Rapport définitif - Rapport No. 331, Juin 2003

1. 707. Las quejas figuran en comunicaciones del Plenario Intersindical de Trabajadores – Convención Nacional de Trabajadores (PIT-CNT), la Confederación de Organizaciones de Funcionarios del Estado (COFE), la Mesa Sindical Coordinadora de Entes y la Asociación de Funcionarios de Ganadería, Agricultura y Pesca (AFEAP), de junio de 2002. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 7 de enero de 2003.
2. 708. Uruguay ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de los querellantes

1. 709. En su comunicación de junio de 2002, la Confederación de Organizaciones de Funcionarios del Estado (COFE), el Plenario Intersindical de Trabajadores – Convención Nacional de Trabajadores (PIT-CNT) y la Mesa Sindical Coordinadora de Entes alegan la violación de los Convenios núms. 151 y 154 por parte del Gobierno. Concretamente, alegan que el día 30 de abril de 2002 el Presidente de la República dictó los decretos núms. 158 y 159, publicados en el Diario Oficial núm. 26.001 de fecha 7 de mayo de 2002, que afectan directamente las condiciones de empleo de los funcionarios públicos, sin que la COFE haya participado en estas modificaciones.
2. 710. En virtud del primero de estos decretos se prohíbe en toda la administración central la contratación de todo personal en carácter de arrendamiento de obra, arrendamiento de servicio, eventual, zafral, temporal o de cualquier naturaleza que implique de alguna forma un servicio de carácter personal, ya sea contratado en forma individual o colectivamente, sea persona física, con o a través de sociedades de hecho, comerciales o cualquier entidad privada tenga o no personería jurídica ya sea a través de préstamos o con cargo a partidas presupuestales administradas por el Estado o a través de organismos internacionales, instruyendo al directorio u órgano máximo de los organismos comprendidos en el artículo 221 de la Constitución de la República, en igual sentido. Por medio del segundo decreto se suspende el pago de las horas extras en la administración central, así como de los funcionarios de los organismos del artículo 221 de la Constitución de la República.
3. 711. Añaden las organizaciones querellantes que el artículo 739 de la ley núm. 16736 de fecha 5 de enero de 1996 establece la creación de la Comisión Permanente de Relaciones Laborales en la Administración Central y organismos comprendidos en el artículo 220 de la Constitución de la República, en el ámbito del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, con el cometido estricto de asesorar en materia salarial, condiciones de empleo y demás temas regulados por los convenios internacionales del trabajo. Asimismo, la ley prevé que dicha comisión estará integrada por cinco miembros: dos representantes del Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Economía y Finanzas y de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, dos designados por las organizaciones más representativas de los funcionarios y el Ministro de Trabajo y Seguridad Social — o su representante — que la presidirá. Dicha Comisión podrá ser convocada por iniciativa de cualquiera de sus miembros.
4. 712. Alegan las organizaciones querellantes que la comisión mencionada, que debía tener una organización permanente que permitiera a los representantes de los funcionarios públicos participar en la determinación de las condiciones de empleo, no está establecida ni registra ninguna clase de funcionamiento orgánico.
5. 713. Añaden los querellantes que a la mencionada práctica del Gobierno de no hacer participar a las organizaciones de trabajadores en temas de interés de los trabajadores vino a agregarse la decisión del Gobierno de que no existirá negociación colectiva en el sector de las empresas públicas del Estado, lo que opera en la práctica como el abandono de los acuerdos recogidos en los convenios colectivos que históricamente se alcanzaron con la Mesa Sindical Coordinadora de Entes en cuestiones macro, y puntualmente en cada una de esas empresas públicas. Los querellantes afirman que no existen ámbitos en la Administración Pública que posibiliten la negociación colectiva tal como está planteada en el Convenio núm. 151 de la OIT, y si alguno mantiene vigencia, como el previsto por el mencionado artículo 739 de la ley núm. 16736, no funciona por falta de impulso y vaciamiento de contenido por parte del Gobierno apartándose de su obligación de fomentar la negociación colectiva del salario, las condiciones de trabajo y los niveles de empleo en el sector.
6. 714. Agregan los querellantes que se abandona además la práctica vigente en las empresas públicas del dominio comercial e industrial del Estado, donde se habían formalizado convenios colectivos que incluían mecanismos de autocomposición de los eventuales conflictos, con contenidos de determinación de las condiciones de trabajo y del ajuste salarial respectivo.
