Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 335, Novembre 2004

1. 471. La queja figura en una comunicación de 9 de octubre de 2003 de la Internacional de la Educación (IE), en nombre de la Federación de Docentes del Canadá (FDC), la Federación de Docentes de Ontario (FDO) y la Asociación de Docentes Católicos de Inglés de Ontario (ADCIO).
2. 472. Al no recibir respuesta alguna de parte del Gobierno, el Comité pospuso el examen del presente caso en dos oportunidades [véase el párrafo 5 del 332.º y 333.er informes]. En su reunión de junio de 2004 [véase el párrafo 9 del 334.º informe] el Comité dirigió un llamamiento urgente al Gobierno, señalándole a su atención el hecho de que, de conformidad con las normas procesales establecidas en el párrafo 17 del 127.º informe, adoptado por el Consejo de Administración, el Comité podría presentar un informe sobre el fondo del presente caso en su próxima reunión si la información y observaciones del Gobierno no se reciben en el plazo fijado a tales efectos. El gobierno de Ontario envió ciertas informaciones en comunicaciones de 19 de abril y 13 de agosto de 2004.
3. 473. El Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87); no ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ni el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), ni el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos del querellante

1. 474. En su comunicación de 9 de octubre de 2004, la IE manifiesta que la ADCIO representa los intereses profesionales y laborales de aproximadamente 36.000 miembros del sistema de enseñanza en inglés, en lo que respecta a sus relaciones con su empleador, el Consejo Escolar, el gobierno provincial y varios órganos de reglamentación.
2. 475. La queja se presenta en relación con la Ley de Retorno a la Escuela de 2003 (enseñanza básica y católica de Toronto) y de modificación de las negociaciones en materia de Educación y Escuelas Provinciales (ley núm. 28) sancionada por la Legislatura de Ontario (en adelante, «la ley»). La ley entró en vigor en junio de 2003, con el propósito de poner fin al cierre de dos días de los establecimientos que había sido impuesto por el Consejo Escolar del Distrito de Toronto en relación con las unidades de negociación de los docentes de la enseñanza básica; dicha medida había sido adoptada por el Consejo luego de una huelga de celo llevada a cabo por los docentes. La ley impone un proceso de mediación y arbitraje para resolver los conflictos respecto de las negociaciones colectivas en curso entre la ADCIO y el Consejo Escolar. La ley también modifica disposiciones de la Ley de Educación que afectan a todos los docentes de Ontario; esas modificaciones imponen nuevas restricciones en relación con los derechos de negociación colectiva de los docentes al aumentar las obligaciones legales de los docentes y al definir qué se entiende por huelga, puesto que este término se aplica a los docentes de Ontario.
   • Antecedentes
3. 476. La organización querellante señala que esta ley es una más de una larga serie de leyes promulgadas por el gobierno de Ontario desde 1995 que han interferido en forma significativa con los derechos de libertad sindical de los trabajadores de esa provincia. Muchas de esas otras leyes que fueron impugnadas, con inclusión de la ley de reanudación de las actividades que afecta a los docentes, han sido objeto de quejas ante el Comité de Libertad Sindical que ha manifestado sus serias preocupaciones acerca de las leyes promulgadas por el gobierno de Ontario puesto que afectan a los derechos de negociación colectiva de los trabajadores, y le pidió al Gobierno que se abstuviese de realizar actos de injerencia en el futuro.
4. 477. Los Consejos Escolares son los empleadores legales de los docentes. Sin embargo, los cambios legislativos que se realizaron desde 1995 han despojado a estos Consejos de muchas de las facultades que ejercían previamente en su carácter de empleadores. A partir de 1975 y hasta la promulgación de la Ley de Mejoramiento de la Calidad Educativa en diciembre de 1997, los docentes de Ontario ejercieron sus derechos de negociación colectiva en el marco de la Ley de Consejos Escolares y Negociaciones Colectivas de los Docentes. De conformidad con esa ley, todas las cuestiones relativas a las condiciones de empleo, incluidas la cantidad de alumno que debe tener cada clase y el tiempo de preparación de las mismas, dependían de las negociaciones entre los consejos escolares locales y las asociaciones de docentes. Los docentes tenían derecho a realizar una huelga en virtud de la Ley de Consejos Escolares y Negociaciones Colectivas de los Docentes, con dos condiciones. En primer lugar, los directores y vicedirectores de los establecimientos, a los que se le aplicaba dicha ley y que formaban parte de las unidades de negociación docentes, debían permanecer en funciones durante las huelgas y los cierres de los establecimientos. En segundo lugar, el órgano encargado de la aplicación de la ley, la Comisión de Relaciones del Sistema Educativo, tenía la prerrogativa de asesorar al gobierno cuando, a su juicio, la continuación de una huelga o cierre de establecimiento podría tener como consecuencia que los alumnos afectados por dichas medidas vieran peligrar la finalización exitosa de las clases. En el marco de la Ley de Consejos Escolares y Negociaciones Colectivas de los Docentes, nunca se había llevado a cabo una constatación que estableciese que peligraba la finalización de las clases con anterioridad a una huelga o cierre de establecimiento que se prolongase por al menos 27 días escolares.
