Rapport intérimaire - Rapport No. 316, Juin 1999

1. 229. En una comunicación de fecha 21 de julio de 1998, el Congreso del Trabajo de Canadá (CTC) presentó una queja por violación de la libertad sindical contra el Gobierno del Canadá (Ontario). La Internacional de Servicios Públicos (ISP) y la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) se asociaron a esta queja en comunicaciones de fechas 23 y 27 de julio de 1998.
2. 230. El Gobierno transmitió sus observaciones sobre este caso en comunicaciones de 25 de enero y 19 de abril de 1999.
3. 231. Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). En cambio, no ha ratificado ni el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ni el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), ni el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 232. La queja se refiere al proyecto de ley 22 (ley que tiene por objeto impedir la sindicación en las actividades de participación comunitaria previstas en la ley de 1997 sobre el programa Ontario al Trabajo (a continuación ley 22)) adoptada el 18 de diciembre de 1998.
2. 233. La organización querellante alega que la ley 22 priva a los trabajadores de que se trata de los derechos fundamentales de afiliarse a organizaciones de su elección, negociar colectivamente o declararse en huelga dentro del marco de su participación comunitaria prevista en la ley de 1997 sobre el programa Ontario al Trabajo. La organización querellante añade además que la ley 22 hace que sean inaplicables las disposiciones de la ley de 1995 sobre las relaciones de trabajo respecto de los trabajadores que participan en las actividades comunitarias previstas en la ley de 1997 sobre el programa Ontario al Trabajo. En general, la organización querellante estima que la ley 22 vulnera varios de los derechos y principios más fundamentales plasmados en el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).
3. 234. La organización querellante señala más concretamente que la ley 22 se adoptó muy poco después de la ley 142 por la que se revisa la ley relativa a la asistencia social con la promulgación de la ley sobre el programa Ontario al Trabajo y la ley sobre el programa de asistencia de Ontario a las personas minusválidas y con la derogación de la ley sobre las prestaciones familiares, la ley sobre los servicios de readaptación profesional y la ley de asistencia social general, así como con la modificación de otras varias leyes (en adelante ley 142). La organización querellante indica que la ley 142 entró en vigor el 1.o de enero de 1998 y que su efecto principal ha sido modificar las disposiciones relativas al pago de la asistencia social en detrimento de los beneficiarios. En efecto, la organización querellante alega que la ley 142 perjudica de varias maneras a los beneficiarios de la asistencia social (personas que han perdido su derecho a otras prestaciones): participación obligatoria en actividades comunitarias para determinados beneficiarios; medidas más severas para combatir el fraude, incluida la posibilidad de utilizar datos personales y confidenciales, así como una nueva definición de la noción de minusvalidez. La organización querellante estima que la ley 142 tiene por objeto obligar en adelante a los beneficiarios a trabajar para tener derecho a la asistencia social y que, por este motivo, vulnera el principio universal del derecho a indemnización.
4. 235. La organización querellante insiste en el hecho de que el principio de la asistencia social es ayudar a las personas menos favorecidas de la comunidad para que puedan subvenir a sus necesidades esenciales. Según la organización querellante, las actividades comunitarias impuestas en relación con la ley 22 no sirven de ninguna manera el fin que se persigue habida cuenta del número cada vez mayor de beneficiarios, de la insuficiencia de recursos públicos para financiar su reintegración en el mundo del trabajo y del poco interés de los empleadores privados por los empleos que no son subvencionados -- por lo menos en parte -- por alguna instancia gubernamental. El hecho de obligar a estos beneficiarios a aceptar cualquier empleo sin tener en cuenta las condiciones de ejecución conducirá a una ampliación de las disparidades ya existentes: por una parte, una minoría de empleos bien remuneradas y, por otra, un número cada vez mayor de empleos precarios.
5. 236. La organización querellante aduce que al adoptar la ley 22 que modifica la ley 142 al prohibir que los beneficiarios se afilien a organizaciones de su elección, participen en negociaciones colectivas o se declaren en huelga, el Gobierno hace marcha atrás y restablece condiciones existentes antes de la revolución industrial, época en la cual la constitución de sindicatos se consideraba en el Canadá como una actividad criminal y en que los empleadores podían reconocer o denegar discrecionalmente la existencia de sindicatos debidamente constituidos.
