Rapport définitif - Rapport No. 348, Novembre 2007

967. La queja inicial figura en una comunicación de la Asociación Profesional de Agentes del Banco Central de Luxemburgo (A-BCL), de fecha 1.º de junio de 2006, y se completó mediante comunicaciones de fechas 10 de agosto y 20 de diciembre de 2006.

1. 967. La queja inicial figura en una comunicación de la Asociación Profesional de Agentes del Banco Central de Luxemburgo (A-BCL), de fecha 1.º de junio de 2006, y se completó mediante comunicaciones de fechas 10 de agosto y 20 de diciembre de 2006.
2. 968. El Gobierno de Luxemburgo comunicó su respuesta en comunicaciones de fechas 19 de julio, 24 de noviembre y 28 de diciembre de 2006.
3. 969. El Gobierno de Luxemburgo ratificó el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (núm. 135), y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos del querellante

1. 970. La Asociación Profesional de Agentes del Banco Central de Luxemburgo (A-BCL) alega que el Gobierno no ha respetado sus compromisos en materia de libertad sindical, especialmente en virtud de los Convenios núm. 87 y 151, concretamente por permitir que se haya impedido a la A-BCL dedicarse plenamente a su misión sindical y, en particular, a su función de promover y defender los intereses de los agentes y empleados del Banco Central de Luxemburgo (BCL).
2. 971. La A-BCL se constituyó el 14 de julio de 2004, de conformidad con la Ley modificada de 21 de abril de 1928 sobre las Asociaciones y Fundaciones sin Animo de Lucro. Su objetivo es la defensa colectiva de los intereses profesionales, sociales, morales y materiales — en el sentido más amplio — de sus afiliados, todos ellos agentes del BCL, así como su representación profesional ante la dirección del BCL y en el seno de cualquier otro órgano oficial que interese a sus afiliados. Los estatutos de la A-BCL se publicaron en las páginas 46.236 a 46.238, del núm. 964, del Memorial C, de 28 de septiembre de 2004; desde entonces, la A-BCL goza de personalidad jurídica, de conformidad con las disposiciones del artículo 3 de la ley modificada de 21 de abril de 1928 sobre las asociaciones y fundaciones sin animo de lucro de Luxemburgo, lo que la hace titular de todos los derechos legales atribuidos a un sujeto de derecho, como el derecho a entablar acciones judiciales y el derecho a beneficiarse de la aplicación de disposiciones legales relativas a su organización y funcionamiento. La A-BCL agrupa, en calidad de miembros, a 153 agentes del BCL de un total de 198. Es la única asociación sindical creada en el seno del BCL y, en este sentido, el único interlocutor con el que la dirección del BCL puede entablar un diálogo social. Por tanto, su representatividad en el seno del BCL no puede ponerse en duda.
3. 972. Los agentes del BCL tienen el estatuto de empleados del Estado de conformidad con la legislación luxemburguesa, en particular la ley modificada de 27 de enero de 1972, por la que se fija el estatuto de los empleados del Estado. El estatuto de los empleados del Estado es un estatuto de derecho público, asimilado al aplicable a los funcionarios del Estado. La función pública se califica, en materia de representación del personal, mediante un estatuto particular. En efecto, en los ministerios, administraciones y establecimientos públicos, las representaciones del personal se constituyen libremente por la sola voluntad de sus miembros constituyentes, sin que corresponda al Gobierno tomar iniciativa alguna al respecto. Esta es la razón por la que el artículo 36, de la Ley modificada de 16 de abril de 1979 sobre el Estatuto Jurídico de los Funcionarios del Estado (Ley de 1979), establece un reconocimiento de la representación del personal más representativa mediante la concesión de una autorización ministerial. El artículo 36 dice lo siguiente: «Las asociaciones profesionales en el seno de las administraciones, los servicios y los establecimientos estatales pueden acreditarse, mediante una orden del órgano gubernamental competente, como representación del personal en cuyo nombre actúan». El sistema instituido por el artículo 36 es ciertamente el más democrático posible, ya que en él la libertad sindical está completa y plenamente garantizada por las normas establecidas.
