Rapport définitif - Rapport No. 336, Mars 2005

1. 686. La queja fue presentada por el Sindicato de los Trabajadores de la Construcción (BUDOWLANI) en una comunicación de fecha 23 de marzo de 2004. La organización querellante hizo llegar informaciones complementarias en una comunicación de fecha 4 de mayo de 2004.
2. 687. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 25 de octubre de 2004.
3. 688. Polonia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 689. En su comunicación de 23 de marzo de 2004, la organización querellante se refiere a la ley del 26 de julio de 2002 «sobre la enmienda del Código del Trabajo y sobre la enmienda de otras leyes», que introduce un nuevo artículo 25/1 en la Ley de Sindicatos. Según una traducción oficiosa, este artículo dispone que: «los derechos de constituir organizaciones sindicales son ejercidos por organizaciones que reúnen un número mínimo de diez afiliados, que sean:
2. 1) empleados o personas que trabajan sobre la base de contratos a domicilio con el empleador, en cuya empresa la organización es activa;
3. 2) oficiales de policía, guardias de frontera y empleados de los servicios penitenciarios en servicio cuando trabajan en unidades abarcadas por la actividad de la organización.
   • Una organización sindical de este tipo tiene la obligación de suministrar al empleador o al comandante de la unidad (en el caso de los oficiales) trimestralmente — y el último día del trimestre — en el décimo día del mes que sigue un determinado trimestre, informaciones sobre el número total de afiliados a la organización. De conformidad con el artículo 34 de la Ley de Sindicatos, esta disposición también se aplica a las organizaciones sindicales que abarcan a varias empresas».
4. 690. La organización querellante alega que el artículo 25/1 priva a las organizaciones con menos de diez afiliados que trabajan para un empleador privado del derecho de constituir organizaciones sindicales. Según la organización querellante, esta disposición implica que los sindicatos no podrán llevar a cabo sus actividades si reúnen menos de diez afiliados, o si se trata de empresas privadas que emplean a menos de diez trabajadores. Además, esta disposición permite a los empleadores eliminar a las organizaciones sindicales mediante la reorganización de sus empresas y la creación de unidades más pequeñas. La organización querellante considera que el artículo 25/1 constituye una discriminación contra las pequeñas organizaciones sindicales, pues define el alcance de los derechos de los sindicatos sobre la base del número de sus afiliados.
5. 691. La organización querellante también señala que ha presentado quejas ante las autoridades nacionales sobre la cuestión de la compatibilidad del artículo 25/1 con la Constitución y los Convenios de la OIT ratificados por Polonia. La organización querellante ha recibido respuestas cuyo resumen figura en su comunicación. La organización querellante alega en particular que el 23 de mayo de 2003, la Oficina de Investigación de la Cancillería del Parlamento de la República de Polonia contestó que el hecho de negar el derecho de sindicación a organizaciones que reúnen menos de diez afiliados debería considerarse como la introducción de un nuevo nivel en la estructura organizativa del movimiento sindical. No se reconoce ningún derecho particular a los sindicatos que reúnen menos de diez afiliados; los derechos que resultan de la interpretación de la Ley de Sindicatos sólo pueden ser muy generales. La nueva «estructura sindical» establece una distinción entre las organizaciones que tienen menos de diez afiliados, que no tienen poder para entablar acciones legales, y las organizaciones más importantes. Por último, la Oficina de Investigación concluye que esta distinción no limita la libertad de sindicación de los trabajadores, sino que margina a las organizaciones que cuentan con menos de diez afiliados.
6. 692. Por otra parte, la organización querellante también señala que la organización sindical NSZZ Solidarnosc (en adelante NSZZ Solidarnosc) ha presentado una queja ante el Tribunal Constitucional de la República de Polonia para comprobar la constitucionalidad del artículo 25/1 de la Ley de Sindicatos con respecto al artículo 12 de la Constitución de la República de Polonia [1]. En su comunicación de 4 de mayo de 2004, la organización querellante informa que el 12 de marzo de 2004 el Tribunal Constitucional dictaminó que el artículo 25/1 de la Ley de Sindicatos no entra en conflicto con el artículo 12 de la Constitución de Polonia.
7. 693. La organización querellante añade que, de hecho, el Tribunal Constitucional consideró que, al plantear únicamente la cuestión de la compatibilidad del artículo 25/1 con el artículo 12 de la Constitución, NSZZ Solidarnosc citó en su queja un artículo de la Constitución que no correspondía. El artículo 12 es una regla general, que no otorga derechos jurídicos colectivos o individuales, y que no puede sustituirse a otros artículos más detallados de la Constitución. Según la organización querellante, el Tribunal Constitucional subrayó que NSZZ Solidarnosc omitió invocar los artículos 59 (relativo a la libertad de asociación de los sindicatos como un derecho de las personas y los ciudadanos) y 31 (relativo a la admisibilidad de limitaciones de las libertades y los derechos constitucionales) de la Constitución y que, debido a esa omisión, no podía pronunciarse sobre si el artículo 25/1 de la Ley de Sindicatos estaba en conformidad con los dos artículos mencionados.
8. 694. La organización querellante señala asimismo que el Tribunal Constitucional estableció que la queja de NSZZ Solidarnosc planteaba además la cuestión de la conformidad del artículo 25/1 con los convenios de la OIT y que este problema sólo podría ser resuelto por el Comité de Libertad Sindical.