7. 715. Por último, los querellantes señalan que además de no fomentarse la negociación colectiva en todo el sector público y particularmente en las empresas públicas, se profundizan medidas de ajuste salarial a la baja, se determinan nuevas condiciones de trabajo que desmejoran las alcanzadas con la negociación colectiva, se anuncian día tras día medidas de reducción de los niveles de empleo, se desregulan los mecanismos de ajuste salarial y modalidades de contratación, y comienzan a evidenciarse medidas de desconocimiento no sólo de acuerdos alcanzados por la negociación colectiva, sino del propio ejercicio de la actividad gremial.
8. 716. En otra comunicación de junio de 2002, la Asociación de Funcionarios de Ganadería, Agricultura y Pesca (AFGAP) y el Plenario Intersindical de Trabajadores – Convención Nacional de Trabajadores (PIT-CNT) manifiestan que los funcionarios de la División de Sanidad Animal del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca de Uruguay, a través de su nucleamiento de base perteneciente a la AFGAP, determinaron en el mes de junio de 2001, llevar a cabo medidas gremiales en el marco de un conflicto gremial con las autoridades del referido Ministerio, a raíz de la falta de pago de horas extras efectivamente cumplidas. En ese contexto se dispuso: a) el no envío de información zoosanitaria, por parte de cada responsable, correspondientes a las actividades del servicio y con destino a la sede central ministerial; b) trabajar a reglamento, y c) realizar un paro de actividades el día 26 de junio de 2001.
9. 717. Informan los querellantes que previa intimación realizada a los funcionarios en conflicto, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social resolvió, el 5 de julio de 2001, declarar servicios esenciales a cargo del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca el servicio y las funciones que realizan distintas dependencias de la División de Sanidad Animal de la Dirección General de Servicios Ganaderos, disponiéndose que dicha resolución tendría vigencia mientras duraran las medidas de carácter gremial descritas, y por un plazo de 60 días.
10. 718. Añaden las organizaciones querellantes que la autoridad administrativa dispuso que «... las medidas gremiales afectan en forma grave la actividad de control sanitario de toda la República, comprometiendo las debidas garantías para la salud de la población y lesionan las actividades de producción, comercialización, importación y exportación, provocando un grave obstáculo al normal funcionamiento de la actividad productiva nacional.» Dicha autoridad ha entendido además que el no envío de la información descrita «... atenta contra el cumplimiento de compromisos internacionales asumidos por el país... y diversos convenios y acuerdos bilaterales... lo que redunda en un grave perjuicio a la economía nacional...». Las organizaciones querellantes consideran que no se está ante un caso específico donde es posible limitar el ejercicio de la actividad gremial.
11. 719. Añaden los querellantes que si bien es cierto que dentro de los cometidos de la División de Sanidad Animal de la Dirección General de Servicios Ganaderos del Ministerio están los de prevenir, controlar y erradicar enfermedades de importancia en la salud animal, y de acuerdo a ello registrar y controlar establecimientos productores comercializadores de animales, a la par de adoptar medidas de certificación sanitaria, también resulta evidente que, a pesar de que en el momento del conflicto relacionado regía una declaración de emergencia sanitaria por una epidemia de fiebre aftosa, las medidas gremiales adoptadas no ponían en riesgo la vida, ni la salud o la seguridad de toda o parte de la población, como lo pueden certificar los informes técnicos pertinentes. Las medidas adoptadas no implicaron abandonar las tareas de prevención, control, certificación y acciones tendientes a la erradicación de la epidemia mencionada, sino que consistieron en el no envío a la sede central ministerial de la información previamente relevada, y en realizar un paro el día 26 de junio de 2001, en el marco de un cuadro de movilizaciones programadas. La actitud de los funcionarios de la División de Sanidad Animal involucrados en el conflicto, lejos de ser la de actuar al margen de la responsabilidad que el combate a la epidemia de fiebre aftosa requiere, y más lejos aún de accionar con riesgo para la vida o la salud de la población total, implicó si la defensa de su derecho a percibir, en carácter de compensación o de remuneración por trabajo extraordinario, el tiempo efectivamente empleado en el ejercicio de su función, antes, durante y después de la vigencia de la declarada emergencia sanitaria.