4. 973. En los términos del párrafo 1, del artículo 11, de la ley de 23 de diciembre de 1998 relativa al estatuto monetario y al Banco Central de Luxemburgo «la dirección es la autoridad ejecutiva superior del Banco Central». En este sentido, la competencia conferida por el artículo 36 al órgano gubernamental competente para que conceda su aprobación a una organización destinada a garantizar la defensa colectiva de los intereses de sus miembros incumbe, en lo que respecta al BCL, a su propia dirección. La A-BCL pidió, mediante solicitud remitida el 4 de octubre de 2004 a la dirección del BCL, que ésta la autorizase como representación profesional de sus afiliados. En el momento de formular la presente queja, la dirección todavía no había tomado una decisión expresa respecto de la solicitud de autorización mencionada, ni el sentido de conceder dicha autorización ni en el de denegarla por motivos legales.
5. 974. Se adjunta a la queja una carta remitida el 23 de marzo de 2005 al Ministerio de Finanzas, que actúa en calidad de ministerio de tutela del BCL respecto de todos los ámbitos, a excepción del ámbito de las finanzas, en el que el BCL disfruta de autonomía. En dicha carta, la A-BCL se quejaba de la falta de respuesta de la dirección del BCL y solicitaba al Ministerio que interviniese ante la dirección con el fin de que le concediese la autorización solicitada, ya que cumplía todas las condiciones legales para obtenerla. Sin embargo, esta carta no obtuvo respuesta. Así pues, la A-BCL se dirigió al Consejo de Gobierno el 21 de julio de 2005 (documento adjunto). Finalmente, el Ministerio de Finanzas respondió, en nombre del Consejo de Gobierno del Gran Ducado de Luxemburgo, mediante una carta de fecha 31 de octubre de 2005; en dicha carta, el Ministerio de Finanzas, en primer lugar, rebatía el derecho de la A-BCL a actuar colectivamente como asociación profesional sobre la base jurídica invocada y, en segundo lugar, indicaba que la reclamación carecía de fundamento, dado que el artículo 36 de la ley de 1979 atribuía a la dirección del BCL la mera facultad de conceder su autorización, sin que ello constituyese una obligación (documento adjunto). En el momento de la formulación de la queja, la A-BCL todavía no había podido obtener la autorización que venía solicitando desde el 4 de octubre de 2004 a la dirección del BCL, la cual, por otro lado, se negaba a reconocerla como representación profesional de los agentes del BCL. Dicha situación era intolerable según la organización querellante, ya que, aun reuniendo todas las condiciones legales para ser reconocida como representación profesional de los agentes del BCL, todavía no disponía — dos años después de su constitución — de un reconocimiento oficial por la autoridad ejecutiva del BCL, a lo que cabía añadir que el Gobierno no había tomado iniciativa alguna para subsanar esta carencia.
6. 975. Esta falta de reconocimiento de la A-BCL por parte de la dirección del BCL parecía tanto más grave cuanto que uno de los miembros del consejo de administración de la A-BCL había sido despedido poco tiempo antes por la dirección del BCL, pese a que desempeñaba las funciones de vicepresidente y secretario de la A-BCL y que, de esta forma, debía beneficiarse de la prohibición legal de notificar tal medida a un delegado de los agentes del BCL. La dirección del BCL, con el fin de justificar la legalidad de la medida adoptada en relación con el dirigente de la A-BCL, se basó principalmente en la ausencia de reconocimiento de la A-BCL para considerar que no estaba obligada a respetar tal prohibición legal. Por ello, la A-BCL considera con razón que la dirección evitó intencionadamente reconocer a la A-BCL como representación oficial de los agentes del BCL para desproveer a los representantes del personal de la A-BCL de toda protección legal.