5. 478. La Ley de Mejoramiento de la Calidad Educativa, promulgada en diciembre de 1997, introdujo varios cambios fundamentales al sistema educativo de Ontario, en especial a la financiación y gobernanza del sistema educativo, como también a la negociación colectiva de los docentes. Antes de la promulgación de dicha ley, el sistema educativo se financiaba mediante una combinación de donaciones del gobierno provincial y de ingresos recaudados por los consejos escolares locales a través de los impuestos municipales a la propiedad. En el marco de este sistema, los consejos escolares locales controlaban la financiación de las escuelas; tenían la facultad de adoptar decisiones de índole presupuestaria y en relación con los gastos, como también aquélla de fijar impuestos locales para la financiación de la educación. La Ley de Mejoramiento de la Calidad Educativa cedió, en forma efectiva, el control de la financiación de la educación al gobierno provincial, puesto que la facultad de establecer los impuestos para el sistema educativo ahora le corresponde al Ministro de Finanzas. La Ley de Mejoramiento de la Calidad Educativa también introdujo disposiciones que otorgan al gobierno provincial facultades muy amplias para determinar la manera en la que se dispondrá del dinero reservado a la educación. La ley también establece un nuevo régimen de negociación colectiva para los docentes: se excluyó a los directores y vicedirectores de las unidades de negociación docente y tampoco tendrán acceso al nuevo régimen de negociación. Una combinación de disposiciones legales hace que la Ley de Relaciones Laborales de 1995 (la ley de Ontario en materia de relaciones laborales definidas en forma amplia) se aplique en gran medida a los docentes, salvo en aquellos casos modificados específicamente por la Ley de Educación. En virtud del nuevo régimen, la Comisión de Relaciones del Sistema Educativo continuó como el órgano que tiene la facultad de asesorar al Gobierno respecto de cuándo la continuación de una huelga o cierre de establecimientos podría hacer que los alumnos afectados viesen «peligrar» la adecuada finalización de los cursos.
6. 479. La Ley de Mejoramiento de la Calidad Educativa también afectó en forma significativa los aspectos fundamentales y el alcance de las negociaciones colectivas de los docentes al ceder al gobierno provincial el control sobre varias cuestiones fundamentales, tales como la cantidad de alumnos que debe haber en cada clase y el tiempo de preparación de las mismas, cuestiones éstas que anteriormente eran objeto de las negociaciones colectivas sin ningún tipo de restricciones. El control que el Gobierno ejerce sobre la financiación de la educación tiene también importantes consecuencias sobre las negociaciones colectivas de los docentes. Las modificaciones que finalmente se llevaron a cabo en el marco de dicha ley suscitaron una gran controversia en el seno de la comunidad educativa. Los docentes de Ontario realizaron una protesta política de dos semanas contra esa ley en octubre y noviembre de 1997, habida cuenta de que estaban persuadidos de que la ley tendría consecuencias perjudiciales en relación con las condiciones de empleo y también sobre la calidad del sistema educativo de Ontario que se financia con fondos públicos.
7. 480. El programa legislativo del Gobierno no finalizó con la promulgación de la Ley de Mejoramiento de la Calidad Educativa. En los últimos años, el Gobierno ha continuado promulgando leyes que imponen nuevos requisitos en relación con la certificación y revalidación de las competencias profesionales de los docentes y la evaluación de su desempeño profesional. La primera de esas leyes se sancionó en 1998, cuando los sindicatos de los docentes y los consejos escolares estaban participando en la primera serie de negociaciones colectivas para la renovación de los convenios colectivos en el marco del nuevo régimen jurídico de negociaciones colectivas. Las negociaciones respecto de la cantidad de alumnos que debe haber en cada clase y del tiempo de preparación de las mismas eran particularmente difíciles en el nivel secundario, lo que llevó a huelgas y cierres de establecimientos en varios consejos escolares. El Gobierno no siguió el proceso establecido para determinar si los estudiantes corrían el riesgo de perder el año académico, ni celebró consultas con los sindicatos de docentes, antes de sancionar la Ley de Retorno a la Escuela de 1998, el 28 de septiembre de 1998. Seguidamente, el gobierno de Ontario promulgó otras tres leyes en materia de reanudación de las actividades docentes con anterioridad a la ley núm. 28: la Ley de Retorno a la Escuela (del Consejo Escolar del distrito de Hamilton-Wentworth), en 2000, SO 2000, c. 23; Ley de Retorno a la Escuela (Toronto y Windsor), 2001, SO 2001, c. 1; y la Ley de Retorno a la Escuela (del Consejo Escolar del Distrito Católico de Simcoe Muskoka), 2002, SO 2002, c. 20. La Ley de Retorno a la Escuela de 2003 (ley núm. 28) que constituye el objeto de la presente queja es la quinta ley que impone la reanudación de las actividades docentes promulgada por el gobierno de Ontario en los últimos cinco años.
   • Acontecimientos que precedieron a la sanción
   • de la Ley de Retorno a la Escuela de 2003 (la «ley»)
8. 481. La ADCIO y el Consejo Escolar del Distrito Católico de Toronto son partes en el convenio colectivo que entró en vigor el 1.º de septiembre de 2001 y que expiró el 31 de agosto de 2002. El 23 de enero de 2002 la ADCIO notificó la negociación de la renovación de un convenio colectivo para los años académicos de 2002-2003 y 2003-2004. Las partes se reunieron por primera vez e intercambiaron propuestas el 5 de junio de 2002. Luego mantuvieron reuniones en junio, octubre y noviembre de 2002, como también en enero y febrero de 2003, en las que se llevaron a cabo negociaciones colectivas. La ADCIO solicitó al Ministerio de Trabajo la designación, el 28 de febrero de 2003, de un conciliador. Se designó a dicho funcionario el 14 de marzo de 2003 y una reunión de conciliación tuvo lugar el 4 de abril de 2003. Tras la reunión de conciliación, la ADCIO solicitó un informe de «falta de acuerdo» (en virtud de la Ley de Relaciones Laborales de 1995, la emisión de un informe de conciliación o de una decisión de no emitir un informe de conciliación, a saber el informe de «falta de acuerdo», es una condición previa que debe cumplirse para que las partes puedan asumir una posición de huelga o cierre de establecimientos de conformidad con la ley). La ADCIO y el Consejo Escolar continuaron intercambiando las propuestas durante abril y los primeros días del mes de mayo.