6. 237. A juicio de la organización querellante, el efecto combinado de la aplicación de la ley 22 y de la ley 142 vulnera gravemente los principios de la libertad sindical. Más concretamente en lo que se refiere al Convenio núm. 87, el solo título de la ley 22 refleja muy claramente la intención del legislador: de manera inequívoca, deniega a los beneficiarios de la asistencia social derechos fundamentales como el de poder constituir organizaciones de su elección o afiliarse a las mismas. Dentro de este mismo espíritu, los beneficiarios no pueden elaborar o formular sus programas de acción colectiva, vulnerándose así las disposiciones del artículo 3 del Convenio núm. 87. En lo que atañe al Convenio núm. 98 y aunque reconozca que el Canadá no ha ratificado este instrumento internacional, la organización querellante recalca que la ley 22 constituye un acto de discriminación patente contra los beneficiarios que han de participar en actividades comunitarias puesto que les prohíbe, dentro de este marco, afiliarse a sindicatos de su elección en contra de lo que dispone el artículo 1 del Convenio núm. 98.
7. 238. Por otra parte, la organización querellante estima que el hecho de obligar a los beneficiarios a renunciar a su derecho de sindicación perjudica al movimiento sindical y podría contribuir a disminuir el nivel de sindicación en la provincia, privando así a los trabajadores la posibilidad de defender colectivamente sus derechos e intereses.
8. 239. Por último, la organización querellante se refiere a la ley 31 (ley que tiene por objeto promover el desarrollo económico y crear empleos en la industria de la construcción con vistas a fomentar la democracia en el entorno laboral e introducir otras modificaciones en las leyes relativas al trabajo y el empleo (en adelante ley 31)). La organización querellante considera que la ley 31 dificulta más aún la aplicación efectiva del derecho de sindicación, en especial en la construcción. En efecto, la ley 31 exige que la mayoría de los trabajadores apoye un sindicato, mediante votación secreta, para que este último no pueda registrarse, eliminándose así la posibilidad para la Comisión de relaciones de trabajo de Ontario de registrar automáticamente un sindicato en casos en que pueden presumirse prácticas de intimidación de los trabajadores por parte del empleador. Por otra parte, la ley 31 permite la concertación de acuerdos relativos a proyectos de construcción específicos; estos acuerdos modifican los convenios concertados a nivel provincial en la materia; tampoco se autorizan dentro de este marco las huelgas y los cierres patronales.
9. 240. Por último, la organización querellante estima que la ley 31 permite que personas morales ajenas a la rama de la construcción promueven el empleo de trabajadores no sindicados para la ejecución de tareas de construcción específicas.
10. 241. Para terminar, la organización querellante denuncia el hecho de que el Gobierno de la provincia de Ontario utilice leyes represivas para impedir la sindicación de determinadas categorías de trabajadores. La organización querellante considera que la ley 22 vulnera los principios de la libertad sindical y pide por esta razón que el Comité insista ante las autoridades competentes para conseguir su derogación.

B. Respuesta del Gobierno

• Descripción del programa Ontario al Trabajo
  242. 242 En su respuesta, el Gobierno indica que el programa Ontario al Trabajo cuya ejecución se anunció en junio de 1996 tiene por objeto favorecer la autonomía mediante el empleo y permitir que los beneficiarios de la asistencia social (personas cuyos derechos a prestaciones se han extinguido) desarrollen aptitudes y adquieran cierta experiencia profesional dentro del marco de actividades comunitarias. El Gobierno espera recortar así en lo posible el camino hacia un empleo realmente remunerado. Dentro de este marco, el programa Ontario al Trabajo trata de establecer un equilibrio entre la contribución que los beneficiarios ofrecen a su comunidad, por una parte, y por otra, la posibilidad de que puedan aprovechar este programa para fortalecer su confianza en sí y su independencia y romper el círculo que los convierte en personas a cargo de la asistencia gubernamental (asistencia social).
  243. 243 La ley de 1987 sobre el programa Ontario al Trabajo, que entró en vigor el 1.o de mayo de 1998, constituye la primera reforma del sistema de asistencia social de Ontario en los últimos 30 años. Esta asistencia, que se concede ahora a nivel municipal, presenta dos facetas, a saber, una asistencia financiera provisional para las personas más necesitadas, y una asistencia para el empleo que comprende un servicio de colocación y oportunidades de formación. El Gobierno estima que este programa permitirá que los beneficiarios se reintegren en el entorno laboral de sus comunidades respectivas; con arreglo a ello, la participación comunitaria es un componente esencial del sistema elaborado. El Gobierno señala que la participación comunitaria comprende toda actividad comunitaria no remunerada realizada en beneficio de la comunidad o de organizaciones públicas sin fines lucrativos.
