Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 329, Novembre 2002

1. 512. La queja figura en las comunicaciones de la Central Sindical Independiente y de Funcionarios (CSI-CSIF) de fechas 19 de marzo de 2001.
2. 513. El Gobierno respondió por comunicación de 26 de septiembre de 2001, 27 de febrero y 30 de abril de 2002.
3. 514. España ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la Administración Pública, 1978 (núm. 151), y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 515. En su comunicación de 19 de marzo de 2001, la Central Sindical Independiente y de Funcionarios (CSI-CSIF) alega que el Gobierno ha modificado de forma unilateral la ley núm. 30/1984, de medidas para la reforma de la función pública, al incluir en el proyecto de ley de medidas fiscales, administrativas y del orden social («de acompañamiento a la ley de presupuestos generales del Estado para 2001») una modificación de la movilidad geográfica de los funcionarios, aprobada por las Cortes Generales y plasmada en el artículo 36 de la ley núm. 14/2000. Esta modificación consistió en suprimir el artículo 20.1, apartado d) de la ley núm. 30/1984, y en añadir un nuevo párrafo a la letra c) de la misma, de forma que se permite trasladar de localidad a un funcionario, a veces a más de 100 km de su domicilio habitual y de su anterior centro de trabajo, sin más justificación que «las necesidades de servicio», concepto éste indeterminado, de difícil demostración y que da pie a una discrecionalidad absoluta. La organización querellante alega que al introducir esta enmienda unilateralmente, el Gobierno incumplió la ley núm. 9/1987, de órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las administraciones públicas (en adelante, denominada LOR), modificada por las leyes núm. 7/1990 y núm. 18/1994. En el artículo 32 de la LOR figuran, en efecto, entre otras materias objeto de negociación colectiva:
2. ...
3. j) todas aquellas materias que afecten [...] a las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos y cuya regulación exija norma con rango de ley, y ...
4. La organización querellante agrega que este incumplimiento motivó, el 14 de diciembre de 2000, una huelga de ámbito nacional que resultó infructuosa, ya que se terminó introduciendo la aludida modificación legal, sin negociación real y efectiva con los sindicatos representativos en la función pública española, negociación a la que obliga la LOR.
5. 516. La organización querellante alega, en segundo lugar, que el Gobierno hace caso omiso de los sindicatos en la elaboración del futuro Estatuto Básico de la Función Pública, ley fundamental del régimen estatutario de los funcionarios públicos. En efecto, pese a recordar el Tribunal Constitucional que la Constitución política ha optado por un régimen estatutario, con carácter general, para los servidores públicos, y que el régimen retributivo de los funcionarios interesa de modo directo a su estatuto propio, de necesario establecimiento por ley, sigue sin aprobarse el anteproyecto de ley del mentado estatuto, que ya fue acordado entre el Gobierno y los sindicatos del ámbito y suscrito el 10 de febrero de 1998 por la organización querellante.
6. 517. La organización querellante aborda, en su tercer y último alegato, el asunto ya considerado por el Comité de Libertad Sindical en 1997 (caso núm. 1919) de la congelación salarial impuesta a los funcionarios públicos el mismo año. Indica que, en consonancia con las recomendaciones que, en su momento, formuló el Comité al respecto, el 23 de enero de 2001 la Audiencia Nacional (Sala de lo Contencioso Administrativo) resolvió (recurso 1033/1997) contra dicha congelación y la declaró nula, por considerarla no ajustada a derecho, y confirmó por tanto el derecho de los funcionarios incluidos en el ámbito del Acuerdo Administración-Sindicatos, de 15 de septiembre de 1994, a percibir un incremento en su retribución (según la previsión presupuestaria del crecimiento del IPC en 1997), más las cantidades dejadas de percibir en los años sucesivos por la inaplicación del señalado incremento. Este órgano también ordenó a la administración demandada que a la mayor brevedad llevase a cabo las negociaciones sobre el incremento retributivo previsto en el acuerdo indicado, con efectos a partir del año 1996 (cuando debió celebrarse la negociación), amén de resaltar:
7. a) el derecho a la negociación colectiva de los funcionarios públicos, previsto en la LOR;
8. b) una auténtica obligación de negociar sobre determinadas materias — artículo 34 — y una verdadera vinculación para las partes de los Acuerdos y Pactos — artículo 35 —, y
9. c) la vinculación del órgano administrativo parte en la negociación (en el caso pendiente, el Ministro para las Administraciones Públicas, que firmó el Acuerdo, y el Consejo de Ministros, que lo aprobó).