9. 482. La ADCIO obtuvo de parte de sus miembros un mandato para llevar a cabo una huelga, mediante una votación que se llevó a cabo el 22 de abril y que arrojó un 92 por ciento a favor del otorgamiento de dicho mandato. Seguidamente, los docentes comenzaron, el 5 de mayo de 2003, una huelga de celo, que fue legítima puesto que los docentes sostenían una posición de huelga legal. El 8 de mayo de 2003, el Consejo Escolar informó a los representantes de la ADCIO que estaba explorando la posibilidad de proceder a un cierre de establecimientos. El 12 de mayo de 2003, luego de realizar otra propuesta de incremento salarial, el Consejo Escolar emitió un aviso de cierre de establecimientos y seguidamente, el 15 de mayo de 2003, cerró las puertas del establecimiento para impedir el ingreso de los docentes. El 21 de mayo de 2003, luego de dos días de cierre de establecimientos y sin mediar consulta previa alguna, el gobierno de Ontario presentó la ley núm. 28. Esto constituye un exiguo plazo, sin precedentes en lo que respecta a las medidas de reanudación de actividades profesionales adoptadas por un gobierno. Además, el Gobierno no había llamado a la Comisión de Relaciones del Sistema Educativo a ejercer su prerrogativa de determinar si la educación de los estudiantes corría peligro antes de la introducción de dicha legislación. El 28 de mayo de 2003, la ADCIO pidió al Consejo Escolar que se acogiese al proceso de arbitraje voluntario en virtud del artículo 40 de la Ley de Relaciones Laborales de 1995, para poner fin al cierre de establecimientos y a la huelga de celo. El Consejo Escolar rechazó esa oferta.
   • Ley de Retorno a la Escuela de 2003
10. 483. En primer lugar, la ley trata en forma específica la cuestión del conflicto laboral entre la ADCIO y el Consejo Escolar al disponer la terminación del cierre de establecimientos y establecer un proceso de arbitraje obligatorio para concluir la renovación del convenio colectivo. La ADCIO y el Consejo Escolar podrían haber evitado la resolución por vía legislativa de su conflicto laboral sólo si hubiesen concluido en forma voluntaria un convenio colectivo antes de la entrada en vigor de la ley. En segundo lugar, la ley y la reglamentación adjunta redefinen el significado de los conceptos de «huelga» y «cierre de establecimientos», puesto que esos términos se aplican a todos los docentes de Ontario para establecer nuevas restricciones en relación con el derecho de huelga. El Gobierno no celebró consultas con la ADCIO acerca de ninguno de los aspectos de esa ley antes de su promulgación.
11. 484. Respecto del conflicto en el Consejo Escolar, la ley dispone que éste debe poner fin al cierre de establecimientos, y que el sindicato debe terminar la huelga (en el presente caso la huelga de celo) a partir del momento en que la ley entre en vigor. Los docentes deben retornar a sus actividades y cumplir cabalmente sus obligaciones. La ley prohíbe la realización de nuevas huelgas y cierres de establecimientos en relación con las negociaciones colectivas para la renovación del convenio colectivo. También dispone que el convenio colectivo de renovación debe continuar en efecto hasta el 31 de agosto de 2004. Las condiciones de empleo que se aplicaban con anterioridad al primer día en que se pudo llevar adelante una huelga legítima debían continuar aplicándose hasta tanto no se celebre un nuevo convenio colectivo. La ley establece sanciones financieras para el supuesto de incumplimiento de esas disposiciones relativas a la reanudación de actividades: $2.000 si se tratase de un individuo y $25.000 de tratarse de una empresa o sindicato. Cada día de incumplimiento constituye una infracción independiente a los fines de las penalidades financieras.
12. 485. Si las partes no celebraron un convenio colectivo dentro de los siete días subsiguientes a la entrada en vigor de la ley, todas las cuestiones pendientes serán remitidas a un árbitro mediador. Una vez que la ley haya entrado en vigor, las partes no podrán designar a un árbitro, mediador o árbitro mediador salvo que dicha designación se ajuste a las disposiciones de la ley en cuestión. Las partes tienen un plazo de siete días para seleccionar en forma conjunta un árbitro mediador y notificar su elección al Ministerio de Trabajo para que éste proceda a su designación. Si las partes no eligen un árbitro mediador de común acuerdo, el Ministerio deberá proceder a su designación, a menos que las partes celebren un nuevo convenio colectivo antes de que el Ministerio proceda a la designación del árbitro mediador. Aunque el árbitro mediador tenga, como así parece, competencia para dirimir todas las cuestiones, si considera que es necesario que se concluya un nuevo convenio colectivo, la ley acota sus facultades para redactar un nuevo acuerdo colectivo, con limitaciones semejantes a las que figuran en las otras leyes de reanudación de actividades que el gobierno de Ontario ha promulgado en los últimos años. En primer lugar, el laudo debe ser coherente con la Ley de Educación y su reglamentación como también debe permitir al Consejo Escolar observar la misma. En segundo lugar, el laudo debe ser susceptible de ser ejecutado de una manera razonable, sin que dicha ejecución haga incurrir al Consejo Escolar en déficit. En tercer lugar, si la ejecución del laudo tendría como consecuencia un aumento de los costos salariales respecto de los miembros de las unidades de negociación de la totalidad del Consejo Escolar o del promedio por docente, el árbitro mediador deberá hacer figurar por escrito, en dicho laudo, la manera en la que el Consejo Escolar podrá hacer frente a esos costos que son consecuencia directa del laudo sin incurrir en déficit y en cumplimiento de la Ley de Educación y sus reglamentaciones.