B. Respuesta del Gobierno

1. 695. En su comunicación de 25 de octubre de 2004, el Gobierno considera que los alegatos de la organización querellante carecen de fundamento y no constituyen una violación de los Convenios núms. 87 y 98.
2. 696. El Gobierno señala que el principio relativo a la libertad de creación y funcionamiento de sindicatos en Polonia está enunciado en la Constitución de Polonia (artículo 12) y que este principio corresponde a las normas establecidas en los Convenios núms. 87 y 98 de la OIT.
3. 697. El Gobierno indica que la cuestión de la conformidad del artículo 25/1 de la Ley de Sindicatos con la Constitución de Polonia fue examinada por el Tribunal Constitucional, que decidió, el 24 de febrero de 2004, que las disposiciones de este artículo no estaban en contradicción con la Constitución.
4. 698. El Gobierno sostiene que el argumento principal del fallo del Tribunal Constitucional era el siguiente: el Tribunal Constitucional declaró que el principio general contenido en el artículo 12 de la Constitución se especifica en las disposiciones del artículo 59 de la Constitución, que establece que el ámbito de aplicación de la libertad de asociación de los sindicatos y de las organizaciones de empleadores sólo puede ser objeto de limitaciones legales que sean lícitas de conformidad con los acuerdos internacionales en los que la República de Polonia es parte. Según la decisión del Tribunal Constitucional, hacer depender el derecho de constituir sindicatos del número de afiliados no limita el derecho fundamental de los sindicatos a la libertad de asociación.
5. 699. Además, el Gobierno explica que las disposiciones del artículo 25/1 de la Ley de Sindicatos tienen en cuenta la protección de los derechos de los empleadores y de la libertad de asociación que se derivan del artículo 20 de la Constitución, según el cual una economía de mercado social, basada en la libertad de la actividad económica, la propiedad privada, la solidaridad, el diálogo y la cooperación entre los interlocutores sociales será la base del sistema económico de la República de Polonia. Según el Gobierno, la falta de cualquiera de estas condiciones llevaría en la práctica a limitar la libertad de la actividad económica, lo que no correspondería a la función de un sindicato.
6. 700. Por otra parte, el Gobierno señala que ha observado que, si se lee junto con el artículo 25/1, el significado del artículo 34 de la Ley de Sindicatos puede resultar confuso. Por esta razón, el Gobierno propuso una enmienda a la Ley de Sindicatos, que fue adoptada por el Parlamento el 8 de octubre de 2004 y sometida en la misma fecha a la firma del Presidente. La enmienda debe entrar en vigor en noviembre de 2004. Según la ley enmendada, la determinación del número de afiliados de una organización sindical que abarca a varios establecimientos tomará en consideración el número total de afiliados empleados en todos los establecimientos abarcados por el sindicato considerado. El Gobierno indica que esta enmienda permite dar una mejor protección a los afiliados de los sindicatos de varios establecimientos de pequeñas y medianas empresas asociados entre sí.
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     • Nota [1]: El artículo 12 de la Constitución dispone que: «la República de Polonia garantizará la libertad de creación y funcionamiento de los sindicatos».