10. 518. Tras este fallo, el 26 de enero de 2001, la organización querellante solicitó al Ministro referido una convocatoria extraordinaria de la mesa general de negociación de la Administración del Estado, en cuyo orden del día figuraban, entre otros puntos, la ejecución de la sentencia citada y la negociación del contenido recogido, concretamente, en el título II del Acuerdo Administración Sindicatos, de 15 de septiembre de 1994 (incremento de las retribuciones de los funcionarios, evidentemente subordinado al comportamiento de algunas magnitudes económicas y cuyo alcance debe ser objeto de negociación colectiva). Ahora bien, el Gobierno, dispuesto a recurrir la sentencia, no consideró procedente celebrar dicha reunión, por lo que la organización querellante considera que el Gobierno no negocia las condiciones de trabajo de los empleados públicos con los sindicatos presentes en la mesa general de negociación de la función pública, y que se limita a informar a estos últimos de las decisiones unilateralmente adoptadas.
11. B. Respuesta del Gobierno
12. 519. En su comunicación de 26 de septiembre de 2001, el Gobierno declara que la modificación por la Administración del artículo 20.1, c), de la ley núm. 30/1984 fue objeto de negociación en virtud del artículo 32 de la LOR. De hecho, en el orden del día de la reunión de la mesa general de negociación, de 19 de septiembre de 2000, figuraban, entre otros puntos:
13. 1) las medidas sobre personal y retribuciones que debían incluirse en los proyectos de ley de presupuestos para 2001 y de medidas fiscales, administrativas y del orden social, y
14. 2) el acuerdo sobre estabilidad en el empleo público.
15. Pese a ello, durante esta reunión los sindicatos legitimados para negociar no se manifestaron al respecto y, pocos días después de publicarse en algunos medios de comunicación el contenido del proyecto de ley de acompañamiento para el año 2001 (con la nueva redacción del artículo 20.1, c), de la ley núm. 30/1984), las organizaciones sindicales pretendieron incluso que se había intentado «escamotear» el proyecto de nueva legislación de la movilidad forzosa en la mesa general de negociación. El Gobierno añade que, en estas circunstancias, el 23 de octubre de 2000 se convocó a los portavoces de las organizaciones sindicales en esta mesa, en la cual se trató por extenso el tema de la movilidad forzosa, pero que estas organizaciones se negaron por unanimidad a abordar la cuestión y exigieron la retirada de la medida del proyecto de ley, sin más matices. Pese a que en las negociaciones en la mesa general celebradas antes de la huelga de 14 de diciembre de 2000, mentada por el querellante, se mantuvo una reunión dedicada a la movilidad y pese a la disposición de la Administración para negociar, las organizaciones sindicales declararon expresamente que la inclusión de la medida sobre movilidad en el proyecto de ley era uno de los motivos más poderosos por los que podrían ir a la huelga muchos empleados públicos. Por tanto, explica el Gobierno, al no haberse llegado a acuerdo alguno durante la negociación y ante la negativa de las organizaciones sindicales a considerar otra posibilidad intermedia, que no fuese la simple retirada de la medida sobre movilidad prevista en el proyecto de ley de acompañamiento para 2001, la Administración no tuvo más remedio que establecer unilateralmente las condiciones de trabajo manteniendo la propuesta inicial sin cambios (en virtud del artículo 37.2 de la LOR, que en caso de desacuerdo en la negociación o de no alcanzarse aprobación expresa y formal, faculta a la Administración para fijar las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos), ya que la regulación anterior de la movilidad presentaba, a su juicio, graves inconvenientes en la gestión de los recursos humanos de las administraciones públicas. No cabe pues la menor duda sobre la voluntad de la Administración de negociar con los representantes legítimos de los funcionarios públicos, no sólo la modificación del artículo 20.1, c) de la ley núm. 30/1984, sino también el desarrollo de dicho precepto (a lo que se negaron reiteradamente los sindicatos). El Gobierno afirma por tanto, que la Administración negoció de buena fe pero que, a falta de acuerdo satisfactorio con las organizaciones sindicales, el Gobierno, máximo responsable del funcionamiento de la Administración Pública y en aras de los intereses generales, resolvió mantener en el proyecto de ley de acompañamiento para 2001 la modificación del artículo 20.1, c) (a tenor del artículo 37.2 de la LOR).
