Rapport définitif - Rapport No. 353, Mars 2009

1337. La queja figura en comunicación de la Confederación de Organizaciones de Funcionarios del Estado (COFE) de fecha 28 de enero de 2008. Posteriormente, la COFE envió informaciones complementarias por comunicación de junio de 2008.

1. 1337. La queja figura en comunicación de la Confederación de Organizaciones de Funcionarios del Estado (COFE) de fecha 28 de enero de 2008. Posteriormente, la COFE envió informaciones complementarias por comunicación de junio de 2008.
2. 1338. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 26 de agosto de 2008.
3. 1339. Uruguay ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 1340. En su comunicación de 28 de enero de 2008, la Confederación de Organizaciones de Funcionarios del Estado (COFE) señala que Uruguay es una de las pocas excepciones al régimen de codificación del derecho del trabajo, tanto individual como colectivo. El derecho colectivo de trabajo en Uruguay constituye una verdadera construcción tanto doctrinaria como jurisprudencial. Dicha construcción ha contado con algunas piezas jurídicas muy concretas y específicas que operan como sustento normativo, programático y de principios. En tal sentido, las normas más importantes son el artículo 57 de la Constitución de la República que establece que la ley promoverá la organización de sindicatos gremiales, acordándoles franquicias y dictando normas para reconocerles personería jurídica, y los Convenios núms. 87, 98, 151 y 154 de la OIT sobre libertad sindical, derecho de sindicación y negociación colectiva, ratificados por las leyes núms. 12030, de 27 de noviembre de 1953 y 16039 de 8 de mayo de 1989, respectivamente.
2. 1341. En materia de libertad sindical, en relación a los empleados públicos, cabe señalar la importancia para el derecho uruguayo de lo dispuesto en el Convenio núm. 151, y en particular lo dispuesto en su artículo 4 sobre la protección de la que deben gozar contra la discriminación antisindical. Por su parte, a nivel nacional, el Parlamento de la República aprobó recientemente la denominada Ley de Protección de la Libertad Sindical (núm. 17940 de 2 de enero de 2006), mediante la cual se declara la nulidad de las acciones u omisiones violatorias de lo previsto en la norma anteriormente citada y se disponen procedimientos concretos con el objetivo de tutelar el ejercicio de la libertad sindical. Alega la organización querellante que estas normas son precisamente las que han sido violentadas mediante actos administrativos antisindicales emitidos por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y por el Ministerio de Defensa Nacional.
3. 1342. La COFE señala que con fecha 28 de abril de 2007, la Asociación de Controladores de Tránsito Aéreo del Uruguay (ACTAU) emitió un comunicado informando sobre la resolución de la Asamblea General realizada el día anterior, por la cual decidió «plegarse a las medidas dispuestas por la COFE de efectuar un paro de actividades el día 23 de mayo de 2007». Aclarándose también que «se brindará servicios a los vuelos sanitarios, en misión de búsqueda y rescate, y vuelos con fines humanitarios». El día 17 de mayo la ACTAU, junto con la COFE, a través de su presidente Sr. Pablo Cabrera y su secretario de organización Sr. Ricardo Barboza, concurrieron al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social a una reunión convocada por el Director Nacional de Trabajo, en la que estuvieron presentes el Subsecretario de Defensa y el Director de Recursos Humanos de dicho Ministerio. En esa reunión, se ofreció a la ACTAU abrir una mesa de negociación para tratar los puntos de la plataforma reivindicativa a cambio del levantamiento de las medidas de paro para el día 23 de mayo. La propuesta del Gobierno fue puesta a consideración de la Asamblea General de la ACTAU, el día 21 de mayo, la cual decidió mantener las medidas de paro.
4. 1343. Con fecha 22 de mayo de 2007, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, con la firma del Ministro de Trabajo y la Ministro de Defensa, dictó la resolución núm. 70/007, mediante el cual se dispuso declarar servicio esencial el control del tráfico aéreo. Se dispuso además, que el Ministerio de Defensa Nacional debía proceder a determinar los servicios que debían ser cumplidos durante el período de huelga. Por su parte, la resolución del Ministerio de Defensa Nacional declaró servicios esenciales los siguientes: servicios de control de tránsito aéreo, servicios de operaciones e información aeronáuticas, servicios de policía aeronáutica, y servicios de funcionamiento y mantenimiento de sistemas eléctricos y electrónicos.