  244. 244 El Gobierno añade que las personas que participan en el programa han de haber sido obligatoriamente reconocidas como beneficiarias de conformidad con la ley sobre la asistencia social durante toda su actividad comunitaria.
• Presentación de la ley 22 (ley que tiene por objeto impedir la sindicación en las actividades de participación comunitaria)
  245. 245 El Gobierno recuerda que la ley 22 entró en vigor el 18 de diciembre de 1998 y que tenía en particular por objeto modificar la ley de 1997 sobre el programa Ontario al Trabajo con una disposición expresa con arreglo a la cual la ley de 1995 sobre las relaciones de trabajo no se aplica a una actividad comunitaria y las personas que participan en tal actividad no pueden ni afiliarse a un sindicato ni establecer por vía de negociación colectiva las condiciones de su participación o declararse en huelga.
  246. 246 El Gobierno insiste en el hecho de que la finalidad de la ley 22 es limitada y específica ya que excluye del campo de aplicación de la ley de 1995 sobre las relaciones de trabajo a los beneficiarios de la asistencia social dentro del marco restringido de su participación en una actividad comunitaria de conformidad con la ley de 1997 sobre el programa Ontario al Trabajo. La ley 22 no impide de ninguna manera que el beneficiario de la asistencia social ejerza sus derechos sindicales en otro contexto. Dos motivos justifican la aplicación de la ley 22, a saber, la protección de la integridad de las reformas de la asistencia social realizadas por el Gobierno, por una parte, y por otra, la protección de las oportunidades creadas por el programa Ontario al Trabajo para que los beneficiarios de la asistencia social sean más independientes.
  247. 247 A continuación, el Gobierno insiste en el hecho de que las personas que participan en las actividades comunitarias no son empleados. Sin embargo, aunque la ley 22 especifique expresamente que la ley de 1995 sobre las relaciones de trabajo no se aplica en el marco de una participación comunitaria, se garantiza una protección clara a las personas de que se trata que comprende la obligación, por parte de la organización participante, de respetar las leyes federales y provinciales relativas a la protección de los derechos humanos y a la seguridad y salud en el trabajo. Por otra parte, la actividad comunitaria no ha de exceder de 8 horas diarias o 44 horas semanales; en estas circunstancias, el monto de la asistencia devengada dividido por el número mensual de horas de trabajo ha de ser cuando menos equivalente al salario mínimo. Por último, el beneficiario ha de tener derecho a determinadas vacaciones y a una protección apropiada del seguro de accidentes.
• Inexistencia de violación de los Convenios núms. 87 y 98
  248. 248 El Gobierno estima que la ley 22 no vulnera de ninguna manera el Convenio núm. 87. En primer lugar, estima que las personas que participan en actividades comunitarias no son empleados y que, además, no se incluyen en el campo de aplicación de la ley de 1995 sobre las relaciones de trabajo; la ley 22 sólo clarifica y define expresamente esta situación. Si los tribunales llegaran a conclusiones diferentes, las personas que participan en actividades comunitarias siempre podrían sindicarse, negociar colectivamente y declararse en huelga fuera del ámbito de la ley de 1995 sobre las relaciones de trabajo. La ley 22 no impide de ninguna manera que las personas que participan en actividades comunitarias se sindiquen, negocien colectivamente o se declaren en huelga dentro del marco de la ley de 1995 sobre las relaciones de trabajo a reserva de que estas actividades se desarrollen en relación con un empleo que no esté vinculado a su participación en actividades comunitarias.
  249. 249 El Gobierno se refiere al caso núm. 1958 (Dinamarca) en el que el Comité de Libertad Sindical llegó a la conclusión de que no hay vulneración de los Convenios núms. 87 y 98 cuando se trata de empleos subvencionados por un gobierno y en los que los trabajadores se ven privados del derecho de negociación colectiva de sus salarios en la medida en que se respeten ciertas condiciones, a saber: se trata de un programa que tiene por objeto fortalecer medidas de política activa encaminadas a promover el empleo y desarrollar la educación y la formación profesional de jóvenes y adultos. Por otra parte, este programa ha de ser de duración determinada y no privar con carácter permanente a los trabajadores de que se trata de su derecho de negociación colectiva. Por último, este programa no se refiere a empleos ordinarios puesto que trata de combatir el desempleo mediante el ofrecimiento de empleo subvencionado de duración limitada que no constituye una amenaza para el empleo normal.
