Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 336, Mars 2005

1. 631. La queja objeto del presente caso figura en una comunicación de la Federación General de Sindicatos Nepaleses (GEFONT), del Congreso de Sindicatos de Nepal (NTUC) y de la Confederación Democrática de Sindicatos de Nepal (DECONT), fechada el 28 de abril de 2004. La Federación Internacional de Trabajadores del Textil, Vestuario y Cuero (FITTVC) apoyó la queja por comunicación de 15 de junio de 2004. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de 1.º de junio y 7 de septiembre de 2004.
2. 632. Nepal ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), pero no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 633. La queja se refiere a la Ley de Servicios Esenciales, de 1957. Las organizaciones querellantes alega que el Gobierno ha cercenado los derechos de los trabajadores al publicar, en virtud de dicha ley, un aviso en el Boletín Oficial de 17 de febrero de 2004. Con arreglo a dicho aviso se consideran esenciales los 14 servicios siguientes: los servicios de correos; los servicios de difusión; telecomunicaciones y medios de comunicación impresos; los servicios de transporte vial, aéreo y marítimo, el trabajo relacionado con la aviación civil, el mantenimiento de las aeronaves y la seguridad, los servicios en las estaciones de ferrocarriles y de almacenamiento público; los servicios de la moneda y de imprenta pública, los servicios de fabricación de material de defensa y afines, los servicios de suministro de electricidad, los servicios de suministro de agua potable, los servicios de hoteles, moteles, restaurantes, centros de alojamiento vacacionales y turísticos y otros tipos de servicios conexos; la importación y distribución de bienes derivados del petróleo; los servicios de hospital, centros sanitarios y establecimientos de fabricación y distribución de medicamentos; servicios de la banca, y de recogida, traslado y reciclado de basuras. Todos estos servicios se han calificado de esenciales en el aviso emitido en virtud de la citada ley. Las organizaciones querellantes consideran que ninguno de estos servicios puede considerarse esencial.
2. 634. Con arreglo a lo dispuesto en la Ley de Servicios Esenciales, de 1957, el aviso emitido en virtud de la misma tiene seis meses de vigencia. El Gobierno ha reiterado por tanto este aviso cada seis meses amparándose en esta ley y ello con la finalidad de prohibir las huelgas en ellos. Así sucedió en los servicios de la banca los días 17 de agosto de 2001, 14 de febrero y 17 de agosto de 2002, 18 de agosto de 2003 y 17 de febrero de 2004. Después del aviso emitido el 15 de marzo de 2001 respecto a los servicios de hoteles, moteles, restaurantes y alojamiento turístico, se emitió otro con fecha 18 de septiembre de 2001 y otros dos los días 15 de agosto de 2003 y 17 de febrero de 2004. El 15 de agosto de 2003 se notificó que tenían la consideración de esenciales en virtud de la ley los siguientes servicios: correos, todo tipo de difusión, medios de comunicación impresos y telecomunicaciones, transportes vial, aéreo y marítimo, trabajo vinculado a la aviación civil y al mantenimiento de las aeronaves y la seguridad, los servicios en las estaciones de ferrocarriles y el almacenamiento estatal, la moneda y la imprenta pública, la fabricación de material de defensa, el suministro de electricidad y de agua potable, los servicios en los hoteles, moteles, restaurantes, centros de alojamiento vacacionales y turísticos y otros tipos de servicios conexos, así como los servicios de importación y distribución de bienes derivados del petróleo, hospitales, centros sanitarios y de fabricación de medicamentos y distribución, recogida, traslado y reciclado de basura. El 17 de febrero de 2004 se emitió un aviso análogo con la inclusión de los servicios de la banca. Las organizaciones querellantes alegan que no existen cauces alternativos de solución de conflictos para dirimir los contenciosos surgidos en estos servicios y que el Gobierno se ha injerido por tanto en el ejercicio de los derechos de negociación colectiva de los trabajadores empleados en dichos sectores.
3. 635. Según las organizaciones querellantes, la comunidad judicial e internacional reprueba este uso indebido de la ley y un caso relativo al uso indebido de la misma está pendiente ante el Tribunal Supremo de Nepal. También se planteó la causa a este Comité en el caso núm. 2120, respecto al cual el Comité pidió al Gobierno que adoptase las medidas necesarias para revocar el aviso, publicado en el Boletín Oficial de 15 de marzo de 2001, por el que se declaraban esenciales los servicios prestados en hoteles, moteles, restaurantes, centros vacacionales y turísticos, de forma que quedaban prohibidas las huelgas en los mismos en virtud de la Ley de Servicios Esenciales, de 1957.