C. Conclusiones del Comité

1. 701. El Comité toma nota de que en este caso la organización querellante alega que el Gobierno ha violado los Convenios núms. 87 y 98 al imponer, mediante la adopción del artículo 25/1 de la Ley de Sindicatos, el requisito legal de una afiliación mínima de diez trabajadores a fin de que una organización pueda ejercer el derecho reconocido de constituir sindicatos dando por consiguiente la posibilidad a los empleadores de eliminar las organizaciones sindicales simplemente mediante la reorganización de sus empresas y la creación de unidades más pequeñas.
2. 702. El Comité considera, en particular, en vista de la respuesta presentada a la organización querellante, el 23 de mayo de 2003, por la Oficina de Investigación de la Cancillería del Parlamento de la República de Polonia, que el requisito de una afiliación mínima se aplica al reconocimiento de ciertos derechos y no a la creación de sindicatos de empresa; una organización que tiene menos de diez afiliados puede ser reconocida como un sindicato, si bien no podrá ejercer los derechos reconocidos por la Ley de Sindicatos respecto de la constitución de sindicatos. Además, el Comité toma nota de que, según el Gobierno, el 8 de octubre de 2004, el Parlamento adoptó una enmienda de la Ley de Sindicatos que aclara el artículo 25/1 a fin de garantizar que el proceso de determinación del número de afiliados de una organización sindical de una empresa compuesta por varios establecimientos tomará en consideración el número total de afiliados empleados en todos los establecimientos abarcados por el sindicato considerado. Por consiguiente, el Comité toma nota de que la presente queja plantea la cuestión de saber si la imposición de un requisito mínimo de diez afiliados para que un sindicato pueda ejercer los derechos reconocidos a un sindicato de empresa en virtud de la Ley de Sindicatos constituye una violación del derecho de los trabajadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, como lo dispone el artículo 2 del Convenio núm. 87.
3. 703. A este respecto, el Comité recuerda que, aunque el requisito de una afiliación mínima no es en sí incompatible con el Convenio, el número mínimo debería mantenerse dentro de límites razonables para no obstaculizar la constitución de organizaciones. Este concepto puede variar en función de las condiciones particulares en que las restricciones se imponen [véase 324.º informe del Comité de Libertad Sindical, caso núm. 2090, párrafo 198].
4. 704. En el presente caso, el Comité considera que el requisito mínimo de diez afiliados para ejercer los derechos reconocidos a los sindicatos de empresa no sería excesivo ya que, según las explicaciones del Gobierno relativas a la enmienda de la Ley de Sindicatos adoptada el 8 de octubre de 2004, los trabajadores de una empresa de menos de diez trabajadores pueden constituir un sindicato que abarque varios establecimientos junto con otros trabajadores de distintas empresas y que se considerará que un sindicato de este tipo cumple el requisito mínimo de diez afiliados al tomar en consideración el número total de afiliados empleados en todos los establecimientos abarcados por el sindicato. Por consiguiente, el Comité puede concluir que el requisito de afiliación mínima establecido en el artículo 25/1 de la Ley de Sindicatos no pone en peligro el derecho de los trabajadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a las mismas.