7. 976. La A-BCL considera que la «autorización ministerial» tiene como objetivo instituir el reconocimiento de la representatividad de la asociación profesional que la solicita. Así, si se crean organizaciones del personal con una cierta representatividad y, sobre todo, si existe una única representación del personal en un establecimiento público determinado, como en el caso que nos ocupa, la autoridad superior está obligada a conceder la autorización. Ahora bien, según la A-BCL, esta autorización se le deniega de forma indebida, sin que dicha denegación se justifique por motivos legales. Más aún, el Gobierno, al realizar una interpretación no conforme con los principios constantes existentes en derecho administrativo, y al negarse a ejercer su potestad de control sobre la dirección del BCL para que ésta conceda la autorización solicitada por la A-BCL, desde octubre de 2004, aprueba implícitamente esta negativa ilegal de la dirección del BCL y contraviene los compromisos dimanantes de la ratificación de los Convenios núms. 87 y 151. En particular, el Gobierno hace una interpretación errónea del artículo 36, aduciendo que la concesión de la autorización por la autoridad superior del BCL constituye una mera facultad de esta última cuyo ejercicio depende de su juicio libre e independiente, esto es, un acto puramente «potestativo» (carta del Gobierno de 31 de octubre de 2005, adjuntada a la queja). Según la organización querellante, el Gobierno desconoce ante todo el sentido y el alcance que se debe dar a las disposiciones del artículo 36. En efecto, las normas que rigen la puesta en práctica de esta disposición legal son las siguientes: el artículo 36 de la ley de 1979 no debe aplicarse textualmente, ya que tal interpretación equivaldría a conferir una potestad discrecional y desvinculada a la autoridad encargada de dar la autorización a la organización profesional que lo solicite. Ahora bien, el Convenio núm. 87 tiene como fin principal evitar toda arbitrariedad en el reconocimiento de las asociaciones profesionales destinadas a garantizar la defensa de los intereses colectivos de sus miembros. Así, la interpretación dada por el Gobierno al artículo 36, y el apoyo brindado a la postura adoptada por la dirección del BCL, apuntan en sentido contrario al objetivo perseguido por el Convenio núm. 87 y, por tanto, constituyen una violación de sus principios.
8. 977. En una comunicación de 10 de agosto, la organización querellante informó al Comité de que, aunque el BCL le había concedido la autorización, quería mantener su queja, ya que la aplicación práctica de la autorización por parte de la dirección del BCL seguía planteando problemas. En efecto, según la A-BCL, el BCL, debido a la presión política del órgano gubernamental competente y al efecto de la queja presentada por la A-BCL ante la OIT, concedió finalmente a la A-BCL su autorización para que actuase como representación de los agentes del BCL en su decisión de 15 de junio de 2006. Sin embargo, la A-BCL considera evidente que las condiciones en las que dicha autorización se concedió y se sigue aplicando no satisfacen a la A-BCL, así como tampoco a su organismo de coordinación, la Confederación General de la Función Pública (CGFP). En efecto, según la A-BCL, la decisión de la dirección del BCL responde a la idea de dejar sin efecto la autorización, que fue concedida por la presión política y sindical, intentando que el Poder Legislativo modifique la ley marco por la que se instituyó el BCL, sobre todo desde la perspectiva de una reducción de los poderes de esta organización sindical.
9. 978. La CGFP también se ha posicionado respecto de la decisión de la dirección del BCL de fecha 15 de junio de 2006, en una comunicación dirigida a esta última el 19 de julio de 2006. Según la organización querellante, en esa comunicación, adjuntada a la queja, se critica seriamente tanto la iniciativa promovida por la dirección del BCL, en la que se vulneran los derechos sindicales de la A-BCL, como la aplicación práctica de la autorización concedida. Preocupa enormemente a la A-BCL el libre ejercicio de su actividad sindical en el futuro, en tanto en cuanto la proposición de ley impulsada por la dirección del BCL no se retire o se desestime y ella misma no tenga garantías de que la dirección del BCL no pondrá más en entredicho su actividad sindical.
