Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 344, Mars 2007

1. 1249. La queja objeto del presente caso figura en una comunicación, de 23 de junio de 2005, de la Asociación del Personal Contratado en los Estados Unidos (AUSES), la Federación Internacional de Empleados, Técnicos y Profesionales (IFPTE), la Federación Americana del Trabajo – Congreso de Organizaciones Industriales (AFL-CIO), y la Internacional de Servicios Públicos (ISP). La IFPTE y la AUSES facilitaron información adicional por comunicación de 7 de septiembre de 2006.
2. 1250. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de 23 de marzo y 25 de septiembre de 2006.
3. 1251. El Reino Unido ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (núm. 135) y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 1252. En su comunicación de 23 de junio de 2005, las organizaciones querellantes facilitan en primer término información sobre la Asociación del Personal Contratado en los Estados Unidos (AUSES) y la Federación Internacional de Empleados, Técnicos y Profesionales (IFPTE). Indican que la IFPTE fue constituida en 1918, está afiliada a la AFL-CIO y al Congreso del Trabajo del Canadá, y representa a más de 86.000 trabajadores de los Estados Unidos y de Canadá, profesionales, técnicos administrativos, investigadores y con ocupaciones afines. La AUSES, unidad local núm. 71 de la IFPTE, representa a más de 600 empleados contratados en los Estados Unidos, o «de contratación local», que desempeñan toda una serie de funciones en calidad de personal de la Embajada y los consulados británicos, la Misión Permanente del Reino Unido ante las Naciones Unidas, las oficinas comerciales británicas y otras entidades del Gobierno británico en los Estados Unidos.
2. 1253. Según las organizaciones querellantes, la Embajada del Reino Unido ante los Estados Unidos (en adelante «la Embajada») ha reconocido la AUSES como representante del personal de contratación local y ha venido negociando con ella desde hace casi cincuenta años las condiciones de empleo y la resolución de las quejas planteadas. En fechas recientes, cuando la Embajada todavía reconocía a la AUSES y negociaba con ella, las negociaciones desembocaron en un acuerdo de modificación de las pensiones y del seguro de enfermedad.
3. 1254. En un proceso democrático iniciado en diciembre de 2004, una gran mayoría del personal contratado en los Estados Unidos se afilió a la IFPTE, a la que eligió como representante en la negociación, tras firmar libremente los formularios pertinentes a esos efectos. De conformidad con los convenios de la OIT aplicables, se afiliaron a una organización que estimaban conveniente para promover sus intereses. La IFPTE concedió a la AUSES los estatutos que la convertían en unidad local núm. 71 de la Federación.
4. 1255. Según las organizaciones querellantes, la dirección de la Embajada reaccionó ante la decisión de los empleados de hacerse representar por esa entidad anulando la correspondiente deducción de las cuotas sindicales en nómina y negándose a reconocer la unidad local núm. 71 AUSES/IFPTE y a negociar con ella. Además, la dirección adoptó unilateralmente una serie de cambios en las condiciones de empleo lesivos para los empleados, sin negociar previamente con la organización representativa que éstos habían elegido. Asimismo, la dirección de la Embajada inició una campaña para socavar, marginar y deslegitimar la entidad elegida por los empleados. En una serie de declaraciones parciales, contradictorias, ambiguas e incorrectas, la dirección de la Embajada indicó que agradecía las «aportaciones» del personal, así como «la comunicación y el diálogo positivos con él», pero en realidad esas palabras ocultaban el accionar unilateral de la dirección. Las organizaciones querellantes adjuntan una carta de 31 de enero de 2005 dirigida al presidente de la AUSES por el Consejero de la Embajada sobre la Gestión del Cambio. En ella indica lo siguiente: «Es nuestra obligación administrar la Embajada de la manera más eficaz y productiva posible. Ello implica que ocasionalmente debamos modificar las políticas y las prácticas vigentes, incluso cuando éstas se hayan aplicado durante muchos años. Redunda en interés de todos que la red en los Estados Unidos reaccione a la evolución de la situación y se adapte al cambio, en vez de resistir a él».
5. 1256. Las organizaciones querellantes agregan que el sindicato AUSES/IFPTE hizo todo lo posible por reaccionar positivamente al cambio y adaptarse de manera responsable a él, siempre que éste se gestionase en el contexto de una relación de negociación colectiva en que se respetasen y tutelasen los derechos de los trabajadores. Pese a ello, la dirección emprendió a la fuerza y unilateralmente cambios significativos fingiendo contar con la «aportación» de los empleados. El 1.º de abril de 2005 la dirección aplicó unilateralmente nuevas condiciones de empleo, que suponían cambios en los salarios, las pensiones, el seguro de enfermedad, la licencia por enfermedad, el pago de las horas extraordinarias y otras cuestiones esenciales de la relación de empleo y universalmente reconocidas como objeto necesario de negociación colectiva cuando los trabajadores hubieran elegido un representante para promover y defender sus intereses. Citando el párrafo 799 de la Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, las organizaciones querellantes consideran las conductas arriba mencionadas directamente contrarias a uno de los principales fines del Convenio núm. 87, que es permitir a los empleadores y asalariados unirse en organizaciones con capacidad para determinar, por medio de convenios colectivos concluidos libremente, los salarios y otras condiciones de empleo.
6. 1257. En el Memorando de los Jefes de Puesto británicos en los Estados Unidos, de fecha 11 de marzo de 2005 (y adjunto a la queja), el Consejero de la Embajada sobre la Gestión del Cambio se preguntó «si los convenios fundamentales de la Organización Internacional del Trabajo obligan a la Embajada a celebrar con el personal negociaciones colectivas sobre el cambio de sus condiciones de empleo». En el Memorando se respondía que «no». Alegando como base «el asesoramiento de los juristas de la Oficina de la Commonwealth y de Asuntos Exteriores (FCO)», el Consejero declaró que la negativa a negociar con el AUSES/IFPTE se debía a que el Convenio núm. 98 «no se refería a la situación de los funcionarios públicos al servicio de la administración del Estado». Según las organizaciones querellantes, en la definición de «funcionarios públicos al servicio de la administración del Estado» no entra el personal de Embajada de contratación local. Ese personal no realiza actividades diplomáticas o equivalentes. Las organizaciones querellantes observan que la mayor parte del personal diplomático empleado en la Embajada está en realidad representado por un sindicato de funcionarios públicos del Reino Unido. El acuerdo colectivo suscrito entre la FCO y el sindicato que representa a los empleados contratados en el Reino Unido para servir en los Estados Unidos, es decir la FDA, prevé que «se anima al personal a afiliarse a los sindicatos reconocidos por la FCO y a actuar en ellos con dinamismo». En el acuerdo también se dispone, entre otras cosas, la negociación de las condiciones de empleo, como son la retribución, los períodos de licencia, la utilización de los locales y otras instalaciones para las actividades sindicales, o el arbitraje de conflictos pendientes de solución. Así pues, según las organizaciones querellantes, el personal de contratación local tiene a fortiori, en virtud de los Convenios núms. 87 y 98, el derecho de formar un sindicato para que defienda sus intereses y el derecho de afiliarse a él.
7. 1258. Las organizaciones querellantes adjuntan también a la queja una carta de 13 de mayo de 2005 en la cual, según las organizaciones querellantes, el Consejero de la Embajada sobre la Gestión del Cambio y el Cónsul General reiteran la negativa rotunda de la Embajada a reconocer el AUSES/IFPTE y a negociar con él. La carta está dirigida al comité nacional del sindicato AUSES/IFPTE, y en ella se declara que no era realista esperar que la Embajada entablara con la AUSES o con cualquier otra agrupación una negociación colectiva formal sobre las condiciones de empleo. Las organizaciones querellantes agregan que fue entonces cuando el Consejero, que cambiaba constantemente de argumentos, siempre equivocados, en su afán por denegar los derechos de negociación de los empleados contratados en los Estados Unidos, declaró que la autonomía relativamente limitada de que gozaba la Embajada respecto a su presupuesto y a la manera de gestionarlo justificaba la negativa a reconocer el AUSES/IFPTE y a negociar con él. Las organizaciones querellantes invocan los párrafos núms. 895 y 899 de la Recopilación [op. cit.], en cuya virtud las autoridades deberían privilegiar en la mayor medida posible la negociación colectiva como mecanismo para determinar las condiciones de empleo de los funcionarios; debería encontrarse un compromiso equitativo y razonable entre, por una parte, la necesidad de preservar hasta donde sea posible la autonomía de las partes en la negociación y, por otra, el deber que incumbe a los gobiernos de adoptar las medidas necesarias para superar sus dificultades presupuestarias. Las organizaciones querellantes recalcan que en vez de «privilegiar en la mayor medida posible la negociación colectiva», la dirección de la Embajada excluye de entrada toda negociación con el AUSES/IFPTE.
8. 1259. Las organizaciones querellantes añaden que otra razón aducida para rechazar la negociación con el AUSES/IFPTE reside en que ese sindicato incluye entre sus afiliados algunos supervisores y directivos. Las organizaciones querellantes citan el párrafo 231 de la Recopilación [op. cit.] en apoyo de la tesis según la cual «no es necesariamente incompatible con las exigencias del artículo 2 del Convenio núm. 87 que se niegue al personal superior y de dirección el derecho de pertenecer al mismo sindicato que los demás trabajadores...».
9. 1260. Las organizaciones querellantes agregan que la reacción negativa de la Embajada a la elección de la organización que había de representar al personal no está en sintonía con la postura oficial de la FCO, según se desprende de un telegrama del Secretario de Asuntos Exteriores de 5 de febrero de 2005 y dirigido a todos los puestos diplomáticos. En el telegrama (adjunto a la queja) se propugnaban la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo, así como el reconocimiento de la importancia de los convenios fundamentales del trabajo, y se respaldaban firmemente estos instrumentos. Según el Secretario de Asuntos Exteriores, «ello significa que debemos respetar los convenios fundamentales del trabajo en nuestras propias prácticas laborales». La negativa de la Embajada a reconocer el AUSES/IFPTE también contradice el tenor de la carta (adjunta a la queja) que el Secretario de Asuntos Exteriores dirigió con fecha 17 de marzo de 2005 al Secretario General del Congreso de Sindicatos, y en la que se indicaba lo siguiente:
10. La FCO y sus misiones en el extranjero están siempre dispuestas a reconocer los sindicatos ... En principio no hay motivo alguno que impida a la Embajada en Washington reconocer voluntariamente la asociación de personal AUSES y el sindicato de la IFPTE. La Embajada reconoce esa asociación de personal desde 1957.
11. Desearíamos un marco más oficial para configurar las relaciones con el personal en los Estados Unidos; un marco en el que se enuncien los derechos y responsabilidades de cada parte. En este empeño debería reconocerse la función de la asociación del personal y del sindicato ... Lo que desearía sugerir ... es que ... ambas partes dialoguen sobre la cuestión de un acuerdo voluntario.
12. Si, como espero, pronto se lleva a cabo este diálogo acerca de un acuerdo voluntario de reconocimiento, la aplicación de todo lo acordado podría analizarse al mismo tiempo.
13. Las organizaciones querellantes declaran que, pese a ello, la Embajada no reconoció el AUSES/IFPTE y modificó unilateralmente las condiciones de empleo. Peor todavía, la Embajada anunció planes de constituir un «Consejo Representativo del Personal» dominado por la dirección e invitó a los empleados a actuar mediante ese Consejo en vez de hacerlo mediante su sindicato. En su boletín titulado In the know: News About Your Pay and Benefits from the HR Review Team, edición 9, de 31 de marzo de 2005, la dirección de la Embajada declaró que el Consejo era una organización «con la que la dirección puede dialogar acerca de todas las cuestiones relativas a su empleo en la Embajada». En su boletín siguiente, de fecha 21 de abril de 2005, solicitó abiertamente que se apoyara su «Consejo» en vez de la AUSES, al declarar lo siguiente:
14. Hemos ... pedido a los Jefes de Puesto que nos faciliten opiniones consolidadas del personal adscrito a su puesto.
15. Le rogamos que, al aportarnos su parecer, tenga a bien considerar estos interrogantes.
16. ¿Le parece acertada la idea de crear un comité/consejo representativo del personal?
