal (les nouvelles entreprises de services postaux) n’avaient pas encore gagné de parts de marché sur TNT qui disposait d’un réseau de distribution établi, avec des coûts de main-d’œuvre par produit postal relativement faibles. En conséquence, pour maintenir ces coûts à un niveau aussi bas que possible, les nouvelles entreprises de services postaux ont décidé de ne distribuer le courrier que deux jours par semaine et de recourir à des travailleurs occasionnels recrutés sur la base d’un contrat de services de distribution postale. Selon l’organisation plaignante, ces travailleurs, dont le revenu ne dépend pas exclusivement de cette activité, sont pour la plupart des étudiants, des femmes au foyer et des personnes âgées qui souhaitent arrondir leurs bourses d’études, le revenu du ménage ou leur pension de (pré) retraite. L’organisation plaignante affirme que la majorité de ces travailleurs ne souhaitent pas être liés à l’entreprise par un contrat de travail, précisément du fait de la flexibilité et de la liberté inhérentes aux contrats de services (tels que les horaires de travail modulables et le nombre illimité de jours de congé). Ils sont rémunérés selon un système perfectionné de rémunération, qui leur permet de gagner le salaire minimum s’ils distribuent le courrier à une vitesse moyenne déterminée. Le comité note l’allégation selon laquelle, en revanche, TNT dispose d’une main-d’œuvre composée de facteurs traditionnels, employés pour la plupart sur la base de contrats de travail à temps plein à durée indéterminée et dont le revenu dépend exclusivement de cet emploi, d’où des coûts salariaux considérablement plus élevés du fait des déductions obligatoires liées aux cotisations de sécurité sociale et de retraite.
4. 1206. L’organisation plaignante indique qu’il était déjà évident en 2007 que TNT devrait effectuer des compressions drastiques d’effectifs, principalement du fait de la contraction significative du marché postal suite à la numérisation et à l’automatisation du processus de tri postal et à la concurrence exercée par les nouveaux venus sur le marché. Par conséquent, selon l’organisation plaignante, les syndicats ont fait pression sur le gouvernement pour qu’il prenne des mesures avant la libéralisation totale du marché postal néerlandais. Le gouvernement a alors approché les nouvelles entreprises de services postaux et leurs investisseurs en leur demandant instamment de négocier une convention collective avec les syndicats. Cet accord était, selon les allégations, présenté comme une condition préalable à la libéralisation totale du marché postal. Ce que les syndicats demandaient avant de signer une convention collective était qu’un calendrier soit défini afin que les employés des nouvelles entreprises de services postaux soient au bénéfice d’un contrat de travail (ci après dénommé «modèle de transition»).
5. 1207. Le comité note que les nouvelles entreprises de services postaux et les syndicats ont conclu un accord de principe puis une convention collective le 12 novembre 2008, par lesquels ils se sont engagés à ce que 80 pour cent de leurs employés soient au bénéfice d’un contrat de travail dans les 42 mois suivant la libéralisation du marché postal. Or, selon l’organisation plaignante, la convention collective prévoyait que le modèle de transition serait modifié en fonction de l’évolution du marché. L’organisation plaignante considère que les parties avaient l’intention d’établir un modèle de transition souple en vertu duquel le pourcentage définitif de 80 pour cent de la main-d’œuvre au bénéfice d’un contrat de travail serait atteint moyennant l’application d’un modèle de transition souple élaboré par l’Institut SEO, un institut indépendant de recherche économique. Ce modèle de transition a été créé en mars 2009 et établissait les pourcentages intermédiaires suivants: 14 pour cent en avril 2010, 40 pour cent en avril 2011, 74 pour cent en avril 2012 et 80 pour cent en octobre 2012. En outre, l’organisation plaignante affirme que ces pourcentages devaient être modulables dans le sens où l’Institut SEO déterminerait en avril de chaque année si les objectifs avaient été atteints ou analyserait, dans le cas contraire, les raisons pour lesquelles ils n’avaient pas pu l’être.