B. Respuesta del Gobierno

1. 720. En su comunicación de 7 de enero de 2003, el Gobierno manifiesta que en lo que respecta al alegado incumplimiento del Convenio núm. 151 existe absoluta libertad para constituir organizaciones sindicales en el sector público, y que precisamente en muchos de los entes del Estado se han logrado convenios colectivos referentes a condiciones de empleo en su totalidad. Señala el Gobierno que es sabido por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones como por el Comité de Libertad Sindical que en Uruguay no existen restricciones legales de ningún tipo para la constitución de organizaciones sindicales ni para la negociación colectiva. Más aún, se reconoce una personería jurídica de hecho a los sindicatos tanto del sector privado como del sector público para negociar colectivamente y en efecto, los representantes gremiales de los funcionarios públicos han suscrito numerosos convenios colectivos especialmente a nivel de los entes comerciales e industriales, en el sector bancario y en los gobiernos departamentales.
2. 721. En lo que respecta a la alegada falta de convocatoria por parte del Gobierno de la Comisión Permanente de Relaciones Laborales para la Administración Central y otros Organismos, creada por el artículo 739 de la ley núm. 16736, el Gobierno indica que dicha comisión mantuvo una intensa actividad en la etapa posterior a su creación, no teniendo en los últimos tiempos convocatorias recíprocas, destacándose que por expresa previsión legal, cualquiera de las partes involucradas puede citarla en función de sus propios intereses. En los hechos ninguna de las organizaciones lo ha hecho y ello se explica porque independientemente de la convocatoria al ámbito de referencia, las relaciones laborales del sector público se desarrollan con absoluta normalidad siendo entre los funcionarios del Estado donde existen las mayores tasas de sindicalización.
3. 722. Respecto de la alegada falta de fomento de la negociación colectiva, el Gobierno que asumió a partir de la reinstitucionalización democrática (marzo de 1985), había implementado un sistema por el cual se convocaba en forma obligatoria a empleadores y trabajadores para negociaciones salariales en forma cuatrimestral. Eso constituyó una etapa de fomento de la negociación colectiva, necesaria luego de un período de inexistencia de la misma y de alto índice inflacionario, que debía compensarse con frecuentes ajustes de salarios. Esta etapa se entendió agotada con el total restablecimiento de las libertades individuales y colectivas así como con la disminución de los índices inflacionarios que pasaron de 130 por ciento anual a menos del 5 por ciento en el año 1999.
4. 723. Si bien el Gobierno entiende que debe prescindirse de la convocatoria obligatoria a la negociación salarial, ello no implica que existan restricciones de ningún tipo a la misma en ningún sector. Por el contrario, tal como ya se dijo, ésta no tiene requisitos ni para reconocer capacidad a tales efectos a las partes negociadoras ni para la instrumentación práctica de la misma. Debe señalarse especialmente que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social mantiene en forma permanente a un equipo de técnicos especializados que colaboran en toda negociación que las partes quieran concretar. En este sentido podemos afirmar que durante el período 1995 a 1999 se registró una libre y fluida negociación colectiva celebrada a nivel de las empresas públicas y gobiernos departamentales. Y si bien es cierto que no existieron convenios colectivos en la administración central, no es menos cierto que en diversos organismos que integran el Gobierno central se produjo una instancia de negociación que permitió a los sindicatos efectuar reivindicaciones recogidas por la administración en sus respectivas previsiones presupuestales. Es el caso de la Federación Uruguaya de Magisterio (FUM) que desarrolló una intensa estrategia de movilización y participación logrando incidir en las instancias de transformación del sector. Paralelamente, podemos citar el caso de la Federación de Funcionarios de Salud Pública (FFSP) que durante el período señalado ha participado en la definición de temas salariales para su sector incidiendo en el presupuesto quinquenal y en la ley de rendición de cuentas. En las empresas públicas entre 1995 y 1999 se mantuvieron dos ámbitos de negociación: uno centralizado, negociando en la Oficina de Planeamiento y Presupuesto con carácter general, y la negociación en cada empresa.