17. De ser así, ¿quién debería ser miembro de ese comité?
18. ¿Qué cuestiones deberían examinarse en ese comité?
19. ¿Con qué frecuencia debería reunirse ese comité y en qué lugar?
20. ¿Debería estar representado cada puesto?
21. ¿Atendiendo a qué criterios deberían seleccionarse los miembros del comité?
22. ¿Debería haber una rotación en la composición del comité (es decir, de suerte que el representante de cada puesto estuviese en el comité durante un año, antes de ceder el cargo a otro miembro adscrito al mismo puesto)?
23. Finalmente, ¿cuál debería ser la denominación de ese comité/consejo?
24. Los exhortamos a que se tomen el tiempo necesario para examinar estas cuestiones — y cualesquiera otras que les parezcan pertinentes — y aporten su parecer a su Jefe de Puesto/Grupo.
25. Ese comité/consejo de personal está dedicado a ustedes. Esperamos que se convierta en una tribuna para debatir con el personal las cuestiones que más importan a éste. Para actuar con acierto necesitamos que ustedes expresen sus deseos.
26. Les manifestamos de antemano todo nuestro agradecimiento.
27. El Equipo de Revisión de Recursos Humanos.
28. 1261. Según las organizaciones querellantes, en la expresión «aportarnos su parecer» esas comunicaciones evidencian un desconocimiento flagrante de los derechos sindicales del personal contratado en los Estados Unidos y de las funciones desempeñadas por la organización elegida por ese personal para representarlo. En lugar de negociar con el representante elegido por los empleados de contratación local, la dirección de la Embajada solicitó de los empleados «aportaciones» para constituir lo que se conoce como «sindicato amarillo», dominado por la dirección. Citando los párrafos 771 y 779 de la Recopilación [op. cit.], las organizaciones querellantes recordaron la importancia de la independencia de las partes en la negociación colectiva y que las negociaciones no deberían llevarse a cabo en nombre de los trabajadores y de sus organizaciones por conducto de representantes designados o controlados por los empleadores o sus organizaciones. Añadieron que, además de constituir una organización dominada por la dirección de la Embajada, ésta, y especialmente su personal directivo, iniciaron una campaña para debilitar el sindicato elegido por el personal de contratación local. En una serie de reuniones mantenidas con este personal en los locales diplomáticos de todo el país atacó el hecho de que los empleados hubieran elegido el AUSES/IFPTE como representante de negociación y les obligó a dirigirse al «Consejo Representativo del Personal», dominado por la dirección, para tratar con esta última.
29. 1262. Las organizaciones querellantes puntualizan que, por carta de 13 de mayo de 2005, el Consejero de la Embajada sobre la Gestión del Cambio declaró que no tenían «inconveniente en estudiar la posibilidad de descartar por ahora la propuesta de que se constituyese un comité representativo del personal», pero sólo en el contexto de la rotunda negativa de la dirección, expresada en la misma carta, a reconocer el AUSES/IFPTE y a negociar con él, y de su insistencia en llevar a cabo una gestión unilateral (la carta se adjunta a la queja).
30. 1263. Las organizaciones querellantes añaden que la dirección de la Embajada introdujo cambios unilateralmente, aprovechando los supuestos de retroactividad contemplados en la legislación laboral estadounidense, al negarse a negociar sobre estos cambios con el representante elegido por el personal de contratación local. Así por ejemplo:
31. — La legislación estadounidense vincula el seguro de enfermedad del empleado y de su familia al empleador, y no al seguro de enfermedad nacional. Los empleadores que no reconocen los sindicatos y no negocian con ellos pueden imponer costos adicionales muy elevados a los empleados mediante deducciones, pagos conjuntos y primas. La Embajada adoptó esta medida decisiva al introducir el 1.º de abril nuevas condiciones de empleo sin su previa negociación con el AUSES/IFPTE. La dirección obligó entonces unilateralmente a los empleados a optar entre un incremento de sus propios gastos y una reducción de las prestaciones por concepto de seguro de enfermedad de sus familiares, lo cual suponía una pérdida potencial de 3.000 dólares de los Estados Unidos en términos de costos personales para el seguro de enfermedad. El sindicato reconoció que la «cofinanciación» del seguro de enfermedad representaba un problema complejo en la negociación colectiva en todos los Estados Unidos, dada la ausencia de un programa nacional del seguro de enfermedad. Sin embargo, para los trabajadores que habían elegido a su organización representante, la solución de este problema pasaba por la negociación colectiva, y no por una intervención unilateral de la dirección.
32. — En caso de ausencia de sindicato, la legislación estadounidense permite a los empleadores exigir a los empleados un número ilimitado de horas extraordinarios (sin compensación extraordinaria para los empleados «exentos») so pena de sanciones disciplinarias e incluso de despido si el empleado no realiza todas las horas extraordinarias exigidas por la dirección, por excesivo que sea su número. En cambio, en el caso de los empleados con representación sindical, la dirección debería negociar con ésta la política relativa a las horas extraordinarias. La dirección de la Embajada había negociado con la AUSES una política en la materia antes de que dicha asociación se afiliase a la IFPTE. A partir de ese momento actuó unilateralmente, sin negociación previa con el AUSES/IFPTE, privando a muchos empleados del derecho a ser retribuidos por las horas que excediesen del horario de trabajo semanal.
33. — La legislación estadounidense no dispone nada en materia de retribución durante los períodos de licencia por enfermedad, sino que tan sólo protege el derecho del empleado a volver a su puesto de trabajo al término de un período de hasta 12 semanas de licencia no retribuida, en virtud de la Ley sobre Licencia Familiar y Médica. La dirección de la Embajada actuó unilateralmente a fin de eliminar para muchos miembros del personal representados por el AUSES/IFPTE la posibilidad de acumular tiempo de licencia por enfermedad, y ello también sin negociar con el AUSES/IFPTE.
34. 1264. Las organizaciones querellantes también se refieren a una serie de similitudes entre el presente caso y el caso núm. 2197, relativo a la Embajada de Sudáfrica en Irlanda (334.º informe del Comité de Libertad Sindical aprobado por el Consejo de Administración en su 290.ª reunión (mayo-junio de 2004), párrafos 95 a 131). Destacan en particular que, en reacción a la impugnación del Gobierno de Sudáfrica por inadmisibilidad de la queja, el Comité de Libertad Sindical afirmó que:
35. [L]a aplicación de los principios internacionales fundamentales de libertad sindical contenidos en la Constitución de la OIT y la Declaración de Filadelfia es obligatoria para todos los Estados Miembros ... en el caso de que haya existido una violación de las normas internacionales del trabajo o de los principios sobre libertad sindical y negociación colectiva, el Gobierno de Sudáfrica es quien se encuentra en la mejor posición para adoptar las medidas necesarias a fin de reparar dicha violación. En consecuencia, el Comité considera admisible la queja y procederá al análisis y el examen de las cuestiones de fondo [párrafos 106 y 108 del informe arriba mencionado].
36. Además, en respuesta al argumento esgrimido por el Gobierno de Sudáfrica según el cual era la legislación irlandesa, y no los principios de la OIT sobre la libertad sindical, la que regía la relación de la Embajada con el personal de contratación local (excluyendo por tanto la negociación colectiva con el sindicato elegido por el personal de contratación local), el Comité consideró que en este caso se trataba de «determinar si el no reconocimiento del [sindicato] querellante constituyó una violación de las normas internacionales del trabajo y los principios sobre libertad sindical». El Comité señaló además que «la cuestión objeto del presente caso no radica en determinar la legislación nacional aplicable al personal de contratación local ..., sino en establecer si las acciones en cuestión son contrarias a las normas internacionales y los principios de la libertad sindical». También concluyó que «los Convenios núms. 87 y 98 se aplican al personal de contratación local» en virtud del «derecho de todos los trabajadores, sin ninguna distinción ... de constituir organizaciones y afiliarse a la de su elección», contemplado en el artículo 2 del Convenio núm. 87, y que los miembros del «personal de contratación local ... no son considerados funcionarios públicos al servicio de la administración del Estado».
37. 1265. En conclusión, las organizaciones querellantes solicitan al Comité que invite al Consejo de Administración a recomendar que la Embajada del Reino Unido en los Estados Unidos reconozca el AUSES/IFPTE y negocie con él como representante de su personal de contratación local. También piden al Comité que requiera el envío de una misión de contactos directos a la Embajada del Reino Unido en los Estados Unidos para promover el pleno respeto de la libertad sindical del personal contratado en los Estados Unidos.
38. 1266. Por comunicación de 7 de septiembre de 2006, la IFPTE y la AUSES añadieron que la pretensión de la dirección de la Embajada de ofrecer condiciones de empleo «que coincidiesen con aquéllas ofrecidas por un buen empleador local o las superasen» suponía un cambio de «parámetros» comparativo, con el paso de las normas de empleo del Gobierno de los Estados Unidos a las normas del sector privado, con base en la información facilitada por Mercer Consulting Group. A raíz de este cambio, la dirección de la Embajada rebajó unilateralmente las condiciones de empleo del personal de contratación local sin negociar con el AUSES/IFPTE, representación sindical elegida por el personal. La dirección intentó aprovechar la presión a la baja ejercida en los sueldos y prestaciones de los trabajadores del sector privado, desde luego en parte porque ni tan siquiera un 8 por ciento de los trabajadores del sector privado de los Estados Unidos estaban representados por un sindicato (pese a que las encuestas indicaban que millones de trabajadores del sector privado preferirían estar representados por un sindicato, aunque temían represalias si se afiliaban). La dirección utilizó referentes del sector privado para rebajar las prestaciones de los empleados, pero insistió en que los mismos empleados eran funcionarios públicos, por lo que no podían recabar la tutela de la OIT. El Gobierno siempre se escuda en los argumentos que más le convienen respecto del ejercicio de los derechos de libertad sindical por el personal de contratación local. Además, después de utilizar la comparación con el sector privado para rebajar las prestaciones, el Gobierno insistió en que los miembros del personal eran empleados públicos, de forma que no les era aplicable la legislación estadounidense por la que se protegía el derecho de sindicación y de negociación colectiva.
39. 1267. Así pues, según las organizaciones querellantes, el Gobierno refuta aquellos elementos de la legislación estadounidense por los que se exige a los empleadores negociar de buena fe con el representante elegido por los empleados con miras a la conclusión de un contrato escrito. Con todo, éste es también el sistema de representación de los empleados del sector público estadounidense. En aquellos casos en que se permite la negociación colectiva a los empleados públicos, los empleadores del sector público quedan obligados a reconocer la representación exclusiva por un representante de una unidad de negociación determinada elegido por mayoría, y a negociar de buena fe con miras a la consecución de un convenio colectivo. La representación exclusiva fruto de una elección mayoritaria y la obligación de negociar de buena fe son elementos medulares del sistema de relaciones laborales estadounidense, ya sea en virtud o independientemente de lo dispuesto en la Ley Nacional de Relaciones Laborales, tanto en el sector privado como en el sector público. Las organizaciones querellantes recordaron que el Comité al examinar alegatos según los cuales esos elementos del sistema estadounidense no se ajustaban a lo dispuesto en los Convenios núms. 87 y 98, había decidido que la representación exclusiva y la obligación de negociar eran compatibles con los Convenios. Además, según el párrafo 821 de la Recopilación, op. cit., el Comité había observado que «los empleadores, incluso las autoridades gubernamentales en su carácter de empleadores, deben reconocer en las negociaciones colectivas a las organizaciones que representan a los trabajadores empleados por ellos». La representación exclusiva es compatible con las normas de la OIT siempre que los empleados tengan una oportunidad suficiente para elegir a otro representante si así lo decide la mayoría y si se permite a un sindicato minoritario funcionar libremente, pese a no tener derechos de negociación. De conformidad con lo dispuesto en el párrafo 834 de la Recopilación, op. cit., no es necesariamente incompatible con el convenio disponer la certificación del sindicato más representativo en una unidad determinada, reconociéndolo como el agente negociador exclusivo de dicha unidad.
