Rapport intérimaire - Rapport No. 358, Novembre 2010

124. La queja figura en las comunicaciones de los Sindicatos Independientes de Albania (los BSPSH) de fechas 4 y 29 de septiembre de 2009.

1. 124. La queja figura en las comunicaciones de los Sindicatos Independientes de Albania (los BSPSH) de fechas 4 y 29 de septiembre de 2009.
2. 125. El Gobierno transmitió su respuesta parcial a los alegatos en una comunicación de fecha 13 de enero de 2010.
3. 126. Albania ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 127. En una comunicación de fecha 4 de septiembre de 2009, la organización querellante alega que en 2007 las dos confederaciones sindicales albanesas fueron expulsadas de sus locales impidiéndoseles proseguir con sus actividades. La organización querellante alega asimismo que el Consejo de Ministros ha aprobado un proyecto de ley, que está previsto presentar al Parlamento para su aprobación, cuyo objeto es confiscar los bienes de todos los sindicatos albaneses
2. 128. Respecto de la cronología de los acontecimientos, los BSPSH indican que el 5 de junio de 1992 el Presidente de la República emitió el decreto núm. 204 relativo a los bienes de los sindicatos albaneses (en adelante el decreto de 1992). Según dicho decreto, los sindicatos compartían por acuerdo los bienes del antiguo sindicado profesional. El 6 de mayo de 1998, el decreto de 1992 fue revocado y se aprobó la ley núm. 8340/1 (en adelante la ley de 1998) para regular los efectos de la aplicación del decreto en cuestión, por la que se reconocía a los sindicatos albaneses como únicos propietarios de dichos bienes. El primer acto de violación se produjo en agosto de 2007, cuando las dos confederaciones sindicales albanesas fueron expulsadas de sus locales, impidiéndoseles a partir de entonces proseguir con sus actividades habituales. El 18 de agosto de 2009, el Primer Ministro albanés dio a conocer a través de los medios de comunicación un proyecto de ley para la confiscación de los bienes de todos los sindicatos albaneses. El proyecto de ley había sido aprobado por el Consejo de Ministros sin haberlo consultado previamente con los sindicatos.
3. 129. La organización querellante considera que el proyecto de ley constituye un duro golpe para el movimiento sindical albanés y pone de manifiesto el fraude público perpetrado por el Primer Ministro albanés, que deliberadamente no informó a la población del contenido de la ley de 1998. Teniendo como principio el resolver las disputas a través del diálogo social, los BSPSH presentaron una solicitud al Gobierno el 25 de septiembre de 2009, acompañada de una carta abierta al Primer Ministro, para iniciar el diálogo con los sindicatos que no habían sido ni notificados ni consultados en relación con el proyecto de ley. Hasta la fecha, no se ha recibido respuesta alguna. El Consejo Nacional de los BSPSH ha instado una vez más al Primer Ministro a que entable el diálogo e inicie negociaciones.
4. 130. En su comunicación de fecha 29 de septiembre de 2009, la organización querellante añade que el 28 de septiembre de 2009 el proyecto de ley fue presentado para su aprobación a la Comisión de Economía del Parlamento, y que no será examinado por la Comisión de Asuntos Laborales y Sociales, que está en contacto directo con los sindicatos, ni por ninguna otra comisión parlamentaria. Los sindicatos albaneses no han sido invitados a ninguna discusión sobre el proyecto de ley ni a la sesión de la comisión parlamentaria de economía, dónde se examinó el proyecto de ley. No se han celebrado consultas previas con los sindicatos del país, y la solicitud de éstos de iniciar el diálogo no ha sido tomada en consideración. La sesión plenaria para examinar y aprobar el proyecto de ley está prevista para el 8 de octubre de 2009. Tanto en las comisiones parlamentarias como en la sesión plenaria participan únicamente miembros del parlamento pertenecientes a la mayoría, ya que los miembros de la oposición no reconocen los resultados de las últimas elecciones parlamentarias y no están presentes en las sesiones del Parlamento.
5. 131. Al poner de relieve la falta de transparencia, la organización querellante considera que el objetivo del Gobierno es suprimir el movimiento sindical albanés haciéndose injustamente con los bienes de los sindicatos. La adopción del proyecto de ley por parte del Parlamento llevaría sin duda alguna al debilitamiento manifiesto e incluso a la desaparición del movimiento sindical dada la situación socioeconómica de los trabajadores albaneses y el hecho de que las cuotas sindicales no basten para financiar las actividades sindicales. La adquisición por parte del Estado de los bienes del sindicato constituiría una injusticia social, puesto que en ningún momento han sido propiedad de éste y pertenecían al antiguo sindicado profesional durante la dictadura. Sería pues legítimo que la propiedad de los trabajadores albaneses siguiera a su disposición o a la disposición de sus sindicatos. Además, no existe argumento alguno de peso para revocar la ley de 1998, que establecía que los sindicatos eran los propietarios de los bienes en cuestión.