10. 979. La A-BCL adjunta a su comunicación la carta de 15 de junio de 2006, en la que el BCL le otorga la autorización. A este respecto, el BCL precisa que esta cuestión fue objeto de una concertación con el Gobierno y que, el 2 de mayo de 2006, el ministerio encargado de las relaciones con el BCL volvió a confirmar que la concesión de la autorización competía exclusivamente a la dirección del Banco y que se trataba de un acto puramente potestativo. En esta comunicación, la dirección del BCL subraya especialmente que lamenta la polémica surgida a propósito de esta solicitud, puesto que siempre ha velado por garantizar un diálogo social y constructivo en el seno del BCL, y que uno de sus objetivos es posibilitar una representación eficaz de todos los estatutos y profesiones existentes en el Banco por parte de representantes elegidos por sufragio secreto y directo en el que puedan participar todos los agentes del BCL. Esta propuesta de celebrar elecciones figura igualmente en un anteproyecto de ley remitido por el BCL al Gobierno. La dirección del BCL, dado que sigue opinando que, en el estado actual de los textos jurídicos, la situación jurídica para el ejercicio de una representación del personal en el BCL no está clara, ha promovido y continuará promoviendo la intervención del poder legislativo para colmar esta laguna.
11. 980. Adjunta a la comunicación de 10 de agosto de la A-BCL figura también una carta remitida por la CGFP al BCL el 19 de julio de 2006, por la cual la CGFP responde a la carta del BCL. La CGFP alega que algunos enunciados formulados por el BCL son inaceptables, ya que deforman la realidad de los hechos. En particular, la dirección del BCL, en su carta de 15 de junio de 2006, precisa que «confirma su reconocimiento de la A-BCL como representación del personal». Según la CGFP, la A-BCL considera que el BCL no reconoce la existencia de la A-BCL como representación del personal del BCL y que ha hecho todo lo posible por contrarrestar su acción sindical denegándole la autorización pertinente durante más de dos años. Por otro lado, el BCL afirma que la dirección del BCL reconoce desde 1999 a la A-BCL «como su interlocutor en el marco del diálogo social». La CGFP se pregunta cómo la dirección del BCL pretende mantener un diálogo social con un interlocutor al que siempre se ha negado a reconocer oficialmente. Por otro lado, la interpretación dada por la dirección del BCL a las disposiciones del artículo 36 del estatuto general no se ajusta a los principios que rigen la aplicación de dicho texto. La CGFP considera además inadmisible que la dirección del BCL intente, por medio de una proposición de ley modificativa, emitida por ella misma, restringir las posibilidades de acción de la A-BCL y, de esta forma, inmiscuirse indebidamente en las competencias del Ministerio de la Función Pública, que representa al Gobierno y a su interlocutor social (la CGFP). La CGFP indica que se opondrá enérgicamente a toda modificación de la ley de 23 de diciembre de 1998, modificación que tendría como resultado la restricción del ámbito de acción de la A-BCL y, por tanto, el menoscabo de sus derechos sindicales. En efecto, los Convenios núms. 87, 98 y 151 instituyen en principios fundamentales las libertades de asociación, de negociación colectiva y de acción sindical. Así, las iniciativas de la dirección del BCL tienen como objetivo manifiesto restringir la libre aplicación de estas libertades fundamentales por parte de la A-BCL y dejan entrever propósitos malintencionados, lo que se deduce del hecho de que se han emprendido a espaldas de la representación del personal, esto es, sin consultas ni concertación previas, lo que supone una violación flagrante de las disposiciones legales y reglamentarias relativas al diálogo y la interlocución social.
12. B. Respuesta del Gobierno
13. 981. En una comunicación de 19 de julio de 2006, el Gobierno informó al Comité de que la dirección del BCL había concedido a la A-BCL la autorización para actuar como representante del personal, de conformidad con el artículo 36 de la ley modificada de 16 de abril de 1979 por la que se fija el estatuto general de los funcionarios del Estado. Esta autorización se concedió previa intervención del Ministerio de la Función Pública y de la Reforma Administrativa y del Ministerio del Tesoro y del Presupuesto. El Gobierno indica que, por tanto, no es cómplice de bloqueo del diálogo social y que ha respetado plenamente sus obligaciones en el marco de los convenios de la OIT.
14. 982. En una comunicación de 24 de noviembre de 2006, el Gobierno dijo estar enormemente sorprendido porque la A-BCL continuase con el caso. De hecho, los Ministros de Finanzas (ministro de tutela) y de Trabajo de Luxemburgo consideran que no corresponde al Gobierno posicionarse, ya que las quejas, especialmente las formuladas por la A-BCL en su carta de 10 de agosto de 2006, no se refieren a violación alguna de los convenios internacionales del trabajo por parte del Gobierno y del poder legislativo de Luxemburgo ni a instrumentos o hechos jurídicos, sino a meros y supuestos propósitos (intuidos o imaginados) de la dirección del BCL. El Gobierno considera que tanto su legislación como su práctica están en conformidad con los convenios internacionales del trabajo mencionados.