  250. 250 El Gobierno estima que el programa Ontario al Trabajo se ajusta perfectamente a los criterios establecidos por el Comité de Libertad Sindical puesto que el programa Ontario al Trabajo tiene por objeto ofrecer oportunidades de formación y de educación y constituye una medida de lucha contra el desempleo; también es de duración limitada y no puede utilizarse en ningún caso para sustituir a trabajadores debidamente remunerados.
  251. 251 Dentro de este marco, el Gobierno estima que no se vulneran las disposiciones del Convenio núm. 87 ni las del Convenio núm. 98. El programa Ontario al Trabajo permite que el sistema de asistencia social vuelva a desempeñar el papel que realmente le corresponde, es decir, el de ser un programa transitorio de último recurso para ofrecer a las personas asistidas (personas sin derecho a otras prestaciones) una oportunidad de reintegración en el mercado del trabajo.
  3. Ley 31 (ley que tiene por objeto promover el desarrollo económico y crear empleos en la industria de la construcción con vistas a fomentar la democracia en el entorno laboral e introducir otras modificaciones en las leyes relativas al trabajo y el empleo)
  252. 252 En lo que respecta a la ley 31, el Gobierno indica que este texto fue adoptado para promover la creación de empleos a través de acuerdos entre los empleadores y los sindicatos, respecto de problemas específicos. La ley 31 permite también sustraer de la aplicación de las disposiciones de la ley de 1995 sobre las relaciones de trabajo que se refieren a la construcción, a los trabajadores que no trabajan en este área. Siguen estando sometidos, sin embargo, a otras disposiciones de la ley orgánica. Por último, la ley tiende a garantizar que la acreditación para la realización de la negociación colectiva se conceda al sindicato que deseen la mayoría de los trabajadores interesados.

C. Conclusiones del Comité

1. 253. El Comité toma nota de que el presente caso se refiere a disposiciones legislativas adoptadas dentro del marco de la reforma de la asistencia social en Ontario que, según se alega, vulneran los principios de la libertad sindical al prohibir que las personas de que se trata se afilien a un sindicato, puedan determinar por vía de negociación colectiva las condiciones de sus actividades y declararse en huelga. Sin embargo, no se menciona ningún caso concreto vinculado a la aplicación de estos textos legislativos.
   • Impugnación del marco legislativo
2. 254. El Gobierno de Ontario adoptó el 18 de diciembre de 1998 la ley 22 (ley que tiene por objeto impedir la sindicación en las actividades de participación comunitaria previstas en la ley de 1997 sobre el programa Ontario al Trabajo, (en adelante ley 22)). Esta ley, como su título lo indica, tiene por objeto modificar la ley de 1997 sobre el programa Ontario al Trabajo, 1997 (en adelante, ley de 1997 sobre el programa Ontario al Trabajo) que, por su parte, reforma el sistema de asistencia social en esta provincia del Canadá.
   • a) Ley de 1997 sobre el programa Ontario al Trabajo
3. 255. La nota explicativa de la ley de 1997 sobre el programa Ontario al Trabajo que se adjunta al texto adoptado por la autoridad legislativa indica que esta ley tiene por objeto crear un programa que reconoce la responsabilidad individual y promueve la autonomía por medio del empleo, facilita una asistencia financiera provisional a las personas más necesitadas mientras que éstas cumplen sus obligaciones para ocupar un empleo y conservarlo, ayuda eficazmente a los que precisan asistencia y comprende la obligación de rendir cuentas a los contribuyentes de Ontario. Estas observaciones se recogen en el artículo 1 de la ley de 1997 sobre el programa Ontario al Trabajo que especifica su finalidad.
4. 256. La ley de 1997 sobre el programa Ontario al Trabajo contempla dos categorías de asistencia: una asistencia a los ingresos que se conceden por concepto de atención de las necesidades esenciales y de los gastos de vivienda, y una asistencia al empleo, que se define como ayuda concebida para ayudar a las personas a ocupar un empleo y conservarlo (artículo 4). Esta última tiene dos componentes. El primero comprende las medidas relativas al empleo que abarcan en particular "la búsqueda de empleo, servicios de apoyo para la búsqueda de empleo, orientación hacia una educación básica y una formación profesional vinculada a un empleo determinado y la colocación en un empleo" (artículo 2). El segundo comprende la participación comunitaria que tiene por objeto desarrollar la "participación en actividades comunitarias que contribuyen al bien de la colectividad" (ibídem).
