Rapport définitif - Rapport No. 349, Mars 2008

1111. La queja figura en una comunicación fechada el 6 de febrero de 2007 del Sindicato del Sector de las Finanzas de Noruega (FSUN).

1. 1111. La queja figura en una comunicación fechada el 6 de febrero de 2007 del Sindicato del Sector de las Finanzas de Noruega (FSUN).
2. 1112. El Gobierno transmitió sus observaciones en una comunicación fechada el 5 de mayo de 2007.
3. 1113. Noruega ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 1114. En su comunicación de 6 de febrero de 2007, el FSUN alega que el Gobierno intervino indebidamente en la negociación colectiva mediante la ley núm. 19 de 16 de junio de 2006, por la cual se remitía el conflicto entre el FSUN y la Asociación de Empleadores del Sector Financiero de Noruega (FA) a la Junta Nacional de Salarios para encontrar una solución. Esta ley puso fin a una huelga legal relacionada con la revisión del convenio marco. El querellante también alega una intervención indebida en el conflicto por parte del Ministro de Trabajo e Inclusión Social el 9 de junio de 2006.
2. 1115. El querellante recuerda que, en los últimos años, el Gobierno de Noruega ha recurrido en varias ocasiones a medidas legislativas bastante similares para intervenir en el proceso de negociación colectiva y cita como ejemplo los casos núms. 1099, 1255, 1389, 1448, 1576, 1680, 1763 y 2484. El FSUN afirma que las circunstancias descritas en el presente caso, y las cuestiones que plantea, son similares a las de otros casos de Noruega que el Comité ha examinado anteriormente. También explica que con arreglo a la legislación laboral de Noruega, el recurso al arbitraje obligatorio y a la prohibición de una huelga debe contar con la aprobación de una ley especial del Parlamento. Corresponde al Parlamento decidir si el conflicto de que se trata debe resolverse mediante un arbitraje obligatorio. Sin embargo, ninguna ley específica en qué circunstancias puede imponerse un arbitraje obligatorio.
3. 1116. El querellante explica que la negociación colectiva entre el FSUN y la FA para revisar el convenio marco, con inclusión de los salarios, las condiciones de trabajo y los regímenes de pensión, se inició el 20 de abril de 2006. El Sindicato del Sector de las Finanzas de Noruega (FSUN) presentó en particular la demanda de establecer un sistema de negociación colectiva en caso de que se modificaran los sistemas de pensión existentes. La mayoría de los asalariados del sector financiero se acogen a un régimen de pensiones de empresa contributivo, que actualmente no está cubierto por el convenio colectivo. En los últimos años, las empresas han reorganizado su régimen colectivo de pensiones. Esto se ha hecho sin una participación satisfactoria de los delegados sindicales. Por esa razón, el FSUN reclamó que para el caso de que las empresas consideraran la modificación de los regímenes de pensión existentes, se adoptara una regla de procedimiento que diera a los delegados sindicales el derecho de ejercer la codeterminación. Sin embargo, los empleadores rechazaron la exigencia del sindicato de que se incluyera a los representantes de los trabajadores en las negociaciones de un régimen de pensiones de empresa basado en un convenio. Sostenían que ello socavaría las prerrogativas administrativas de los empleadores, así como su capacidad para dirigir las empresas de manera adecuada. También sostenían que el contenido de los regímenes de pensiones de empresa normalmente no forma parte de los derechos de negociación de un sindicato.
4. 1117. Tras la mediación, en la cual las dos partes no consiguieron ponerse de acuerdo, las negociaciones llegaron a un punto muerto el 3 de mayo de 2006. El 5 de mayo de 2006, el FSUN comunicó un preaviso de huelga a los empleadores en nombre de sus 6.020 miembros (todos ellos asalariados del sector de los seguros). El sindicato decidió que un número reducido de sindicalistas, y sólo los de un sector, participarían en la huelga para demostrar que la misma estaba dirigida únicamente contra los empleadores, y para limitar los inconvenientes de la huelga para el público en general. El 12 de mayo de 2006, el FSUN advirtió que 1.573 asalariados del sector bancario (el 6 por ciento de los miembros activos del FSUN) se sumarían a la huelga el 12 de junio de 2006, lo cual hubiera elevado el número total de huelguistas a 7.593 miembros, es decir, el 29 por ciento de los miembros activos del FSUN. Los empleadores respondieron ese mismo día con un preaviso de cierre patronal de todos los bancos y compañías de seguros afiliados a la FA, por el que se suspendería la mayoría de los servicios bancarios y de seguros el día 12 de junio de 2006. En un intento para posponer la huelga prevista en el sector de los seguros, los días 30 y 31 de mayo de 2006 se llevó a cabo otra mediación a cargo del Mediador Nacional del Estado, pero no prosperó.
5. 1118. El 1.º de junio de 2006, 6.020 miembros del FSUN del sector de los seguros hicieron huelga. El 7 de junio de 2006, el Mediador Nacional del Estado llamó en dos ocasiones a las partes para celebrar reuniones, a fin de tratar de salir del punto muerto. El 9 de junio de 2006, el Ministro de Trabajo e Inclusión Social llamó a representantes de ambas partes para celebrar una reunión y pedirles que resolvieran el conflicto antes de que se produjera una escalada de la huelga y del cierre patronal del 12 de junio de 2006 y ordenó a las partes que lo mantuvieran informado. Las partes se reunieron el día siguiente, 10 de junio de 2006, pero no llegaron a un acuerdo. El querellante considera que las acciones del Ministro constituyeron un acto de injerencia y presión, afectaron el ejercicio del derecho de huelga en la práctica y violaron los derechos y las garantías previstos en el artículo 3 del Convenio núm. 87 y en el artículo 2 del Convenio núm. 98.