6. 132. La organización querellante también facilita una evaluación jurídica de la situación. Según la misma, los sindicatos son personas jurídicas estipuladas en la legislación nacional en vigor, por lo que tienen derecho a poseer bienes muebles e inmuebles y a entablar cualquier acción judicial relacionada con los mismos. El decreto de 1992 ha sido la primera tentativa de reglamentación jurídica de la propiedad sindical, y debía ser ratificado por el Parlamento. Aunque el Parlamento de Albania decidió no ratificar el decreto de 1992, el sindicato ya ha pasado a ser (a partir de 1992) el propietario de los bienes del antiguo sindicado profesional y ha disfrutado libremente del usufructo de los mismos. Confrontado a esta situación, el mismo día en que no ratificó el decreto de 1992, el Parlamento aprobó la ley de 1998 para transferir los bienes del antiguo sindicado profesional a los sindicatos. Esto queda claramente reflejado en el texto de varias disposiciones de dicha ley. El artículo 1 dispone que las propiedades del sindicato adquiridas a través de la aplicación del decreto de 1992 incluyen todos los bienes muebles e inmuebles y activos monetarios del antiguo sindicado profesional de Albania. Asimismo, el artículo 3 aborda la cuestión de la redistribución de los bienes del sindicato en caso de constitución de otros sindicatos distintos de los ya existentes, el artículo 4 hace referencia a los bienes inmuebles adquiridos por los sindicatos, y el artículo 5 versa sobre las tierras propiedad de los sindicatos y la compensación de los antiguos propietarios.
7. 133. La organización querellante considera que el proyecto de ley que está impugnando viola tanto los principios civiles como los constitucionales por las razones siguientes. A su juicio, la terminología utilizada en la ley de 1998 demuestra que los sindicatos han pasado a ser los propietarios de los bienes del sindicado profesional y no únicamente sus poseedores como alega el Ministro de Justicia. Además, las restricciones jurídicas del derecho de disposición/enajenación de los bienes inmuebles del sindicato no pueden utilizarse para argumentar que el sindicato no tiene derecho a la propiedad. El artículo 149 contiene la definición de propiedad, a saber, el derecho a disfrutar de objetos y a poseerlos libremente, en el marco que dispone la legislación. El derecho a poseer es pues una de las prerrogativas del propietario, que puede, en todo caso, ser objeto de limitaciones según disponga la legislación. La organización querellante se refiere a la legislación albanesa que limita el derecho a la propiedad, como la ley relativa a la venta y compra de tierras (1995), que limita el derecho de las personas físicas o jurídicas extranjeras a comprar tierras públicas o privadas como inversión a menos que la transacción triplique el valor de la tierra, y la ley sobre el cambio de propiedad de tierras agrícolas, bosques, praderas y pastos (1998), que niega a las personas físicas o jurídicas extranjeras el derecho a comprar tierras agrícolas, bosques, praderas y pastos. Desde una interpretación en contrario de dichas disposiciones, los albaneses no pueden vender tierras agrícolas a extranjeros y sólo les pueden vender tierras no agrícolas realizando una inversión que triplique el valor de la tierra. Así pues, el derecho a la propiedad de todos los nacionales de la República de Albania, ya sean entidades públicas o particulares, personas físicas o jurídicas, es objeto de limitaciones en lo que respecta a los extranjeros. Según el argumento del Ministro de Justicia, dichas restricciones pueden ocasionar la pérdida del derecho a la propiedad de los albaneses, tornándolos en meros poseedores de sus propiedades. Esta situación muestra que el razonamiento es inaceptable y jurídicamente absurdo. La organización querellante concluye que el texto del artículo 4 de la ley de 1998 tiene por objeto más bien proteger la propiedad de los sindicatos de todo posible abuso hasta la consolidación financiera de la organización de que se trate, y no la denegación del derecho de propiedad.
8. 134. Otro argumento utilizado por el Ministro de Justicia es la decisión núm. 85/2001 del Tribunal Superior, que versa sobre el conflicto surgido en 1996 y regula los desacuerdos entre la ley núm. 7698 de 15 abril de 1993 «sobre la restitución y la compensación de los antiguos propietarios» y la ley de 1998. Como en 1996, la ley de 1993 sobre la restitución y la compensación de los antiguos propietarios ya estaba en vigor, el decreto de 1992 no había sido aprobado y la ley de 1998 aún no había sido adoptada, es normal que prevaleciese el derecho de los antiguos propietarios. El Tribunal Superior concluye que cuando los intereses de los antiguos propietarios que se benefician de la restitución de inmuebles o tierras vacías en virtud de la ley de 1993 entren en conflicto con los intereses de los sindicatos que hayan adquirido dichos inmuebles o tierras de conformidad con el decreto de 1992 (cuyas consecuencias están reguladas por la ley de 1998), prevalecerán los intereses de los antiguos propietarios. La ley de 1998 es aplicable en la medida en que no entre en conflicto con la ley de 1993 sobre la restitución y la compensación de los antiguos propietarios. El Tribunal subraya que está claro que lo que está en tela de juicio no es si los sindicatos han adquirido la propiedad de los bienes que el Estado ha decidido transferirles.