15. 983. En una comunicación de 28 de diciembre de 2006, el Gobierno indica que el litigio en cuestión no se refiere a un texto legislativo en vigor o en vía de trámite, sino exclusivamente a aserciones — en gran parte conclusiones precipitadas — dirigidas contra una empresa concreta en relación con su forma potencial de aplicar un texto, ya esté en vigor o pendiente de votación. El Gobierno argumenta que el Comité no tiene competencia para decidir respecto de documentos que sólo incriminan posibles actuaciones futuras de una dirección. El Gobierno añade a título estrictamente accesorio y subsidiario que, en cuanto al fondo, la incoherencia del texto en vigor y del texto en proceso de elaboración con respecto a las normas internacionales del trabajo no se menciona ni está probada a fortiori. Las acusaciones dirigidas a la dirección del BCL son virtuales, no reales ni probadas.

C. Conclusiones del Comité

1. 984. El Comité observa que la Asociación Profesional de Agentes del Banco Central de Luxemburgo (A-BCL), legalmente constituida en julio de 2004 y que representa a más del 75 por ciento de todos los agentes del Banco Central de Luxemburgo, alega que las autoridades se niegan a concederle la autorización necesaria para llevar a cabo la defensa colectiva de los intereses de sus miembros, pese a las varias solicitudes presentadas en este sentido desde octubre de 2004. La organización querellante alega igualmente que el BCL pretende, mediante una proposición de ley modificativa, restringir las posibilidades de acción de la A-BCL.
2. 985. El Comité observa que las tres comunicaciones del Gobierno son breves y que en ellas se indica que: 1) la autorización se concedió en 2006; 2) los alegatos de la A-BCL se refieren a meros pretendidos propósitos del BCL; y 3) el litigio en cuestión no se refiere a un texto legislativo en vigor o en vía de trámite, sino exclusivamente a aserciones — en gran parte conclusiones precipitadas — dirigidas contra una empresa aislada en relación con su forma potencial de aplicar un texto, ya esté en vigor o pendiente de votación. El Gobierno insiste en que no ha contravenido los convenios de la OIT.
3. 986. El Comité toma nota de que la A-BCL es una organización legalmente constituida que goza de personalidad jurídica. Observa que el artículo 36 de la ley modificada de 16 de abril de 1979, relativa al estatuto jurídico de los funcionarios del Estado (ley de 1979), estipula que «las asociaciones profesionales en el seno de las administraciones, servicios y establecimientos estatales pueden ser autorizadas, por medio de una orden del órgano gubernamental competente, para actuar como representación del personal en cuyo nombre actúan», y que la A-BCL solicitó dicha autorización al BCL el 4 de octubre de 2004. El Comité observa que la A-BCL considera que el artículo 36 no atribuye al órgano gubernamental competente la facultad de conceder la autorización, sino que este último debe conceder la autorización si la asociación es representativa y se ha constituido legalmente. El Comité toma nota de que el Gobierno hace una interpretación diferente de este artículo (carta adjuntada a la queja de la A-BCL), ya que entiende que el artículo 36 prevé la concesión de autorización a una asociación para que actúe como representación del personal como un acto puramente potestativo que incumbe a la dirección del BCL. El Comité toma nota de que la autorización se concedió finalmente a la A-BCL el 15 de junio de 2006.