13. 486. En la ley también figuran dos modificaciones a la Ley de Educación que afectan a todos los docentes del sistema educativo de Ontario, la primera de las cuales amplía las obligaciones legales de los docentes. En la Ley de Educación y sus reglamentaciones conexas, las obligaciones legales se definen con referencia a amplios principios, como por ejemplo: la obligación «de enseñar diligente y fielmente las materias asignadas...»; la obligación «de alentar a los estudiantes en pos del aprendizaje», y la obligación «de mantener, bajo la dirección del director del establecimiento, el orden y disciplina adecuados en el aula...». La ley agrega a esta lista una nueva cláusula general, en virtud de la cual los docentes deben «observar sus obligaciones de conformidad con la presente ley y sus reglamentaciones…». De acuerdo a esa nueva legislación, el Gobierno modificó la reglamentación conexa para disponer que las siguientes actividades docentes constituyan obligaciones para los docentes: garantizar que las tarjetas de informe sean completadas cabalmente y de forma adecuada, como también procesadas de conformidad con los requisitos prescritos en el ámbito provincial; cooperar y asistir en la administración de los exámenes previstos por las autoridades provinciales para los alumnos; participar en las reuniones regulares con los padres de los alumnos o sus tutores; desarrollar las tareas que les asigne el director en relación con las ubicaciones cooperativas de los alumnos y llevar a cabo tareas normalmente relacionadas con la graduación de los alumnos. Anteriormente, esas actividades eran de carácter voluntario y en los últimos meses, habían sido objeto de ofertas de trabajo en varios consejos escolares que participaban en negociaciones de convenios colectivos con sindicatos de docentes. (Hace varios años, el Gobierno no respaldó una tentativa de introducir modificaciones similares a la Ley de Educación que habría convertido en obligatorias determinadas actividades de coinstrucción que anteriormente los docentes habían realizado de manera voluntaria; finalmente el Gobierno retiró esas modificaciones debido a la resistencia política que ellas suscitaron como también a un informe de un grupo asesor designado por el Gobierno que desaconsejaba la adopción de dichas medidas.) Ahora, con la sanción de la Ley de Retorno a la Escuela de 2003, algunas de las actividades docentes que figuraban en la propuesta del Gobierno, que luego retiró, de convertir en obligatorias ciertas actividades de coinstrucción han sido convertidas en obligaciones de los docentes mediante la sanción de dicha ley.
14. 487. La ley introduce una nueva definición de «huelga», que amplía aun más el conjunto de actividades que este término implica puesto que se aplica a los docentes de Ontario. El texto de la nueva definición es el siguiente:
    • El término «huelga» abarca toda acción o actividad llevada a cabo por docentes, de forma combinada o en conjunto o de común acuerdo que haya sido concebida con el fin de restringir, limitar o interferir, o que razonablemente se pueda esperar que tenga tales efectos, en relación con:
      • i) las actividades normales de un consejo o sus empleados;
      • ii) la operación o el funcionamiento de una o más escuelas del consejo o de uno o más de los programas de una o más escuelas de un consejo, con inclusión pero sin limitarse, a los programas que implican actividades de coinstrucción; o
      • iii) las obligaciones que pesan sobre los docentes en virtud de la ley o sus reglamentaciones, con inclusión de toda interrupción de servicios o huelga de celo que los docentes lleven a cabo de forma combinada o en conjunto o de común acuerdo.
    • 488. La ley modifica la definición de huelga de tres maneras diferentes. En primer lugar, si bien la primera definición se había centrado en la cuestión de si la acción había sido concebida para restringir, limitar o interferir con los programas académicos, la nueva definición también abarca a toda acción que haya sido concebida para que surta dicho efecto o que «razonablemente se pueda esperar que tenga tales efectos». En segundo lugar, si bien la definición anterior se centraba en la perturbación de uno o más programas académicos, la nueva definición abarca toda acción que restrinja, limite o interfiera con las actividades normales de un consejo o sus empleados. En tercer lugar, la nueva definición abarca todas las obligaciones que el Gobierno pueda prescribir de conformidad con sus nuevas facultades de agregar nuevas obligaciones a la Ley de Educación y sus reglamentaciones conexas.
15. 489. Es importante observar que aunque esas dos modificaciones se introdujeron en el marco de la Ley de Reanudación de las Actividades en relación con el conflicto concreto que existía entre el Consejo Escolar Católico del Distrito de Toronto y sus docentes de la enseñanza básica, esas nuevas disposiciones se aplican a la totalidad de los 135.000 docentes de Ontario.