16. 520. En relación con el alegato según el cual el Gobierno hace caso omiso de los sindicatos en la elaboración del futuro Estatuto Básico de la Función Pública, el Gobierno explica que en junio de 1999 el proyecto de ley correspondiente, cuyo contenido había sido acordado con las organizaciones sindicales, fue remitido efectivamente al Congreso, pero que la disolución de las cámaras legislativas en enero de 2000 provocó la caducidad automática de todos los proyectos parlamentarios. El Gobierno agrega, por otra parte, que los sindicatos no son los únicos interlocutores interesados en la materia, pues también deben tenerse en cuenta la Administración General del Estado y las demás administraciones públicas, amén de las sugerencias del Consejo de Estado (máximo órgano consultivo del Gobierno). El Gobierno expresa pues la esperanza de que, en la nueva legislatura, el Estatuto Básico de la Función Pública llegue a obtener el máximo respaldo parlamentario, sin merma del consenso conveniente en aras de los intereses generales.
17. 521. Finalmente, respecto a la congelación salarial impuesta a los funcionarios públicos desde 1997 y a la renuencia del Gobierno a negociar las condiciones de trabajo de estos últimos con los sindicatos presentes en la mesa de negociación de la función pública, el Gobierno entiende que la queja se sustenta en que la Administración no se sienta a negociar la ejecución de la sentencia de 23 de enero de 2000 de la Audiencia Nacional (recurso 1033/1997). El Gobierno indica a este respecto que la pretensión de la organización sindical fue atendida mediante escrito de 30 de enero de 2001 del Ministro de Administraciones Públicas, en que se sostiene la improcedencia de negociar sobre la ejecución de una sentencia que no es firme todavía, al estar pendiente de la resolución del Tribunal Supremo ante el cual el Gobierno la impugnó por adolecer de insuficiencia de planteamientos y lagunas importantes. El Gobierno sostiene que en 1996 hubo negociaciones. En julio del mismo año, la Mesa de Retribuciones y Empleo alcanzó un Acuerdo, firmado por todas las partes, con arreglo al cual en septiembre del mismo año se negociaría, en el seno de la mesa general de negociaciones, el incremento retributivo que debía incluirse en el proyecto de ley de presupuestos generales del Estado para 1997, además de conocerse y discutirse las normas que afectasen a la función pública y debieran recogerse en las leyes correspondientes. El Gobierno especifica por otra parte que, según el punto 9 de dicho Acuerdo, las organizaciones sindicales aceptaban la interpretación que del capítulo VI del Acuerdo de 15 de septiembre de 1994 daba la Administración, con arreglo a la cual los incrementos retributivos para 1996 y 1997 no eran de aplicación automática, sino que debían ser objeto de negociación según la evolución de los factores relacionados en el mentado capítulo (el índice de precios al consumo para dichos ejercicios, la previsión presupuestaria, el grado de cumplimiento de las previsiones y compromisos que fundamentara el aumento de sueldo, el crecimiento económico, la capacidad de financiación de los presupuestos generales del Estado, en función del déficit público, y el aumento de productividad del empleo).