4. 987. El Comité observa, sin embargo, que, pese a la postura expresada por la dirección del BCL en la carta que remitió al querellante, en la cual subrayaba que, desde el comienzo del funcionamiento operativo del Banco en 1999, había reconocido a la A-BCL como su interlocutora en el marco del diálogo social, consultándola periódicamente sobre todas las cuestiones que atañían a sus ámbitos de competencia y organizando reuniones periódicas con su consejo de administración, la organización querellante alega que no pudo actuar en pro del interés de sus miembros hasta que no se le concedió la autorización. En efecto, según la organización querellante, uno de los miembros del consejo de administración de la A-BCL fue despedido por la dirección del BCL, pese a que desempeñaba en ese momento las funciones de vicepresidente y secretario de la A-BCL y que, por tanto, debía beneficiarse de la prohibición legal de notificar tal medida a un delegado de los agentes del BCL. La dirección del BCL, con el fin de justificar la legalidad de la medida adoptada respecto del dirigente de la A-BCL, se basó principalmente en la ausencia de reconocimiento de la A-BCL para no considerarse obligada a respetar tal prohibición legal.
5. 988. El Comité considera que dicha autorización, si realmente genera derechos para la organización que la obtiene, no debería concederse de forma discrecional. El Comité recuerda que los empleadores, incluidas las autoridades públicas que actúan como empleadores, deberían reconocer, a los fines de la negociación colectiva, las organizaciones representativas de los trabajadores a quienes emplean, y que el reconocimiento por un empleador de los principales sindicatos representados en su empresa o del más representativo de ellos constituye la base misma de todo procedimiento de negociación colectiva de las condiciones de empleo en el nivel del establecimiento [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafos 952 y 953]. El Comité pide al Gobierno que revise el artículo 36 de la ley de 1979, en consulta con los interlocutores sociales concernidos, si surge que de la lectura de dicha disposición se permite un reconocimiento discrecional de los sindicatos, para ponerla en conformidad con el Convenio.
6. 989. Teniendo en cuenta un cierto número de afirmaciones de la dirección del BCL, la organización querellante manifiesta su inquietud sobre las relaciones profesionales futuras en el seno del Banco. En una carta del BCL, adjuntada a la queja, la dirección del BCL lamenta la polémica suscitada a propósito de la solicitud de autorización, ya que siempre ha velado por garantizar un diálogo social y constructivo en el seno del BCL. Uno de sus objetivos es posibilitar una representación eficaz de todos los estatutos y profesiones existentes en el Banco por parte de representantes elegidos por sufragio secreto y directo en el que puedan participar todos los agentes del BCL. El BCL explica que sigue considerando que la situación jurídica para el ejercicio de una representación del personal del BCL no está clara en el estado actual de los textos legales, por lo que ha promovido y promoverá una intervención del poder legislativo para colmar esta laguna.
7. 990. La CGFP considera en una carta de respuesta al BCL adjuntada a la queja, que estas iniciativas restringirán la libre aplicación de las libertades fundamentales por la A-BCL y dejan entrever propósitos malintencionados, lo que se deduce del hecho de que se han emprendido a espaldas de la representación del personal, esto es, sin consultas ni concertación previas, lo que supone una violación flagrante de las disposiciones legales y reglamentarias relativas al diálogo y la interlocución social.
8. 991. Por su parte, el Gobierno afirma que el litigio en cuestión no se refiere a un texto legislativo en vigor o en vía de tramitación, sino exclusivamente a aserciones — en gran parte conclusiones precipitadas — dirigidas contra una empresa aislada con respecto a su forma potencial de aplicar un texto, ya esté en vigor o pendiente de votación.
9. 992. En virtud de las informaciones transmitidas, el Comité no continuará con el examen de esta cuestión. No obstante, el Comité toma nota de los alegatos según los cuales la dirección del BCL desearía organizar elecciones de representantes de trabajadores en las que puedan participar todos los agentes del Banco. A este respecto, el Comité recuerda, por un lado, que el Convenio sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (núm. 135) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154) contienen disposiciones que establecen expresamente que, cuando una empresa cuenta con representantes sindicales y representantes electos, se deben adoptar las medidas apropiadas para garantizar que la presencia de representantes electos no pueda utilizarse para debilitar la situación de los sindicatos interesados, y, por otro, que es esencial que la introducción de un proyecto de ley que afecte a la negociación colectiva o a las condiciones de empleo vaya precedida de consultas completas y exhaustivas con las organizaciones de trabajadores y de empleadores interesadas [véase Recopilación, op. cit., párrafos 946 y 1075].