5. 1344. La COFE afirma que dichas resoluciones constituyen una restricción ilegítima de uno de los derechos fundamentales de la libertad sindical, como lo es el derecho de huelga, en virtud de lo siguiente. En primer lugar, los gremios afiliados a la COFE, ACTAU (asociación de controladores) y AFAC (funcionarios de aeronáutica civil) dispusieron que la medida de paro sindical se iba a efectuar cubriendo los servicios que requiriesen aquellos vuelos de carácter humanitario (emergencias sanitarias y técnicas). Es decir que la propia organización sindical autolimitó el ejercicio de su derecho, precisamente mediante el establecimiento de una cobertura mínima tendiente a cubrir los aspectos esenciales del servicio. Por lo tanto, la COFE considera que es claro que la esencialidad decretada era absolutamente innecesaria. Es en virtud de dicho aspecto, y en la forma en que fueron redactadas las resoluciones mencionadas que consideramos que el objetivo del Gobierno ha sido el de limitar el ejercicio del derecho a una categoría determinada de funcionarios públicos.
6. 1345. Considera la ACTAU que dicha conclusión se impone a partir de los diversos elementos que se están analizando. Es más, se puede advertir una relación de instrumentalidad entre el objetivo planteado por el Gobierno y las formas y fundamentación utilizada para limitar ilegítimamente ese derecho fundamental. En efecto, si los propios trabajadores habían garantizado determinadas guardias y servicios de emergencias para cubrir los vuelos humanitarios, cuál pudo haber sido el objetivo perseguido por las autoridades, sino precisamente el de la limitación sin más, y como criterio general del derecho de huelga para una categoría de trabajadores públicos. Según la COFE, se declararon esenciales todos los servicios, sin discriminar tipos de tareas ni funcionarios, así como tampoco se enmarcó la declaración de esencialidad en un contexto de conflicto específico y concreto.
7. 1346. Señala la COFE, que la resolución ministerial suscrita por los Ministros de Trabajo y Defensa, se fundamenta en principios del Comité de Libertad Sindical que, utilizados para pretender justificar la limitación de la huelga por parte del Gobierno, han sido sacados de contexto, y desprovistos del análisis que los mismos requieren desde la perspectiva de los principios fundamentales que toda jurisprudencia está en condiciones de aportar.
8. 1347. La COFE sostiene que la declaración de esencialidad de un servicio depende de la configuración de las hipótesis en que se apoya dicha condición, es decir si se pone en riesgo la vida, la seguridad o la salud. No se puede subordinar el análisis profundo de estas condicionantes, a la mera determinación, sin más, de la esencialidad de un servicio. Los casos invocados por el Gobierno, pusieron el énfasis precisamente en la necesidad del análisis de cada caso concreto, mediante la utilización del tiempo verbal «pueden». Es decir que analizada caso a caso, las condicionantes o requisitos consagrados en los principios emergentes de la doctrina del Comité de Libertad Sindical, se podrá o no declarar esenciales, tales o cuales servicios. Es decir que el análisis conduce siempre a la situación fáctica, al hecho concreto. He aquí el carácter violatorio de la libertad sindical por parte del Gobierno. Afirma la COFE que la situación concreta demostraba que no era necesaria la declaración de esencialidad y que, por lo tanto, el objetivo de su declaración fue la limitación sin más de un derecho fundamental de todo trabajador público o privado.
9. 1348. En su comunicación de junio de 2008, la COFE alega que por medio de una nueva resolución de fecha 24 de diciembre de 2007, la Ministra de Defensa resolvió declarar servicios esenciales los servicios de control de tráfico aéreo, de operaciones e informaciones aeronáuticas, de policía aeronáutica y de funcionamiento y mantenimiento de sistemas eléctricos y electrónicos. Afirma la COFE que esta resolución, de idéntico tenor a la que originó la queja, es prueba de que el Gobierno impide el ejercicio del derecho de huelga en los servicios de control de tránsito aéreo.

B. Respuesta del Gobierno

1. 1349. En su comunicación de fecha 26 de agosto de 2008, el Gobierno declara que en lo que respecta a la autorregulación del derecho de huelga por parte de la organización sindical, cabe expresar que el argumento no es de recibo. Afirma el Gobierno que en materia de servicios esenciales, existe un delicado equilibrio entre los derechos de los trabajadores respectivos y el derecho de toda la comunidad. En el derecho uruguayo, la Constitución de la República (artículo 65) impone el principio de la continuidad de los servicios públicos, y en un Estado democrático, solamente la autoridad pública es la que puede determinar cuáles son esos servicios (que además, en el caso concreto fueron determinados técnicamente por el Ministerio competente — Ministerio de Defensa Nacional). Posiblemente, el caso de los controladores de tráfico aéreo sea el ejemplo más visible de los servicios esenciales, pues en ello está inmediata e irreparablemente en juego la vida de los seres humanos. En caso de duda, habría que inclinarse por el derecho a la vida.