6. 1208. Le comité note que les nouvelles entreprises de services postaux se sont fédérées dans une nouvelle organisation d’employeurs (WPN) et convenu de signer la convention collective le 11 août 2009 avec les syndicats. Le modèle de transition créé par l’Institut SEO a été incorporé à l’accord d’entreprises. Le marché postal n’a été libéralisé qu’après la signature de la convention collective et l’application du modèle souple de transition. En conséquence, le ministère a publié un communiqué de presse en mars 2009 indiquant que le gouvernement avait décidé, après analyse de tous les éléments de la situation, que les conditions en vue de la libéralisation du secteur postal étaient réunies et que le marché des services postaux pouvait être libéralisé de «façon socialement responsable» le 1er avril 2009.
7. 1209. Le comité note que, selon le gouvernement, l’une des conditions préalables à l’ouverture totale du marché postal était que les facteurs bénéficient de conditions d’emploi socialement acceptables. Le marché postal était un marché en contraction, ce qui accroissait la pression concurrentielle et, étant donné que c’était un secteur à forte intensité de main-d’œuvre, la pression sur les conditions d’emploi y était ressentie relativement plus fortement. Le fait que les employés des nouvelles entreprises de services postaux travaillent principalement sur contrat de commission, alors que la plupart des actifs aux Pays-Bas disposent d’un contrat de travail, l’attestait. Le contrat de commission est celui habituellement utilisé par les entrepreneurs ou les travailleurs indépendants pour la prestation de services. Du fait de sa nature juridique particulière, le contrat de commission n’est pas couvert par la loi relative aux salaires minima et aux congés payés. Les employés postaux ne pouvaient pas bénéficier de la protection garantie par la loi.
8. 1210. Le comité note en outre que le gouvernement indique que l’inspection du travail a enquêté en 2007 sur le niveau de rémunération des employés postaux et constaté qu’ils percevaient, en moyenne, un salaire près de 30 pour cent inférieur au salaire minimum légal. Les préoccupations du gouvernement à l’égard des conditions d’emploi socialement acceptables étaient donc justifiées et les mesures de protection prises en faveur des facteurs et factrices avaient bénéficié d’un large soutien au Parlement. Toutefois, le gouvernement considère que le principe fondamental restait que les entreprises de services postaux et les syndicats devaient élaborer un accord sur les conditions d’emploi, attendu qu’il leur incombe au premier chef de négocier des conventions collectives pour régler les conditions d’emploi. La loi et les règlements n’avaient pour seul objet que d’encadrer les accords conclus par les parties et de faire office de «mesure dissuasive» pour éviter le non-respect de celle-ci. Par conséquent, le gouvernement a encouragé la conclusion d’une convention collective au nom des nouvelles entreprises de services postaux, bien que la pleine ouverture du marché n’en dépende pas, la seule condition étant que les employés postaux bénéficient de conditions d’emploi socialement acceptables. Cette initiative a été laissée aux parties, sur la base du principe selon lequel il incombe, au premier chef, aux partenaires sociaux de régler les conditions d’emploi. Bien que la négociation d’une convention collective de travail au nom des nouvelles entreprises de services postaux ait été un processus extrêmement laborieux, le gouvernement néerlandais n’a jamais forcé les parties à convenir d’une convention collective. Il les a en revanche aidées, à leur demande, à en formuler le contenu. Les parties ont finalement convenu d’une convention collective comprenant un modèle souple de transition en vue de la conversion des contrats de commission en contrats de travail, l’objectif final étant que 80 pour cent des employés postaux soient au bénéfice d’un contrat de travail.