9. 135. Según la organización querellante, los sindicatos, en su condición de propietarios de los bienes, han firmado acuerdos al respecto. En consecuencia, todos los derechos de crédito u otros derechos en su beneficio son derechos exclusivos, y el Estado no puede hacerse con dichos derechos tal y como dispone el proyecto de ley. Además, el proyecto de ley crea una situación financiera desfavorable para los sindicatos (bancarrota), puesto que al invocar el establecimiento legal de la representación sin derechos (por ejemplo, la no autorización por parte del acreedor), los despoja de una de sus principales fuentes de financiación, los ingresos procedentes de los bienes inmuebles, y dispone que el Estado tiene el derecho a otorgarse a sí mismo el derecho al crédito, mientras que las obligaciones recaen en los sindicatos.
10. 136. La organización querellante considera asimismo que el proyecto de ley viola la Constitución por lo siguiente: i) en virtud del artículo 11, párrafo 2), la propiedad privada y la propiedad pública están protegidas por ley. En el caso que nos ocupa, la propiedad por parte de los sindicatos queda disimulada por el proyecto de ley; ii) de conformidad con el artículo 17, los derechos constitucionales sólo pueden verse limitados por razón de un interés público o con objeto de proteger los derechos de otras personas, y la limitación deberá ser proporcional a la situación que la haya originado y no deberá infringir la esencia del derecho de que se trate. En el presente caso no hay interés público; los intereses en juego son los de los antiguos propietarios y los de los sindicatos. La limitación despoja a los sindicatos de su derecho a la propiedad y no es proporcional al objetivo perseguido, puesto que los derechos de los antiguos propietarios ya están protegidos por los procedimientos de restitución y compensación, y el caso del conflicto entre los dos intereses ya ha sido resuelto por el Tribunal Superior en favor de los antiguos propietarios. La falta de fondos estatales para la compensación en caso de imposibilidad de restituir la propiedad no debería servir como justificación para el proyecto de ley; iii) el artículo 41 garantiza el derecho a la propiedad privada y permite la expropiación únicamente en caso de interés público y con una compensación justa. En el caso que nos ocupa no se ha determinado que exista un interés público y el proyecto de ley no prevé compensación alguna para el sindicato; iv) el artículo 42 estipula las debidas garantías de procedimiento. En este caso, el proyecto de ley no prevé ningún instrumento para entablar una demanda; v) el principio de seguridad jurídica. Los bienes adquiridos por los sindicatos hace unos 11 años les son arrebatados por medio de este proyecto de ley, como si no hubiesen existido, lo que agrava en gran medida su situación. El Tribunal Constitucional, en su decisión núm. 9/2007, establece que el principio de seguridad jurídica presupone la confianza de los ciudadanos en el Estado y la constancia de legislación relativa a las relaciones reguladas. A las personas no les deberían preocupar constantemente las divergencias o consecuencias negativas de los actos jurídicos, lo que puede afectar sus vidas privadas o profesionales o agravar una situación originada por actos previos. El Estado debería intentar cambiar una situación previamente regulada únicamente si el cambio aporta consecuencias positivas. Si las medidas adoptadas conducen al deterioro irracional de situaciones jurídicas, denegando derechos adquiridos o ignorando expectativas o intereses legítimos, se violaría el principio constitucional de la igualdad de derechos, y vi) los artículos 116 y 81 regulan la jerarquía de las normas jurídicas. En el caso que nos ocupa, el proyecto de ley enmienda el Código Civil (legislación de nivel superior) en lo que respecta a la transferencia de créditos.

B. Respuesta del Gobierno

1. 137. En una comunicación de fecha 13 de enero de 2010, el Gobierno indica que, en primer lugar, la conclusión de los BSPSH según la cual desde 1992 y hasta la fecha los sindicatos han pasado a ser propietarios de los bienes es incorrecta. El decreto de 1992 no ha sido aprobado, ni siquiera por la ley de 1998, y nunca ha adquirido fuerza de ley. La ley núm. 7491, de 29 de abril de 1991, relativa a las principales disposiciones constitucionales establece como requisito constitucional que para que un decreto del Presidente de la República adquiera fuerza de ley debe ser refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros o por el Ministro a quien corresponda, y debe ser discutido por el Parlamento en su siguiente sesión. Parece claro, incluso según las dos decisiones unificadas de las Cámaras Unidas del Tribunal Superior núms. 85/2001 y 5/2004, que dichos requisitos constitucionales no han sido satisfechos. A juicio del Gobierno, como el decreto de 1992 no ha adquirido nunca fuerza de ley, los sindicatos no han obtenido el derecho a poseer los bienes objeto del presente caso.