5. 724. Informa el Gobierno que la negociación centralizada nunca fue interrumpida, y en ese ámbito se suscribieron sucesivos convenios en la Administración Nacional de Puertos (ANP), en el sector de telecomunicaciones (ANTEL), en las Usinas del Estado (UTE), en la Administración Nacional de Correos, y en el Banco de Previsión Social (BPS), entre otros. Durante el año 2000 y 2001 se mantuvieron en el sector público las características del período anterior. No se registraron convenios en la administración central y se mantuvo una fluida negociación en las empresas públicas y en la banca pública. A este nivel interesa destacar el convenio firmado por la Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Pórtland (ANCAP) en marzo de 2000, que constituye un acuerdo marco que luego se recogerá en acuerdos por sección ajustados a las metas y objetivos de éstas. Tomando en cuenta los antecedentes mencionados, el Gobierno afirma que no ha estado omiso en el cumplimiento del Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).
6. 725. En cuanto a los alegatos presentados por la Asociación de Funcionarios del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca sobre la declaración de servicio esencial, que afectó a algunas dependencias de la División de Sanidad Animal de la Dirección General de Servicios Ganaderos, el Gobierno declara que previamente a la declaración de servicio esencial se realizaron múltiples reuniones entre los representantes de los trabajadores y diversas autoridades del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, así como con funcionarios del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social a fin de acercar a las partes en conflicto.
7. 726. Señala el Gobierno que la declaración de esencialidad en el derecho uruguayo no implica la prohibición de la huelga, sino exclusivamente la necesidad de establecer turnos de emergencia, por lo que la huelga sólo será ilícita si se produce una interrupción total del servicio. El artículo 4 de la ley núm. 13720 no consagra la prohibición de la huelga en los servicios esenciales, sino que se limita a indicar restricciones.
8. 727. Añade el Gobierno que es evidente que la delicada situación por la que atravesaba el país en el momento de la alerta sanitaria producto de la aparición de la fiebre aftosa, generó una emergencia nacional que justificó la declaración de servicio esencial en los términos adoptados, lo que de ninguna manera impidió el ejercicio de la libertad de huelga a los funcionarios involucrados sino exclusivamente su limitación requiriéndose el cumplimiento de servicios mínimos que no enervan el goce del derecho. Por otra parte, el Gobierno indica que la posibilidad otorgada por el artículo 4 de la ley núm. 13720 es considerada como una potestad excepcional si se observa el reducido número de oportunidades en que se ha utilizado el mecanismo.
9. 728. Respecto a los alegatos presentados por la Confederación de Organizaciones de Funcionarios del Estado (COFE) sobre la falta de convocatoria a la Comisión Permanente de Relaciones Laborales en la Administración Central y organismos comprendidos en el artículo 220 de la Constitución de la República, el Gobierno señala que el propio artículo 739 de la ley núm. 16736 faculta a cualquiera de las partes a convocarla.
10. 729. Indica el Gobierno que los alegatos objetando los decretos núms. 158 y 159 dictados por el Poder Ejecutivo con fecha 7 de mayo de 2002 relativos a la reducción del gasto público, no ameritan mayores comentarios. Según el Gobierno, la sola lectura de los textos normativos permiten apreciar que en ningún caso se han infringido las normas internacionales ratificadas por el país. Considera el Gobierno que la prohibición en la administración central de generar horas extras o de contratar personal en carácter de arrendamiento de obra, arrendamiento de servicio, eventual, zafral, temporal o de cualquier naturaleza, no es más que la autolimitación del Estado en la generación de gasto público y no requiere autorización o consulta previa.

C. Conclusiones del Comité

1. 730. El Comité observa que en el presente caso: 1) se alega la violación por parte del Gobierno de los Convenios núms. 151 y 154 en virtud de la promulgación de decretos que afectan las condiciones de empleo de los funcionarios públicos, sin consultar a las organizaciones representativas y debido a que no existen ámbitos en la administración pública que posibiliten la negociación colectiva, y 2) se objeta que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social haya decidido en el marco de una huelga declarar servicios esenciales el servicio y funciones que realizan distintas dependencias de la División de Sanidad Animal de la Dirección General de Servicios Ganaderos del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca.