18. 522. El Gobierno agrega que en el acta de la reunión de la mesa general de 19 de septiembre de 1996 consta una relación de ocho grupos de trabajo Administración-Sindicatos activos en aquellas fechas, con lo cual resulta difícil afirmar que no hubo negociación real en 1996. Además, el hecho de que la mesa general volviera a reunirse el 3 de diciembre de 1996, con la asistencia de todas las organizaciones sindicales convocadas, demuestra que éstas no habían considerado rota la negociación en la reunión anterior. El Gobierno subraya que en esta nueva reunión la Administración presentó, sin éxito, unas propuestas de acuerdo sobre condiciones de trabajo en la administración pública, acuerdo que hubiera venido a sustituir el de 1994, incorporando los resultados obtenidos en los grupos de trabajo mencionados más arriba. En estas circunstancias, el Gobierno apunta que no procede negar que hubo verdadero proceso negociador.
19. 523. En consecuencia, considerando los factores de ponderación previstos en el propio Acuerdo, y por afectar la cuestión directamente al interés general, el Gobierno reitera la observación que formuló a este respecto en el caso núm. 1919, según la cual se vio obligado a mantener una interpretación estrictamente restrictiva de los criterios orientadores convenidos en 1994 en el marco de una política de contención del déficit público exigida por los requisitos de convergencia económica fijados por la Unión Europea. Además, pone de relieve que no puede soslayar, por la existencia de compromisos previos, su derecho y su deber irrenunciables a ejercer sus competencias para determinar la planificación general de la actividad económica que la Constitución política confiere al Estado. El Gobierno invoca en este sentido la jurisprudencia del Tribunal Supremo sentada en la sentencia 96/1990, a tenor de la cual la justificación de un régimen salarial y negocial distinto entre los empleados públicos y los demás trabajadores radica en que el derecho de negociación colectiva, típico de la empresa privada, puede ser modulado en la Administración, cuyos trabajadores deben ceder ante la presión superior de los intereses públicos y de los servicios generales a que sirve la política económica. También indica que, con arreglo a la sentencia del Alto Tribunal, de 8 de abril de 1981, la inaplicación de lo pactado en un convenio colectivo no constituye una infracción de los derechos constitucionales a la libertad de negociación colectiva y el respeto a la fuerza vinculante de los convenios (consagrados en el artículo 37 de la Constitución) si surgen motivos para ello, derivados de la prioridad que debe conferirse a los demás intereses del Estado. Así pues, la doctrina constitucional determina la prevalecencia de los intereses generales sobre el derecho de negociación colectiva, al tiempo que avala la interpretación según la cual el Acuerdo de 1994 contemplaba una determinación del incremento retributivo para 1996 y 1997 que debía concretarse mediante negociaciones en las que se tuviesen en cuenta los factores de política económica exigidos por la garantía de los intereses generales.