2. 138. El mismo día en que revocó el decreto de 1992, el Parlamento aprobó la ley de 1998. La ley dispone que los acuerdos alcanzados entre sindicatos sobre la división de los bienes hasta la fecha de su entrada en vigor deberían ser jurídicamente válidos a menos que la ley disponga de otro modo, y que las disputas relacionadas con dichos acuerdos deben zanjarse en los tribunales. Hasta el 31 de diciembre de 2020 no se puede disponer de los bienes inmuebles adquiridos sobre la base de esta ley, ni tampoco se pueden enajenar. El Gobierno concluye de esta disposición que los sindicatos tienen el derecho de usufructo de los bienes, pero que no son propietarios de los bienes inmuebles, puesto que carecen de una de las prerrogativas del derecho a la propiedad, a saber, el «derecho de enajenación». Según el Gobierno, la ley de 1998 tiene un carácter transitorio, su mismo nombre ilustra que su objetivo ha sido regular los efectos del decreto y no una regulación positiva definitiva a largo plazo. Ninguno de sus artículos prevé un cambio de propiedad del Estado a los sindicatos, y en el artículo 6, la autoridad legisladora utiliza explícitamente el término «administración de propiedad». Los ejemplos proporcionados en el documento presentado por los BSPSH, a saber, la ley relativa a la venta y la compra de tierras (1995) y la ley sobre el cambio de propiedad de tierras agrícolas, bosques, praderas y pastos (1998), tampoco se refieren a una situación equivalente a la de la propiedad de los sindicatos. Las leyes antes mencionadas niegan a las personas físicas y jurídicas extranjeras el derecho a comprar bienes inmuebles públicos o privados, invocando el principio del interés público. Esto no afecta al derecho de los propietarios legales a disponer de sus propiedades en beneficio de personas de nacionalidad albanesa, por lo que no limita su derecho a la propiedad.
3. 139. En segundo lugar, el Gobierno destaca que la ley de 1998 prohíbe explícitamente a los sindicatos el derecho a enajenar propiedades administradas por ellos mismos, hasta diciembre de 2020, lo que demuestra la voluntad del legislador de no trasladar el derecho de propiedad a los sindicatos, sino únicamente de autorizar la administración de determinados bienes del Estado. La razón es que un Estado democrático tiene la obligación de apoyar el movimiento obrero como piedra angular de la democracia. Al no poder contribuir a su financiación con capital en efectivo, el Estado albanés ha optado por transferir la administración de bienes estatales a los sindicatos, confiando en que así se creen suficientes ingresos para el funcionamiento del movimiento obrero. No obstante, la administración de bienes estatales por parte de los sindicatos debe ser conforme a la legislación en vigor, en particular el artículo 4 de la ley de 1998 (obligación de no enajenar la propiedad). Por lo que parece, incluso según la información oficial solicitada por el Ministro de Justicia a las Oficinas Locales del Registro de los Bienes Inmuebles, los sindicatos han infringido los principios de administración de bienes estatales, según lo estipulado en el artículo 12 de la ley núm. 8743 de 22 de febrero de 2001 relativa a los bienes estatales, a saber, «La administración de bienes inmuebles públicos garantizará: a) el mantenimiento y la garantía del interés público; b) la protección de las características y valores únicos de los bienes; c) la salvaguarda y el incremento del valor económico de los bienes, y d) el mantenimiento de los índices ecológicos de la unidad de la propiedad inmobiliaria, de conformidad con el principio de mayor utilidad pública». El incumplimiento de dichas obligaciones ha sido reconocido incluso por las Cámaras Unidas del Tribunal Superior en la decisión núm. 5/2004, en virtud de la cual los sindicatos se han beneficiado de la administración de los bienes para garantizar las condiciones de vacaciones y descanso de los trabajadores, tras lo cual, como en el presente caso, una considerable proporción de los bienes ha sido vendida a terceras partes que han cambiado por completo su finalidad. Por las razones expuestas, el Ministerio de Justicia ha preparado un proyecto de ley y la Asamblea de Albania ha decidido aprobarlo para revocar la ley de 1998 y no seguir otorgando a los sindicatos el derecho a administrar bienes estatales.
4. 140. En tercer lugar, el Gobierno se refiere a la unificación de las decisiones núms. 85/2001 y 5/2004 de las Cámaras Unidas del Tribunal Superior y a la decisión núm. 24/2002 del Tribunal Constitucional, en virtud de las cuales se han rechazado las demandas de los BSPSH para reconocer todo posible efecto jurídico del decreto de 1992. A su juicio, esto significa que los tribunales han hecho una interpretación definitiva en el sentido de que los sindicatos nunca adquirieron el derecho a la propiedad y que el Estado es el único propietario de dichos bienes.