16. 490. Los querellantes sostienen que la ley es incompatible con el ejercicio legítimo de la libertad sindical y de los derechos de negociación colectiva, y viola los Convenios de la OIT núms. 87, 98, 151 (en especial los artículos 7 y 8) y el Convenio núm. 154. El derecho de negociar libremente con los empleados respecto de las condiciones de trabajo constituye un elemento esencial de la libertad sindical. El Comité ha hecho especial hincapié en la importancia de promover las negociaciones colectivas en el sector de la educación. Si bien el Comité ha reconocido que se podrá excluir de las negociaciones colectivas la determinación de los grandes lineamientos de la política educativa, ha expresado claramente que las consecuencias de las decisiones en materia de política educativa en relación con las condiciones de empleo deben seguir formando parte de las negociaciones colectivas libres. Se reconoce al derecho de huelga como un elemento integrante del derecho de negociación colectiva, que constituye uno de los «medios esenciales» a través de los cuales los sindicatos y los trabajadores pueden hacer valer y proteger sus intereses económicos y sociales. El Comité ha declarado en reiteradas oportunidades que toda restricción o prohibición del derecho de huelga viola la libertad sindical salvo que el servicio afectado sea un «servicio esencial». El Comité ha dado a este término una definición restringida al incluir en él solo aquellos servicios cuya interrupción... pondrían en peligro la vida, la seguridad de la persona o la salud de toda o parte de la población. Más concretamente, el Comité decidió expresamente que no se incluye al sector de la educación en esta definición estricta de servicio esencial. Por lo tanto, las prohibiciones legislativas del derecho de los docentes de realizar una huelga viola los principios de libertad sindical y no encuentran justificación a menos que la continuación de una huelga cumpla los estrictos requisitos a los que se somete la existencia de un servicio esencial.
17. 491. El Comité también hizo hincapié en la importancia de celebrar consultas francas y sin trabas en relación con cualquier cuestión o propuesta de ley que afecte los derechos sindicales. El Comité también ha asignado importancia a la observancia de un adecuado proceso de consultas cuando un Gobierno tenga la intención de alterar la estructura de las negociaciones en la que él mismo actúa directa o indirectamente como empleador. Un adecuado proceso de consultas requiere que exista la oportunidad de que las partes en cuestión puedan discutir todos sus objetivos. Las consultas deben llevarse a cabo de buena fe, y todas las partes deben contar con la información necesaria para adoptar una decisión fundamentada. Estos principios requieren que antes de imponer una limitación gubernamental a las negociaciones colectivas se realicen consultas con las organizaciones de trabajadores y empleadores afectados. En el ámbito de la educación, esos principios también exigen que se mantengan consultas previas sobre cuestiones que se relacionan con la estructura de las negociaciones colectivas pero también sobre aquellas cuestiones de política educativa en general que pueden no formar parte del proceso de negociación colectiva pero que afectan las condiciones laborales de los trabajadores.
18. 492. De conformidad con los principios de la libertad sindical cuando exista una prohibición del derecho de huelga o una restricción al ejercicio de dicho derecho la solución de conflictos debe realizarse por medio de arbitraje o conciliación. El proceso de arbitraje o conciliación, sustituto de las negociaciones colectivas, debe tender a imitar lo más posible los resultados de las negociaciones colectivas libres. El Comité ha adoptado el principio de que la independencia y la imparcialidad del sistema de arbitraje que se constituya para compensar la pérdida de derecho de huelga sean factores primordiales. El Comité ha reconocido además que la independencia del sistema se ve comprometida si el Gobierno, que también establece los criterios legislativos que los árbitros deben observar en sus laudos, designa en forma directa a estos últimos. Las amenazas a su imparcialidad e independencia tendrán como consecuencia inevitable la pérdida de confianza en el sistema. Si bien el Comité ha reconocido que puede ser apropiado que un árbitro tenga en cuenta consideraciones financieras en los casos que implican al erario público, una legislación muy restrictiva, a punto tal que impone «grandes limitaciones de índole financiera» compromete la independencia e imparcialidad arbitrales, y por lo tanto, excede los límites de lo que según los principios de la libertad sindical podría ser considerado como aceptable.
19. 493. El artículo 5 del Convenio núm. 151 prohíbe que el Gobierno, en su calidad de empleador, realice actos de injerencia respecto de la libertad de que gozan las organizaciones de trabajadores para organizar libremente sus actividades y elaborar sus programas. Cualquier injerencia gubernamental de ese tipo sería contraria al derecho de libertad sindical establecido en el Convenio núm. 87 y los principios que de allí se desprenden. De igual manera, el Comité ha expresado que si el Gobierno interfiere en las negociaciones colectivas a fin de asegurar que las partes que participan en las negociaciones subordinen sus intereses a la política económica del Gobierno, dicha intervención no es compatible con los principios generalmente aceptados de que las organizaciones de trabajadores y empleadores deberían gozar libremente del derecho de organizar sus actividades y elaborar sus programas.
    • Contexto reciente de Ontario
20. 494. La Ley de Retorno a la Escuela de 2003, es la más reciente de la serie de leyes que el gobierno ha promulgado desde que ha sido electo en junio de 1995, leyes éstas que han interferido de manera significativa con el ejercicio de los derechos de libertad sindical de los trabajadores de Ontario. Muchas esas otras leyes impugnadas, que incluyen la remoción de directores y vicedirectores de las negociaciones colectivas mediante la Ley de Mejoramiento de la Calidad Educativa, han sido objeto de quejas ante el Comité. Desde 1995, las enmiendas legislativas respecto de las negociaciones colectivas en el sector de la educación y las leyes de reanudación de actividades docentes han dado lugar a cuatro quejas presentadas individualmente ante el Comité, en las que ha decidido que el gobierno de Ontario violó los convenios de la OIT en lo que concierne a los derechos de libertad sindical (casos núms. 1951, 2025, 2119 y 2145).