6. 1119. El 11 de junio de 2006, el Gobierno informó a las organizaciones su intención de intervenir en el conflicto mediante un arbitraje obligatorio. Basó su decisión en informes de la Autoridad de Supervisión Financiera de Noruega, del Banco Central de Noruega (en adelante, el Banco) y de las autoridades responsables de los seguros sociales. El Gobierno presentó entonces una propuesta legislativa al Parlamento, el cual adoptó, el 16 de junio de 2006, una Ley sobre Arbitraje Obligatorio. La Ley remitió el conflicto a un arbitraje obligatorio ante la Junta Nacional de Salarios y prohibió el recurso a la huelga para resolverlo. La decisión de la Junta Nacional de Salarios se adoptó el 16 de agosto de 2006.
7. 1120. En opinión del querellante, la Ley de 16 de junio de 2006 sobre Arbitraje Obligatorio, en particular, y el conjunto del sistema de arbitraje obligatorio, en general, que aplica el Gobierno no respetan las garantías previstas en los Convenios núms. 87 y 98. El cierre patronal anunciado y la subsiguiente rápida intervención del Gobierno, que consistió en un arbitraje obligatorio, limitaron los derechos de huelga y el derecho de negociación colectiva.
8. 1121. Según el querellante, en la propuesta legislativa del Gobierno no se examinaba si el sector bancario era un servicio esencial, pero sí se abordaban las posibles consecuencias que tendría una escalada del conflicto sobre el mercado financiero y de valores de Noruega y sobre la sociedad en general. Los principales argumentos aducidos por el Gobierno para introducir la legislación sobre arbitraje obligatorio se basaban en informes de la Autoridad de Supervisión Financiera de Noruega y del Banco. Sin embargo, en esos informes sólo se evaluaban las consecuencias de la huelga y del cierre patronal sobre el sector bancario, y no sobre el sector de los seguros. En un comunicado de prensa fechado el 11 de junio de 2006, el Gobierno sostenía que el factor decisivo para imponer el arbitraje obligatorio fue la posible escalada del conflicto, que podía crear rápidamente problemas sociales generales y graves. El Gobierno también declaró que el conflicto paralizaría tantas funciones clave de la sociedad que era necesario intervenir antes de que se produjera el caos anunciado.
9. 1122. De acuerdo con el Banco, la huelga y el cierre patronal afectarían de algún modo a la mayoría de los bancos de Noruega. El Banco consideraba que en una situación de cierre patronal completo sería necesario aplicar la «doctrina del cierre total»: todas las infraestructuras de servicios comunes de todos los bancos dejarían de funcionar. En la práctica, esto significaba que ni siquiera los bancos que no participaran en la huelga y en el cierre patronal podrían proporcionar servicios de pago ni realizar transacciones, debido a que dejarían de funcionar los servicios corrientes de BBS (una empresa basada en los conocimientos sobre las TI perteneciente a bancos noruegos que se ocupa de la gestión de los pagos con tarjeta de crédito, las transacciones bancarias por Internet y las transacciones por cable). Por consiguiente, el público no podría hacer ninguna transacción bancaria, los salarios no se depositarían en las cuentas de los asalariados, las solicitudes de préstamos no se examinarían, los préstamos aprobados no se depositarían en las cuentas, y las empresas no podrían hacer pagos de ningún tipo. El Banco prosigue considerando que los inconvenientes se reducirían al mínimo por ejemplo, mediante acuerdos de adelanto de pagos. Las tarjetas de crédito podrían utilizarse para el pago de servicios y mercancías mediante un sistema no electrónico. Podrían hacerse pagos al contado, siempre y cuando el público contara con reservas de dinero suficientes para todo el período que pudiera durar la huelga/cierre patronal. Unos cuantos bancos sí podrían permanecer abiertos, pero, debido a la interrupción de los servicios bancarios corrientes de BBS, tendrían pocas posibilidades de prestar servicios de pago. Si bien la mayoría de los hogares podría prepararse para una huelga haciendo reservas de dinero en efectivo, otros podrían no estar en condiciones de retirar sumas importantes de dinero antes de la huelga prevista, ya que el pago mensual de la seguridad social y de las pensiones se recibiría el 12 de junio de 2006, día de la huelga y del cierre patronal. La situación de las personas que dependían de las prestaciones de los servicios sociales podría ser grave porque no podrían comprar productos básicos tales como alimentos o medicinas.
10. 1123. Según la Autoridad de Supervisión Financiera, las instituciones financieras podrían mantener algunas actividades si los asalariados clave estuvieran de servicio y la huelga no durara mucho tiempo. Sin embargo, una acción laboral directa más prolongada podría tener consecuencias graves y a largo plazo para la reputación internacional de las instituciones financieras noruegas.
11. 1124. En la propuesta legislativa del Gobierno se examinaban los convenios pertinentes de la OIT, pero se concluía que el arbitraje obligatorio no constituiría una violación de ninguno de los convenios, puesto que la escalada del conflicto interrumpiría totalmente los servicios y la actividad financiera, lo cual, a su vez, produciría graves consecuencias para la sociedad. Además, el Gobierno consideraba que era necesario intervenir en el conflicto imponiendo un arbitraje obligatorio, incluso si con ello violaba compromisos internacionales contraídos por Noruega.