5. 141. En cuarto lugar, el Gobierno señala que el proyecto de ley regula los efectos jurídicos derivados de la revocación de la ley de 1998. El artículo 2 aborda las relaciones que conllevan obligaciones contraídas por los sindicatos con terceras partes, incluidos los contratos, y se refiere al Código Civil en lo que respecta al derecho de usufructo de los bienes inmuebles. Se trata de una referencia general que tiene por objeto señalar que la finalidad del proyecto de ley no es una desviación de las reglas generales que establece dicho Código, y que no infringe ningún derecho de propiedad, ni siquiera constitucional. Respecto del artículo 466 de Código Civil, que permite el cumplimiento de la obligación en beneficio de otra persona distinta del acreedor (sustituto del acreedor), el artículo 3 aborda los créditos de los sindicatos para garantizar el cumplimiento de la obligación por terceras partes en beneficio del verdadero propietario, el Estado. Hasta la fecha, vía la ley de 1998 y desde su condición de acreedor, el Estado ha otorgado a los sindicatos, en su condición de personas facultadas por el acreedor, el derecho a adeudarle los ingresos generados por los activos. Se toman en consideración los casos de representación sin derechos por parte de los sindicatos, como los casos en que los sindicatos han realizado actos jurídicos que exceden los derechos que les otorga la ley en nombre del Estado, que como resultado han generado créditos a los que el Estado tiene derecho. En lo esencial, el texto del artículo 3 es una aprobación posterior del crédito y su cobro. En relación con los casos en que los sindicatos son deudores, por cuanto que no han sido los propietarios legales del bien inmueble, toda acción emprendida por las terceras partes es inválida y no tiene efecto jurídico alguno para el Estado. Las obligaciones derivadas deberán resolverse caso por caso ante los tribunales contra los sindicatos a petición de las terceras partes. Si se llevase al Estado ante los Tribunales como parte implicada, la queja no se admitiría a trámite, puesto que la acción legal que crea la obligación es contraria a la ley, por lo que es nula y sin valor.
6. 142. En quinto lugar, todos los alegatos de violación de la Constitución están basados en la pretensión de que los sindicatos han adquirido el derecho a la propiedad, y no es el caso que nos ocupa, como refleja la decisión núm. 24/2002 del Tribunal Constitucional, según la cual el decreto de 1992 no existe por lo que no tiene efectos jurídicos. Según el Gobierno, es el derecho a administrar bienes estatales el derecho que está siendo denegado por el Estado como propietario legítimo, debido a la mala administración practicada. Las disposiciones mencionadas en la queja se refieren a los derechos de propiedad, por lo que no pueden utilizarse para argumentar el no cumplimiento del proyecto de ley, que no afecta al derecho a la propiedad.
7. 143. El relación con la supuesta violación del principio de seguridad jurídica, el Gobierno se refiere a la legislación de la Unión Europea, en virtud de la cual este importante principio está estrechamente relacionado con el principio de expectativas legítimas y la prohibición de la retroactividad, y enumera algunos casos reconocidos por infringir dicho principio: 1) falta de divulgación de la legislación; 2) abusos derivados de la retroactividad; 3) ambigüedad de la legislación; 4) adopción de legislación contradictoria; 5) adopción de legislación que exija contribuciones que excedan las posibilidades de las personas afectadas; 6) cambios frecuentes en la legislación; 7) incompatibilidad entre el objetivo del legislador y los de los que aplican la ley, y 8) legislación de carácter temporal. El Gobierno es de la opinión que el proyecto de ley no encaja en ninguno de estos supuestos.
8. 144. En su decisión núm. 26/2005, el Tribunal Constitucional ha estimado que el principio de seguridad jurídica presupone la fe de los ciudadanos en el Estado y la invariabilidad de las leyes en relación con las cuestiones reglamentadas. Los ciudadanos no deberían vivir permanentemente con el temor de que puedan producirse cambios en las leyes que empeoren la situación jurídica existente. No obstante, el principio no es aplicable cuando la seguridad en relación con una situación jurídica no está justificada y no puede acatarse. De igual modo, el Tribunal Constitucional ha hecho hincapié en que el principio no puede prevalecer en todos los casos ya que, por ejemplo, un interés público puede con facilidad ser prioritario. El principio de seguridad jurídica no puede eliminar todas las consecuencias negativas que pueda plantear a las personas la aplicación de nuevas disposiciones, puesto que es inherente al principio del estado del bienestar. El Gobierno concluye alegando que el proyecto de ley no es inconstitucional, puesto que existe la prevalencia del interés público y porque el proyecto de ley no empeora la situación en relación con los bienes de los sindicatos, dado que nunca adquirieron el derecho a la propiedad de los mismos, sino sólo el derecho a administrarlos. El beneficio que pueda aportar un derecho otorgado por una ley jurídicamente nula no está protegido por el derecho de seguridad jurídica. El Estado se ha limitado a despojar a los sujetos que han administrado deficientemente los bienes de su propiedad del derecho a seguir haciéndolo, de conformidad con el principio de seguridad jurídica que, de hecho, exige el restablecimiento de las leyes que hayan sido infringidas.
9. 145. Por último, el Gobierno rebate la supuesta violación de los artículos 116 y 81bis de la Constitución relativos a la jerarquía de las leyes normativas, porque el artículo 3 del proyecto de ley se refiere a las disposiciones del Código Civil sin alejarse del mismo. La referencia procede, puesto que a través de la retirada del derecho de administración, los sindicatos han perdido su condición de «persona autorizada por el acreedor» que prevé el Código Civil, por lo que las obligaciones deben cumplirse en beneficio del acreedor, es decir del Estado.