2. 1350. Manifiesta el Gobierno que también se argumenta en la queja que en el párrafo 587 de la Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical se indica qué servicios «no constituyen servicios esenciales en el sentido estricto del término» incluyendo «los transportes en general». Aun aceptando la discutible vinculación entre los conceptos «controladores de tráfico aéreo» y «transportes en general», la relación sería de especie a género, en consecuencia, prevalecería la disposición específica relativa a los controladores de tráfico aéreo. Según el Gobierno, es extraño que la denuncia no aluda a las «garantías compensatorias» o a los medios sustitutivos de solución del conflicto que el Comité de Libertad Sindical ha establecido.
3. 1351. Indica el Gobierno que en este caso, es notorio que tanto el Ministerio de Trabajo como el Ministerio de Defensa Nacional han mantenido y mantienen, al más alto nivel político, instancias de diálogo y negociación. Es difícil, en el sistema de relaciones laborales de Uruguay, resolver el conflicto mediante el arbitraje, que en ningún momento ha sido promovido por el sindicato. Por otra parte, se está dialogando sobre la posibilidad de acordar en forma bilateral los servicios mínimos, lo que en nuestra opinión cumple con los criterios del Comité de Libertad Sindical. En cuanto a la afirmación de la COFE de que el objetivo del Gobierno fue la limitación sin más, de un derecho fundamental de todo trabajador público o privado, el Gobierno señala que se impone determinar cuáles son las coordenadas jurídicas e institucionales que determinan el accionar de un gobierno en esta materia. Tres disposiciones de rango constitucional estipulan pautas que deberán ser consideradas en forma armónica a la hora de resolver casos concretos.
4. 1352. El artículo 57 de la Constitución de la República establece: «Declárase que la huelga es un derecho gremial. Sobre esta base se reglamentará su ejercicio y efectividad». Debe entenderse que aquí la norma, recogiendo un principio jurídico de carácter general, consagra un derecho que no tiene carácter de absoluto. El ordenamiento jurídico de un Estado explicita los bienes jurídicos que desea tutelar. La gestión de los gobiernos se debe ajustar a ello, por lo tanto, no se trata de tutelar un bien jurídico solo o aislado sino de tutelarlos efectivamente a todos. El artículo 59 de la Constitución dice en su primer inciso, que la ley establecerá el estatuto del funcionario sobre la base fundamental de que el funcionario existe para la función y no la función para el funcionario. El artículo 65 de la Constitución establece que la ley podrá disponer — entre otras cosas — los medios y procedimientos que pueda emplear la autoridad pública para mantener la continuidad de los servicios.
5. 1353. Los hechos puntuales deben ser analizados en el marco de los contextos y en función de secuencias que constituyen procesos. Precisamente, es de destacar que el Gobierno ha mantenido una conducta escrupulosa en cuanto al cumplimiento del artículo 4 del Convenio núm. 151, en materia de libertad sindical en relación a los funcionarios públicos. Asimismo, el Gobierno ha sido también uno de los impulsores de la aprobación de la Ley de Protección de Libertad Sindical núm. 17940 de fecha 2 de enero de 2006, invocada en esta instancia por quienes formulan la queja. En Uruguay, la reglamentación aplicable a los conflictos en los servicios esenciales es de fuente legal. Por tanto, la resolución núm. 70/007 de fecha 22 de mayo de 2007, declarando servicio esencial el control de tráfico aéreo fue adoptada de conformidad con el artículo 4 de la ley núm. 13720 de fecha 16 de diciembre de 1968 y el inciso 2 del artículo 9 del decreto-ley núm. 14791 de fecha 8 de junio de 1978.
6. 1354. La determinación concreta de los servicios a cumplirse realizada por el Ministerio de Defensa Nacional en ejercicio de sus potestades, se basó en la definición de la misión, que es la seguridad operacional, tal como figura en el acta de mesa de negociación bipartita Ministerio de Defensa Nacional (MDN) con la Confederación de Organizaciones de Funcionarios del Estado (COFE) — Asociación de Controladores de Tránsito Aéreo del Uruguay (ACTAU) y Asociación de Funcionarios de Aeronáutica Civil (AFAC) de fecha 12 de noviembre de 2007. En cuanto a los paliativos de la limitación de la huelga en los servicios esenciales, debe puntualizarse que el día 17 de mayo de 2007 se realizó una reunión convocada por el Director Nacional de Trabajo en la que estuvieron presentes autoridades del Ministerio de Defensa Nacional y representantes de la ACTAU y COFE donde se ofreció, por parte de los primeros, instalar una mesa de negociación para tratar los puntos reivindicados por los funcionarios, conjuntamente con el compromiso del levantamiento de las medidas de paro anunciadas para el día 23 de mayo de 2007. Esta propuesta fue rechazada por parte de la Asamblea General de la ACTAU. Tiempo después se instaló efectivamente una mesa de negociación logrando acuerdos tales como el Acta de la Mesa de Negociación Bipartita MDN/COFE-ACTAU-AFAC de fecha 12 de noviembre de 2007.