4. 636. Las organizaciones querellantes declaran que el 18 de marzo de 2004 enviaron al Gobierno una carta en la que le pedían que retirase de inmediato la imposición indebida de la ley en el plazo de una semana. Sin embargo el Gobierno hizo caso omiso de esta solicitud. Las organizaciones querellantes también destacan que la organización superior de empleadores, a saber, la Federación de la Cámara de Comercio e Industrias de Nepal (FNCCI), también ha manifestado, mediante un comunicado de prensa, su oposición a esta medida del Gobierno.
5. 637. Las organizaciones querellantes alegan que el Gobierno también ha desoído la voz colectiva que los trabajadores elevaron en varias ocasiones desde el 25 de marzo de 2004, mediante manifestaciones pacíficas organizadas por las tres centrales sindicales reconocidas del país, que son las tres organizaciones querellantes en el presente caso. Además, el Gobierno recurrió a la violencia y detuvo a dirigentes y activistas sindicales. La organización querellante adjuntó en anexo a la presente queja tres listas en las que figuran los nombres de 45 personas detenidas vinculadas a DECONT, de 45 dirigentes y activistas de GEFONT detenidos en abril de 2004, y de 42 dirigentes sindicales del NTUC, entre ellos los presidentes, vicepresidentes y secretarios generales de sendas organizaciones.
6. 638. La organización querellante también alega que varios afiliados nacionales pusieron carteles en las que expresaban sus reivindicaciones. Ello no obstante, el Gobierno movilizó al personal de seguridad a fin de que retirase dichos carteles de todas las empresas en las que se habían colocado.
7. 639. Las organizaciones querellantes también alega que el Gobierno ha emitido una orden injustificable por la que ha declarado el centro de la ciudad de Katmandú «zona de disturbios», lo cual impide que se reúnan en él más de cinco personas. Las organizaciones querellantes alegan que cientos de sindicalistas se echaron a la calle para expresar su preocupación y desafiar la orden. La policía les ha agredido e incluso detenido en varias ocasiones.

B. Respuesta del Gobierno

1. 640. En su comunicación de 1.º de junio de 2004, el Gobierno señala las disposiciones de la Constitución, de la Ley del Trabajo, de 1991, y de la Ley de Servicios Esenciales, de 1957, que resultan pertinentes en el caso presente. En virtud del artículo 76 de la Ley del Trabajo, de 1991, los trabajadores pueden ir a la huelga cuando la administración no ha resuelto sus conflictos mediante deliberaciones bilaterales entre la parte demandante y la administración en un plazo de 15 días. Con arreglo al artículo 3 de la Ley de Servicios Esenciales, de 1957, el Gobierno puede prohibir las huelgas en cualquier servicio que estime necesario mediante la emisión de una orden o de un aviso en el Boletín Oficial, es decir, en todos los servicios enumerados en la correspondiente comunicación. La orden o aviso tendrá una vigencia de seis meses.
2. 641. En su comunicación de 7 de septiembre de 2004, el Gobierno declara que se ha comprometido a velar por que los instrumentos internacionales del trabajo ratificados sean respetados y cumplidos sin escatimar medios. En lo referente a la Ley de Servicios Esenciales, el Gobierno declara que tiene por objeto garantizar la protección de los derechos de los ciudadanos a disfrutar de todos los servicios fundamentales y por que no se vulneren los derechos sindicales. El Gobierno también declara que la suma de ciertos servicios mencionados por la organización querellante a la lista de los servicios esenciales debería contemplarse en el contexto político más amplio del país. Según el Gobierno, el aviso de extensión a estos servicios fue una medida temporal y de corta duración que el Gobierno emprendió para atenuar la crisis en que de modo inminente iba a desembocar la constante agitación política. Ahora bien, en vista de que la situación ha vuelto a la normalidad, el Gobierno no tiene intención de prolongar dicha medida por más tiempo. El Gobierno declara asimismo que se está planteando la posibilidad de trabajar con el Ministerio del Interior para limitar los servicios esenciales a los que sean estrictamente básicos y a mejorar las disposiciones jurídicas pertinentes a fin de evitar toda práctica discrecional.