2. 731. En cuanto a los alegatos relativos a la violación de los Convenios núms. 151 y 154 por parte del Gobierno a raíz de: i) la promulgación de los decretos núms. 158 y 159 (por los que según los querellantes se prohíbe la contratación de personal en carácter de arrendamiento de obra, de servicio, eventual, zafral, temporal o de cualquier naturaleza que implique un servicio de carácter personal y se suspende el pago de horas extras en la administración central); ii) la falta de convocatoria de la Comisión Permanente de Relaciones Laborales en la Administración Central y organismos comprendidos — compuesta por miembros del Poder Ejecutivo y miembros de las organizaciones de funcionarios más representativas — que tiene como objetivo asesorar en materia salarial, condiciones de empleo y demás temas regulados por los convenios internacionales del trabajo, y iii) el abandono de la práctica de la negociación de convenios colectivos en las empresas públicas del Estado. A este respecto, el Comité toma nota de que el Gobierno manifiesta lo siguiente: 1) los decretos núms. 158 y 159 de 2002 se refieren a la reducción del gasto público y la autolimitación del Estado en la generación de este gasto no requiere autorización o consulta previa; 2) la ley faculta a cualquiera de las partes que la integran a convocar la comisión permanente de relaciones laborales en la administración central y organismos comprendidos; 3) desde 1995 se registra una libre y fluida negociación colectiva a nivel de las empresas públicas y gobiernos departamentales y si bien no se registraron convenios colectivos en la administración central, en diversos organismos que integran el Gobierno central se produjo una instancia de negociación que permitió a los sindicatos efectuar reivindicaciones recogidas por la administración en sus previsiones de presupuesto.
3. 732. En primer lugar el Comité considera en relación con los decretos objetados (núms. 158 y 159), que aunque las medidas que se adopten con el objetivo de reducir el gasto público es una materia que compete esencialmente al poder público, en la medida en que las mismas puedan afectar las condiciones de empleo de los funcionarios o trabajadores del sector público (como ocurre en el caso de los mencionados decretos), sus organizaciones deberían ser consultadas con anterioridad a su adopción. El Comité pide al Gobierno que en el futuro promueva la consulta con las organizaciones interesadas ante casos de este tipo.
4. 733. Por otra parte, en cuanto a la inexistencia de negociación colectiva en la administración central (según el Gobierno la negociación colectiva es fluida en otros ámbitos del sector público), el Comité recuerda que el Convenio núm. 154 sobre negociación colectiva, ratificado por Uruguay en 1989, dispone en su artículo 1 que «se aplica a todas las ramas de actividad económica» y que «en lo que se refiere a la administración pública, la legislación o la práctica nacionales podrán fijar modalidades particulares de aplicación» y en su artículo 2 que «la expresión negociación colectiva comprende todas las negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de empleadores o una organización o varias organizaciones de empleadores, por una parte, y una organización o varias organizaciones de trabajadores, por otra, con el fin de fijar las condiciones de trabajo y empleo». En estas condiciones, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar la plena aplicación del Convenio núm. 154 y promover la negociación colectiva también en la administración central pública a través de mecanismos adecuados, en consulta con las organizaciones sindicales interesadas.
5. 734. En lo que respecta a los alegatos de los querellantes objetando la decisión adoptada por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de declarar servicios esenciales el servicio y funciones que realizan distintas dependencias de la División de Sanidad Animal de la Dirección General de Servicios Ganaderos del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca en el marco de una huelga realizada en junio de 2001, el Comité observa que el Gobierno declara que: 1) previamente a la declaración de servicio esencial, el Ministerio de Trabajo realizó múltiples reuniones entre los representantes de los trabajadores y las autoridades del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca a fin de acercar a las partes en conflicto; 2) la declaración de esencialidad en el derecho uruguayo no implica la prohibición de la huelga sino exclusivamente la necesidad de establecer turnos de emergencia; 3) la ley núm. 13720 no consagra la prohibición de la huelga en los servicios esenciales, sino que se limita a indicar restricciones, y 4) la delicada situación por la que atravesaba el país en el momento de la alerta sanitaria producto de la aparición de la fiebre aftosa generó una emergencia nacional que justificó la declaración de servicio esencial, lo que de ninguna manera impidió el ejercicio de la libertad de huelga a los funcionarios involucrados sino exclusivamente su limitación, requiriéndose el cumplimiento de servicios mínimos. A este respecto, aunque la organización querellante alega que las medidas adoptadas no implicaron abandonar las tareas de prevención, control, certificación y acciones tendientes a la erradicación de la epidemia de fiebre aftosa, también reconoce que regía en el país una declaración de emergencia sanitaria. En este contexto el Comité considera que la decisión adoptada por el Gobierno de declarar servicio esencial — a los efectos de imponer un servicio mínimo — una División de Sanidad Animal ante un brote de una enfermedad (fiebre aftosa) altamente contagiosa, no viola los principios de la libertad sindical.