5. 257. Con arreglo al artículo 7 de la ley de 1997 sobre el programa Ontario al Trabajo, nadie puede considerarse como admisible para recibir la asistencia complementaria de los ingresos si no satisface ciertas condiciones, entre ellas la de participar en medidas de empleo y "cumplir los requisitos en materia de participación comunitaria" (definidas como "actividades de ayuda para el empleo").
6. 258. En virtud de la reglamentación aplicable, la autoridad competente puede pedir que una persona participe en una o varias actividades de ayuda para el empleo respecto de las cuales reúne las aptitudes físicas necesarias y por un período determinado (artículos 25 y 29, 1) del reglamento de aplicación); sin embargo, nadie puede ser obligado a participar en una actividad comunitaria de duración superior a 70 dólares mensuales. En todo caso, el monto de la asistencia prestada dividido por el número de horas trabajadas ha de ser cuando menos equivalente al salario mínimo aumentado en un 4 por ciento (vacaciones).
7. 259. La directiva 4-10 especifica con más detalle las condiciones de aplicación de la ley de 1997 sobre el programa Ontario al Trabajo. Dispone en particular que las actividades comunitarias han de redundar en beneficio tanto de la comunidad que recibe el servicio como la persona que lo presta, y que ésta ha de poder adquirir así una experiencia valiosa para su reintegración en el mundo del trabajo. Estas actividades pueden ser no remuneradas y supervisadas por un representante de la comunidad de que se trata o de una organización sin fines lucrativos (caritativa). Las organizaciones privadas sólo pueden conceder una asistencia financiero-material y no pueden en ningún caso ofrecer, administrar o supervisar la colocación de una persona en actividades comunitarias. La duración del empleo comunitario no debe exceder de seis meses. Todas las organizaciones participantes han de respetar las leyes y reglamentos que protegen los derechos humanos así como la salud y la seguridad en el trabajo, en especial en lo que se refiere al número máximo de horas trabajadas por día y semana, las pausas obligatorias, los días feriados, las licencias de maternidad y las licencias parentales.
8. 260. No puede ocuparse un empleo comunitario en una empresa en la que los trabajadores pueden ejercer legalmente su derecho de huelga. Por otra parte, las personas que participan en actividades comunitarias no deben en ningún caso sustituir a los empleados originarios de la organización o ser obligados a participar en actividades comunitarias que vulneren sus condiciones de afiliación a una asociación profesional o a un sindicato.
   • b) La ley 22 (ley que tiene por objeto impedir la sindicación en las actividades de participación comunitaria previstas en la ley de 1997 sobre el programa Ontario al Trabajo, (en adelante ley 22))
9. 261. La ley 22 dispone en su artículo 1 que la ley de 1997 sobre el programa Ontario al Trabajo se modifica con la adición del artículo siguiente:
10. 1) la ley de 1995 sobre las relaciones de trabajo no se aplica a la participación en una actividad comunitaria prevista en la presente ley;
11. 2) sin perjuicio del campo de aplicación general del párrafo 1), nadie puede, en relación con su participación en una actividad comunitaria, desempeñar una u otra de las actividades siguientes que se rigen por la ley de 1995 sobre las relaciones de trabajo:
12. 1. Afiliarse a un sindicato.
13. 2. Determinar, por vía de negociación colectiva, las condiciones de su participación.
14. 3. Declararse en huelga.
    • Programa Ontario al Trabajo (programa de ayuda para el empleo)
15. 262. El Comité advierte que, según el Gobierno, el programa Ontario al Trabajo cuya ejecución se anunció en junio de 1996 y se concreta en la ley de 1997 sobre el programa Ontario al Trabajo, tiene por objeto promover la autonomía por el empleo permitiendo que los beneficiarios de la asistencia social (personas sin derecho a otras prestaciones) desarrollen sus aptitudes y adquieran cierta experiencia profesional dentro del marco de actividades comunitarias. El Gobierno se propone vincular de esta manera los beneficiarios a un empleo realmente remunerado. Se trata de hecho de una reforma del programa de asistencia social a nivel de la provincia.