40. 1268. Además, según las organizaciones querellantes, es inoportuna la utilización por el Gobierno de la opinión del Comité según la cual «ninguna disposición del artículo 4 del Convenio núm. 98 obliga a un Gobierno a imponer coercitivamente un sistema de negociaciones colectivas a una organización determinada» porque «claramente alteraría el carácter de tales negociaciones». Esta restricción correspondía a la aplicación efectiva por el Gobierno de los resultados de la negociación colectiva, y no a la obligación del empleador de negociar de buena fe con arreglo a la ley. Según se explica en el párrafo 849 de la Recopilación [op. cit.], «La posibilidad ofrecida a los empleadores, conforme a la legislación, de presentar pliegos que contengan sus proposiciones a los fines de la negociación colectiva, si los mismos constituyen meramente una base para la negociación voluntaria a que se refiere el Convenio núm. 98, no debe considerarse como una violación de los principios aplicables en la materia.» La obligación de negociar en el sistema estadounidense no altera la índole voluntaria de la negociación colectiva porque la dirección no está obligada a aceptar ninguna propuesta sindical. Tan sólo está obligada a negociar con la voluntad genuina de lograr un acuerdo y de poner este último por escrito en un contrato una vez logrado el consenso. Ello preserva la índole voluntaria de las negociaciones en el sistema de relaciones laborales estadounidense. En vista de que el AUSES/IFPTE había sido elegido como representante del personal de contratación local en los Estados Unidos y de que la Embajada pretendía emplear a su personal local en virtud de la legislación que regía el empleo local, las organizaciones querellantes reiteraron su solicitud de que el Comité invitase al Gobierno a cumplir las obligaciones señaladas por la OIT y las disposiciones de la legislación de empleo estadounidense reconociendo al AUSES/IFPTE como representante en la negociación del personal de contratación local y negociando de buena fe con el sindicato con miras a la conclusión de un convenio colectivo.
41. B. Respuesta del Gobierno
42. 1269. Por comunicación de 23 de marzo de 2006, el Gobierno invita al Comité a rechazar los argumentos de las organizaciones querellantes, toda vez que el Gobierno no ha incumplido sus obligaciones emanadas de los convenios de la OIT pertinentes, ni vulnerado en modo alguno los principios internacionales fundamentales de la libertad sindical.
43. 1270. En lo que respecta al marco legal aplicable al empleo del personal de las oficinas del Gobierno del Reino Unido en los Estados Unidos, el Gobierno indica que tiene en el extranjero una red de 233 puestos diplomáticos. En los Estados Unidos el Gobierno está representado por la Embajada británica en Washington, los consulados generales y demás consulados, así como por otras oficinas del Reino Unido en todo el país. El Gobierno utiliza el concepto de «embajada» con referencia a todas las oficinas del Gobierno del Reino Unido presentes en los Estados Unidos. Además de los 250 miembros del personal contratado en el Reino Unido (procedentes de diversos ministerios de la administración de ese país), el Gobierno emplea a unos 600 empleados contratados localmente en los Estados Unidos. Su empleo representa el mayor costo del presupuesto de la Embajada y se cifra en bastante más de 20 millones de dólares de los Estados Unidos por año. El personal contratado en el Reino Unido sirve en los Estados Unidos de manera temporal, pues permanece empleado en el ministerio al que está adscrito en el Reino Unido. Su empleo se rige por la legislación del Reino Unido. Las condiciones de la mayor parte del personal son fruto de convenios colectivos acordados por negociación voluntaria entre el empleador (el Gobierno) y los sindicatos británicos competentes.
44. 1271. Los 10.000 empleados contratados localmente en puestos diplomáticos del Reino Unido están empleados por el Secretario de Estado de la Oficina de la Commonwealth y de Asuntos Exteriores. Según la política y la práctica establecidas de la Oficina de la Commonwealth y de Asuntos Exteriores (FCO), ésta actúa como buen empleador, responsable de su personal local. Los contratos de empleo de estas personas se rigen por la legislación local. La FCO formuló en fechas recientes una serie de propuestas a la Cámara de los Lores referentes a un caso relativo al personal que trabaja en el extranjero, y entre ellas una propuesta en el sentido de que el personal de contratación local se rija por la legislación laboral del país receptor. La Comisión de Apelación de la Cámara de los Lores aceptó esta propuesta y concluyó que ese personal no se amparaba en la legislación laboral del Reino Unido (véase el caso Serco contra Lawson [2006] UKHL 3, párrafo 39). Las condiciones de empleo del personal de contratación local son fruto de un afianzado proceso de negociación voluntaria y consulta, en el que intervienen las asociaciones de personal de contratación local, cuando éstas existen.
45. 1272. En los Estados Unidos, la Embajada emplea a su personal local según lo dispuesto en la legislación laboral del país receptor. La política oficial de la Embajada consiste en brindar condiciones de empleo acordes con aquellas ofrecidas por un buen empleador local, o incluso superiores a ellas. La AUSES y la IFPTE buscan representar al personal de contratación local empleado en la Embajada, pero no al personal contratado en el Reino Unido.
46. 1273. En la FCO, la retribución y las condiciones de trabajo del personal de contratación local se determinan atendiendo a lo siguiente. Desde 2003, la responsabilidad de determinar la retribución y las condiciones mejores para el personal local se delegó en los Jefes de Puesto con las siguientes limitaciones: las disposiciones deben adecuarse a la legislación local, respetar el presupuesto asignado por el departamento correspondiente, ser asequibles desde el punto de vista económico y poderse aplicar a largo plazo, además de cumplir la normativa del Tesoro aplicable a la retribución del personal local. Finalmente, «deberían fijarse teniendo presentes las fuerzas del mercado y no exceder de las cuantías necesarias para atraer, retener y motivar al personal idóneo, teniendo en su caso presente la práctica seguida por los empleadores locales en general».
47. 1274. El Gobierno añade que si bien hubo un tiempo en que en todas las embajadas británicas del mundo se establecía una distinción importante entre las funciones desempeñadas por el personal contratado en el Reino Unido y el personal de contratación local, toda vez que el personal contratado en el Reino Unido ocupaba la mayoría de los puestos de dirección y de carácter tradicionalmente diplomático (vinculados a la política, las relaciones con la prensa y la economía), esta situación cambió considerablemente en los 15 últimos años. En la red diplomática presente en el territorio de los Estados Unidos, el personal de contratación local ascendió a cargos de dirección (dirección de finanzas y de recursos humanos en la Embajada de Washington) y pasó a desempeñar funciones tradicionalmente diplomáticas que antes cumplía el personal contratado en el Reino Unido. Por ejemplo, hay vicesecretarios localmente contratados que trabajan en la sección política de la Embajada, informan sobre cuestiones políticas delicadas, con pleno acceso a información confidencial, y supervisan a personal administrativo basado en el Reino Unido. El equipo de prensa de la Embajada encargado de las relaciones con la prensa británica y la prensa estadounidense está integrado, salvo una excepción, por empleados de contratación local.
48. 1275. Respecto a la relación existente entre la Embajada y la asociación del personal, el Gobierno indica que la Embajada siempre ha procurado dar participación a su personal local en la adopción de decisiones y consultarle sobre las cuestiones que afectasen su empleo. La asociación que representa al personal local (la AUSES) se constituyó hace casi cincuenta años (en 1957) y la dirección de la Embajada siempre mantuvo a lo largo de ese período una estrecha relación de trabajo con los dirigentes de dicha asociación. Si bien nunca hubo un proceso formal de negociación con ella, se la consultaba acerca de todo cambio que pudiese tener trascendencia en el empleo. Se celebraban reuniones periódicas entre la dirección de la Embajada y el comité de la AUSES para analizar las cuestiones que revestían un interés mutuo. Aunque ambas partes no siempre coincidían, las reuniones se mantenían con espíritu constructivo. Si bien la Embajada no había concedido formalmente a la AUSES el reconocimiento solicitado en la presente queja, brindaba al personal el tiempo necesario para que se dedicase a los asuntos de la asociación y le daba acceso a los locales de la Embajada para organizar reuniones de la AUSES, además de facilitar a ésta la posibilidad de impulsar las afiliaciones permitiendo la colocación de carteles para promover la adhesión a la AUSES y la utilización de los medios de comunicación oficiales para comunicar con el personal. Cuando la AUSES se afilió a la IFPTE, la Embajada deseó mantener esta relación, cosa que declaró públicamente (por carta de 31 de marzo de 2005, adjunta a la respuesta). La Embajada adoptó una actitud abierta y constructiva con la AUSES y la IFPTE, y actuó siempre en consonancia con la práctica consistente en ofrecer buenas condiciones de empleo y con los requisitos prescritos en los convenios de la OIT pertinentes.
49. 1276. En relación con los antecedentes fácticos de la queja, el Gobierno indica que a principios de 2004 la Embajada emprendió una revisión importante de su política de empleo con el propósito (enunciado en una comunicación del Embajador de 1.º de abril de 2004 y adjunta a la respuesta) de modernizar las prácticas de empleo para volverlas más compatibles con las condiciones de empleo vigentes en las empresas estadounidenses. La normativa sobre empleo, fruto de una evolución que culminó en 2004, otorgaba al personal de contratación local condiciones sin parangón con la práctica normal aplicable en virtud de la legislación laboral estadounidense. Esas diferencias fueron cada vez más anómalas, hasta tal punto que el funcionamiento eficaz de la red diplomática británica en el territorio estadounidense empezó a ceder ante la presión de los costes insufragables que suponían los sueldos y el conjunto de prestaciones asignadas. También fue necesario modificar con carácter urgente las condiciones a fin de eliminar la disposición por la que se imponía una edad de jubilación obligatoria.
50. 1277. Después de que el Embajador dirigiera al personal la comunicación de fecha 1.º de abril de 2004, la dirección de la Embajada prosiguió las consultas y la comunicación con el personal durante todo el proceso de revisión, que duró un año. Se debatió con la AUSES acerca de la necesidad de proceder a esta revisión y se publicó un programa a esos efectos. Se brindaron a la AUSES, a sus afiliados y a otros miembros del personal de contratación local todas las oportunidades de contribuir a la revisión (de manera anónima, si así lo deseaban) y los resultados se hicieron públicos para que todo el personal pudiera comprobarlos y comentar al respecto. Se celebraron reuniones del personal en toda la red diplomática en el territorio estadounidense y el equipo de recursos humanos examinó los comentarios recibidos. También se celebraron reuniones con la AUSES prácticamente cada mes, de marzo de 2004 a julio de 2005, y se celebraron varias reuniones con personal de contratación local para debatir de la revisión. A raíz de las reclamaciones del personal se modificaron algunos elementos importantes de los cambios propuestos (por ejemplo la continuación del plan de pensiones vigente para el personal que ya cotizaba). Se propuso constituir un consejo representativo del personal para que se encargase de atender las preocupaciones de sus representados a fin de mejorar la comunicación entre éstos y la dirección; a pesar de ello se abandonó la propuesta ante la oposición del personal y especialmente de la asociación que lo representaba. La Embajada no obligó en manera alguna al personal a aceptar la constitución del consejo, como se alega, sino que ante una oposición generalizada abandonó la propuesta. La dirección de la Embajada también se comprometió a realizar un examen detenido una vez que las nuevas condiciones hubieran cumplido un año de vigencia. La AUSES tendría plena participación en este proceso.