12. 1125. El querellante considera que la intervención del Gobierno fue inoportuna porque interfirió en un conflicto de un sector que no debía propagarse a otro sector. Además, esta medida no estaba justificada ya que el sector financiero no es un servicio esencial en sentido estricto. De hecho, el Gobierno no demostró de qué manera la interrupción de esos servicios podía representar una amenaza clara e inminente para la vida, la seguridad personal o la salud de las personas en toda o parte de la población. Las acciones que el Gobierno podía haber iniciado para reducir los posibles efectos de la huelga no fueron evaluadas ni discutidas. A este respecto, el querellante indica que el convenio marco entre el FSUN y la FA contiene una cláusula sobre las actividades laborales que han de efectuarse durante un conflicto laboral (servicios mínimos) (véase el anexo). Esto permite establecer tanto un sistema de servicios mínimos como un sistema de otorgamiento de dispensas durante un conflicto a fin de limitar los peligros inmediatos. Deberá elaborarse una lista con los nombres y los cargos de las personas seleccionadas mucho antes de que tenga lugar la negociación voluntaria. Además, se podrán conceder dispensas durante el conflicto. Se hicieron ambas cosas. Durante la huelga en el sector de los seguros, se prestaron algunos servicios, por ejemplo, en la compañía de seguros marítimos Maritime Insurance Company Guard, donde se concedieron muchas dispensas. Sin embargo, al recurrir los empleadores del sector financiero a «la doctrina del cierre total» quedó invalidado el recurso a dichos servicios. La aplicación de la «doctrina de cierre total» haría imposible la prestación de servicios mínimos en el sector bancario. Además, el cierre patronal anunciado anuló el convenio concertado anteriormente por las partes. Así, el FSUN cuestiona que hubiera una necesidad ineludible de recurrir a un arbitraje obligatorio en el conflicto, dado que no se permitió prestar los servicios mínimos convenidos.
13. 1126. El querellante alega que la huelga no concierne un servicio esencial, ni tampoco representa un peligro inminente para la vida, la seguridad personal o la salud de las personas en toda o parte de la población. Si bien uno de los efectos de la escalada del conflicto hubiera sido el cierre de los servicios bancarios, y la interrupción de todas las transacciones bancarias, lo que significaba que hubiera sido necesario contar con dinero en efectivo para hacer todas las compras, podían tomarse medidas para paliar este inconveniente. Debido a que tanto el Gobierno como el público habían sido advertidos con mucha antelación del posible cierre de los bancos, la mayoría de las personas hubieran podido utilizar dinero en efectivo. Además, hubiera sido posible utilizar tarjetas de crédito para pagar los productos básicos. En el caso de las personas que dependían de una pensión o de prestaciones de servicios sociales, el Gobierno hubiera podido considerar otras fechas o medios para que recibieran los pagos. El Gobierno se basó en riesgos hipotéticos y en resultados posibles para evaluar la situación. Además, el aviso de huelga y de cierre patronal dado con antelación podrían haber permitido que el Gobierno garantizara el pago por adelantado de las prestaciones de seguridad social resolviendo así los problemas inmediatos de los grupos vulnerables. Si el Gobierno hubiese demostrado tener una opinión más crítica de «la doctrina del cierre total», la huelga podría haber seguido, lo que habría permitido que otros mecanismos o soluciones surgieran durante la negociación entre las partes en el conflicto.
14. 1127. Por último, el querellante alega que el dirigente del Comité Ejecutivo de la FA anunció que se había declarado el cierre patronal para forzar al Gobierno a recurrir al arbitraje obligatorio. Según el querellante, esta táctica surtió efecto. La utilización de la «doctrina de cierre total» y el arbitraje obligatorio ulterior era, pues, una manera de reducir las posibilidades de celebrar verdaderas negociaciones entre las partes.

B. Respuesta del Gobierno

1. 1128. En su comunicación fechada el 5 de mayo de 2007, el Gobierno expresa que, a su entender, si bien el derecho de recurrir a acciones laborales no está previsto de manera expresa en los artículos de los Convenios núms. 87 y 98, el derecho de huelga se considera uno de los principios de la libertad sindical y el derecho de asociación. El Gobierno también entiende que, según los órganos de control de la OIT, las consecuencias de un conflicto laboral podrían llegar a ser tan serias que el hecho de restringir el derecho de huelga podría ser compatible con los principios de la libertad sindical y el derecho de asociación. Cuando una huelga implica a funcionarios públicos que forman parte de la administración del Estado o a servicios esenciales en sentido estricto, es decir, servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de las personas en el conjunto o parte de la población, los órganos de control de la OIT consideran aceptables las restricciones o la prohibición de huelgas. El Gobierno declara que conoce el principio según el cual el sector bancario no es un servicio esencial. Sin embargo, los casos en los que se aplicaron estos principios son más bien antiguos. Desde entonces, la radical evolución de la tecnología ha creado una mayor dependencia respecto de los medios electrónicos de pago. Noruega es uno de los países más «modernos» que se acerca a lo que podría ser una «sociedad sin dinero».
2. 1129. El Gobierno recalca que Noruega despliega grandes esfuerzos para cumplir los convenios de la OIT. Sólo interfiere en un conflicto laboral cuando la vida y la salud o importantes intereses públicos se encuentran en peligro. El Gobierno considera que su intervención para imponer un arbitraje obligatorio mediante una ley de 16 de junio de 2006, así como la reunión de 9 de junio de 2006 convocada por el Ministro de Trabajo e Inclusión Social, no violan los Convenios núms. 87 y 98.