9. 1211. S’agissant de l’allégation relative à l’absence de représentativité des syndicats dans le secteur postal, le comité note que l’organisation plaignante affirme que les employés des nouvelles entreprises de services postaux n’étaient, dans l’ensemble, pas syndiqués et que les syndicats avec lesquels elle devait négocier la convention collective n’étaient pas en réalité représentatives de ces travailleurs. L’organisation plaignante considère que l’intervention du gouvernement était clairement due au fait qu’il était confronté à l’inexistence de pouvoir syndical au sein du nouveau marché postal. De l’avis de l’organisation plaignante, l’influence déclinante des syndicats n’est pas un phénomène propre au secteur postal et qu’il pouvait toucher d’autres secteurs, il n’était pas souhaitable, et de plus contraire au droit de négociation collective et à la liberté contractuelle, que le gouvernement intervienne dans chaque branche où le pouvoir syndical déclinait. Le comité prend également note du fait que le gouvernement ne peut accepter les arguments de la partie plaignante concernant la non-représentativité des syndicats dans le secteur postal au motif que plusieurs syndicats sont représentés sur le marché postal et y comptent de nombreux membres, le taux de syndicalisation dans le secteur avoisinant les 40 pour cent.
10. 1212. Le comité rappelle, en premier lieu, le principe de négociation volontaire énoncé à l’article 4 de la convention no 98 et souligne que l’action des pouvoirs publics pour promouvoir et encourager la négociation collective en vue de régler les conditions de travail et d’emploi dans tous les secteurs est l’un des principes fondamentaux inscrits tant dans la convention no 98 que dans la convention no 154, que les Pays-Bas ont ratifiées. Le comité estime que la première question à examiner est de savoir si la conclusion d’une convention collective entre les nouvelles entreprises de services postaux et les syndicats pose un quelconque problème du point de vue du droit de négociation collective. A cet égard, même si l’on reconnaît que le processus mené pour parvenir à un accord a été extrêmement laborieux du fait des préoccupations légitimes suscitées par la question des conditions d’emploi des facteurs et factrices qui devaient être socialement acceptables et de la pression exercée en ce sens, le comité est d’avis que la procédure de négociation collective décrite par l’organisation plaignante et le gouvernement n’est pas incompatible avec le principe de négociation volontaire ni, partant, avec celui d’autonomie des parties à la négociation qui constituent un aspect fondamental du droit de négociation collective. Quant à la substance de l’accord, le comité ne se considère pas habilité à interpréter les intentions qui la sous-tendent.
11. 1213. Le comité prend note de l’allégation selon laquelle, parce que ni les nouvelles entreprises ni la grande majorité des facteurs et factrices n’avaient un quelconque intérêt à voir s’appliquer le modèle de transition figurant dans la convention collective, les syndicats craignaient que les nouvelles entreprises de services postaux ne respectent pas suffisamment ou pleinement l’accord, voire qu’elles le dénoncent une fois le marché totalement libéralisé. L’organisation plaignante indique que, par conséquent, les syndicats ont demandé au gouvernement de prendre une mesure pour en empêcher la dénonciation et en assurer indirectement le respect. Cette mesure, qui figure à l’article 8 de la loi postale de 2009, a permis au gouvernement d’édicter des règles par décret concernant les conditions d’emploi qui sont exécutoires: a) si les conditions d’emploi sont socialement inacceptables; b) en cas de problème temporaire limité au secteur postal; et c) pour autant que le différend ne puisse être résolu en modifiant les règles d’application générale ou par voie d’accord entre l’employeur et les représentants des organisations de travailleurs.