51. 1278. Las modificaciones introducidas en abril de 2005 permitieron ajustar en mayor medida las condiciones vigentes en la Embajada a la legislación y a la práctica laborales estadounidenses, y ofrecer sueldos y prestaciones competitivos para contratar, retener y motivar la plantilla más profesional posible de personal de contratación local. En febrero de 2005, la IFPTE escribió a la dirección de la Embajada acogiendo positivamente algunos de los cambios propuestos. Según el contenido de la queja, el sindicato no reconoció que muchas de las modificaciones introducidas implicaron para la mayoría del personal local prestaciones mejores, como la licencia de maternidad y de paternidad retribuidas (que no son prescriptivas en virtud de la legislación estadounidense). En su queja el sindicato criticó más concretamente los cambios introducidos en las prestaciones de enfermedad ofrecidas al personal, y al hacerlo, no reconocer que el nuevo sistema es más justo para todo el personal, a diferencia del antiguo, que ofrecía ventajas anómalas al personal con muchos años de antigüedad en la Embajada. En efecto, los empleados con muchos años de servicio tenían la posibilidad de «acumular» los períodos de licencia por enfermedad que no habían gastado y la oportunidad de tomárselos por ejemplo como licencia extraoficial por maternidad. El personal de contratación reciente que no había podido acumular esos períodos de licencia por enfermedad no gozaba de esa misma posibilidad. Así pues, el nuevo sistema ofrecía a todo el personal una prestación por enfermedad adecuada, tanto a breve como a largo plazo.
52. 1279. Después de que la AUSES se afiliase a la IFPTE, el sindicato hizo un llamamiento para que se abandonasen las nuevas políticas y pidió que la Embajada negociase formalmente las modificaciones mediante la negociación colectiva. El sindicato formuló una serie de solicitudes y se negó a considerar la posibilidad de aceptar un acuerdo que no alcanzase a satisfacer sus reivindicaciones. La presentación de esta queja obligó a dejar de lado la tentativa de la Embajada de configurar el marco voluntario de consulta (véase la carta de 31 de marzo de 2005 adjunta a la respuesta). El sindicato insistía en el reconocimiento formal que presuponía el ejercicio de los derechos de negociación colectiva acerca de todo cambio que afectase las condiciones del personal de contratación local y los derechos exclusivos de comunicar con la dirección sobre las cuestiones de empleo, inclusive la intervención obligatoria del sindicato en los casos disciplinarios. La Embajada no estaba dispuesta a aceptar esas reivindicaciones y seguiría comunicando directamente con el personal, sin entrar a considerar la posibilidad de conceder a un sindicato derechos exclusivos de comunicar con el personal sobre cuestiones de empleo o cualquier otro asunto. La Embajada estaba sin embargo dispuesta a dialogar con el sindicato, de manera voluntaria, sobre las retribuciones y otras cuestiones de empleo, según indicó reiteradamente, incluso en la carta de 17 de marzo de 2005 adjunta a la respuesta. También estaba evidentemente dispuesta a recabar la participación de la AUSES en los casos disciplinarios en los que las personas interesadas deseasen esta participación, según se desprendía claramente del tenor de la carta de 13 de mayo de 2005, adjunta a la respuesta. La oferta de entablar debates sobre un acuerdo voluntario seguía en pie (véase la carta de 2 de agosto de 2005, adjunta a la respuesta).
53. 1280. En lo que respecta a la carta del Secretario de Asuntos Exteriores que, según las organizaciones querellantes, equivalía a una aceptación de «reconocimiento oficial» de la IFPTE, el Gobierno considera que lo que de hecho se declara en esa carta es que no hay motivo de principio alguno que impida a la Embajada reconocer voluntariamente la asociación de personal AUSES y a la IFPTE. Esta última, en calidad de representante (si bien no exclusivo) puede entrar a deliberar con la Embajada sobre un acuerdo voluntario. Ya se ha celebrado este tipo de deliberación y la Embajada desea que la práctica se mantenga. Nunca aceptó, sin embargo, el principio de la negociación colectiva obligatoria con la IFPTE.
54. 1281. El Gobierno agrega que, pese a la interrupción de las relaciones, la AUSES siempre intervino activamente, desde junio, en muchas cuestiones programáticas derivadas de la revisión. La Embajada sigue resuelta a mantener una relación de trabajo con los representantes de su personal. Los representantes de la AUSES pudieron asistir en calidad de observadores a la labor de dos comisiones: la primera, dedicada a las impugnaciones derivadas del ejercicio de clasificación de los puestos en toda la red diplomática, y la segunda, encargada de las solicitudes de pago de primas en virtud del nuevo programa de retribución según los resultados. El personal superior, entre el cual figuran el consejero de la dirección y el director de recursos humanos, celebra reuniones periódicas con la presidencia de la AUSES. Esta experiencia ha sido positiva y la Embajada considera que demuestra lo que en el futuro deberían ser las relaciones con los representantes del personal.
55. 1282. El Gobierno explica asimismo que la Embajada no está dispuesta a aceptar la negociación colectiva por una serie de razones jurídicas y prácticas. En primer lugar, la Ley de Relaciones Laborales de los Estados Unidos excluye concretamente de su ámbito de aplicación las administraciones federales, estatales y locales, de forma que no existe marco jurídico que rija la manera en que la Embajada deba abordar su trato con el personal local. Además, la legislación laboral estadounidense no permite que el personal de dirección y el personal al que éste administra estén afiliados a un mismo sindicato (lo cual sucede claramente en la Embajada, donde todos los miembros del personal tienen la posibilidad de afiliarse a la AUSES). Alrededor del 26 por ciento del personal de contratación local de la Embajada ocupa puestos de dirección. La inclusión de esos supervisores en el mismo sindicato que el personal que no es de dirección entrañaría el riesgo de enfrentamiento entre la Embajada y su personal responsable de elaborar y aplicar las políticas. La Embajada no tendría inconveniente en que dicho personal constituyese su propia asociación o se afiliase a un sindicato, pero no aceptaría su afiliación obligatoria o la negociación colectiva formal con él.
56. 1283. El Gobierno añade que si el sindicato optó por no llevar su causa ante el Consejo Nacional de Relaciones Laborales (NLRB) fue porque pretendía obtener una protección muy superior a aquella prevista en la legislación laboral estadounidense para los demás empleados. La negociación colectiva, tal como la solicita el sindicato, no es un derecho con rango legal. Si el sindicato hubiera optado por dirigirse al NLRB, se hubiera visto obligado a cumplir una serie de requisitos de la legislación laboral estadounidense, por ejemplo respecto de la terminación de la relación de empleo del personal de dirección y del personal que no lo es, y respecto de los asuntos de la asociación del personal, como la organización de elecciones a cargos de responsabilidad. Al adoptar un método progresivo y constructivo para abordar estas cuestiones, la Embajada ha superado ampliamente lo preceptuado en la legislación estadounidense.
57. 1284. Según el Gobierno, cuando el Reino Unido actúa en calidad de empleador del personal de Embajada contratado localmente, es decir, fuera de su propio territorio, los contratos de empleo se rigen por la legislación del Estado receptor, de forma que el Reino Unido queda obligado a cumplir la legislación laboral de dicho Estado. Así pues, en este caso la Embajada debe aplicar lo dispuesto en la legislación laboral estadounidense. De hecho, en la queja no se alega que la Embajada haya denegado el ejercicio de los derechos otorgados al sindicato en virtud de la legislación estadounidense; el Reino Unido sostiene, por las razones arriba mencionadas, que ha respetado todos los derechos aplicables según la legislación.
58. 1285. Con respecto a los alegatos de incumplimiento por el Gobierno de las obligaciones previstas en los Convenios núms. 87 y 98, el Gobierno indica que la obligación de todo Estado parte en un convenio de la OIT es dar cumplimiento a lo dispuesto en dicho instrumento en su propio territorio. La queja se refiere a las acciones y omisiones en que pueda haber incurrido la Embajada Británica en el territorio de los Estados Unidos. Ahora bien, los locales de una misión diplomática o consular no forman parte del territorio del Estado de envío (véanse a este respecto los artículos 21 y 22 de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas y los artículos 30 y 31 de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares). A diferencia de otros instrumentos relativos a los derechos humanos, la Constitución y los convenios de la OIT no contienen cláusula jurisdiccional que haga la protección extensiva a aquellas personas «que entran en el ámbito jurisdiccional» de una parte contratante. Se considera que esas disposiciones extienden los derechos contemplados en los convenios a aquellos actos realizados fuera del territorio del Estado interesado, inclusive a los actos de los agentes diplomáticos y consulares fuera del territorio del Estado. Sin embargo, los instrumentos de la OIT no contienen cláusulas de esta índole, de forma que el Gobierno no se considera sujeto a obligación jurídica alguna de dar cumplimiento a los convenios de la OIT en las misiones diplomáticas y consulares situadas fuera de su territorio.
59. 1286. En lo referente al caso núm. 2197 (relativo a la Embajada de Sudáfrica ante Irlanda), el Gobierno indica que si bien el Comité decidió que los Convenios núms. 87 y 98 eran aplicables al personal de contratación local, los fundamentos que motivaron esa decisión no quedaron claros. Tampoco resultaba claro si el Comité tuvo la oportunidad de examinar algún argumento en pro o en contra de la tesis según la cual los convenios eran aplicables fuera del territorio de la parte contratante interesada — en este caso Sudáfrica. En el párrafo 109 del informe del Comité se indica que en la queja se pretendía que «Sudáfrica no ha garantizado la observancia eficaz, dentro de su jurisdicción y en particular en su Embajada ante Irlanda, de los Convenios núms. 87 y 98». Según el Gobierno, si el Comité aplicó el criterio «jurisdiccional» y no el «territorial», debe concluirse, con todo el respeto debido, que no se adoptó el planteamiento correcto.
60. 1287. En el caso de que el Comité decidiera que las obligaciones derivadas de los convenios de la OIT para el Reino Unido se aplican a las actuaciones de dicho Estado en cuanto empleador en los Estados Unidos, el Reino Unido mantendría que no hubo quebrantamiento de esas obligaciones por los motivos que se exponen a continuación.
61. 1288. En primer lugar, respecto al Convenio núm. 87, el Gobierno no coartó en modo alguno la libertad sindical ni el derecho de sindicación contemplados en el Convenio. La Embajada cumplió lo preceptuado en el Convenio, pues permitió al sindicato, entre otras cosas, captar nuevos afiliados, organizar reuniones, comunicar con sus miembros, etc. La Embajada mantiene con la dirección de la AUSES, desde su constitución como asociación de personal, una relación de trabajo estrecha. Le concede facilidades para organizar reuniones e impulsar las afiliaciones a la misma, permitiéndole colocar carteles promocionales y utilizar los medios de comunicación oficiales para comunicar con el personal. Nada de esto cambió cuando la AUSES se afilió a la IFPTE. La Embajada desea mantener una relación constructiva y así lo ha declarado públicamente. Trata con el sindicato en cuanto representante legítimo del personal de la Embajada, y ha mantenido muchas reuniones con él acerca de la revisión arriba mencionada y de otras cuestiones. Abandonó, a instancia de la asociación del personal/sindicato, la propuesta de constituir un consejo representativo del personal. La queja presentada ante el Comité por el sindicato se centra en la negativa de la Embajada a reconocer a éste a efectos de la negociación colectiva, de modo que el instrumento aplicable es principalmente el Convenio núm. 98.
62. 1289. En segundo lugar, respecto al Convenio núm. 98, el Gobierno recuerda que la invocación por las organizaciones querellantes del caso núm. 2197 para argumentar que los miembros del personal de la Embajada no tienen la consideración de funcionarios públicos al servicio de la administración del Estado y, por tanto, no entran en el supuesto de exclusión previsto en el artículo 6 del Convenio, resulta improcedente por varios motivos. Primero, las organizaciones querellantes no invocaron con propiedad la postura adoptada en dicho caso para sostener que los miembros del personal «de contratación local... no son considerados funcionarios públicos al servicio de la administración del Estado». En efecto, las organizaciones querellantes citaron el caso tan sólo en parte, sacando el lenguaje de contexto. Un examen más detenido del caso de la Embajada de Sudáfrica demostraría que no resulta pertinente en la presente causa. En lo referente a la consideración de los empleados de la Embajada como funcionarios públicos, el Comité declaró que «con respecto al Convenio núm. 98, en ningún momento el Gobierno alega que los trabajadores en cuestión que pertenecen, según lo afirmado, a la sección de apoyo administrativo, estén excluidos en virtud del artículo 6. Además, la afirmación del propio Gobierno de que el personal de contratación local está cubierto por la legislación irlandesa y no por la sudafricana confirma que no son considerados funcionarios públicos al servicio de la administración del Estado» [caso núm. 2197, op. cit., párrafo 130]. Así pues, en el caso de la Embajada de Sudáfrica no es que el Comité decidiera que todos los miembros del personal de la Embajada de contratación local no fueran funcionarios públicos en el sentido de lo dispuesto en el artículo 6 del Convenio núm. 98, sino que sólo se limitó a observar en su respuesta que el Gobierno de Sudáfrica no había mantenido que sus miembros del personal de contratación local fuesen funcionarios públicos. El Comité reconoció claramente que el personal de contratación local podría entrar, en principio, en el supuesto de exclusión del artículo 6 del Convenio núm. 98.