3. 1130. El Gobierno indica que el conflicto surgió en relación con la revisión de 2006 del convenio marco concertado entre el FSUN y la FA. Tras la ruptura de las negociaciones el 3 de mayo, el FSUN advirtió que a partir del 1.º de junio habría una interrupción colectiva del trabajo de 6.020 de sus miembros de las compañías de seguros cubiertas por el convenio marco. El 5 de mayo, el Mediador del Estado prohibió la interrupción del trabajo mientras no se hubiera intentado una mediación. El 12 de mayo, el FSUN anunció una escalada del conflicto al advertir que, a partir del 12 de junio llevaría a cabo una interrupción colectiva del trabajo de otros 1.573 miembros, que trabajaban en 76 bancos de un grupo bancario (Terra group). La FA respondió el mismo día advirtiendo que llevaría a cabo un cierre patronal que afectaría a los 15.000 miembros restantes del FSUN cubiertos por el convenio colectivo, también a partir del 12 de junio. Este cierre patronal fue provocado, pues, por el anuncio del sindicato de que habría una escalada de la huelga. Dado que la huelga afectaría únicamente a un grupo de bancos, los empleadores consideraban que ello supondría una distorsión de la competencia. El 18 de mayo, el Sindicato Noruego de Empleados de Comercio y Oficinas, así como el Sindicato de Correos y Comunicaciones anunciaron una huelga de 1.657 de sus miembros para mostrar su solidaridad con el sector de las finanzas, a partir del 12 de junio de 2006.
4. 1131. Todos los intentos para resolver el conflicto a través de una mediación (los días 1.º, 6 y 7 de junio de 2006) resultaron infructuosos. El Ministro de Trabajo e Inclusión Social convocó a las partes a una reunión el 9 de junio. Mencionó las importantes consecuencias de la escalada del conflicto y subrayó la responsabilidad de las partes. Las instó encarecidamente para que llegaran a un acuerdo lo antes posible. El Ministro explicó que había convocado a las partes porque la organización de empleadores había especulado abiertamente en los medios de comunicación que el Gobierno intervendría para imponer un arbitraje obligatorio. El Ministro consideraba que se trataba de un intento de una de las partes de renunciar a su propia responsabilidad de encontrar una solución al conflicto y de hacer recaer la responsabilidad en el Gobierno. Una vez que las partes notificaron al Ministro que no habían encontrado una solución mutuamente satisfactoria, el Ministro las convocó a una nueva reunión el 11 de junio. Les informó que, habida cuenta de la inminente escalada del conflicto en el sector financiero, que causaría una interrupción completa de todos los sistemas de pago, y a su vez graves problemas sociales, caos y preocupación, el Gobierno presentaría un proyecto de ley al Parlamento para proponer una solución del conflicto mediante arbitraje obligatorio. El Ministro pidió a las partes que impidieran una escalada del conflicto y que reanudaran el trabajo, y las partes confirmaron que lo harían. El Gobierno no entiende de qué manera las acciones del Ministro podrían considerarse como una injerencia en el conflicto y, por ende, una violación del artículo 3 del Convenio núm. 87 y del artículo 2 del Convenio núm. 98.
5. 1132. El proyecto de ley fue presentado al Parlamento el 12 de junio y adoptado el 16 de junio. La Junta Nacional de Salarios se ocupó entonces del caso. El Gobierno indica que la Junta es un órgano independiente que se compone de nueve miembros (tres neutrales, dos de las más grandes organizaciones de trabajadores y de empleadores y dos de cada una de las partes en el conflicto). Cinco de los miembros tienen derecho de voto (tres miembros neutrales y uno de cada una de las partes en el conflicto), mientras que los cuatro restantes asisten en calidad de asesores. La decisión de la Junta, que tiene el valor de un convenio colectivo entre las partes, se adoptó el 17 de agosto de 2006.
6. 1133. A partir del 1.º de junio, el conflicto incluía a todos los miembros del FSUN empleados en compañías de seguros (aproximadamente el 65 por ciento de todos los trabajadores de las compañías de seguros). La huelga había provocado una importante reducción de la capacidad del sector de los seguros, y causado todo tipo de problemas e inconvenientes a los usuarios. Sin embargo, la prolongación anunciada del conflicto a partir del 12 de junio causó aún más preocupación. Todos los miembros del FSUN o bien participarían en la huelga o bien serían afectados por el cierre patronal, y el conflicto se habría generalizado a todos los bancos de Noruega, salvo a 11 de ellos. Sin embargo, incluso esos 11 bancos se habrían visto muy afectados por el conflicto, ya que todas las operaciones conjuntas realizadas con los sistemas para el servicio de pagos y transacciones estarían cerrados por razones de seguridad.
7. 1134. El Gobierno recibió evaluaciones del Banco y de la Autoridad de Supervisión Financiera de Noruega según las cuales el conflicto sería de tales proporciones que habría que aplicar una «doctrina de cierre total», lo cual interrumpiría todas las operaciones de la infraestructura conjunta de los bancos. También se explicó que la tecnología informática no permitía dejar pendiente un número grande de transacciones cuando no funcionaban los sistemas operativos del banco receptor. Por lo tanto, a fin de evitar el colapso de los sistemas, lo más seguro era llevar a cabo un cierre controlado de los sistemas de pagos. Además, el Banco describió hasta qué punto había aumentado en los últimos años la dependencia respecto de los servicios modernos de pago. Si bien en 1996 el 16 por ciento de las transacciones se realizaba con dinero en efectivo, esta proporción se había reducido a la mitad para finales de 2005. En el mismo período, las transacciones en las que no se utilizaba dinero en efectivo aumentaron un 137 por ciento. En ese mismo lapso de tiempo prácticamente se dejaron de utilizar los cheques, que pasaron del 3,4 por ciento en 1996 al 0,007 por ciento en 2005. Durante el conflicto, el público no habría podido efectuar sus pagos a través de los bancos porque estarían cerrados, pero tampoco a través de terminales de pago, sistemas de telebanco, banca electrónica ni cajeros automáticos. No se habrían podido efectuar transferencias por medios alámbricos que utilizan papel. Sí se habrían podido utilizar tarjetas de crédito en algunos lugares, a condición de poder utilizar soluciones no electrónicas que utilizan papel. Sin embargo, la mayoría de las tiendas de barrio ya no las utilizan. Además, el Banco declaró que ni los salarios ni las prestaciones nacionales de seguro se transferirían a las cuentas de los destinatarios El público en general habría podido seguir utilizando dinero en efectivo para el pago de bienes y servicios, pero los cajeros automáticos y las oficinas de los bancos estarían cerrados, y la gente habría tenido que depender del dinero en efectivo que tenía antes de la huelga. Además, debido a que las cajas fuertes nocturnas de los bancos estarían cerradas, se habría producido una acumulación de dinero en efectivo en los comercios. El Banco declaró que, si bien muchos hogares podían prepararse para esta situación acumulando dinero en efectivo, ésta no era una buena solución para todos. La situación económica de muchas personas no les habría permitido hacer reservas de antemano. Muchas de ellas dependían de un acceso inmediato a los salarios o a las prestaciones. Muchas de esas personas habrían podido encontrarse en una situación seria al no poder comprar comida, medicinas, etc. En opinión del Banco, la falta de servicios bancarios habría tenido rápidamente graves consecuencias para la sociedad.