C. Conclusiones del Comité

1. 146. El Comité observa que, en el presente caso, la organización querellante alega que en 2007 las dos confederaciones sindicales fueron expulsadas de sus locales impidiéndoseles proseguir con sus actividades. La organización querellante alega asimismo que el Consejo de Ministros aprobó un proyecto de ley, que está previsto presentar al Parlamento para su aprobación en septiembre de 2009, cuyo objeto es confiscar los bienes de todos los sindicatos albaneses.
2. 147. El Comité observa también que, el 5 de junio de 1992, el Presidente de la República emitió el decreto núm. 204 relativo a los bienes de los sindicatos albaneses (en adelante el decreto de 1992), que debía ser ratificado por el Parlamento. Según dicho decreto, la propiedad de los bienes muebles y los bienes inmuebles del antiguo sindicado profesional que servían para las actividades sindicales y para la educación profesional de empleados, debía pasar a los sindicatos y dividirse entre los mismos mediante el establecimiento de un acuerdo. El 6 de mayo de 1998, el Parlamento albanés decidió no ratificar el decreto de 1992 y aprobó la ley núm. 8340/1 para regular las consecuencias derivadas de la aplicación del decreto de 1992 (en adelante ley de 1998).
3. 148. El Comité observa asimismo que, según la organización querellante, el objetivo del nuevo proyecto de ley es confiscar los bienes de los sindicatos albaneses. Los BSPSH señalan que, aunque el Parlamento albanés decidió no ratificar el decreto de 1992, desde 1992 los sindicatos disfrutan libremente del usufructo de los bienes del antiguo sindicado profesional. De conformidad con el artículo 149 del Código Civil, el derecho de disponer libremente del usufructo de objetos, en el marco de las disposiciones de la ley, es una prerrogativa del propietario. Según la organización querellante, es por ello que los sindicatos se convirtieron en propietarios de los bienes en 1992. Como refleja claramente el texto de varias disposiciones, la ley de 1998 transfiere los bienes del antiguo sindicado profesional a los sindicatos y los reconoce como los únicos propietarios de los mismos. La organización querellante añade que la limitación jurídica del derecho a la enajenación de los bienes inmuebles de los sindicatos (artículo 4 de la ley de 1998) no implica que los sindicatos no tengan derecho a la propiedad. De conformidad con la definición de propiedad contenida en el artículo 149 del Código Civil, el derecho de posesión puede verse limitado por ley sin que suponga la pérdida del derecho de propiedad. La organización querellante concluye que el artículo 4 más bien pretende proteger los bienes de los sindicatos de todo abuso hasta la consolidación financiera de la organización. De igual modo, según la organización querellante, la decisión núm. 85/2001 del Tribunal Superior estipula que, cuando los intereses de los antiguos propietarios que se benefician de la restitución de inmuebles o tierras en virtud de la ley de 1993 entren en conflicto con los intereses de los sindicatos que los han adquirido en virtud del decreto de 1992 (cuyas consecuencias están reguladas por la ley de 1998), prevalecerán los intereses de los antiguos propietarios, lo que significa que la ley de 1998 es aplicable en la medida en que no entre en conflicto con la ley de 1993. La organización querellante mantiene que la decisión se basa en el entendimiento de que la propiedad por parte de los sindicatos de los bienes que el Estado ha decidido transferirles no es el tema objeto de discusión. Por último, la organización querellante sostiene que se está violando el principio de seguridad jurídica debido a que los bienes adquiridos por los sindicatos 11 años antes les son arrebatados a través de dicho proyecto de ley, como si los derechos de los sindicatos sobre dichos bienes no hubiesen existido nunca, lo que agrava en gran medida la situación de dichas organizaciones. Los sindicatos, en su condición de propietarios de dichos bienes, han firmado acuerdos que han dado lugar a créditos u otros derechos en su beneficio que son exclusivos. El proyecto de ley crea una situación financiera desfavorable para los sindicatos (bancarrota) puesto que los despoja de una de sus principales fuentes de financiación, a saber, los ingresos derivados de los bienes inmuebles, al establecer que el Estado tiene el derecho a otorgarse a sí mismo el derecho de crédito, mientras que las obligaciones recaen en los sindicatos.