12. 1214. Le comité prend note de l’allégation de l’organisation plaignante selon laquelle, bien qu’il n’ait jamais été objectivement démontré que les conditions d’emploi soient socialement inacceptables et bien que les partenaires sociaux aient alors conclu un accord sur les conditions d’emploi des facteurs employés par les nouvelles entreprises du marché postal, le gouvernement a promulgué un décret en janvier 2010 sur le fondement de l’article 8 de la loi postale de 2009, faisant obligation aux nouvelles entreprises implantées sur ce marché d’offrir un contrat de travail à toutes les personnes en charge de la distribution du courrier dès la date d’entrée en vigueur du décret. En cas de refus de leur part, l’OPTA (l’agence gouvernementale chargée de veiller au respect de la loi postale de 2009) était habilitée à les condamner à de très fortes amendes. Pour justifier l’imposition de cette prescription par voie de décret, le gouvernement a invoqué les résultats d’une enquête menée en 2007 sur le taux de rémunération des facteurs et factrices employés par les nouvelles entreprises de services postaux. L’organisation plaignante affirme que l’enquête en question n’a porté que sur un échantillon relativement restreint des 30 000 facteurs employés par les nouvelles entreprises de services postaux et qu’elle avait délibérément omis de tenir compte du système perfectionné de rémunération qu’elles avaient mis en place aux fins de calcul du salaire des employés, ainsi que des préférences exprimées par chacun concernant le rythme de travail souhaité, qui sont particulièrement pertinentes pour calculer le niveau de salaire en fonction du nombre d’heures effectuées. Le comité prend également note de ce que selon le gouvernement, bien que les nouvelles entreprises de services postaux aient toujours récusé les conclusions de cette enquête, elles n’ont pas démontré à ce jour que le niveau de rémunération est en réalité satisfaisant. L’inspection du travail n’était pas chargée de déterminer si les nouvelles entreprises de services postaux satisfaisaient aux exigences de la loi relative aux salaires minima. Elle a enquêté sur le niveau de salaire en vigueur dans ces entreprises et l’a comparé à celui établi par la loi relative aux salaires minima. Le gouvernement a également rappelé que les nouvelles entreprises de services postaux s’étaient engagées à mener une enquête indépendante sur les systèmes de rémunération, qui n’a pas été réalisée à ce jour.
13. 1215. Le comité observe que le décret fait obligation aux nouvelles entreprises de services postaux de n’employer que des facteurs et factrices bénéficiant d’un contrat de travail (article 2) à compter du 1er janvier 2010 (article 3). Cette obligation ne s’appliquait cependant pas aux entreprises ayant signé une convention collective prévoyant que: a) 80 pour cent, au moins, des employés postaux sont au bénéfice d’un contrat de travail au plus tard 42 mois après l’entrée en vigueur de la loi; et b) ce pourcentage doit être progressivement atteint dans les mois qui précèdent, en vertu de quoi les pourcentages suivants d’employés au bénéfice d’un contrat de travail doivent être réalisés:
    • 1) 10 pour cent: au plus tard 12 mois après l’entrée en vigueur de la loi;
    • 2) 30 pour cent: au plus tard 24 mois après l’entrée en vigueur de la loi;
    • 3) 60 pour cent: au plus tard 36 mois après l’entrée en vigueur de la loi.
14. 1216. Le comité prend note de l’allégation selon laquelle le décret, contrairement à ce que prévoyait le modèle de transition convenu avec les syndicats et incorporé à la convention collective, établissait des pourcentages fixes devant être atteints au cours de la phase de transition. Si les nouvelles entreprises du secteur n’avaient pas conclu de convention collective reprenant les prescriptions non modifiables édictées par le décret, la seule alternative possible était de cesser immédiatement d’employer des facteurs bénéficiant d’un contrat de services pour n’employer que des personnes au bénéfice d’un contrat de travail. L’organisation plaignante considère que cela aurait rapidement mené les entreprises à la faillite parce qu’elles n’étaient pas en mesure d’absorber la soudaine et très significative hausse des coûts que cela entraînerait. Partant, l’organisation plaignante indique que les syndicats ont fait pression sur la WPN pour qu’elle modifie le modèle de transition souple figurant dans la convention collective selon les nouvelles prescriptions non modulables établies par le décret.
15. 1217. Le comité note que, selon le gouvernement, le décret a été rédigé de manière à ce que les entreprises de services postaux liées par une convention collective ne soient pas assujetties aux dispositions du décret avec un délai de conversion plus lent des contrats de commission en contrats de travail, de sorte qu’une relative souplesse permettait aux parties de revoir à la baisse, le cas échéant, les accords conclus. Le décret ne contraignait pas les entreprises à conclure une convention collective et ne contenait que des exigences minima auxquelles elles pouvaient déroger moyennant une convention collective. Le gouvernement a affirmé, en outre, qu’en aucun cas les nouvelles entreprises de services postaux n’ont subi de menaces et que les prescriptions établies par le décret étaient moins exigeantes que celles figurant dans la convention collective. Le risque de faillite brandi par l’organisation plaignante n’était corroboré par aucun élément. Même si une nouvelle entreprise postale avait fait faillite, encore aurait-il fallu démontrer que la législation en était la cause. Enfin, le gouvernement considère que l’on est en droit de s’interroger sur la viabilité d’une entreprise financièrement saine qui est incapable de garantir un niveau minimum de conditions d’emploi.