8. 1135. La situación se habría tornado difícil inmediatamente para las personas que dependen de subsidios de desempleo, pensiones de vejez o prestaciones de los servicios sociales. Según las autoridades de los seguros sociales, para el 12 de junio debían pagarse 11,7 millones de coronas noruegas (NOK) por concepto de subsidios de desempleo y 86 millones de NOK por concepto de prestaciones sociales, con inclusión de las pensiones. Para el día siguiente, debían pagarse otros 144 millones de NOK por concepto de subsidios de desempleo y 154 millones de NOK por concepto de prestaciones sociales, con inclusión de pensiones. También debían pagarse sumas considerables para el resto de la semana. Se pidió a los bancos que adelantaran el pago de las pensiones. Sin embargo, si se llevaba a cabo el cierre patronal anunciado, los destinatarios tampoco tendrían acceso al dinero, ya que los pagos diarios se basan en decisiones aprobadas con ulterioridad. Los subsidios de desempleo se pagan al final de cada quincena después de que el desempleado ha presentado los informes correspondientes. Por consiguiente, no era posible contrarrestar los efectos del conflicto pagando ese dinero antes del 12 de junio. El 9 de junio, las autoridades de seguros sociales solicitaron una dispensa a la FA respecto del cierre patronal anunciado. La solicitud fue rechazada.
9. 1136. El Gobierno añade que la escalada del conflicto habría tenido consecuencias obvias en materia de seguridad: una acumulación de dinero en efectivo en los comercios y en los hogares habría aumentado los riesgos de robo y otros delitos.
10. 1137. En la tarde del 9 de junio, se informó al Banco que el sistema de pagos en divisas, el Continuous Linked Settlement (CLS), había decidido suspender los pagos en coronas noruegas a partir del 12 de junio si se producía la escalada anunciada del conflicto. El CLS fue creado en 2002 para reducir los riesgos relacionados con el pago de transacciones en divisas. Esta habría sido la primera vez que el CLS suspendiera una de las monedas que formaban parte de él. El CLS explicó su postura al mencionar el considerable nerviosismo que existía entre las partes extranjeras respecto de los pagos en coronas noruegas cuando los bancos estaban cerrados. El CLS temía que la confianza en el sistema se viera afectada. También recalcó que la utilización de procedimientos de emergencia constituía un riesgo innecesario. A fin de restaurar la paz en el mercado, el CLS decidió suspender las operaciones con coronas noruegas.
11. 1138. La Autoridad de Supervisión Financiera de Noruega también advirtió que un conflicto generalizado en los sectores bancario y financiero paralizaría rápidamente muchas funciones vitales de la sociedad, las instituciones financieras y el mercado de valores. Consideraba que, contrariamente a lo que ocurría con los conflictos laborales en los sectores de la salud o del transporte, en los que era posible reducir las consecuencias más graves garantizando el funcionamiento de servicios esenciales, en el sector financiero resultaba difícil diferenciar las funciones importantes de las menos importantes que había que mantener durante el conflicto.
12. 1139. En este contexto, el Gobierno opinaba que las consecuencias de la escalada anunciada ponían en peligro los intereses públicos y eran tan perjudiciales para la sociedad que había que evitarlas. El Gobierno recalca que la infraestructura para la transferencia de pagos tiene una importancia capital para la sociedad moderna y que no podía ser perturbada. El conflicto habría causado el cierre de prácticamente todas las actividades bancarias y provocado inmediatamente serios problemas a los destinatarios de prestaciones nacionales de seguros, los consumidores individuales y el comercio y la industria. No había duda alguna de que habría sido necesario poner término al conflicto en un plazo muy breve. Las reuniones que el Ministro de Trabajo e Inclusión Social celebró con las partes mostraron claramente que la situación estaba en un punto muerto y que había pocas posibilidades de que las partes llegaran a un acuerdo.
13. 1140. El Gobierno disiente de la declaración del FSUN según la cual la Ley de 16 de junio de 2006 sobre el Arbitraje Obligatorio, en particular, y el conjunto del sistema de arbitraje obligatorio aplicado por el Gobierno de Noruega, en general, violan las garantías previstas en los Convenios núms. 87 y 98. En Noruega, los trabajadores gozan de un derecho de huelga muy amplio. No existen prohibiciones al derecho de huelga, salvo en el caso del ejército y de los funcionarios públicos de alto nivel. Sin embargo, existe un amplio consenso de que el Gobierno tiene la principal responsabilidad de impedir conflictos laborales cuando éstos causan un grave daño a la sociedad. Existe una larga tradición de leyes especiales sobre la intervención en conflictos laborales que causan daños graves a la sociedad adoptadas por el Parlamento. En los primeros años, algunas intervenciones sin lugar a dudas violaban disposiciones de los Convenios. En los últimos 10 a 15 años, sin embargo, ha habido una evolución positiva debido a una mayor sensibilización respecto de los derechos humanos fundamentales. La cuestión más importante es que cada conflicto y sus efectos deben examinarse de manera individual.