63. 1290. El Gobierno considera que los miembros del personal de contratación local representados por el sindicato son funcionarios públicos al servicio de la administración del Estado a efectos del artículo 6 del Convenio núm. 98. Los criterios de aplicabilidad del artículo 6 se refieren a las funciones que un empleado considerado desempeña y no obedecen a su nacionalidad o a su pertenencia a la categoría del personal contratado en el Reino Unido o bien de contratación local. Muchos miembros del personal de la Embajada de contratación local están claramente empleados para realizar actividades idénticas a las de sus colegas contratados en el Reino Unido. La legislación aplicable al contrato de empleo del personal de contratación local no es un factor determinante. En la Embajada británica ante los Estados Unidos, alrededor de un 26 por ciento del personal de contratación local desempeña funciones de dirección y de otra índole en nombre del Reino Unido, y actúa obviamente al servicio de la administración del Reino Unido, que incluye las relaciones exteriores. Sin embargo, no sólo quienes desempeñan funciones de dirección están al servicio de la administración del Reino Unido, pues todos los miembros del personal de contratación local empleados por el Secretario de Asuntos Exteriores ante los Estados Unidos están al servicio de la Corona, y tienen condición para actuar en calidad de agentes del Gobierno del Reino Unido. Todos ellos trabajan en un entorno en el que deben tratar información administrativa muy confidencial o tener conocimiento de la misma. Trabajan a todas luces en calidad de funcionarios públicos para el Gobierno del Reino Unido, considerado a su vez como entidad pública. De ello se desprende que, según el Gobierno, todo el personal de contratación local en los Estados Unidos está al servicio de la administración del Estado a efectos del artículo 6 del Convenio núm. 98.
64. 1291. Finalmente, también respecto al Convenio núm. 98, el Gobierno sostiene que cumple las obligaciones previstas en el artículo 4 del Convenio en la medida en que puede considerarse aplicable y respecto de todos los miembros del personal sujeto a dicho artículo. El Gobierno considera que el artículo 4 del Convenio núm. 98 no prescribe la negociación colectiva entre la Embajada y el sindicato, lo cual requiere un proceso de negociación colectiva formal. Si bien la Embajada aguarda con interés reanudar el diálogo constructivo que mantenía con la asociación del personal (y el sindicato) antes de formularse la presente queja, no está dispuesta a aceptar un acuerdo de negociación colectiva formal ni queda obligada a entablar esa negociación en virtud de ningún convenio de la OIT. Para facilitar las actividades del sindicato y de la asociación del personal y recabar la participación de éstos en un proceso abierto y de consulta sobre las nuevas condiciones, la Embajada adoptó todas las medidas posibles a fin de «estimular y promover» medidas de negociación voluntaria. Queda bien claro que entre las obligaciones dimanantes del Convenio núm. 98 no figura un sistema uniforme de negociación colectiva obligatoria. Lo único que se preceptúa en ese instrumento es que se adopten medidas para estimular y promover procedimientos de negociación colectiva. Además, el tenor del propio artículo 4 deja bien claro que las medidas necesarias tan sólo deben adecuarse a las condiciones nacionales y que el sistema es voluntario; en el artículo se indica expresamente que los procedimientos deben ser de negociación voluntaria y que deben tomarse medidas sólo cuando sea necesario, lo cual presupone que el Estado parte goza de un margen de discrecionalidad. El Comité de Libertad Sindical considera desde antiguo que «ninguna disposición del artículo 4 del Convenio obliga a ningún gobierno a imponer coercitivamente un sistema de negociaciones colectivas con una organización determinada, intervención gubernamental que, como el Comité ya ha declarado [en un caso anterior], ‘claramente alteraría el carácter de tales negociaciones’» [caso núm. 96 (1954), 13.er informe, párrafo 137]. Cuando se vio confrontado a las observaciones formuladas contra el Reino Unido por el Congreso de Sindicatos Británicos y el Sindicato Nacional de Periodistas, la Comisión de Expertos concluyó, como lo hiciera el Comité de Libertad Sindical, que la conformidad con el artículo 4 no exige que deban existir procedimientos por medio de los cuales los empleadores puedan ser obligados a negociar con los sindicatos representativos del personal impuestos por un sector en particular. Una imposición de esta índole alteraría la naturaleza voluntaria de la negociación colectiva [78.ª reunión, Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Informe III (Parte 4A), págs. 300 a 302]. Así pues, ninguna disposición del Convenio núm. 98 obliga al Gobierno a imponer a otros empleadores ni a sí mismo en cuanto empleador la obligación de reconocer un sindicato a efectos de la negociación colectiva.
65. 1292. Además, según el Gobierno, ninguna disposición de los Convenios núms. 87 y 98 confiere a este sindicato la consideración específica, a la que aspira, de único representante del personal de la Embajada. La Embajada ha demostrado voluntad de deliberar con el sindicato y de consultarle con arreglo a las pautas expuestas anteriormente.
66. 1293. Al tener la Embajada escaso control sobre el presupuesto que le es asignado y sobre otros muchos aspectos que están en sus manos, no puede avenirse a reconocer un sindicato único de empleados o convenir en una negociación colectiva vinculante. Sin embargo, la Embajada ha adoptado medidas en su ámbito de control para promover el pleno desarrollo y uso de procesos de consulta con su personal de contratación local. Ha trabajado con la AUSES durante más de cincuenta años y en fechas recientes manifestó su voluntad de concertar un acuerdo voluntario con la IFPTE. Además, la Embajada aguarda con interés poder reanudar el diálogo con sus empleados y los representantes de estos últimos.
67. 1294. El Gobierno también observa que, en la medida en que el Convenio núm. 98 se aplique a la Embajada y en que algunos de los miembros de esta última o todos ellos entren en el supuesto de exclusión previsto en el artículo 6 de dicho Convenio, podría resultar aplicable el Convenio núm. 151. Las organizaciones querellantes no han traído a colación el Convenio núm. 151 en la queja y el Gobierno lo menciona tan sólo para ofrecer una visión más completa y evitar toda duda. No obstante, incluso el Convenio núm. 151 prevé una exención para ciertos empleados. En efecto, con arreglo al párrafo 2 del artículo 1 de dicho Convenio, «la legislación nacional deberá determinar hasta qué punto las garantías previstas en el presente Convenio se aplican a los empleados de alto nivel [...] cuyas funciones son normalmente consideradas como de naturaleza política o administrativa y para empleados cuyas obligaciones son de naturaleza altamente confidencial». El Gobierno está dispuesto a aceptar a título argumentativo que el Convenio núm. 151 pudiera aplicarse al personal de la Embajada sujeto al artículo 6 del Convenio núm. 98, pero aun así el Convenio núm. 151 no prevé el derecho de negociación colectiva. Al igual que el Convenio núm. 98, el Convenio núm. 151 solamente dispone que «deberán adoptarse, de ser necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo ...». Además, ofrece al Estado parte la posibilidad de utilizar alternativas para cumplir la obligación, al referirse a «cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los empleadores públicos participar en la determinación de dichas condiciones» (artículo 7). Son compatibles con el Convenio las disposiciones que habilitan a la autoridad competente en materias presupuestarias para fijar un «abanico» salarial que sirva de base a las negociaciones, o establecer una «asignación» presupuestaria global fija, en la medida en que dejen un espacio significativo a la negociación colectiva [Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva, Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, 1994, párrafos 262 y 263]. Es evidente que los trabajadores y sus organizaciones deberían poder participar plenamente y de manera significativa en la configuración del marco general de negociación. El Gobierno considera que así se ha actuado con el personal de contratación local y el sindicato, y asegura al Comité que se mantendrá esta práctica.
68. 1295. Finalmente, respecto a la solicitud de una misión de contactos directos, el Gobierno indica que resultaría innecesaria y del todo inadecuada.
69. 1296. Por comunicación de 25 de septiembre de 2006, el Gobierno facilitó información adicional respecto a su postura según la cual los miembros del personal de contratación local son funcionarios públicos empleados al servicio de la administración del Estado. El Gobierno facilitó un cuadro estadístico (véase el anexo), así como ejemplos de tareas cumplidas por el personal de contratación local en la red estadounidense, que varían desde la de funcionario auxiliar del escalafón, con grado 1, hasta la de funcionario con el cargo más alto del escalafón, con grado 10. El Gobierno también adjuntó descripciones detalladas de tareas de una muestra representativa del personal de contratación local. Agregó que todos esos empleos (incluidos los de la franja más baja del escalafón) suponen el acceso a los edificios y locales de la Embajada y se prestan a la infiltración de personas ajenas; todos ellos deben someterse a un proceso de autorización de seguridad. La mayoría de los empleados trabajan con información sumamente confidencial del Gobierno, incluso los que ocupan los puestos más bajos del escalafón (por ejemplo, los empleados de la sección de pasaportes, en el grado 2, los fiscalizadores de pasaportes, en el grado 3, los funcionarios de visitas y administración, los asistentes personales del secretario de prensa en el grado 4) y obviamente todos los puestos de los grados 5 a 10. De las tareas de casi todos los empleados se desprende muy claramente que están «empleados al servicio de la administración del Estado» en la misma medida en que si trabajasen para el Gobierno del Reino Unido.
70. 1297. Finalmente, respecto al alegato de las organizaciones querellantes según el cual la dirección de la Embajada reaccionó a la elección del representante de los empleados anulando la deducción de las cuotas sindicales en nómina, el Gobierno negó que así fuese e indicó que antes de que la AUSES se afiliase a la IFPTE la Embajada deducía las cuotas sindicales dos veces al año de los sueldos del personal afiliado a la AUSES. Las últimas cuotas se habían deducido en diciembre de 2004. En el momento en que hubieran debido deducirse las siguientes cuotas, la AUSES se había afiliado a la IFPTE e insistía en que, atendiendo a su reconocimiento, la Embajada dedujese las cuotas sindicales de todo el personal, sin perjuicio de que estuviera afiliado al sindicato o no lo estuviera. La Embajada se negó a hacerlo. Ninguna disposición del Convenio núm. 98 obliga a un gobierno a imponer a los demás empleadores ni a sí mismo en esa calidad la obligación de reconocer un sindicato a efectos de negociación colectiva. Tampoco obliga a los empleadores a aceptar acuerdos de deducción de las cuotas sindicales en nómina. Sin embargo, con independencia de la cuestión del reconocimiento, el Gobierno confirma que no tiene en principio reparo en que la Embajada proceda a la retención de las cuotas sindicales de los sueldos de los afiliados al AUSES/IFPTE.

C. Conclusiones del Comité

1. 1298. El Comité observa que el presente caso se refiere a alegatos según los cuales la Embajada del Reino Unido ante los Estados Unidos (en adelante «la Embajada») se niega a reconocer el sindicato elegido por el personal de contratación local para representarlo y a negociar con él, además de haber introducido unilateralmente cambios en las condiciones de empleo del personal de contratación local y anunciar planes de constituir un «Consejo Representativo del personal» dominado por la dirección, invitando a los empleados a actuar mediante este último en vez de hacerlo mediante su sindicato.