4. 149. No obstante, el Comité toma nota de la opinión del Gobierno según la cual la conclusión a la que han llegado los BSPSH de que los sindicatos han pasado a ser propietarios de los bienes no es correcta. El Gobierno añade que, en virtud de los artículos 28, párrafo 19), y 29 de la Constitución de 1991, los decretos normativos emitidos por el Presidente de la República en casos urgentes deben presentarse para su aprobación a la Asamblea de Albania en su siguiente sesión y ser refrendados por el Presidente del Consejo de Ministros o por el ministro a quien corresponda. El Gobierno señala que en el caso del decreto de 1992 no se cumplió ninguno de los dos requisitos constitucionales. Por ende, como reflejan las decisiones núms. 85/2001 y 5/2004 del Tribunal Superior y la decisión núm. 24/2002 del Tribunal Constitucional, el decreto no adquirió fuerza de ley. Así pues, los tribunales han hecho una interpretación definitiva del tenor que los sindicatos no han adquirido el derecho a la propiedad y que el Estado es el único propietario de dichos bienes. El Gobierno concluye asimismo del artículo 4 de la ley de 1998 que los sindicatos, si bien disponen del derecho de usufructo de los bienes inmuebles, no son sus propietarios puesto que carecen de la prerrogativa del derecho de propiedad, a saber, «el derecho de enajenación». La ley tiene carácter transitorio, ya que su objetivo ha sido meramente el regular los efectos del decreto de 1992 y no una regulación positiva definitiva. Ninguno de sus artículos prevé la transferencia de bienes del Estado a los sindicatos, y en el artículo 6, la autoridad legisladora utiliza explícitamente el término «administración de propiedad». Dichas disposiciones reflejan que la decisión del legislador no era transferir el derecho de propiedad a los sindicatos, sino únicamente autorizar la administración de determinados bienes del Estado con objeto de apoyar el movimiento obrero. Asimismo, la administración de bienes estatales por parte de los sindicatos debía ser conforme al artículo 4 de la ley de 1998 (obligación de no enajenar los bienes). Según datos oficiales y la decisión del Tribunal Superior núm. 5/2004, los sindicatos han infringido los principios de la administración de bienes del Estado al vender una parte considerable de los mismos a terceras partes que han cambiado por completo su finalidad. Por consiguiente, el Estado, como propietario legítimo, está despojando a los sindicatos del derecho a administrar bienes estatales, debido a la mala administración que ha llevado a cabo de los mismos. A juicio del Gobierno, el proyecto de ley regula los efectos jurídicos derivados de la revocación de la ley de 1998. En los casos de los créditos de los sindicatos, las obligaciones contraídas por terceras partes deben cumplirse en beneficio del acreedor y propietario real (el Estado), puesto que los sindicatos han perdido su condición de «personas autorizadas por el acreedor» al despojárseles de su derecho a administrar los bienes. En los casos en que los sindicatos sean deudores, toda acción emprendida por terceras partes se considerará nula e inválida y no dará lugar a ningún efecto jurídico para el Estado, puesto que los sindicatos no eran los propietarios de jure de los bienes. Por último, en relación con la supuesta violación del principio de seguridad jurídica, el Tribunal Constitucional ha hecho hincapié en que el principio no es aplicable cuando la seguridad respecto de una situación jurídica no esté justificada, y que no puede prevalecer en todos los casos, ya que, por ejemplo, un interés público puede con facilidad ser prioritario. El Gobierno concluye que el principio no ha sido violado puesto que existe un interés público que prevalece y el proyecto de ley no empeora la situación de los sindicatos en relación con sus propiedades, dado que no han adquirido el derecho a la propiedad, sino únicamente el derecho a administrarla, y el derecho otorgado por un acto no válido jurídicamente no está protegido.
5. 150. Si bien ambas partes coinciden en que el decreto de 1992 no fue ratificado por el Parlamento, por lo que nunca adquirió fuerza de ley como lo demuestran las decisiones núms. 85/2001 y 5/2004 del Tribunal Superior y la decisión núm. 24/2002 de la Corte Constitucional, discrepan sobre si los sindicatos adquirieron el pleno derecho a los bienes en cuestión. No obstante, el Comité toma nota de que la organización querellante indica que una serie de elementos pueden haber dado lugar a expectativas por parte de los sindicatos en relación con la validez de dicha primera reglamentación sobre la propiedad de los bienes del antiguo sindicado profesional, que fue disuelto tras la dictadura, a saber, según su artículo 4, el decreto de 1992 entraba en vigor de inmediato; la presentación necesaria al Parlamento para su aprobación en su siguiente sesión se produjo realmente seis años después; el nombre de la ley de 1998 («sobre la regulación de las circunstancias derivadas de la aplicación del decreto») reconoce la existencia de algunos efectos generados por el decreto durante los seis años que precedieron su revocación, y los sindicatos han disfrutado libremente del usufructo de los bienes en cuestión desde 1992.
6. 151. Al examinar los antecedentes históricos del presente caso y remontarse a la disolución del sindicado profesional en 1992, el Comité quisiera recordar que ya ha tenido ocasión de examinar cuestiones relativas a los bienes pertenecientes a sindicatos disueltos tras períodos de transición. A este respecto, el Comité ha aceptado el principio de que, cuando se disuelve una organización, sus bienes deberían ser puestos provisionalmente en depósito y distribuidos en definitiva entre los miembros de la organización desaparecida o transferidos a la organización sucesora. Entiéndase como organización sucesora aquella organización u organizaciones que persiguen los fines para los que se constituyeron los sindicatos disueltos y que lo hacen con el mismo espíritu [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafo 706]. El Comité ha señalado repetidamente que, cuando un sindicato deja de existir, sus bienes podrían ser transferidos a la asociación sucesora o repartidos de acuerdo a sus propios estatutos y cuando no existe una norma estatutaria al respecto los bienes deberían ser puestos a disposición de los trabajadores concernidos [véase Recopilación, op. cit., párrafo 707]. En cuanto a la distribución de los bienes de los sindicatos entre varias organizaciones sindicales tras un cambio de monopolio a pluralidad sindical, el Comité ha insistido en la importancia que otorga al principio según el cual la devolución del patrimonio sindical (incluidos los edificios) o, en la hipótesis de que locales sindicales los ponga a disposición del Estado, la redistribución de estos bienes debe tener por objetivo garantizar en un pie de igualdad al conjunto de los sindicatos la posibilidad de desempeñar efectivamente su actividad con toda independencia. Sería deseable que el Gobierno y la totalidad de las organizaciones sindicales interesadas hagan lo posible por alcanzar, a la mayor brevedad posible, un acuerdo definitivo que permita zanjar el destino del patrimonio de la antigua organización sindical [véase Recopilación, op. cit., 2006, párrafo 708].