14. 1141. El Gobierno rechaza la declaración del FSUN según la cual la evaluación del Gobierno sobre la situación se basaba en riesgos hipotéticos y en posibles resultados. El Gobierno basó su evaluación en informes y evaluaciones de las autoridades de supervisión, que son instituciones independientes. Además, el fin de semana antes de la huelga/cierre patronal anunciados, muchos cajeros automáticos fueron vaciados; ello era una advertencia de la difícil situación que habría podido producirse rápidamente.
15. 1142. En cuanto a la declaración del sindicato según la cual podían haberse garantizado servicios mínimos con arreglo a lo previsto en el convenio, el Gobierno señala la declaración del querellante según la cual el cierre patronal anulaba los convenios concertados anteriormente entre las partes. Además, si el sindicato opinaba que el convenio concertado sobre servicios mínimos podía haber reemplazado el recurso a la «doctrina de cierre total», el sindicato tendría que haber abordado esta cuestión en las reuniones celebradas con el Ministro los días 9 y 11 de junio, a fin de señalar este hecho a la atención del Gobierno. Según la manera en que el Gobierno entiende las recomendaciones de la OIT relativas a los servicios mínimos, los convenios colectivos para aplicarlas deberían concertarse de preferencia entre las partes y, de preferencia, en un momento en que no hay conflictos. En cuanto a la cuestión de si debería haber tratado de imponer servicios mínimos, el Gobierno estima que ello no hubiera sido posible o que no hubiera tenido ningún efecto. En su opinión, la responsabilidad de un convenio colectivo sobre los servicios mínimos recae en las dos partes en el conflicto. Sin embargo, el Gobierno tomó nota de las recomendaciones del Comité sobre el caso núm. 2484 y las estudiará cuidadosamente.
16. 1143. En cuanto a la declaración del FSUN según la cual el Gobierno recurriría a un arbitraje obligatorio incluso si ello estuviera en contradicción con los Convenios de la OIT, el Gobierno confirma que efectivamente esta es la formulación que se utiliza en todos los proyectos de ley para proponer un arbitraje obligatorio. Esta formulación se incluyó en el proyecto de ley debido a las condiciones jurídicas internas y al lugar que ocupa la legislación nacional en el sistema jurídico noruego.

C. Conclusiones del Comité

1. 1144. El Comité observa que este caso se refiere a la imposición por las autoridades de un procedimiento de arbitraje obligatorio para poner fin a una huelga en el sector de los servicios financieros. Según las informaciones proporcionadas por el querellante y por el Gobierno, la huelga, que se inició el 1.º de junio de 2006 debido a la revisión de un convenio colectivo en el sector financiero en la primavera de 2006, fue terminada mediante una ley del Parlamento fechada el 16 de junio de 2006; el conflicto se remitió a la Junta Nacional de Salarios y fue objeto de una decisión el 17 (16 de agosto según la organización querellante) de agosto de 2006.
2. 1145. El Comité observa que, según el querellante, las negociaciones llegaron a un punto muerto cuando los empleadores se negaron a mantener negociaciones sobre procedimientos relativos a cambios en los regímenes de pensiones de empresa aduciendo que se trataba de una cuestión que los sindicatos no tenían derecho de negociar colectivamente. El 5 de mayo de 2006 se comunicó un preaviso de huelga en el que se anunciaba el inicio de una huelga en el sector de los seguros a partir del 1.º de junio. El 12 de mayo, el FSUN advirtió que 1.573 asalariados del sector bancario (el 6 por ciento de sus afiliados) se sumarían a la huelga el 12 de junio. La FA respondió el mismo día declarando un cierre patronal de todos los bancos y las compañías de seguros el 12 de junio.
3. 1146. El Comité toma nota de la información proporcionada por el querellante y por el Gobierno según la cual ambas partes trataron de llegar a un acuerdo por mediación. Toma nota también de que el Ministro de Trabajo e Inclusión Social se reunió con las partes para instarlas a encontrar una solución mutuamente aceptable. El Comité toma nota de que el querellante considera que esta injerencia del Ministro en el conflicto constituyó una violación de los Convenios núms. 87 y 98.
4. 1147. El Comité toma nota de que, si bien el querellante considera que los servicios financieros no constituyen un servicio esencial en sentido estricto, el Gobierno aduce que debido a los progresos tecnológicos que permitían efectuar transacciones sin dinero en efectivo, en la actualidad, los servicios bancarios deberían considerarse esenciales, ya que su interrupción podría paralizar el funcionamiento de la sociedad y representar un riesgo para los intercambios, el comercio y la vida y la salud de la población. Incluye una larga argumentación para apoyar sus opiniones.