16. 1218. Le comité tient à rappeler que l’article 4 de la convention no 98 n’impose aucunement à un gouvernement de rendre obligatoire la négociation collective de même qu’il n’est pas contraire à cet article d’obliger les partenaires sociaux, en vue d’encourager et de promouvoir le développement et l’utilisation des mécanismes de la négociation collective, à entrer en négociation sur les termes et les conditions d’emploi. Les autorités publiques devraient toutefois s’abstenir de toute ingérence indue dans le processus de négociation. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 928.] S’agissant de l’allégation selon laquelle le décret gouvernemental contraignait, dans la pratique, les employeurs du secteur postal de négocier collectivement et de conclure une convention collective devant contenir, semble-t il, des dispositions spécifiques, le comité comprend que le décret ne faisait que reprendre le modèle de transition en vue de la conversion des contrats de commission en contrats de travail et l’objectif final de 80 pour cent de la main-d’œuvre devant être admise au bénéfice de contrats de travail comme établi par la première convention collective. Le comité relève que le décret ne faisait pas obligation aux entreprises de conclure une convention collective et était libellé de façon suffisamment souple pour permettre aux parties de revoir à la baisse, le cas échéant, certains accords conclus. A cet égard, le comité tient à rappeler qu’il a toujours considéré qu’il appartient aux autorités législatives de déterminer les minima légaux en matière de conditions de travail ou d’emploi, ce qui, à son sens, ne limite ni n’entrave le principe de promotion de la négociation bipartite en matière de fixation des conditions de travail, comme établi à l’article 4 de la convention no 98.
17. 1219. Le comité note que la WPN a engagé une procédure interlocutoire contre l’Etat demandant le prononcé d’une ordonnance pour empêcher l’entrée en vigueur du décret aux motifs, notamment, que le décret ne respecte aucune des prescriptions énoncées à l’article 8 de la loi postale; qu’il est contraire aux dispositions de l’article 610, livre 7, du Code civil néerlandais et au principe de liberté contractuelle individuelle qui en découle; et enfreint le droit de négociation collective et la liberté contractuelle de la WPN et de ses membres, tels que définis, entre autres, dans plusieurs conventions de l’OIT ratifiées par les Pays-Bas. Bien que, en décembre 2009, l’instance judiciaire ait fait droit, en première instance, à la demande de la WPN, cette décision a été infirmée par la Cour d’appel de La Haye dans un jugement du 13 avril 2010 au motif que la WPN n’avait pas d’intérêt urgent à ester en justice au moment de la formation de sa plainte. La cour d’appel a, premièrement, considéré que le modèle de transition établissant les pourcentages modulables à atteindre au cours de la période de transition faisait partie intégrante de la convention collective initiale et, deuxièmement, que, étant donné que les pourcentages figurant dans la convention collective étaient plus élevés que ceux établis par le décret, la convention collective en vigueur était conforme aux prescriptions de ce dernier. Par conséquent, il n’y avait pas d’intérêt urgent à intervention judiciaire, comme requis par les plaignants. Bien que la WPN ait considéré que la cour d’appel avait correctement apprécié les antécédents juridiques de l’affaire, le Secrétaire d’Etat est resté fermement convaincu que le modèle de transition convenu par les nouvelles entreprises des services postaux et les syndicats ne répondait pas aux exigences énoncées dans le décret et a demandé à l’OPTA de veiller au respect de dispositions dudit décret à compter de l’automne 2010, ce qui permettait également de faire pression sur les nouvelles entreprises de services postaux. Cette situation a poussé la WPN à intenter une action contre l’Etat quant au fond demandant que soit rendue une ordonnance établissant le caractère non contraignant du décret. Le comité relève en outre que le gouvernement indique que les entreprises plaignantes ont été déboutées quant au fond et ont récemment fait appel de cette décision. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé de l’issue de la procédure en instance devant la cour d’appel.