16. 263. El Comité advierte que el programa Ontario al Trabajo se desarrolla dentro del marco de las medidas de política activa adoptadas por diferentes gobiernos en el mundo en los últimos decenios con el fin, en particular, de promover el empleo y fomentar la educación y la formación profesionales. Frente a la crisis del empleo, estos programas han creado diferentes formas de trabajo gratuito con objeto de incitar la creación y el mantenimiento del empleo mediante la concesión de subvenciones para el trabajo que revisten formas múltiples. Con arreglo a ello, algunas medidas incluso obligan a personas sin recursos ni empleo regular a aceptar una forma de trabajo a cambio de transferencias de ingresos del Estado; estos programas también se definen como "workfare".
17. 264. En primer lugar, el Comité estima que no tiene competencia para pronunciarse sobre la conveniencia del programa Ontario al Trabajo ni sobre si un programa de esta naturaleza vulnera o limita de alguna manera el derecho universal a una asistencia complementaria de los ingresos. En este caso concreto, corresponde más bien determinar si se vulneran los principios de la libertad sindical por el hecho de excluir del campo de aplicación de la ley de 1995 sobre las relaciones de trabajo (ley orgánica que establece el marco de las relaciones profesionales en la provincia) a las personas que participan en una actividad comunitaria y prohibirles, de conformidad con la ley de 1995 sobre las relaciones de trabajo, afiliarse a un sindicato, recurrir a la negociación colectiva o declararse en huelga.
18. 265. El Gobierno recuerda los criterios que el Comité estableció en un caso análogo (véase 312.o informe, caso núm. 1958 (Dinamarca), párrafos 4-77); según el Gobierno, el programa Ontario al Trabajo cumple las condiciones establecidas por el Comité puesto que tiene por objeto ofrecer una oportunidad de formación y de educación y constituye una medida de lucha contra el desempleo. Además, su duración es limitada y no puede en ningún momento utilizarse para sustituir a trabajadores debidamente remunerados.
19. 266. El Comité recalca que el caso mencionado por el Gobierno ha sido objeto de alegatos relativos a la injerencia del Gobierno en la aplicación de los convenios colectivos puesto que impone un límite máximo a la remuneración horaria de los trabajadores contratados con base en la oferta de empleo subvencionados por el Estado. No se trata pues de negar totalmente a estos trabajadores el derecho de constituir organizaciones, sino más bien de restringir su derecho de negociación colectiva imponiendo un tope salarial en el período de trabajo subvencionado que no puede en ningún caso exceder de tres años. En dicho caso, el Comité comprobó que los programas tenían por objeto luchar contra el desempleo mediante el ofrecimiento de empleos subvencionados de duración limitada que no ponía en peligro los puestos de trabajo ordinarios y, por esta razón, llegó a la conclusión de que los puestos de trabajo creados de esta manera no son empleos ordinarios. Sin embargo, el Comité insistió en que estos programas deberían limitarse en el tiempo y no dar lugar al ofrecimiento de empleos permanentes a desempleados con un derecho limitado a negociar colectivamente sus condiciones de remuneración.
20. 267. Pese a ello, el enfoque adoptado por las autoridades en el presente caso es diferente del que se había adoptado en el caso mencionado por el Gobierno: en lugar de establecer por vía legislativa ciertas condiciones de trabajo -- incluida la remuneración --, el artículo 1 de la ley 22 excluye completamente del campo de aplicación de la ley orgánica del trabajo (ley de 1995 sobre las relaciones de trabajo) a las personas comprendidas en el programa Ontario al Trabajo. Estas personas no se consideran como trabajadores con arreglo a la ley y no pueden por esta razón beneficiarse de los derechos y garantías previstos; en particular, no pueden formar parte de una unidad sindicada, estar representadas por el sindicato registrado y ejercer los derechos afines, incluido el derecho a la negociación colectiva y a declararse en huelga. A ese respecto, el Comité señala que el párrafo 2 del artículo 1 de la ley 22 sólo recoge las prohibiciones que se establecen en el párrafo 1 insistiendo en el hecho de que las personas que participan en actividades comunitarias no pueden, con arreglo al régimen de la ley de 1995 sobre las relaciones de trabajo, afiliarse a un sindicato, determinar por vía de negociación colectiva las condiciones de su participación y declararse en huelga.