5. 1148. El querellante, por otra parte, considera que el Gobierno tendría que haber exigido la prestación de servicios mínimos en lugar de imponer un arbitraje obligatorio y buscar soluciones alternativas a cualquier problema inmediato en lugar de evaluar la situación sobre la base de resultados hipotéticos y poner término a toda acción laboral, incluida la que ya había comenzado en el sector de los seguros, respecto de la cual no se podía aducir que representara un peligro inminente para la vida, la seguridad personal o la salud de las personas en toda o parte de la población. El querellante añade que, de hecho, se habían proporcionado algunos servicios mínimos acordados, con arreglo a lo dispuesto en el convenio colectivo vigente; sin embargo, estos servicios tendrían que haber sido suspendidos tras la decisión de los empleadores de imponer un cierre patronal total y de recurrir a «la doctrina del cierre total», en la que habrían dejado de funcionar los servicios comunes de todos los bancos. El Gobierno, por su parte, considera que las propias partes tendrían que haber determinado esos servicios mínimos sin ninguna injerencia. Según el querellante y el Gobierno, un cierre patronal generalizado de los empleadores anulaba todo convenio entre las partes a este respecto y creaba una situación en la cual no podía prestarse el servicio mínimo requerido.
6. 1149. El Comité considera que es difícil conciliar un arbitraje impuesto por las autoridades por iniciativa propia con el derecho de huelga y con el principio de la naturaleza voluntaria de la negociación. También recuerda que el arbitraje obligatorio para poner término a un conflicto colectivo de trabajo y a una huelga sólo es aceptable cuando lo han pedido las dos partes implicadas en el conflicto o en los casos en que la huelga puede ser limitada, e incluso prohibida, es decir, en los casos de conflicto dentro de la función pública respecto de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado o en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, o sea los servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida o la seguridad de la persona en toda o parte de la población. Los servicios bancarios y de seguros no constituyen servicios de este tipo [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafos 564 y 587].
7. 1150. En primer lugar, el Comité observa que la ley de 16 de junio de 2006 tuvo como consecuencia la imposición del arbitraje obligatorio no sólo para el sector bancario, sino también para la primera huelga del 1.° de junio de los trabajadores del sector de los seguros respecto de la cual el Gobierno no había utilizado los mismos argumentos de parálisis de la economía; el Gobierno tampoco se había referido a las consecuencias que tendría esta huelga, una de las cuales era establecer un servicio mínimo. Por consiguiente, el Comité considera que el recurso al arbitraje obligatorio en el caso de la huelga del sector de los seguros fue contrario a los principios generales relativos al derecho de huelga y al carácter voluntario de la negociación colectiva. Espera firmemente que el Gobierno evitará en el futuro promulgar una legislación cuyo efecto sea poner un término a toda acción laboral en un conflicto especialmente cuando se trate de un sector que no puede ser considerado esencial en el sentido estricto del término y respecto del cual no haya surgido ninguna dificultad particular que justifique la imposición de un servicio mínimo, como ha sido el caso en el sector de los seguros.
8. 1151. En lo que respecta al sector bancario, el Comité entiende los argumentos presentados por el Gobierno con respecto al impacto del cierre patronal total comunicado en dicho sector, pero señala que el hecho de vincular las restricciones del derecho de huelga con las dificultades que provocan en el comercio y los intercambios se abren las puertas a la prohibición efectiva de una diversidad de acciones reivindicatorias y de huelgas legítimas. Además, el Comité expresa preocupación en lo que concierne al cierre patronal generalizado declarado por la Asociación de Empleadores del Sector Financiero de Noruega (FA) (aparentemente en conflicto con las disposiciones del convenio marco en cuanto a los servicios mínimos) en respuesta a la declaración de extensión de la huelga al sector bancario del FSUN que llamó a un 6 por ciento suplementario de sus afiliados a sumarse a la huelga (1.573 personas) y a los alegatos de que la FA había hecho una declaración a los efectos de que se declarara el cierre patronal con el propósito de que el Gobierno recurriera a un arbitraje obligatorio. El Comité no puede ignorar el impacto que la declaración de cierre patronal total en el sector bancario, combinada con la referencia a la necesidad de recurrir a «la doctrina del cierre total», había tenido en la evaluación de las importantes consecuencias que podía tener la huelga en la vida diaria de Noruega.
9. 1152. Si bien el Comité no considera que los servicios bancarios son esenciales en el sentido estricto del término, sí considera que para evitar daños irreversibles, así como daños a terceras partes, a saber, los usuarios o consumidores que sufren los efectos económicos de los conflictos colectivos, la autoridad podría haber exigido el respeto de los procedimientos relativos a los servicios mínimos acordados por las partes en el convenio marco en lugar de imponer un arbitraje obligatorio. Si bien el Comité considera que, idealmente, los servicios mínimos en el sector bancario que se han de prestar deberían ser negociados entre las partes interesadas, preferentemente antes de que surja un conflicto, reconoce sin embargo que los servicios mínimos que se han de prestar en los casos en los que esta necesidad surja después de la declaración de huelga sólo pueden determinarse durante el conflicto. A falta de un acuerdo entre las partes a este respecto, específicamente a nivel de la empresa, se podría haber establecido un órgano independiente que contara con la confianza de las partes para imponer un servicio mínimo suficiente a fin de de responder a las preocupaciones del Gobierno sobre las consecuencias del conflicto en los servicios bancarios, preservando a la vez el respeto de los principios del derecho de huelga y el carácter voluntario de la negociación colectiva. En el presente caso, el Comité lamenta que el Gobierno no hiciera ningún intento por negociar un servicio mínimo en el sector bancario con las partes interesadas y, en caso de desacuerdo, por someter la cuestión a un órgano independiente.