7. 152. El Comité observa de la respuesta del Gobierno que, desde la interposición de la queja, la Asamblea de Albania ha aprobado el proyecto de ley denunciado por la organización querellante. El Comité toma nota asimismo de que tanto la organización querellante como el Gobierno citan las decisiones núms. 85/2001 y 5/2004 del Tribunal Superior y la decisión núm. 24/2002 del Tribunal Constitucional como pertinentes a la causa. El Comité pide al Gobierno que proporcione los textos de la nueva ley tal como ha sido adoptada, así como de las sentencias que procedan.
8. 153. No obstante, a título más general, el Comité no puede sino expresar que lamenta la falta de consultas antes y durante el proceso de adopción de un proyecto de ley que podría afectar a las organizaciones de trabajadores, su estabilidad y su capacidad para llevar a cabo sus actividades sindicales. A pesar de los diversos intentos que la organización querellante alega para entablar el diálogo, los sindicatos nacionales aparentemente no pudieron expresar sus puntos de vista sobre el proyecto de ley o a expresar sus opiniones en la sesión de la comisión parlamentaria en la que se examinó dicho proyecto de ley. A este respecto, el Comité desea subrayar la importancia que debe atribuirse a la celebración de consultas francas y sin trabas sobre cualquier cuestión o legislación proyectada que afecte a los derechos sindicales [véase Recopilación, op. cit., párrafo 1074].
9. 154. El Comité recuerda que su mandato consiste en determinar si una situación concreta desde el punto de vista legislativo o de la práctica se ajusta a los principios de libertad sindical y de negociación colectiva derivados de los convenios sobre estas materias. No consiste, por consiguiente en emitir una opinión respecto de la naturaleza exacta del derecho de propiedad adquirido por la organización querellante tras la disolución del sindicado profesional, en particular por lo que refiere a la cuestión del derecho a enajenar los bienes. El Comité desea subrayar que tanto la armonía de las relaciones laborales en el país como la estabilidad del movimiento sindical en su conjunto se hubiesen visto favorecidos si la naturaleza exacta de dichos derechos se hubiese determinado en el momento de la transición y tras celebrar consultas sin trabas con todas las partes interesadas.
10. 155. Habida cuenta de las contradicciones entre la organización querellante y el Gobierno en relación con la naturaleza de los derechos adquiridos respecto de los bienes en cuestión, el Comité insta al Gobierno, de conformidad con los principios del tripartismo y el diálogo social, a que entable consultas francas y sin trabas con los interlocutores sociales pertinentes con miras a encontrar una solución mutuamente aceptable y definitiva en relación con los bienes en cuestión, aclarando los derechos y las responsabilidades y garantizando que los sindicatos del país puedan desarrollar sus actividades con pleno conocimiento de los mismos. Dado que la administración de la propiedad parecía constituir un medio importante por el cual los sindicatos podían funcionar eficazmente y defender los intereses de sus miembros, como lo indicó el Gobierno en su respuesta, el Comité espera que la solución que se encuentre en relación con el derecho de propiedad de los sindicatos permitirá a dichos sindicatos disponer de todos los medios necesarios para proseguir sus actividades sindicales legítimas. Teniendo presentes las consecuencias extremadamente graves que la privación total y definitiva de todo derecho a dichos bienes conlleva para la organización querellante y para el movimiento sindical albanés en su conjunto, el Comité pide al Gobierno que entable sin demora las consultas necesarias y que le mantenga informado de los resultados de las mismas.
11. 156. El Comité observa asimismo que los BSPSH alegan que en agosto de 2007, las dos confederaciones sindicales fueron expulsadas de sus locales no permitiéndoseles desde entonces ejercer su actividad habitual. Dada la escasez de información de que dispone en relación con la citada expulsión así como sobre las medidas que impidan a la Confederación ejercer sus actividades sindicales legítimas, el Comité no tiene claro si dicha expulsión estaba de algún modo relacionada o no lo estaba en modo alguno con la afirmación del Gobierno de que las confederaciones se habían excedido en sus derechos establecidos en el decreto de 1992 y en la ley de 1998. Dada la gravedad de estos alegatos y su pertinencia para el caso en su conjunto, el Comité pide a la organización querellante que facilite información complementaria y actualizada al respecto e insta al Gobierno a que responda a dichos alegatos en detalle.