2. 1299. El Comité toma nota de que, según las organizaciones querellantes, la Embajada ha reconocido la Asociación del Personal Contratado en los Estados Unidos (AUSES) como representante del personal de contratación local y como entidad de negociación sobre las condiciones de empleo de ese personal durante casi cincuenta años. En un proceso democrático iniciado en diciembre de 2004, una gran mayoría del personal de contratación local (contratado en los Estados Unidos) se afilió a la Federación Internacional de Empleados, Profesionales y Técnicos (IFPTE), a la que eligió como representante para la negociación. Así fue como la AUSES se convirtió en la unidad local núm. 71 de la IFPTE. La dirección de la Embajada reaccionó a la decisión de los empleados de elegir a esta entidad para representarlos anulando la deducción de las cuotas sindicales en nómina y negándose a reconocer la unidad local núm. 71 AUSES/IFPTE y a negociar con ella. Además, la dirección actuó unilateralmente e introdujo en las condiciones de empleo de esos trabajadores varios cambios lesivos para ellos, además de iniciar una campaña para socavar la entidad elegida por los empleados para representarlos, marginarla y deslegitimarla.
3. 1300. En particular, según las organizaciones querellantes, el 1.º de abril de 2005 la dirección introdujo unilateralmente nuevas condiciones de empleo que supusieron para el personal de contratación local cambios respecto a los sueldos, la pensión, el seguro de enfermedad, la licencia por enfermedad, la retribución de las horas extraordinarias y otras cuestiones capitales de la relación de empleo, aprovechando los supuestos de retroactividad contemplados por la legislación laboral estadounidense (por ejemplo en los ámbitos del seguro de enfermedad, las horas extraordinarias y la licencia por enfermedad), además de negarse a negociar sobre estos cambios con la entidad elegida por el personal de contratación local para representarlo. Las organizaciones querellantes adjuntan a la queja varias comunicaciones según las cuales la Embajada no se considera obligada por el Convenio núm. 98 a negociar colectivamente con el personal sobre la modificación de sus condiciones de empleo (Memorando dirigido a los Jefes de Puesto en los Estados Unidos, de 11 de marzo de 2005) y se niega rotundamente a reconocer el sindicato AUSES/IFPTE y a negociar con él (carta de 13 de mayo de 2005 remitida por el Consejero de la Embajada sobre la Gestión del Cambio y por el Cónsul General). Entre otros argumentos esgrimidos para justificar esta negativa, se indica en particular que el Convenio núm. 98 no se refiere a la situación de los funcionarios públicos que están al servicio de la administración del Estado.
4. 1301. En respuesta a estas objeciones, las organizaciones querellantes sostienen que la definición del funcionario público al servicio de la administración del Estado no incluye al personal de contratación local de una embajada, toda vez que dicho personal no realiza actividades políticas de índole diplomática o similares. Además, la mayoría de los miembros del personal diplomático destinado en la Embajada está en realidad representado por un sindicato de funcionarios públicos del Reino Unido y amparado por un convenio colectivo que prevé la negociación de las condiciones de empleo (lo cual fue confirmado por el Gobierno en su respuesta). Así pues, el personal de contratación local debería gozar, a mayor razón, de los mismos derechos.
5. 1302. Las organizaciones querellantes observan asimismo que la respuesta negativa de la Embajada contradice la postura oficial de la Oficina de la Commonwealth y de Asuntos Exteriores (FCO) expresada en un telegrama y una carta del Secretario de Asuntos Exteriores fechados, respectivamente, los días 5 de febrero y 17 de marzo de 2005. En ellos el Secretario de Asuntos Exteriores indica que «no hay en principio motivo para impedir a la Embajada en Washington reconocer voluntariamente la asociación de personal AUSES y el sindicato de la IFPTE» y sugiere que «ambas partes se sienten a dialogar acerca de un acuerdo voluntario». Las organizaciones querellantes afirman que, en vez de ajustarse a esta postura, la Embajada no sólo se negó a reconocer el sindicato a efectos de la negociación colectiva, sino que además anunció planes de constituir un «Consejo Representativo del Personal» dominado por la dirección e invitó a los empleados a que actuasen mediante este último en vez de hacerlo mediante su sindicato (sobre este particular, las organizaciones querellantes citan el Boletín titulado In the Know: News about your pay and benefits from the HR Review Team – de 31 de marzo y 21 de abril de 2005). Esta propuesta se desechó con ulterioridad pero, según las organizaciones querellantes, sólo en el contexto de la rotunda negativa de la dirección a reconocer el AUSES/IFPTE y a negociar con él (las organizaciones querellantes adjuntan a este respecto una carta de la dirección de la Embajada, fechada el 13 de mayo de 2005).
6. 1303. El Comité toma nota de que, en su respuesta, el Gobierno indica que los 10.000 empleados contratados localmente en puestos diplomáticos británicos están al servicio del Secretario de Estado de la Commonwealth y de Asuntos Exteriores. Sus contratos de empleo se rigen por la legislación local. Desde 2003, la responsabilidad de determinar la mejor retribución y las mejores condiciones de empleo para el personal local se ha delegado en los Jefes de Puesto, con las siguientes limitaciones: las disposiciones deben conformarse al derecho local, ajustarse al presupuesto asignado por el departamento correspondiente, ser asequibles desde el punto de vista económico y poder cumplirse a largo plazo, y acatar la normativa del Tesoro sobre la retribución del personal local. Finalmente, en esas disposiciones deberían tenerse presentes las fuerzas del mercado. El Gobierno agrega que, si bien en las embajadas británicas de todo el mundo se establecía antes una distinción importante entre las funciones desempeñadas por el personal contratado en el Reino Unido y el personal de contratación local, esta situación ha cambiado considerablemente en los 15 últimos años. En la red diplomática presente en el territorio de los Estados Unidos, el personal de contratación local ha ascendido a puestos de dirección (por ejemplo, de jefe de finanzas y gestión de los recursos humanos en la Embajada de Washington) y ha pasado a desempeñar funciones tradicionalmente diplomáticas que antes cumplía el personal contratado en el Reino Unido. Así pues, hay subsecretarios de contratación local que trabajan en la sección política de la Embajada.
7. 1304. Respecto a las relaciones entre la Embajada y la asociación del personal, el Comité toma nota de que, según el Gobierno, la Embajada siempre ha procurado dar participación al personal local en la adopción de decisiones y consultarlo sobre las cuestiones relativas a su empleo. La dirección de la Embajada mantenía desde hacía casi cincuenta años una estrecha relación de trabajo con la dirección de la AUSES. Si bien nunca hubo un proceso formal de negociación con ella, se la consultaba acerca de cualquier cambio que tuviese trascendencia en el empleo. Cuando la AUSES se afilió a la IFPTE, la Embajada quiso continuar la relación y así lo declaró públicamente. El Gobierno adjunta a este respecto una carta de 31 de marzo de 2005 (véase más adelante).
8. 1305. En lo relativo a los antecedentes fácticos de este contencioso, el Comité toma nota de que, según el Gobierno, a principios de 2004 la Embajada emprendió una revisión importante de su política de empleo para modernizar las prácticas correspondientes a fin de adecuarlas en mayor medida a las condiciones de empleo vigentes en las empresas estadounidenses. En virtud de la nota que el Embajador dirigiera a su personal el 1.º de abril de 2004, y que se adjunta a la respuesta del Gobierno:
9. Los Jefes de Puesto en los Estados Unidos y el Consejo de Administración de Washington han decidido revisar las condiciones de empleo del personal de contratación local en los Estados Unidos. Creemos que las disposiciones actuales no reflejan las mejores prácticas de empleo profesional para nuestro personal y que necesitamos un nuevo enfoque. En esta nota se anuncian los principios que guiarán este nuevo enfoque, la manera en que se introducirán las nuevas disposiciones y el modo en que ustedes podrán intervenir en este empeño. ... Las consultas condicionarán en gran medida el modo de funcionamiento del equipo [de recursos humanos]. Este tendrá un programa de consulta periódica con la AUSES y el personal acerca de las opciones que se presenten. Redactará un manual revisado dirigido al personal, en el que se determinarán sus condiciones de empleo. También se celebrarán consultas al respecto. ... Se agradecerá que ustedes nos brinden su asesoramiento en cada fase de este proceso, ya sea de manera individual o colectiva. Estamos creando una caja electrónica de sugerencias a la que cada cual podrá dirigir comentarios y propuestas sobre este tema o cualquier otro.
10. Según el Gobierno, con arreglo a esta nota la dirección de la Embajada continuó el proceso de consulta y comunicación con el personal a lo largo de esta revisión, que duró un año. Se brindaron a la AUSES, a sus afiliados y demás miembros del personal de contratación local todas las oportunidades de contribuir a esta revisión (de manera anónima si así lo deseaban) y las conclusiones resultantes se publicaron para constancia de todo el personal y para recabar sus comentarios al respecto. Se mantuvieron reuniones con la AUSES casi todos los meses, desde marzo de 2004 hasta julio de 2005.
11. 1306. El Gobierno también indica que se propuso constituir un consejo representativo del personal para que atendiese las preocupaciones de este último a fin de mejorar su comunicación con la dirección, pero la propuesta se desechó ante la oposición del personal y especialmente de su asociación. El nuevo conjunto de medidas introducido en abril de 2005 permitió ajustar en mayor medida la situación de la Embajada a la legislación y la práctica laborales estadounidenses, además de ofrecer unas condiciones competitivas en materia de retribución y prestaciones a fin de contratar, retener y motivar al personal de contratación local más selecto posible. El Gobierno considera que el sindicato, según se indica en la queja, no reconoce que los muchos cambios introducidos brindan a la mayoría de los miembros del personal una serie de condiciones de empleo mejores que aquellas previstas por la legislación estadounidense. El sindicato critica concretamente los cambios introducidos en las prestaciones de enfermedad ofrecidas al personal, y no reconoce que el nuevo sistema es más justo a diferencia del antiguo, que ofrecía ventajas anómalas al personal con muchos años de antigüedad en la Embajada.
12. 1307. El Comité toma nota también de que, según el Gobierno, después de que la AUSES se afiliase a la IFPTE (diciembre de 2004), el sindicato pidió que se abandonasen las nuevas políticas y exigió a la Embajada que negociase formalmente las modificaciones mediante un proceso de negociación colectiva. El sindicato insistía en el reconocimiento formal que implicaba el ejercicio de los derechos de negociación colectiva acerca de cualquier cambio que afectase a las condiciones de empleo del personal de contratación local y de los derechos exclusivos a comunicar con la dirección sobre las cuestiones de empleo, inclusive la intervención obligatoria del sindicato en los casos disciplinarios. La Embajada no estaba dispuesta a aceptar esas reivindicaciones. En cambio, sí estaba dispuesta a deliberar con el sindicato, de manera voluntaria, sobre las retribuciones y otras cuestiones de empleo (el Gobierno adjunta a este respecto las cartas de 13 de mayo a 2 agosto de 2005). El Gobierno indica que esta actitud se ajusta al tenor de la carta del Secretario de Asuntos Exteriores mencionada por las organizaciones querellantes y en cuya virtud no había motivo de principio para impedir que la Embajada reconociese voluntariamente la asociación de personal de la AUSES y el sindicato de la IFPTE. El sindicato, en cuanto uno de los representantes (entre otros), podía entablar con la Embajada deliberaciones sobre un acuerdo voluntario. Ya se habían mantenido algunas discusiones de este tipo y la Embajada deseaba proseguirlas. Sin embargo, el intento de la Embajada de instaurar un marco voluntario de consulta se dejó a un lado tras la incoación de la presente queja por el AUSES/IFPTE.