21. 495. Desde 1995, las reformas legislativas del gobierno de Ontario también han sido objeto de otras tres quejas adicionales respecto de cuestiones que no están relacionadas con el sector de la educación en las que el Comité ha expresado su preocupación respecto de la observancia por parte del gobierno de Ontario de los convenios de la OIT en materia de libertad sindical (casos núms. 1943, 1975 y 2182). Al examinar los antecedentes del gobierno provincial actual en relación con las leyes que afectan los derechos de libertad sindical de los trabajadores, el Comité ha expresado su preocupación en el sentido de que tales injerencias respecto de las libertades sindicales y las negociaciones colectivas pueden poner en peligro las relaciones laborales en Ontario.
22. 496. Al tratar la queja de la ADCIO en relación con la Ley de Reanudación de las Actividades Docentes de 1998, el Comité sostuvo que el Gobierno había interferido indebidamente en relación con los derechos de libertad sindical al restringir los derechos de los docentes de llevar a cabo una huelga sin justificación y al imponer un proceso de arbitraje obligatorio que no observaba los requisitos de independencia e imparcialidad. El Comité pidió al gobierno de Ontario que se abstuviese de promulgar leyes similares en el futuro. El Comité también manifestó su gran preocupación respecto de la gran falta de contemplación por parte del gobierno de Ontario en lo que concierne a los derechos de negociación colectiva de los docentes. Luego, cuando se presentó una nueva queja respecto de una ley que imponía la reanudación de actividades docentes, sancionada solamente dos años después de la ley de 1998, el Comité se mostró sorprendido por la similitud entre las dos leyes y llegó a las mismas conclusiones respecto de las infracciones a los principios de la libertad sindical [caso núm. 2145, párrafo 300 del 327.º informe], y expresó nuevamente su creciente preocupación por las flagrantes y reiteradas violaciones por parte del gobierno de Ontario de los derechos de libertad sindical de los trabajadores de Ontario [Ibíd., párrafo 310]. Con la Ley de Retorno a la Escuela de 2003, el gobierno de Ontario ha demostrado una vez más su completa falta de interés en dar cumplimiento a las normas y principios internacionales de la libertad sindical, y su disposición concomitante para continuar haciendo caso omiso de las constataciones y pedidos del Comité.
23. 497. Los querellantes piden al Comité: a) que declare que la Ley de Retorno a la Escuela de 2003, es incompatible con los convenios y principios de la OIT; b) que pida al gobierno de Ontario que: i) anule la Ley de Retorno a la Escuela de 2003; ii) reinstale negociaciones colectivas libres respecto de los docentes de la provincia; y iii) se abstenga de interferir en el proceso de negociaciones colectivas de Ontario.
24. 498. A fin de poder tratar de una manera más apropiada el problema excepcional que existe en Ontario, el cual continúa empeorando, los querellantes piden al Comité que: a) solicite al Consejo de Administración de la OIT, de motus propio, remita esta cuestión a una Comisión de Encuesta; b) pida el consentimiento del Gobierno del Canadá para remitir esta cuestión a una Comisión de Investigación y Conciliación en materia de Libertad Sindical; y c) remita los aspectos legislativos de la presente cuestión a la Comisión de Expertos para que continúe su examen.

B. Comunicaciones del Gobierno

1. 499. En su comunicación de 19 de abril de 2004, el gobierno de Ontario señala que la ley núm. 28 fue promulgada por el gobierno anterior para hacer frente a una huelga en el ámbito de la enseñanza básica en el otoño de 2003. El nuevo gobierno tiene un enfoque diferente en lo referente a las relaciones laborales en el sector de la educación y se ha comprometido a promulgar una ley en materia de relaciones laborales que sea equilibrada y justa. Ya han comenzado los debates con los docentes, sus federaciones, consejos escolares y demás interlocutores del sistema educativo, para obtener aportes para los nuevos cambios que deberían hacerse a fin de reestablecer la paz y la estabilidad y poder impartir educación de manera efectiva en las escuelas públicas de Ontario. Estas cuestiones han sido planteadas por la Federación de Docentes de Ontario y la Asociación de Docentes Católicos de Inglés de Ontario.
2. 500. En su comunicación de fecha 13 de agosto de 2004, el Gobierno reitera su enfoque diferente en materia de relaciones laborales y señala que actualmente en el sector de la educación se atraviesa un período delicado ya que todos los convenios colectivos de maestros en la provincia expiraban el 31 de agosto de 2004. En estas circunstancias, sería inapropiado que el Gobierno creara unilateralmente comisiones mientras que se llevan a cabo discusiones sobre distintas cuestiones en los sindicatos y en las juntas directivas. El Gobierno confirma que se ha producido un cambio de ambiente, como muestra la actitud de los sindicatos de docentes hacia el nuevo gobierno y en relación con el diálogo — más franco y comprometido — entre los sindicatos y el Ministro de Educación. Como parte del nuevo compromiso del Gobierno de crear relaciones de trabajo equilibradas y justas y de restaurar la estabilidad en las escuelas de Ontario, el Ministerio de Educación ha instituido recientemente una «Mesa de Coparticipación en la Educación», proyecto en el que las cuestiones relativas a políticas, incluidas las relaciones laborales, sean presentadas por el Ministerio en los sindicatos de docentes y otros interesados a fin de que las consideren y den su punto de vista. Hasta la fecha, dicha Mesa ha considerado las necesidades de los docentes en materia de desarrollo profesional, así como en lo que respecta a la dirección del Colegio de Profesores. Las iniciativas a nivel de políticas incluyen cambios en la legislación y se espera que a partir de ellas se produzcan.