C. Conclusiones del Comité

1. 1355. El Comité observa que en el presente caso la organización querellante objeta la resolución núm. 70/007 de 22 de mayo de 2007 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social por la que se dispuso declarar servicio esencial el control de tráfico aéreo y que el Ministerio de Defensa debía proceder a determinar los servicios que debían ser cumplidos durante el período de huelga (la organización querellante alega que el Ministerio de Defensa volvió a declarar el servicio de control de tráfico aéreo como servicio esencial en diciembre de 2007). El Comité observa también que la organización querellante manifiesta que el objetivo del Gobierno fue limitar el derecho de huelga de una determinada categoría de funcionarios públicos y que la declaración de esencialidad de los servicios de control de tráfico aéreo no era necesaria ya que la COFE, la Asociación de Controladores de Tránsito Aéreo del Uruguay (ACTAU) y la Asociación de Funcionarios de Aeronáutica Civil (AFAC) dispusieron que el paro se iba a efectuar cubriendo los servicios de carácter humanitario (emergencias sanitarias y técnicas).
2. 1356. El Comité toma nota de que el Gobierno informa que: 1) en materia de servicios esenciales existe un delicado equilibrio entre los derechos de los trabajadores y el derecho de la comunidad; 2) el artículo 65 de la Constitución de Uruguay impone el principio de la continuidad de los servicios públicos y sólo la autoridad pública puede determinar cuáles son esos servicios; 3) el caso de los controladores de tráfico aéreo posiblemente sea el ejemplo más visible de los servicios esenciales, pues se puede poner en juego la vida de los seres humanos, 4) la Constitución de Uruguay consagra el derecho de huelga, pero éste no tiene carácter absoluto; 5) la determinación de los servicios a cumplirse realizada por el Ministerio de Defensa Nacional se basó en la definición de la misión del servicio que es la seguridad operacional; 6) el 17 de mayo de 2007 se realizó una reunión, convocada por el Director Nacional de Trabajo, entre las autoridades, el Ministerio de Defensa Nacional y representantes de la ACTAU y la COFE donde se ofreció instalar una mesa de negociación para tratar los puntos reivindicados por los funcionarios, conjuntamente con el compromiso del levantamiento de las medidas de paro anunciadas para el día 23 de mayo de 2007, pero esta propuesta fue rechazada por la ACTAU, y 7) tiempo después se instaló efectivamente una mesa de negociación logrando acuerdos tales como el acta de la mesa de negociación bipartita entre el Ministerio de Defensa Nacional, la COFE, la ACTAU y la AFAC de fecha 12 de noviembre de 2007.
3. 1357. El Comité recuerda que «el derecho de huelga puede limitarse o prohibirse: 1) en la función pública sólo en el caso de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, o 2) en los servicios esenciales en el sentido estricto del término (es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población)». A este respecto, el Comité señaló que «pueden ser considerados como servicios esenciales el control del tráfico aéreo» [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafos 576 y 585]. Asimismo, el Comité recuerda que en cuanto a la índole de las «garantías apropiadas» en caso de restricción del derecho de huelga en los servicios esenciales y en la función pública, la limitación de la huelga debe ir acompañada por procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos en que los interesados puedan participar en todas las etapas, y en los que los laudos dictados deberían ser aplicados por completo y rápidamente [véase Recopilación, op. cit., párrafo 596].
4. 1358. En este sentido, el Comité considera que la objetada resolución núm. 70/007 de 22 de mayo de 2007 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social por la que se dispuso declarar servicio esencial el control de tráfico aéreo no viola los principios de la libertad sindical en materia de derecho de huelga. Por otra parte, el Comité toma nota con interés de que los trabajadores del sector gozan del derecho de negociación colectiva y que han alcanzado un acuerdo con el Ministerio de Defensa. En estas condiciones, el Comité considera que este caso no requiere un examen más detenido.