13. 1308. Según el Gobierno, la Embajada nunca se avino a aceptar la negociación colectiva con el sindicato, ni se consideró obligada en este sentido por toda una serie de razones jurídicas y prácticas que se explican a continuación. En primer lugar, el Gobierno declara que, cuando actúa como empleador del personal de contratación local de la Embajada, fuera de su propio territorio, los contratos de empleo se rigen por la legislación del Estado receptor, por lo que el Gobierno queda vinculado a la legislación laboral de dicho Estado (según el Gobierno, ello viene confirmado por una resolución reciente de la Comisión de Apelación de la Cámara de los Lores: Serco contra Lawson [2006] UKHL 3, párrafo 39). Con todo, la Ley de Relaciones Laborales de los Estados Unidos excluye expresamente las administraciones federal, estatales y locales del ámbito de aplicación de esas disposiciones, de modo que no existe marco jurídico que rija las pautas por las que la Embajada debería abordar en su trato con el personal local. En general, el AUSES/IFPTE pretende obtener mayor protección que la prevista en la legislación laboral, razón por la cual optó por no remitir su causa al Consejo Nacional de Relaciones Laborales (NLRB) de los Estados Unidos.
14. 1309. A este respecto, el Comité recuerda las conclusiones que se alcanzaron en un caso similar, relativo al personal de contratación local de la Embajada de Sudáfrica en Irlanda [caso núm. 2197, 334.º informe, aprobado por el Consejo de Administración en su 290.ª reunión (mayo-junio de 2004), párrafos 95 a 131]. El Comité recuerda que en aquel caso el Gobierno del Estado de envío (Sudáfrica) sostuvo que la relación entre una embajada, en calidad de empleador, y su personal de contratación local está regulada por la ley del país en donde se encuentra la embajada. El Gobierno del Estado receptor (Irlanda) informó al Comité de Libertad Sindical que no se había resuelto (en ese país) si el personal local quedaba sujeto a la legislación del Estado receptor o si, al contrario, quedaba amparado por la inmunidad, y de que todo dependía de las funciones concretas que realizase ese personal. A este respecto, el Comité consideró que «si bien la cuestión relativa a la aplicación de la legislación del Estado receptor al personal de contratación local de una Embajada determinada obedecía a una serie de circunstancias que sólo podían ser determinadas mediante un análisis casuístico, la aplicación de los principios internacionales fundamentales de la libertad sindical contenidos en la Constitución de la OIT y la Declaración de Filadelfia era obligatoria para todos los Estados Miembros». «En virtud de los principios mencionados que vinculan a todos los Estados Miembros de la OIT, sería incorrecto abandonar al personal de contratación local en el ámbito internacional simplemente en razón de una situación ambigua relativa a la aplicación de la legislación nacional. En consecuencia, aunque todavía quedase por determinar la legislación nacional aplicable al personal de contratación local, el Comité, en aras de la justicia, podía examinar cuál era la autoridad de la que dependía el empleador, es decir, la Embajada, que en este caso era claramente el Gobierno, habida cuenta de la innegable soberanía que ejercía sobre los funcionarios y empleados que lo representaban en el mundo» [op. cit., párrafos 106 y 107]. En consecuencia, el Comité concluyó que «en el caso de que haya existido una violación de las normas internacionales del trabajo de los principios sobre libertad sindical y negociación colectiva, el Gobierno de Sudáfrica [Estado de envío] era quien se encontraba en la mejor posición para adoptar medidas necesarias a fin de reparar dicha violación» [op. cit., párrafo 108].
15. 1310. El Comité toma nota de que el Gobierno cuestiona la decisión que aquél adoptó sobre el caso núm. 2197, pues si bien decidió que los Convenios núms. 87 y 98 se aplicaban al personal de contratación local, los fundamentos de esa decisión no resultaban claros. Según el Gobierno, si el Comité aplicaba el criterio «jurisdiccional» en vez del «territorial», debía sostenerse con todo el respeto debido que no se había adoptado el planteamiento correcto. Todo Estado parte en un convenio de la OIT tiene la obligación de dar cumplimiento a lo dispuesto en él en su propio territorio. El Gobierno se refiere a los artículos 21 y 22 de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas y a los artículos 30 y 31 de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares en apoyo de la tesis según la cual los locales de las misiones diplomáticas y consulares no forman parte del territorio del Estado de envío. Agrega que, contrariamente a otros instrumentos referentes a los derechos humanos, la Constitución y los convenios de la OIT no contienen una cláusula jurisdiccional que haga la protección extensiva a aquellas personas que «entran en el ámbito jurisdiccional de» una parte contratante, lo cual ampliaría los derechos contemplados en el convenio considerado a los actos realizados fuera del territorio del Estado interesado, con inclusión de los actos realizados por los agentes diplomáticos y consulares fuera del territorio del Estado. Así pues, el Gobierno no queda en modo alguno obligado a dar cumplimiento a los convenios de la OIT en las misiones diplomáticas y consulares respecto al personal de contratación local, toda vez que en este supuesto el criterio idóneo es el territorial y no el jurisdiccional. Según el Gobierno, los convenios de la OIT se aplican en todo el territorio del Estado pero no se hacen extensivos a los actos realizados fuera del territorio del Estado interesado, ni a los actos realizados por los agentes diplomáticos y consulares fuera del territorio del Estado.
16. 1311. El Comité toma nota de que el Gobierno, al referirse a los artículos de las Convenciones de Viena sobre relaciones diplomáticas y consulares, plantea una cuestión importante: la de la inmunidad soberana de los funcionarios de las embajadas, consulados y otras oficinas del Estado, en el desempeño de sus funciones. El Comité considera que el hecho de estar los funcionarios de embajada, consulados, y demás oficinas amparados por la inmunidad en el ejercicio de sus funciones, inclusive el ejercicio de las funciones de empleador de personal de contratación local, indica dos realidades: en primer lugar, que es el Gobierno del Estado de envío el que ejerce la autoridad soberana sobre la embajada, los consulados, y demás oficinas, con inclusión de su personal. En particular, aun si la legislación local es aplicable al personal de contratación local, su cumplimiento no puede hacerse efectivo en contra de la voluntad de las autoridades de la embajada o consulares consideradas como empleadores, en vista de la inmunidad que las ampara (así pues, es cuestionable que el personal de contratación local pueda recurrir de hecho al NLRB contra la Embajada). En segundo lugar, en calidad de empleador del personal localmente contratado, el Gobierno del Estado de envío está en mejor postura para adoptar las medidas necesarias a efectos de velar por el cumplimiento de los principios fundamentales relativos a la libertad sindical y a la negociación colectiva respecto de ese personal. En consecuencia, el Comité tiene dificultades en aceptar el argumento del Gobierno según el cual no queda obligado a dar cumplimiento a los principios fundamentales sobre la libertad sindical y la negociación colectiva en las embajadas, los consulados y otras oficinas, ya que es el Gobierno quien ejerce la autoridad soberana sobre esas oficinas y es también él quien, en su calidad de empleador, está en condiciones de velar por el efectivo cumplimiento de los principios en esas oficinas.
17. 1312. El Comité desea recalcar a este respecto que cuando un Estado decide ser Miembro de la Organización acepta los principios fundamentales definidos en la Constitución y en la Declaración de Filadelfia, incluidos los relativos a la libertad sindical [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafo 15]. Por ello se espera que todos los Estados Miembros de la OIT cumplan esos principios expresados y desarrollados en los convenios fundamentales sobre libertad sindical y negociación colectiva; esta obligación también se aplica, según el Comité, a las embajadas, los consulados y demás oficinas, al formar éstos parte integrante de la administración pública. El Comité observa que esta postura también se refleja en la comunicación del Secretario de Asuntos Exteriores fechada el 5 de febrero de 2005, en la que se indica que todos los puestos diplomáticos del Reino Unido «deben respetar en sus propias prácticas laborales las normas fundamentales del trabajo [con base en los ocho convenios fundamentales de la OIT]». Por tanto, aunque el Comité aceptase el argumento del Gobierno según el cual los convenios de la OIT no son aplicables a las embajadas por no formar éstas parte del territorio del Reino Unido, el Comité considera que este argumento no es aplicable a los principios fundamentales de la libertad sindical, que tiene por mandato promover. El Comité procederá por tanto al examen de los otros argumentos del Gobierno acerca de la aplicación sustantiva de los convenios sobre libertad sindical en la medida en que se refieran a los principios fundamentales de la libertad sindical.
18. 1313. El Comité toma nota de que el Gobierno mantiene que, aunque los convenios de la OIT sobre la libertad sindical y la negociación colectiva resulten aplicables, no incurre en una violación de las obligaciones emanadas de dichos convenios al no quedar obligado a entablar negociaciones colectivas con el AUSES/IFPTE ni a reconocer a este sindicato a efectos de la negociación colectiva, y ello por los motivos siguientes: 1) los miembros del personal de contratación local de la Embajada son funcionarios públicos al servicio de administración del Estado sujetos a la exclusión prevista en el artículo 6 del Convenio núm. 98; 2) respecto de los miembros del personal que no puedan entrar en ese supuesto de exclusión, el artículo 4 del Convenio núm. 98 no obliga a negociar colectivamente ni impone al Gobierno obligación alguna de dar efectivo cumplimiento a la negociación colectiva por medios coercitivos, al referirse expresamente a procedimientos de negociación voluntaria, y 3) al facilitar las actividades del sindicato y de la asociación del personal y estar dispuesta a entablar un diálogo constructivo (no una negociación colectiva formal), la Embajada hizo cuanto estaba en sus manos para «estimular y promover el uso de procedimientos de negociación voluntaria» de conformidad con lo dispuesto en el Convenio. Por tanto, seguirá comunicando directamente con el personal y descarta otorgar a este respecto derechos exclusivos a un sindicato. El Gobierno ha ofrecido entablar deliberaciones sobre un acuerdo voluntario y está dispuesto a discutir con el sindicato, de manera voluntaria, sobre las retribuciones y otras cuestiones de empleo, según se indica en las cartas de 17 de marzo y 13 de mayo de 2005. El Gobierno también considera que no ha vulnerado el Convenio núm. 87, ya que nunca se ha injerido en modo alguno en la libertad sindical o en el derecho de sindicación del personal y ha permitido al AUSES/IFPTE captar nuevos afiliados, organizar reuniones, comunicar con sus miembros, etc.
19. 1314. En lo referente a si el artículo 4 del Convenio núm. 98 obliga al Gobierno a dar cumplimiento efectivo a la negociación colectiva (punto 2) planteado anteriormente por el Gobierno), el Comité recuerda que el artículo 4 del Convenio núm. 98 requiere la adopción de medidas para estimular y fomentar el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo. La negociación voluntaria de convenios colectivos y, por tanto la autonomía de los interlocutores sociales en la negociación, constituye un aspecto fundamental de los principios de la libertad sindical. La negociación colectiva, para ser eficaz, debe tener carácter voluntario y no implicar el recurso a medidas de coacción que alterarían el carácter voluntario de dicha negociación. Ninguna disposición del artículo 4 del Convenio núm. 98 obliga a un gobierno a imponer coercitivamente un sistema de negociaciones colectivas a una organización determinada, intervención gubernamental que claramente alteraría el carácter de tales negociaciones [véase Recopilación, op. cit., párrafos 925 a 927]. Al mismo tiempo, el Comité considera que si bien los gobiernos no están obligados a velar, por medios coercitivos, por el cumplimiento efectivo de la negociación colectiva, sí tienen la obligación de fomentar y promover la negociación colectiva voluntaria de buena fe entre las partes, incluido él en su calidad de empleador. El Comité recuerda la importancia que concede a la obligación de negociar de buena fe para el mantenimiento de un desarrollo armonioso de las relaciones profesionales. Tanto los empleadores como los sindicatos deberían participar en las negociaciones de buena fe y hacer todo lo posible por llegar a un acuerdo, y la celebración de negociaciones verdaderas y constructivas es necesaria para establecer y mantener una relación de confianza entre las partes. La existencia de relaciones de trabajo satisfactorias depende primordialmente de la actitud recíproca de las partes y de su confianza mutua [véase Recopilación, op. cit., párrafos 934, 935 y 936].