C. Conclusiones del Comité

1. 501. Si bien toma nota de la información suministrada por el Gobierno en sus comunicaciones de 19 de abril y 13 de agosto de 2004, así como de sus declaraciones e intenciones, el Comité recuerda que un gobierno que le sucede en el mismo Estado no puede, por el solo hecho de ese cambio, escapar a la responsabilidad contraída por los hechos sobrevenidos bajo un gobierno precedente. El nuevo gobierno es, en todo caso, responsable de todas las consecuencias que pudieran tener dichos acontecimientos. Cuando en un país cambia el régimen de gobierno, el nuevo debería tomar todas las disposiciones necesarias para paliar los efectos que podrían seguir ejerciendo desde su acceso al poder los hechos respecto de los cuales se ha presentado una queja, aunque se hayan producido bajo el régimen anterior [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 18].
2. 502. Pasando a examinar las cuestiones de fondo de la presente queja, el Comité observa que los alegatos en este caso giran en torno a la adopción de la Ley de Retorno a la Escuela de 2003 (ley núm. 28) que entró en vigor a inicios de junio de 2003 y puso fin a la huelga de celo que llevaban a cabo las unidades de negociación de los docentes de la enseñanza básica del Consejo Escolar Católico Romano del Distrito de Toronto (en adelante el «Consejo Escolar») y al cierre de establecimientos de dos días impuesto por el Consejo Escolar. Dicha ley prohibió la realización de cualquier otra huelga o cierre de establecimientos en relación con la renovación de ese convenio colectivo, bajo apercibimiento de aplicar sanciones importantes; la ley también impuso un proceso de mediación y arbitraje a fin de resolver los conflictos pendientes en relación con la negociación colectiva entre la ADCIO y el Consejo Escolar. Además de tratar las cuestiones concretas que se plantearon en el conflicto laboral, la ley amplió la definición de huelga y cierre de establecimientos, imponiendo restricciones adicionales respecto del derecho de huelga para todos los docentes de Ontario. Por último, la ley dispuso un proceso de mediación y arbitraje, restringiendo la libertad de acción del árbitro mediador. No se celebraron consultas con la ADCIO respecto de ningún aspecto de dicha ley con anterioridad a su entrada en vigor.
3. 503. Una vez más, el Comité no puede dejar de observar la sorprendente similitud que existe entre la presente queja y los casos núms. 2025 [párrafos 374-414 del 320.º informe] y 2145 [párrafos 260-311 del 327.º informe]. Las partes en esos casos son fundamentalmente las mismas; los alegatos de los querellantes son casi idénticos y se plantean cuestiones similares: violaciones del derecho de huelga; imposición de un proceso arbitral que no cumple los requisitos de independencia e imparcialidad y una restricción inapropiada de la competencia del árbitro, así como la falta de consultas previas a la adopción de la ley. Además, en el presente caso, la ley impugnada limita aún más el derecho de huelga de todos los docentes de Ontario.
4. 504. Tal como ocurrió en el caso núm. 2145 [párrafo 300] y en especial tomando en cuenta esta nueva violación del derecho de libertad sindical, y centrándose al mismo tiempo en la gravedad de esas reiteradas violaciones, el Comité considera que no serviría de mucho el repetir en forma exhaustiva sus observaciones y recomendaciones, la mayoría de las cuales serán de aplicación, mutatis mutandis al presente caso, y por lo tanto se limitará a recordar los principios bien afianzados de la libertad sindical.
   • Derecho de huelga
5. 505. Habida cuenta de que los querellantes han cumplido todos los requisitos legales para ejercer su derecho de huelga, el Comité recuerda que el derecho de huelga de los trabajadores y sus organizaciones constituye uno de los medios legítimos y esenciales de que disponen para defender sus intereses profesionales [véase Recopilación, op. cit., párrafos 474-475] con ciertas excepciones, entre las que no figura el sector de la educación [véase Recopilación, op. cit., párrafo 545]. Si bien el Comité reconoce que pueden desprenderse consecuencias desafortunadas de la realización de una huelga respecto de un servicio no esencial, dichas consecuencias no justifican la imposición de serias limitaciones al derecho de huelga a menos que tales consecuencias sean tan graves que ponen así en peligro la vida, la seguridad de la persona o la salud de toda o parte de la población [véase Recopilación, op. cit., párrafo 541]. Además el Comité recuerda que, al examinar una queja anterior en relación con el sector de la enseñanza, expresó que las posibles consecuencias a largo plazo de las huelgas en el sector de la enseñanza no justifican su prohibición [párrafo 117 del caso núm. 1448 del 262.º informe]. Teniendo en cuenta las circunstancias del caso y que el conflicto se encontraba en una etapa inicial, el Comité no está convencido de que se diera una situación que justificase las medidas legislativas adoptadas por el Gobierno. El Comité deplora profundamente que el Gobierno haya decidido, por tercera vez en pocos años (septiembre de 1998, noviembre de 2000, junio de 2003) adoptar dicha ley especial que crea una situación en la que las instituciones educativas y los trabajadores docentes tienen teóricamente derechos que, sin embargo, en la práctica se les impide ejercer. El Comité considera que la práctica reiterada de recurrir a este tipo de limitaciones legislativas, en el largo plazo, sólo servirá para desestabilizar el clima de las relaciones laborales, si el legislador interviene con frecuencia para suspender o poner fin al ejercicio de los derechos que la legislación general otorga a los trabajadores o a sus sindicatos. En este contexto, el Comité considera que sería más adecuado para el establecimiento de un clima de relaciones laborales armónico, que el Gobierno estableciera un mecanismo voluntario y efectivo que pudiera evitar y resolver conflictos laborales de manera satisfactoria para las partes interesadas. En el caso de que, a pesar de la existencia de tales mecanismos, los trabajadores decidieran recurrir a la acción directa, podría mantenerse un servicio mínimo con el acuerdo de ambas partes. Por lo tanto, el Comité urge al Gobierno a que prevea el establecimiento de un sistema voluntario y eficaz de prevención y solución de conflictos de trabajo en lugar de recurrir a una legislación que imponga la reanudación de actividades. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado al respecto.