3. 642. El Gobierno declara que las detenciones mencionadas tenían por objeto prevenir violentos disturbios y mantener en la ciudad el orden y el imperio de la ley. El Gobierno afirma también que se trataba de una medida general que no iba en modo alguno dirigida solamente a los dirigentes y activistas sindicales. Los dirigentes detenidos aquella tarde fueron liberados la misma noche. La orden por la que se prohibió la reunión de más de cinco personas en la zona de disturbios fue también una medida de urgencia de breve duración que fue revocada hace ya tiempo.
4. 643. El Gobierno indica también que siempre pondrá todo su empeño en tutelar el derecho de organización de los trabajadores y de los empleadores, así como sus derechos de negociación colectiva, y que está colaborando con todos los interlocutores sociales a fin de generar en lo futuro un clima de mayor comprensión y cooperación.

C. Conclusiones del Comité

1. 644. El Comité toma nota de que esta queja se refiere a los siguientes alegatos: a) la comunicación de una larga lista de servicios considerados esenciales en virtud de la Ley de Servicios Esenciales, de 1957, y la consiguiente prohibición del derecho de los trabajadores contratados en dichos servicios a recurrir a la huelga; b) la violación del derecho de los trabajadores a realizar manifestaciones pacíficas y a colocar carteles, y c) la detención y retención de sindicalistas.
2. 645. El Comité recuerda que el derecho de huelga de los trabajadores y sus organizaciones constituye uno de los medios esenciales de que disponen para promover y defender sus intereses económicos y sociales y que se trata de un derecho que puede limitarse o prohibirse sólo en el caso de funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado o en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población, o bien en una situación de crisis nacional aguda [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafos 475, 526 y 527]. El Comité recuerda asimismo que el principio sobre prohibición de huelgas en los servicios esenciales podría quedar desvirtuado si se tratara de declarar ilegal una huelga en una o varias empresas que no prestaran un «servicio esencial» en el sentido estricto del término [véase Recopilación, op. cit., párrafo 542].
3. 646. El Comité considera por tanto que la lista de los 14 servicios calificados de esenciales en el aviso es demasiado amplia e incluye servicios que no pueden considerarse como tales en el sentido estricto del término. El Comité recuerda que en el caso núm. 2120 relativo a Nepal pidió al Gobierno que adoptase las medidas necesarias para revocar su aviso en el Boletín Oficial de 15 de marzo de 2001, en el que declaró que los servicios de hotelería, restauración y turismo se consideraban servicios esenciales y, por consiguiente, prohibía las huelgas en estos servicios en virtud de la Ley de Servicios Esenciales, de 1957 [véase Comité de Libertad Sindical, 328.º informe, caso núm. 2120 (Nepal), párrafo 540]. El Comité expresa su profunda preocupación por el hecho de que el Gobierno haya ignorado su recomendación y haya emitido nuevos avisos en virtud de dicha ley en relación con los hoteles, moteles, restaurantes y alojamientos turísticos el 18 de septiembre de 2001, el 15 de agosto de 2003 y el 17 de febrero de 2004.
4. 647. Si bien toma nota de que el Gobierno declara que no tiene intención de prorrogar la vigencia del aviso emitido en virtud de la ley respecto a los servicios mencionados en la queja, y de que de la fecha de emisión del aviso respecto a los 14 servicios antedichos se desprende que dicho aviso ya no es vigente, el Comité pide al Gobierno que confirme si el aviso sigue vigente y, de ser así, pide al Gobierno que adopte de inmediato las medidas necesarias para revocarlo o limitar su aplicación a los servicios esenciales en el sentido estricto del término, es decir, a aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la población, y le mantenga informado de las medidas adoptadas al respecto.
5. 648. El Comité también toma nota de que el Gobierno ha indicado que el Ministerio de Gestión del Trabajo y el Transporte proyecta colaborar con el Ministerio del Interior para limitar los «servicios esenciales» a aquellos que sean genuinamente básicos. El Comité pide al Gobierno que a la mayor brevedad adopte las medidas necesarias para introducir las procedentes enmiendas en la Ley de Servicios Esenciales, de 1957, a fin de limitar a los servicios esenciales en el sentido estricto del término la facultad derivada de dicha ley de prohibir las huelgas, y que le mantenga informado de las medidas adoptadas al respecto.