20. 1315. El Comité toma nota a este respecto de que, según el Gobierno, el AUSES/IFPTE adoptó una actitud intransigente al insistir en el reconocimiento formal que implicaba el ejercicio de los derechos de negociación colectiva sobre todo cambio que afectase a las condiciones de empleo del personal de contratación local y los derechos exclusivos de comunicación con la dirección sobre las cuestiones de empleo, a lo cual el Gobierno no podía acceder. El Comité toma nota de que, según las organizaciones querellantes, la Embajada debería reconocer al sindicato como representante exclusivo de la unidad de negociación, siempre y cuando el AUSES/IFPTE sea el sindicato elegido por mayoría. El Comité también toma nota de que la Embajada mantiene que emplea a su personal de contratación local en virtud de la legislación estadounidense, por la que en realidad se instaura un sistema de representación exclusiva tanto en el sector privado como en el público. El Comité recuerda que, si bien la actitud conciliadora o intransigente adoptada por una de las partes frente a las reivindicaciones de la otra es materia de negociación entre las partes, tanto los empleadores como los sindicatos deben negociar de buena fe realizando esfuerzos para llegar a un acuerdo [véase Recopilación, op. cit., párrafo 938]. En lo que respecta concretamente a la cuestión de la representación exclusiva, el Comité recuerda que son compatibles con los principios de la libertad sindical tanto los sistemas de negociación colectiva con derechos exclusivos para el sindicato más representativo como con aquellos en los que son posibles varios convenios colectivos concluidos por varios sindicatos dentro de una empresa [véase Recopilación, op. cit., párrafo 950].
21. 1316. Pasando a la cuestión de si se estimula y promueve de hecho la negociación colectiva (punto 3) arriba mencionado), el Comité toma nota de que, según el Gobierno, la Embajada ha adoptado medidas para permitir al sindicato captar nuevos afiliados, organizar reuniones, utilizar los medios oficiales de comunicación para comunicar con el personal y aprovechar las facilidades que se le brindan para organizar reuniones. Además, el Comité toma nota de la respuesta del Gobierno al alegato, según la cual la propuesta inicialmente promovida de constituir un consejo representativo del personal se desechó ante la oposición del sindicato. También toma nota, sin embargo, de que la Embajada anuló la deducción de las cuotas sindicales en nómina en cuanto la AUSES se afilió a la IFPTE con motivo de la insistencia del sindicato, respecto del tema del reconocimiento, en que la Embajada dedujese las cuotas sindicales en nómina. El Comité recuerda a este respecto que, sin perjuicio de que se hiciese esta deducción extensiva a todos los miembros del personal, la supresión de la posibilidad de percibir las cotizaciones sindicales en nómina, que pudiera causar dificultades financieras para las organizaciones, no propicia que se instauren relaciones profesionales armoniosas [véase Recopilación, op. cit., párrafo 475]. El Comité considera incompatible con los principios de libertad sindical la extensión unilateral a todo el personal de la deducción de las cotizaciones sindicales en nómina cuando no exista un acuerdo colectivo entre las partes al respecto.
22. 1317. Además, el Comité observa que la Embajada se negó categóricamente reiteradas veces a entablar negociaciones con el sindicato, y propuso en su lugar que se configurase un marco de consultas. Por ejemplo, el Comité toma nota de que en la carta fechada el 13 de mayo de 2005, la dirección de la Embajada indicó que:
23. ... no era realista esperar que la Embajada entablara con la AUSES o cualquier otra agrupación una negociación colectiva formal sobre las condiciones de empleo... no tendríamos inconveniente en comprometernos a deliberar con ustedes de antemano antes de actuar sobre cualquier propuesta de cambio. Con todo, nos reservaríamos el derecho de introducir los cambios que estimásemos necesarios aunque hayamos podido alcanzar un acuerdo con ustedes... Según indiqué anteriormente, el resultado de nuestras deliberaciones [propuestas] no será un «acuerdo colectivo» ni un «conjunto de medidas definitivo».
24. Asimismo, el Comité toma nota de que, según la carta fechada el 31 de marzo de 2005, la oferta de la Embajada de entablar discusiones voluntarias no equivale en modo alguno a una invitación a negociar colectivamente, al centrarse principalmente en la intervención del sindicato en quejas individuales y al estar formulada con un lenguaje que evita toda alusión a la negociación de un acuerdo colectivo, o a la renegociación de la decisión unilateral de modificar las condiciones de empleo del personal de contratación local. En particular, en la carta se indicaba entre otras cosas que «una serie de razones prácticas y apremiantes obligaron a la Embajada a introducir el 1.º de abril de 2006 un nuevo manual de políticas de empleo», pero que la Embajada «quería proseguir el diálogo con el personal y sus representantes acerca de nuestras políticas de empleo». Reconociendo que la Embajada no «dispone hoy día de una tribuna donde puedan intercambiarse ideas y expresarse las preocupaciones sobre las cuestiones de empleo entre el personal, sus representantes y la dirección», «desearían que la asociación del personal y el sindicato desempeñasen un papel dinámico en estas discusiones» y celebran poder deliberar de «las posibles condiciones de un acuerdo voluntario entre nosotros para reconocer su función. En particular, creemos que tenemos mucho en común en lo que respecta a la función del sindicato en los procedimientos de queja y de orden disciplinario».
25. 1318. El Comité observa que la posibilidad de plantearse consultas voluntarias en lugar de la negociación está vinculada a la cuestión de saber si los miembros del personal de contratación local son funcionarios públicos al servicio de la administración del Estado que entran en el supuesto de exclusión del artículo 6 del Convenio núm. 98 (punto 1) planteado por el Gobierno anteriormente). El Comité toma nota de que, según las organizaciones querellantes, la definición de funcionario público al servicio de la administración del Estado no se aplica al personal de contratación local de una embajada, ya que éste no realiza actividades de política diplomática o similares. El Comité también toma nota no obstante de que, según el Gobierno, muchos miembros del personal de contratación local de la Embajada realizan claramente actividades idénticas a las de sus colegas contratados en el Reino Unido. También hay subsecretarios de contratación local que trabajan en la sección política de la Embajada, informan acerca de cuestiones políticas delicadas con pleno acceso a información confidencial, y supervisan personal administrativo contratado en el Reino Unido. El Comité también toma nota de que, según el Gobierno, algunos miembros del personal de contratación local ocupan cargos de dirección (jefes de finanzas y administradores de recursos humanos) y que alrededor de un 26 por ciento del personal de contratación local desempeña funciones de dirección y de otra índole. El Gobierno considera que esos miembros del personal se hallan claramente al servicio de la administración del Estado, lo cual incluye las relaciones exteriores. Además, no sólo aquellos miembros del personal que desempeñan funciones de dirección están al servicio de la administración del Estado, sino que todos los miembros de personal de contratación local empleados por el Secretario de Asuntos Exteriores en los Estados Unidos están al servicio de la Corona y tienen condición para actuar en calidad de agentes del Gobierno del Reino Unido. Todos ellos trabajan en un entorno en que manejan información sumamente confidencial referente al Estado o pueden tener conocimiento de ella y están sujetos a un proceso de autorización de seguridad. Todos trabajan claramente en cuanto funcionarios públicos para el Gobierno del Reino Unido. De ello se desprende que, según plantea el Gobierno, todo el personal de contratación local en los Estados Unidos está al servicio de la administración del Estado a efectos del artículo 6 del Convenio núm. 98. El Comité también toma nota de que en una comunicación ulterior el Gobierno facilitó un cuadro estadístico (véase el anexo), así como descripciones detalladas de las tareas de una muestra representativa del personal de contratación local.
26. 1319. El Comité observa que, según consta en la comunicación del Gobierno, las tareas del personal de contratación local incluyen el mantenimiento relacionado con el edificio, la gestión y la adquisición de bienes, la asistencia administrativa a diversos departamentos, así como las actividades de presión, las consultas y los servicios de asesoramiento (en distintos grados del escalafón) en los ámbitos siguientes: recursos humanos (incluidos análisis comparados de los sistemas de los Estados Unidos y del Reino Unido en materia de pensiones, bienestar y política de los mercados de empleo); comercio e inversiones; relaciones gerenciales entre el Reino Unidos y los Estados Unidos; normativa estadounidense con trascendencia en los intereses económicos del Reino Unidos; política medioambiental y ciencias e innovación. Con la posible salvedad del Vicecónsul y del Fiscalizador de pasaportes, el Comité tiene dificultades en considerar que las funciones arriba indicadas corresponden en general a funcionarios públicos contratados en la administración del Estado, ya que las tareas correspondientes no parecen entrañar el ejercicio de autoridad alguna en nombre del Estado. Además, el Comité no acierta a comprender la justificación de garantizar a los miembros del personal de contratación local menos derechos de negociación colectiva con respecto a aquéllos de los que disfrutan sus colegas contratados en el Reino Unido y que, según el Gobierno, desempeñan actividades idénticas y son representados por sindicatos británicos, amén de estar cubiertos por convenios colectivos, sin perjuicio de que estén contratados al servicio de la administración del Estado o no lo estén.
27. 1320. El Comité desea recalcar que todos los trabajadores de la administración pública que no están al servicio de la administración del Estado deberían disfrutar del derecho de negociación colectiva, y debería darse prioridad a la negociación colectiva como medio de solucionar los conflictos que puedan surgir respecto de la determinación de las condiciones de empleo en la administración pública [véase Recopilación, op. cit., párrafo 886]. El simple hecho de que un funcionario forme parte de la categoría de «empleados no manuales» no constituye por sí solo un criterio para determinar su pertenencia a la categoría de los empleados que están la servicio de la administración del Estado, ya que si tal fuera el caso, se vería muy limitado el alcance del Convenio núm. 98 [véase Recopilación, op. cit., párrafo 892]. Del mismo modo, el Comité no considera que el mero hecho de que un funcionario público deba someterse a un proceso de autorización de seguridad le confiera la calidad de empleado contratado al servicio de la administración del Estado. Así pues, el Comité considera que la Embajada debería negociar con el AUSES/IFPTE respecto de las condiciones del personal de contratación local. Por consiguiente, el Comité pide al Gobierno que adopte todas las medidas necesarias con miras a estimular y promover negociaciones entre la Embajada, las misiones consulares y demás oficinas del Reino Unido en los Estados Unidos, por un parte, y el AUSES/IFPTE, por otra parte, para lograr un acuerdo sobre la índole de su relación y sobre las condiciones de empleo del personal de contratación local, y lo mantenga informado de la evolución de la situación.

Z. Anexo

• Cuadro estadístico y ejemplos de puestos ocupados por miembros
• del personal de contratación local en Estados Unidos
• Grado 1
• Número de
• miembros del
• personal de
• contratación local
• Porcentaje de
• miembros del
• personal de
• contratación local
• Ejemplos de empleos
  1. 1
  26. 26
  5. 5
• Pinche de cocina
• Personal de alojamiento provisional
  2. 2
  34. 34
  6. 6
• Secretario de pasaportes
• Secretario auxiliar administrativo y de recibos
• Empleado de mantenimiento general
  3. 3
  121. 121
  21. 21
• Personal de asuntos inmobiliarios
• Fiscalizador de pasaportes
• Personal encargado de las prestaciones y los recursos humanos
  4. 4
  86. 86
  15. 15
• Oficial de visitas y administración
• Auxiliar personal del Secretario de prensa
• Administrador de bienes
  5. 5
  126. 126
  22. 22
• Encargado general de contratación y recursos humanos
• Personal de desarrollo gerencial (seguridad nacional)
• Oficial adjunto de asuntos públicos
  6. 6
  46. 46
  8. 8
• Director adjunto de Estates Services Group
• Funcionario de adquisiciones
• Vicecónsul de la oficina de pasaportes
  7. 7
  42. 42
  7. 7
• Consejero en políticas, relaciones comerciales y asuntos normativos
• Altos cargos en recursos humanos
  8. 8
  61. 61
  11. 11
• Funcionario de comercio e inversión del Reino Unido
• Funcionario de ciencias e innovaciones sobre cuestiones globales
• Administrador de relaciones exteriores, oficina de Irlanda del Norte
  9. 9
  19. 19
  3. 3
• Alto consejero en cuestiones laborales de pensiones
• y enseñanza
  10. 10
  14. 14
  2. 2
• Jefe de recursos humanos
• Total
  575. 575
  100. 100