   • Mediación y arbitraje
6. 506. Respecto de la obligatoriedad del proceso de mediación y arbitraje, el Comité recuerda una vez más que los organismos encargados de resolver los conflictos entre las partes de una negociación colectiva deberían ser independientes y el recurso a tales organismos debería hacerse en forma voluntaria [véase Recopilación, op. cit., párrafo 858] y que el recurso de arbitraje obligatorio cuando las partes no llegan a un acuerdo en la negociación colectiva sólo es admisible en el marco de los servicios esenciales en el sentido estricto [véase Recopilación, op. cit., párrafo 860].
7. 507. En lo que respecta a las limitaciones legislativas especiales que se impusieron al árbitro mediador, el Comité considera que, si bien en casos como el presente se pueden tener en cuenta consideraciones de naturaleza financiera, reconociendo, por lo tanto, que las especiales características de los servicios públicos justifican que el principio de autonomía de las partes respecto de las negociaciones colectivas se aplique con cierta flexibilidad, en la práctica, la ley impone en relación con el árbitro restricciones que no pueden aceptarse en el marco de los principios de la libertad sindical. El Comité recuerda que en los procesos de mediación y arbitraje, resulta fundamental que todos los miembros de los órganos encargados de llevar adelante tales funciones no sólo sean estrictamente imparciales, sino que también lo parezcan, tanto a los empleadores como a los trabajadores interesados, para obtener y conservar la confianza de ambas partes [véase Recopilación, op. cit., párrafo 549]. Por lo tanto, el Comité insta una vez más al Gobierno a que en el futuro garantice que el recurso al arbitraje como medio de solución de conflictos sea voluntario, y que el arbitraje, una vez que haya sido convenido libremente por las partes para solucionar sus conflictos, sea verdaderamente independiente y se ajuste a los principios de la libertad sindical. El Comité pide que se le mantenga informado sobre los acontecimientos que se produzcan al respecto.
   • Consultas
8. 508. Respecto de la cuestión concerniente a las consultas, el Comité recuerda la importancia que atribuye a la celebración de consultas francas y sin trabas sobre cualquier cuestión que afecte a los derechos sindicales. [véase Recopilación, op. cit., párrafo 927], y que dichas consultas son esenciales y particularmente de gran interés durante la preparación y elaboración de una ley. [véase Recopilación, op. cit., párrafo 929]. Al tiempo que toma nota de las informaciones facilitadas por el Gobierno en su comunicación de 13 de agosto de 2004, el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de la evolución de la situación, especialmente en lo que respecta a los resultados de la Mesa de Coparticipación en la Educación instituida por el Ministerio de Educación.
   • Consideraciones finales
9. 509. El Comité toma nota una vez más de que las violaciones de la libertad sindical en el presente caso han sido una repetición casi exacta de las violaciones que se produjeron en los últimos años. Además, dichas violaciones implicaron un gran número de reformas legislativas en Ontario, y el Comité ha llegado a la conclusión, en todos esos casos, de que tales reformas eran incompatibles con los principios de la libertad sindical. [caso núm. 1900, 308.º informe; caso núm. 1943, 310.º informe; caso núm. 1951, 311.er y 316.º informes; caso núm. 1975, 316.º informe; caso núm. 2025, 320.º informe]. El Comité pone de relieve una vez más la gravedad de la situación y señala que el recurso reiterado a la imposición de restricciones legales a los derechos de libertad sindical y de negociación colectiva, en el largo plazo, solamente tendrán un efecto perjudicial y desestabilizador de las relaciones laborales, puesto que priva a los trabajadores de un derecho y de un medio que resultan indispensables para defender y promover sus intereses profesionales.
10. 510. El Comité es consciente de que una ley promulgada por el gobierno anterior fue lo que provocó la presentación de la presente queja. El Comité también observa que el Gobierno actual ha ofrecido las siguientes garantías: que tiene un enfoque diferente respecto de las relaciones laborales en el sector educativo; que se ha comprometido a adoptar una ley en materia de relaciones laborales que sea equilibrada y justa; que ha comenzado el debate con todos los interlocutores del sistema educativo, incluidos los docentes y sus organizaciones; y que se considerarán de manera adecuada las cuestiones planteadas por la FDO y la ADCIO. Si bien se toma debida nota de esas intenciones, el Comité recomienda que el Gobierno, al entablar los debates con los interlocutores sociales en cuestión, se remita a los principios de la libertad sindical y procure alcanzar resultados concretos con rapidez, habida cuenta del plazo transcurrido entre las reiteradas violaciones mencionadas más arriba, en el presente caso y en casos anteriores. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado sobre los acontecimientos que se produzcan en este respecto, especialmente en lo que respecta a las iniciativas en materia de políticas y de reformas legislativas que, según el Gobierno pueden esperarse a partir del trabajo de la Mesa de Coparticipación en la Educación instituida por el Ministerio de Educación.
11. 511. El Comité recuerda que la asistencia técnica de la Oficina se encuentra a disposición del Gobierno con respecto a las cuestiones planteadas en el presente caso.