6. 649. El Comité recuerda que incluso cuando el derecho de huelga ha sido limitado o suprimido en servicios esenciales en el sentido estricto del término, los trabajadores deben gozar de una protección adecuada de suerte que se les compensen las restricciones impuestas a su libertad de acción durante los conflictos que puedan surgir en dichas empresas o servicios. En cuanto a la índole de las «garantías apropiadas» destinadas a salvaguardar los intereses de los trabajadores, el Comité recuerda que la limitación de la huelga debe ir acompañada por procedimientos de conciliación adecuados, imparciales y rápidos y, cuando la conciliación no logre su finalidad, ir seguida de un sistema de arbitraje, en que las partes interesadas puedan participar en todas las etapas, y en que los laudos dictados sean aplicados por completo y adecuadamente [véase Recopilación, op. cit., párrafos 546, 547 y 551].
7. 650. En lo referente a la prohibición del derecho de reunión de más de cinco personas en el centro de Katmandú, el Comité toma nota de que el Gobierno ha declarado que la orden correspondiente fue revocada. El Comité recuerda con todo que los trabajadores deberían poder gozar del derecho de manifestación pacífica para defender sus intereses profesionales y que el derecho de organizar manifestaciones públicas es un derecho sindical. Si bien, cuando se pueda temer que se produzcan desórdenes, la prohibición de manifestaciones en la vía pública o en los barrios más concurridos de una ciudad no constituye una violación de los derechos sindicales, las autoridades deberían hacer lo posible para entenderse con los organizadores de la manifestación con objeto de permitir su celebración en otro lugar donde no se teman desórdenes [véase Recopilación, op. cit., párrafos 131, 133 y 136].
8. 651. Respecto a las manifestaciones celebradas después del 25 de marzo de 2004, las organizaciones querellantes declaran que, pese a tratarse de manifestaciones pacíficas, el Gobierno recurrió a la violencia y detuvo a altos dirigentes y a activistas sindicales. El Gobierno no ha contestado con carácter específico al alegato de acción violenta, aunque sí ha indicado que las detenciones tuvieron por objeto mantener el orden y el imperio de la ley en la ciudad y evitar violentos disturbios, y que las personas detenidas fueron liberadas a las pocas horas. Si bien el Comité toma nota de que las personas detenidas fueron liberadas a las pocas horas, recuerda que las autoridades policiales deberían recibir instrucciones precisas a fin de evitar que, en los casos en que no esté seriamente amenazado el orden público, se detenga a personas por el simple hecho de haber organizado o participado en una manifestación. El Comité desea recalcar que la detención de dirigentes sindicales y sindicalistas por actividades sindicales legítimas, aunque sólo sea por corto espacio de tiempo, constituye una violación de los principios de la libertad sindical y que la detención de dirigentes sindicales o sindicalistas por motivos relacionados con actividades de defensa de los intereses de los trabajadores constituye una grave violación de las libertades públicas en general y en los derechos sindicales en particular [véase Recopilación, op. cit., párrafos 70, 71 y 147]. En lo relativo al recurso a la fuerza pública, el Comité recuerda que las autoridades sólo deberían recurrir a ella cuando se halla realmente amenazado el orden público. La intervención de la fuerza pública debe guardar debida proporción con la amenaza del orden público que se trata de controlar y los gobiernos deberían tomar disposiciones para que las autoridades competentes reciban instrucciones adecuadas con el objeto de eliminar el peligro que implica los excesos de violencia cuando se trata de controlar manifestaciones que pudieran entrañar alteración al orden público [véase Recopilación, op. cit., párrafo 137]. El Comité pide al Gobierno que adopte las medidas adecuadas para velar por el debido respeto de estos principios en la práctica y que le mantenga informado de las medidas adoptadas al respecto.
9. 652. El Comité también toma nota de que, según las organizaciones querellantes, el Gobierno movilizó a su personal de seguridad para que retirase los carteles colocados por los afiliados sindicales para expresar sus reivindicaciones. El Comité desea recordar que el ejercicio pleno de los derechos sindicales requiere que los trabajadores disfruten de la libertad de opinión y de expresión en el desempeño de sus actividades sindicales y que la prohibición de la colocación de carteles en los que se expresen los puntos de vista de una organización sindical es una restricción inaceptable del ejercicio de las actividades sindicales [véase Recopilación, op. cit., párrafos 152 y 467]. El Comité pide al Gobierno que vele por tanto por que, en la práctica, los sindicatos gocen del derecho de colocar carteles en los que expresen su opinión.
10. 653. El Comité recuerda al Gobierno que si lo desea puede beneficiarse de la asistencia técnica de la Oficina.