20. 524. Por comunicación de 27 de febrero de 2002, el Gobierno indica que el Tribunal Supremo resolvió sobre el alegado incumplimiento persistente del Acuerdo Administración?Sindicatos de 1994. Por comunicación del 20 de abril de 2002, el Gobierno indicó que el Tribunal Supremo había anulado la sentencia de la Audiencia Nacional (recurso 13/1997), por la que se confirmaba el derecho de los funcionarios públicos incluidos en el ámbito de dicho acuerdo a percibir un incremento de retribución, además de las cantidades dejadas de percibir en los años sucesivos por la inaplicación del señalado incremento. Para invalidar esta resolución, el Tribunal Supremo consideró que:
21. a) el acuerdo fijó un incremento de las remuneraciones para 1995, pero no estableció un aumento automático para los ejercicios 1996 y 1997, sino unas orientaciones o directrices que habían de presidir oportunamente la negociación de unos eventuales aumentos retributivos;
22. b) tampoco se estableció la obligación de negociar un mayor incremento para 1996 y 1997;
23. c) es cierto que existe obligación de negociar pero la negociación no tiene por qué desembocar en un aumento de las retribuciones;
24. d) la administración no excluyó de manera unilateral el incremento retributivo en la negociación, ni vulneró el principio de obligatoriedad de negociar de buena fe. Lo ocurrido fue que no se consiguió llegar a un acuerdo, por lo que corresponde al Gobierno establecer las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos en los casos en que no se produzca acuerdo en su negociación;
25. e) la aprobación de los presupuestos se realiza en el ejercicio de la potestad legislativa, la cual corresponde con carácter específico a Las Cortes. Además, el acuerdo de 1994 no tenía efecto vinculante para el Poder Legislativo.

C. Conclusiones del Comité

1. 525. El Comité observa que en la presente queja la Central Sindical Independiente y de Funcionarios (CSI-CSIF) alega que el Gobierno ha modificado de forma unilateral la ley núm. 30/1984 de reformas de la función pública, de forma que se amplía la movilidad geográfica de todas las administraciones públicas, al permitirse trasladar de localidad, sin más justificación que «las necesidades de servicio». El Comité observa sin embargo que según afirma el Gobierno, y contrariamente a lo declarado por la organización querellante, esta movilidad fue objeto de negociación en virtud del artículo 32 de la LOR (que dispone la negociación colectiva para todas las materias que afecten a las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos), pero que la Administración tropezó con la reticencia de las organizaciones sindicales legitimadas para negociar, que exigieron sin más matices la retirada de esta medida del proyecto de ley. El Comité toma nota, finalmente, de que ante la negativa de las organizaciones sindicales a considerar una posibilidad intermedia que no fuera la simple retirada por la Administración de la medida considerada, el Gobierno no tuvo más remedio que aplicar el artículo 37.2 de la LOR que, en caso de desacuerdo en la negociación o de no alcanzarse aprobación expresa y formal, faculta a la Administración para fijar las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos. En vista de que las versiones de las partes no coinciden entre sí, el Comité señala a la atención de los interlocutores de ambas partes la necesidad de negociar de buena fe a la luz del Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154) y del párrafo de la jurisprudencia del Comité de Libertad Sindical en el que se subraya la importancia del principio con arreglo al cual los empleadores y sindicatos deben negociar de buena fe y realizar esfuerzos para concluir un acuerdo [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 815]. El Comité pide al Gobierno y a las organizaciones de funcionarios públicos que tomen en consideración este principio en sus negociaciones futuras.
2. 526. En relación con el alegato según el cual el Gobierno hace caso omiso de los sindicatos en la elaboración del Estatuto Básico de la Función Pública, el Comité toma nota de que su actualización se aplaza, pese a ser una norma fundamental por cuanto en ella se reglamentan la condición y la situación jurídica de los funcionarios públicos. En estas condiciones, el Comité insiste en que se prevea con suficiente antelación la convocatoria de las organizaciones sindicales del sector público para negociar colectivamente, en plazos razonables, sus condiciones de empleo, considerando los plazos estrictos señalados para presentar los proyectos de ley al Parlamento. El Comité subraya además el interés de consultar a las organizaciones de (...) trabajadores en la preparación y elaboración de una legislación que afecte a sus intereses [véase Recopilación, op. cit., párrafo 929].