18. 1220. Le comité note l’allégation selon laquelle, bien que les nouvelles entreprises de services postaux aient offert un contrat de travail à 14 pour cent de leurs employés avant le 1er avril 2010, conformément au modèle de transition convenu avec les syndicats, seuls 3,2 pour cent d’entre eux ont accepté cette offre. Les syndicats auraient été si mécontents du très faible taux de facteurs ayant accepté de transformer leur contrat de services en contrat de travail, qu’ils ont décidé en juin 2010 de dénoncer la convention collective avec effet au 1er octobre 2010. Le comité note que, selon l’organisation plaignante, la dénonciation de la convention collective risquait de placer les nouvelles entreprises de services postaux directement sous le coup des prescriptions énoncées dans le décret et d’être tenues de n’employer que des facteurs disposant d’un contrat de travail, ou d’être soumises à une amende de 450 000 euros par contravention constatée trois mois après la dénonciation de la convention collective (à compter du 1er janvier 2011). L’organisation plaignante a tenté de parvenir à un consensus avec les syndicats sur un nouvel accord mais les négociations ont échoué, les syndicats se concentrant sur le principe des pourcentages non modulables à atteindre au cours de la période de transition que les nouvelles entreprises de services postaux ne pourraient jamais atteindre.
19. 1221. Le comité note que, face à cette impasse, le gouvernement a décidé de suspendre temporairement l’exécution du décret afin de donner le temps aux nouvelles entreprises de services postaux et aux syndicats de négocier une nouvelle convention collective. Un médiateur a été nommé pour «débroussailler» le terrain et chargé de formuler un avis en vue du règlement du différend relatif à la convention collective. Les syndicats auraient au départ mal accueilli la nomination d’un médiateur. Bien que l’organisation plaignante ait indiqué qu’elle n’était pas opposée à la tentative de médiation par l’intermédiaire d’un «débroussailleur», la nomination soudaine de celui-ci, sans consultation préalable, suscitait la défiance parce qu’il s’agissait d’un ancien dirigeant syndical et de l’ancien président d’un grand parti politique qui préconisait que les nouvelles entreprises de services postaux soient tenues de ne recruter que des facteurs au bénéfice d’un contrat de travail. L’organisation plaignante estimait que le gouvernement faisait une nouvelle fois pression sur le processus de négociation, cette fois en nommant unilatéralement une personne chargée de «débroussailler» le terrain, qui s’était fixée pour mission de parvenir à imposer les contrats de travail aux nouvelles entreprises de services postaux, à l’exclusion de toutes les autres solutions raisonnables qui avaient été proposées. Le comité note que le gouvernement reconnaît qu’il a fait appel à un «médiateur politique » pour tenter de sortir de l’impasse. Le gouvernement confirme que la pression politique en faveur du règlement de conditions d’emploi socialement acceptables dans le secteur postal était forte et que, d’une certaine manière, les syndicats se sont peut-être sentis soutenus par la pression des partis politiques.
20. 1222. Le comité rappelle que, si certaines mesures peuvent faciliter les négociations et contribuer à la promotion de la négociation collective, toutes les législations et pratiques qui instituent des organismes ou des procédures de médiation et de conciliation destinés à faciliter la négociation entre partenaires sociaux doivent sauvegarder l’autonomie des parties à la négociation. Par conséquent, si un organisme est désigné pour résoudre des différends entre parties à une négociation collective, celui-ci doit être indépendant, et le recours à cet organisme devrait se faire sur une base volontaire. En l’espèce, le comité observe que le gouvernement ne conteste pas l’allégation selon laquelle la procédure de médiation a été établie sans consultation préalable des parties à la négociation et qu’il comprend que cela ait été mal accueilli par les parties. En outre, le comité prend note de l’allégation selon laquelle la nomination unilatérale du médiateur et son parcours professionnel aient suscité la défiance de l’organisation plaignante. A cet égard, le comité est d’avis que la procédure de médiation aurait dû être engagée en tenant compte des principes susmentionnés, de manière à ce qu’elle inspire confiance à toutes les parties concernées. A cet égard, le comité espère que le gouvernement veillera à ce que les organismes ou procédures de conciliation institués à l’avenir respectent les principes susmentionnés.