21. 268. En este caso concreto, como en el que menciona el Gobierno, el Comité advierte que no se trata de empleos ordinarios sino más bien de actividades que, según el Gobierno, tienen por objeto fomentar la autonomía mediante el empleo; estas actividades son de duración limitada a seis meses y no pueden en ningún momento sustituir el trabajo realizado por empleados ordinarios. Además, las personas que participan en actividades comunitarias no pueden sustituirse a los trabajadores que ejercen legalmente su derecho de huelga.
22. 269. Por otra parte, según el Comité, no puede negarse que las personas que participan en actividades comunitarias no son auténticos asalariados de la organización que se beneficia de su trabajo. En estas condiciones, pueden legítimamente excluirse del campo de aplicación de los convenios colectivos en vigor, por lo menos en lo que se refiere a sus condiciones de remuneración.
23. 270. Además, es innegable que las personas que participan en actividades comunitarias realizan un trabajo y prestan un servicio a la organización que se beneficia de su aportación. Por esta razón, han de poder gozar de cierta protección respecto de las condiciones en las que realizan su trabajo; el Comité entiende que esta protección se les ofrece puesto que las leyes y reglamentos relativos a los derechos humanos y a la seguridad y salud en el trabajo se aplican a las actividades de esta naturaleza y abarcan, en particular, la duración del trabajo, las pausas obligatorias, los días feriados y las licencias de maternidad y licencias parentales. Sin embargo, el enfoque adoptado por la autoridad legislativa respecto de la libertad sindical es diferente e incluso opuesto; en efecto, como así lo pone de manifiesto el título de la ley 22 (ley que impide la sindicación en relación con la participación en actividades comunitarias), las personas que participan en actividades comunitarias no tienen el derecho de afiliarse a un sindicato, determinar por vía de negociación colectiva las condiciones de su participación y declararse en huelga dentro del marco establecido por la ley de 1995 sobre las relaciones de trabajo. Ahora bien, el Comité insiste en el alcance universal del principio de la libertad sindical y recuerda que el derecho de sindicación según las disposiciones del Convenio núm. 87, ha de garantizarse a todos los trabajadores sin distinción alguna; la no discriminación ha de considerarse como un principio general cuya sola excepción se prevé en el artículo 9 del Convenio núm. 87 con arreglo al cual los Estados pueden determinar hasta qué punto se aplicarán a las fuerzas armadas y a la policía las garantías por el presente convenio. Las personas que realizan un trabajo dentro del marco de una participación comunitaria son trabajadores de conformidad con el Convenio núm. 87, han de gozar del derecho de sindicación, tanto más cuanto que les corresponde indiscutiblemente promover y defender intereses colectivos. El Comité pide pues al Gobierno que adopte las medidas necesarias para modificar la legislación aplicable a las actividades comunitarias y garantice a las personas que participen en las mismas el derecho de sindicarse de conformidad con los principios generales de la libertad sindical y las disposiciones del Convenio núm. 87 en particular. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto.
24. 271. En todo caso, el Comité lamenta que el Gobierno exprese, en el mismo título de la ley 22, la voluntad de impedir la sindicación en relación con la participación comunitaria.
    • c) Ley núm. 31 (ley que tiene por objeto promover el desarrollo económico y crear empleos en la industria de la construcción, con vistas a fomentar la democracia en el medio ambiente de trabajo e introducir otras modificaciones en las leyes relativas al trabajo y el empleo)
25. 272. Por último, en lo que respecta a la ley 31 (ley que tiene por objeto promover el desarrollo económico y crear empleos en la industria de la construcción, con vistas a fomentar la democracia en el entorno laboral e introducir otras modificaciones en las leyes relativas al trabajo y el empleo), el Comité toma nota de los alegatos de los querellantes y de la información facilitada por el Gobierno. El Comité observa que se trata de una ley que modifica la ley orgánica del trabajo, en lo que respecta en particular, a proyectos específicos en el área de la construcción a fin de promover el desarrollo económico. En el estado actual el Comité no puede sin embargo pronunciarse sobre este aspecto del caso, dada la falta de precisiones por parte de la organización querellante y la corta respuesta del Gobierno. El Comité pide pues a la organización querellante que facilite informaciones complementarias sobre la ley núm. 31. El Comité pide también al Gobierno que facilite precisiones, en particular en lo relativo al impacto de la ley núm. 31 en los acuerdos anteriormente concluidos y sobre la prohibición de realizar huelgas o lock-outs.
26. 273. El Comité señala los aspectos legislativos del presente caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.