10. 1153. En vista de lo que precede, el Comité manifiesta su preocupación por el hecho de que la ley de 16 de junio de 2006 no está en conformidad con los Convenios núms. 87 y 98. Recuerda que un servicio mínimo podría ser una solución sustitutiva apropiada de la prohibición total, en las situaciones en que no parece justificada una limitación importante o la prohibición total de la huelga y en que, sin poner en tela de juicio el derecho de huelga de la gran mayoría de los trabajadores, podría tratarse de asegurar la satisfacción de las necesidades básicas de los usuarios o el funcionamiento continuo y en condiciones de seguridad de las instalaciones [véase Recopilación, op. cit., párrafo 607]. El Comité toma nota asimismo de que la situación fue agravada en particular por el cierre patronal total y por la negativa de la FA a conceder dispensas o solicitar los servicios mínimos establecidos en el convenio marco. Tomando nota de la indicación del Gobierno de que estudiará las recientes recomendaciones del Comité sobre el caso núm. 2484 relativo a la imposición de un arbitraje obligatorio en el sector de los ascensores, en particular por lo que se refiere a la cuestión del establecimiento de servicios mínimos, el Comité espera firmemente en que, en el futuro, el Gobierno se asegurará de considerar la posibilidad de negociar o de determinar un servicio mínimo de funcionamiento en lugar de prohibir una acción laboral mediante la imposición de un arbitraje obligatorio.
11. 1154. Por lo que se refiere al alegato del querellante según el cual la FA se negó a mantener negociaciones sobre los procedimientos que habría que aplicar en caso de modificarse los regímenes de pensiones de empresa con el pretexto de que esta cuestión no entraba en el ámbito de la negociación colectiva, el Comité recuerda que las cuestiones que pueden ser objeto de la negociación colectiva incluyen el tipo de convenio que se ofrezca a los trabajadores o el tipo de convenio colectivo que haya de negociarse en el futuro, así como los salarios, prestaciones y subsidios, la duración del trabajo, las vacaciones anuales, los criterios de selección en caso de despido, un alcance del convenio colectivo, el otorgamiento de facilidades a los sindicatos que incluyan un acceso al lugar de trabajo más amplio que el previsto en la legislación, etc.; esas cuestiones no deberían excluirse del ámbito de la negociación colectiva en virtud de la legislación [véase Recopilación, op. cit., párrafo 913]. El Comité considera que los procedimientos relativos a cambios en los regímenes de pensiones de empresa forman legítimamente parte de las materias relacionadas con el contrato de trabajo que pueden ser objeto de negociación colectiva y señala a este respecto que ninguna disposición de la legislación noruega parece limitar la negociación colectiva en este sentido y que, por el contrario, el Gobierno intervino en un principio simplemente para alentar a las partes a llegar a un acuerdo sobre este asunto.
12. 1155. Por último, por lo que se refiere al alegato del querellante de una injerencia indebida del Ministro de Trabajo e Inclusión Social en el conflicto, el Comité señala que, según la información proporcionada por el querellante y el Gobierno, el Ministro se reunió con las partes para instarlas a llegar a un acuerdo. En esas circunstancias, el Comité considera que instar a los interlocutores sociales en el marco del estímulo y la promoción del pleno desarrollo y utilización de los mecanismos de negociación colectiva, para encontrar una solución mutuamente aceptable del conflicto, no es contrario a los Convenios núms. 87 y 98.

Anexo

1. Convenio marco entre el Sindicato del Sector de las Finanzas de Noruega (FSUN) y la Asociación de Empleadores del Sector Financiero de Noruega (FA)
2. Capítulo 8
3. Disposiciones varias
4. 28. Establecimiento del convenio sobre salarios
5. Por regla general, el Sindicato del Sector de las Finanzas de Noruega seguirá la práctica establecida desde hace muchos años en la vida laboral de Noruega que consiste en utilizar la acción laboral para establecer un convenio sobre salarios en caso de que sólo estén sindicados una minoría de trabajadores.
6. 29. Presentación del convenio colectivo a nivel de empresa
7. Las partes en el convenio colectivo a nivel de empresa tendrán la obligación de presentar un convenio colectivo nuevo o revisado a nivel de empresa a la Asociación de Empleadores del Sector Financiero de Noruega y al Sindicato del Sector de las Finanzas de Noruega, respectivamente.
8. 30. Trabajo y conflicto laboral/Trabajo y grupo exceptuado
9. A. Trabajo y conflicto laboral
10. 1. La Asociación de Empleadores del Sector Financiero de Noruega y el Sindicato del Sector de las Finanzas de Noruega presuponen que, de requerirse, y con suficiente antelación a la expiración del convenio general, se elaborarán directrices o se adoptarán convenios en la empresa considerada que regulen las condiciones de interrupción y reanudación de las actividades en la empresa con el propósito de proteger los activos en la mayor medida posible, y, principalmente, de contribuir a la rápida y eficiente reanudación del trabajo después de la terminación del conflicto laboral.
11. 2. Los convenios referidos en el apartado anterior deberán ser aprobados por la Asociación de Empleadores del Sector Financiero de Noruega y el Sindicato del Sector de las Finanzas de Noruega.
12. B. Trabajo y grupo exceptuado
13. 1. La empresa puede solicitar que ciertos trabajadores nominalmente designados, cuyo número se indica más abajo, no sean objeto de un preaviso de despido colectivo (grupo exceptuado):
14. — las empresas con más de 1.000 trabajadores permanentes pueden solicitar que un cierto número de trabajadores, que corresponda al 2 por ciento, queden exceptuados;
15. — las empresas con menos de 1.000 trabajadores permanentes pueden solicitar que un cierto número de trabajadores, hasta el 2 por ciento, queden exceptuados, y, al menos un trabajador en caso de que dichas empresas no hayan nombrado un jefe adjunto al jefe ejecutivo de la empresa.
16. El propósito de este procedimiento es impedir la pérdida permanente de activos importantes; por otra parte, no tiene por objeto debilitar el efecto de toda interrupción oficial de trabajo de conformidad con la Ley de Conflictos Laborales de Noruega.