21. 1223. Le comité note que, selon l’organisation plaignante, elle s’est sentie contrainte de revenir à la table des négociations avec le médiateur et les syndicats, et que ces derniers ont sans surprise émis des revendications radicales concernant les pourcentages intermédiaires, le calendrier et le respect du modèle de transition. La question de la flexibilité des pourcentages devant être atteints durant la période de transition – qui avait été initialement au cœur des négociations entre les parties, selon l’organisation plaignante – n’était plus à l’ordre du jour. La WPN a signé une nouvelle convention collective, qui comprenait un modèle de transition établissant des pourcentages visiblement fixes devant être réalisés durant la période de transition et qui étaient énoncés au paragraphe 1 de l’article 13 de la convention collective, lequel se lit comme suit:
    • Au moins 80 pour cent des facteurs travaillant pour l’employeur et/ou le client doivent être au bénéfice d’un contrat de travail d’ici au 30 septembre 2013. Les étapes à suivre pour y parvenir sont les suivantes:
      • – 10 pour cent d’ici au 31 décembre 2011;
      • – 25 pour cent d’ici au 30 juin 2012;
      • – 40 pour cent d’ici au 31 décembre 2012;
      • – 60 pour cent d’ici au 30 juin 2013;
      • – 80 pour cent d’ici au 30 septembre 2013.
22. 1224. Le comité note que, conformément à la convention collective, le gouvernement avait prévu de promulguer une nouvelle version du décret. La période d’ajustement prévue par la nouvelle convention collective a été incorporée au décret à la demande du Parlement. Le nouveau décret donne aux entreprises quelque 30 mois supplémentaires, c’est-à-dire jusqu’au 30 septembre 2013, pour faire en sorte que 80 pour cent des employés postaux soient au bénéfice d’un contrat de travail. Le comité note que, selon le gouvernement, le nouveau texte donne la possibilité aux parties de conclure des accords pour atteindre l’objectif de 80 pour cent des facteurs employés au bénéfice d’un contrat de travail mais ne les oblige pas à conclure une convention collective.
23. 1225. Le comité comprend que le nouveau décret codifie les clauses de la nouvelle convention collective qui établit une voie d’ajustement jusqu’au 30 septembre 2013. Malgré la confirmation du fait que les négociations se sont déroulées dans le contexte de fortes pressions politiques en vue de l’établissement de conditions d’emploi socialement acceptables, et tout en gardant à l’esprit sa réserve à l’égard de la façon dont la procédure de conciliation a été instituée, le comité observe cependant que les clauses de la nouvelle convention collective ne sont pas, en tant que telles, mises en cause dans la plainte. Le comité doit souligner que la codification par décret de clauses figurant dans une convention collective ayant le statut d’accord juridiquement contraignant pour les parties n’est pas incompatible avec le principe de libre négociation collective. En règle générale, le comité tient à souligner qu’il n’a pas pour mandat d’évaluer l’action législative et réglementaire menée par le gouvernement pour régler les conditions minima d’emploi et les conditions contractuelles dans un secteur particulier, à savoir en l’espèce dans le secteur postal.
24. 1226. S’agissant du projet de loi portant modification de l’article 8 de la loi postale, le comité note que, selon l’organisation plaignante, cet amendement a pour objet de permettre au gouvernement d’intervenir plus facilement qu’auparavant et d’obliger les nouvelles entreprises de services postaux à n’employer que des facteurs et des factrices étant au bénéfice d’un contrat de travail. Compte tenu de ses conclusions ci-dessus, le comité ne poursuivra pas l’examen de cette question.