3. 527. Finalmente, respecto al incumplimiento persistente por el Gobierno de un acuerdo colectivo, con lo cual se mantenía la congelación salarial impuesta a los funcionarios públicos en 1997, el Comité recuerda que ya examinó este alegato en el caso núm. 1919 [véase 308.º informe, párrafos 273 a 326, aprobado por el Consejo de Administración en su 270.ª reunión, de noviembre de 1997]. En aquella ocasión, el Comité lamentó que no se hubiera concedido aumento salarial alguno a los funcionarios públicos para 1997, ni tan siquiera a los que percibían las retribuciones más bajas. En este contexto, el Comité recordó que el derecho de negociación colectiva es uno de los cauces indicados en el Convenio núm. 151, ratificado por España, cauce que eligió la legislación española para regir las relaciones laborales en el función pública. El Comité expresó la firme esperanza de que el Gobierno, con arreglo a su propia legislación nacional, recurriría a la negociación colectiva para regular las condiciones de empleo de los funcionarios públicos. El Comité subrayó además que el mutuo respeto de los compromisos contraídos en los acuerdos colectivos es un elemento importante del derecho de negociación colectiva y debe tutelarse para asentar las relaciones profesionales sobre bases sólidas y estables.
4. 528. El Comité toma nota de que, conforme a estas conclusiones y recomendaciones, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional anuló la medida de congelación salarial y confirmó el derecho de los funcionarios cubiertos por el Acuerdo de 1994 a percibir los aumentos retributivos pactados, más las cantidades dejadas de percibir en los años sucesivos por la inaplicación del señalado aumento.
5. 529. El Comité también toma nota de que, tras recurrir el Gobierno contra la sentencia de la Audiencia Nacional, el Tribunal Supremo invalidó esta última el 26 de febrero de 2002. El Tribunal consideró concretamente que el Acuerdo de 1994 no establecía un aumento automático para los años sucesivos, que la negociación no tenía por qué desembocar en un aumento retributivo, y que la Administración no había infringido el principio de la obligación de negociar de buena fe.
6. 530. A este respecto, el Comité toma nota de que, según las declaraciones del Gobierno, las organizaciones sindicales admitieron la interpretación según la cual el Acuerdo de 15 de septiembre de 1994 entrañaba el compromiso no ya de aumentar los sueldos de forma automática, sino de negociar este aumento con los sindicatos. También observa que el Gobierno vuelve a invocar criterios e imperativos económicos para mantener una interpretación puramente restrictiva de los criterios orientativos pactados en 1994, en relación con todo aumento salarial que pudiera otorgarse a los funcionarios públicos.
7. 531. En casos análogos, el Comité ha compartido el punto de vista de la Comisión de Expertos en su Estudio general de 1994, cuando ésta manifiesta que:
   • Las autoridades deberían privilegiar en la mayor medida posible la negociación colectiva como mecanismo para determinar las condiciones de empleo de los funcionarios; si en razón de las circunstancias ello no fuera posible, esta clase de medidas deberían aplicarse durante períodos limitados y tener como fin la protección del nivel de vida de los trabajadores más afectados. En otras palabras, debería encontrarse un compromiso equitativo y razonable entre, por una parte, la necesidad de preservar hasta donde sea posible la autonomía de las partes en la negociación y, por otra, el deber que incumbe a los gobiernos de adoptar las medidas necesarias para superar sus dificultades presupuestarias. [Véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 899.]
8. 532. En el presente caso, el Comité toma nota de que el Gobierno no ha entablado negociación alguna con los sindicatos, a la espera de que el Tribunal Supremo resolviese sobre la congelación salarial. El Comité observa además que esta congelación se mantiene desde hace mucho tiempo.
9. 533. En estas condiciones, el Comité ruega al Gobierno que adopte medidas para que vuelva a privilegiarse en la mayor medida posible la negociación colectiva para la determinación de las condiciones de empleo de los funcionarios públicos. A estos efectos, el Comité pide al Gobierno que, a la mayor brevedad, entable negociaciones con las organizaciones sindicales representativas a fin de restablecer relaciones profesionales cimentadas en bases sólidas y estables, en un clima de confianza mutua. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de toda medida que se adopte a este respecto.